2014年广州财政收支矛盾突出 首次晒出政府还债资金（图）
用微信扫描二维码分享至好友和朋友圈
原标题：去年还债206亿66亿给了地铁公司今年还债198亿98亿给了城投集团
去年，广州市财政局提交市人大审议的预算草案报告中提到“2014年本级财政收支矛盾十分突出，财力紧张”，今年这
原标题：去年还债206亿66亿给了地铁公司今年还债198亿98亿给了城投集团
去年，广州市财政局提交市人大审议的预算草案报告中提到&2014年本级财政收支矛盾十分突出，财力紧张&，今年这一现象将持续。不同的是，如果说去年预算的主题是&钱紧&，今年的主题则是&节约&。
而今年广州的财政预算账本进一步执行&全口径&预算，包含一般公共预算草案、政府性基金预算草案、国有资本经营预算草案、财政专户管理资金预算草案和社会保险基金预算草案5大账本。市本级部门预算分为一般公共预算支出和政府性基金预算支出两部分晒账。
今年三公控制零增长
广州市财政局局长袁锦霞在《关于广州市2014年预算执行情况和2015年预算草案的报告》(下简称报告)中提到，在财政收入方面，虽然银行限贷政策有所松动，但受限购政策影响，广州房地产开发投资和商品房销售将持续低迷，房地产相关税收和土地出让收入形势不容乐观。汽车行业库存大幅增加，汽车制造业增值税收入增长面临较大压力。另外，明年起全面停征堤围防护费，进一步扩大&营改增&改革试点范围等，都将对广州的财政收入造成较大冲击。
2015年广州财政预算的节约支出，主要盯紧政府行政开销。今年市本级财政用于维持政府行政运行支出51 .1亿元，占一般公共预算支出总额7.5%。除公务用车购置及运行费预算增加500万元外，因公出国、公务接待和会议费均明显比上年下降。
此外，今年实施机关事业单位养老保险制度改革及其配套的工资结构调整改革。记者了解到，这部分资金预留在一般公共预算的社会保障和就业支出101.7亿元中。
民生十事投入增加25 .9%
2015年广州将严控一般性财政支出，集中财力保民生、保重点及落实政府性债务偿还资金，突出对包括民生公共服务、支持&三农&、战略性主导产业发展、区域协调发展、宜居城市建设、科技创新和政府性债务偿还7个重点方面。
去年12条地铁线同时施工，可谓广州史上同时施工地铁线最多的一年，去年市本级财政投入地铁建设资金也达75.4亿元，这一投入今年将大幅降至22亿元。
报告特别说明，市本级财政安排2015年十件民生实事资金54.5亿元，较去年投入的43.3亿元增加25.9%。今年投入的方面包括加强住房保障29 .2亿元、提高垃圾处理能力10亿元、促进和稳定就业5.5亿元等。
安排198亿元为国企还债
备受关注的政府债，首次被列为市本级财政预算草案重点项目。报告显示，20 14年广州市本级财政共投入206 .6亿元偿还政府性债务本息(其中18亿元属提前偿还)，其中地铁公司最高，达66.6亿元。
而2015年的预算草案中突出&保障政府性债务偿还资金&，市本级财政安排偿债资金198亿元，比去年减少8 .6亿元。各类还款主体所得还债资金也跟去年有较大差异，今年城投集团所得还债资金最高，达98亿元。
三公经费被妖魔化了？
我们档案局每年的三公经费都很少，再减就要影响正常的对外交流了。&&&广州市档案局负责人表示本单位每年的三公经费很少，如果还要年年减，可能就要影响正常的对外业务交流。
现在三公经费好像真的被妖魔化了。好像出国越少就越好，但要是医生不出国交流，能行吗？&&& 市人大代表陈少华
更重要的是项目该不该上
让我们来讨论政府花钱合不合理基本没可能，但现在花出去的钱清不清楚，这点都没有做到，是非常要命的。谁知道每个单位几百万、几千万的行政经费是个什么东西啊。&&& 省人大代表辛瀑
现在那个有轨电车，到现在都还有很大的争议，几个亿的投入，经济效益又不好社会效益也不好，上了之后才来讨论花多少钱。这个项目该不该上我们人大基本没怎么参与。&&&市人大代表余堪赐认为要讨论一些重大项目该不该上的问题。
外经贸局会议费预算
为什么是去年3倍多
市人大代表欧阳知：你们局去年会议费是6 .68万，今年预算安排了24万，是去年的3 .59倍，你们今年会议费预算为什么涨了？
外经贸局局长肖振宇：这是因为去年有的会议没有开，今年由于招商需要安排更多会，&这个预算可能还保守了&。
相关新闻：
[责任编辑：宋芳]
用微信扫描二维码分享至好友和朋友圈
04/21 15:54
04/21 15:54
04/21 15:54
04/21 15:54
04/21 15:54
07/10 13:31
07/10 13:31
07/10 13:31
07/10 13:31
07/10 13:31
01/16 15:52
01/16 15:52
01/16 15:52
01/16 15:52
01/16 15:52
01/16 15:57
01/16 15:57
01/16 15:57
01/16 15:57
01/16 15:57
01/16 16:02
01/16 16:02
01/16 16:02
01/16 16:02
01/16 16:02
播放数：1133929
播放数：4135875
播放数：2845975
播放数：535774投资性支出
一、投资概述
（一）投资的含义
投资是一个重要的经济范畴。它源于商品经济活动，其内涵随着社会经济的发展而发展。
物质资料的生产活动是人类社会存在和发展的前提。周而复始、不断重复进行的生产活动构成社会再生产，其特征是扩大再生产。为扩大生产规模、增加生产能力而垫付资金，就是投资的最一般的概念。
随着商品经济的发展，资本的属性支配着一切经济行为，投资的目的不仅是要增加生产能力，获得更多的物质产品，更重要的是服从于资本增值这一最终目标，因而投资的含义就扩展为：投资是将收入转化为资本，投入某项事业，以便未来能获得所期望的经济效益。这一概念既强调提供物质产品和服务，也突出了资本的增值功能。
到了高度发达的市场经济阶段，随着现代企业制度的形成，市场上不但存在物质商品交易而且涌现出金融商品的交易，如股票交易、债券交易等等，加上金融市场本身亦不断扩张、创新、演进，又发展出金融衍生产品的交易，如期货交易、期权交易等，结果使得资本增值的路径突破了货币→实物商品→货币的形式，可以通过货币→货币的路径进行。于是，实物项目已不再是投资的唯一对象，资本的再生产可以独立于商品的再生产，投资的内容、形式以及所牵涉的关系也更加复杂，投资的领域大大拓宽了。这样一来，投资的一般含义可以表述为：投资是经济主体将现期的收入转化为资本以获取预期的不确定的效益的活动过程。从这个定义中可以看出投资过程既是资金的运动过程，又是资金的增值过程。
对投资概念的理解须把握以下要素：
1．投资主体与投资客体
投资主体是投资的行为人，投资客体则是投资的对象。两者是投资活动的最基本要素，关系十分密切，缺一不可。
投资主体包括投资所有主体和投资经营主体。投资所有主体是投资的所有者，负责提供投资的资源，以及偿还债务，并享受资产收益。经营主体负责投资决策，组织实施将所投资源转化为资本的工作，并管理投资存量的营运等。投资主体可以是自然人，也可以是法人。
2．投资效益与风险
显然，投资活动首先要强调效益观念，提高投资效益。那种只顾投出资金、不问效益的行为、高投资低效益的行为都不是理性的投资行为。投资效益又有经济效益和社会效益之分，前者可分为宏观经济效益和微观经济效益。投资的宏观经济效益就是投资促进了经济增长、物价稳定，提高了就业率，使经济总量趋向平衡、经济结构趋向协调，居民收入水平差距不断缩小；投资的微观效益就是投资项目的财务效益，通过该指标反映投资项目的盈利能力、投资回收能力、出口创汇能力等。投资的社会效益是指投资活动对社会生态环境、公共福利以及精神文化素质等方面所作的贡献。
投资风险是指投资遭受各种损失的可能性，或者说实际获得的收益低于预期收益的可能性。按照其影响范围的大小，风险可以分为系统性风险和非系统性风险。前者是指对所有投资者都造成影响的外部条件变动，如物价波动、利率变动、金融危机、自然灾害等等；后者是指只对局部或个别单位发生作用的风险，如企业经营风险、信贷风险等等。风险按照其损失程度划分，有流动性风险、收益性风险和安全性风险。
效益总是与风险相伴而生的，如果说效益是投资的内在动力，那么，风险就是投资的内在约束，他们共同规范着投资行为。如果只有效益没有风险，投资就会无限制地扩张；如果只有风险没有效益，投资就会停滞不前。效益与风险的关系，通常正相关。即投资的效益越高，风险越大；投资效益越小，风险越小。
(二)投资的意义
投资是经济增长或经济发展的动力，是经济增长的主要因素。消费、投资和出口被称作拉动经济增长的“三驾马车”。马克思把货币资本的投入看作是经济增长的第一推动力。因为任何一项生产活动首先要从货币资本的投入开始。当然，投资品并非一定是货币形态，在现代市场经济中，资本的外延大大扩展了，实物资本以及技术、专利、生产诀窍等知识形态的无形资产等等都可以作为资本投入某种产品或服务的生产。
投资之所以成为推动经济增长的动力，因为投资可以刺激需求。一项投资可以直接刺激生产资料需求的增长；其次，投资中的一部分，大约40%，会转化为个人消费和社会消费，所以增加投资又可以刺激消费需求的增长；第三，投资项目建成后，又可增加商品和服务的供给。这是“迂回生产效率更高规律”作用的结果。
在凯恩斯主义理论中，投资对经济增长的贡献，是通过投资乘数起作用的。乘数就是单位货币的投资所带来的国民收入增长的倍数。反过来，经济的增长又会推动投资在更高的水平上进行，这一理论被称作加速原理。加速系数就是表示收入或消费的增加引起投资增加程度的系数。
二、政府投资
（一）政府投资的含义
1．政府投资的概念：政府为了实现预期的社会效益和宏观经济效益，将一部分财政资金转化为公共部门的资产以满足社会公共需要的经济行为。
政府投资这一概念可以从以下四个方面把握：
（1）投资的主体是国家或政府，包括中央政府和地方政府。这是政府投资与企业和居民投资最大的不同。
（2）投资的目标是获得社会效益和宏观经济效益。
（3）投资的资金来源是财政资金。
（4）投资的结果是形成公共部门的资产。例如中国政府自新中国成立以来进行了大量的投资。到2001年底，已经形成了超过10万亿元的国有资产。庞大的资产为公有制地位的巩固提供了雄厚的经济基础。
（二）政府投资的意义
从总体上讲，政府投资是社会总投资不可或缺的一个有机组成部分，占有不可替代的重要地位，其原因在于：
1．政府投资是克服市场在资源配置中存在的某些“失灵”表现的必要手段。在那些外部效应明显、投资数额巨大、周期长、回收慢、无盈利或低盈利的领域或投资项目上，政府投资的不可替代性就表现得更加突出。
2．政府投资是进行宏观调控、优化资源配置、促进国民经济持续协调发展的重要手段。其中最为明显的，就是通过政府投资的方向选择，加强国民经济的薄弱环节，及时克服经济发展中的“瓶颈”制约，以达到资源优化配置和经济协调发展的目的。同时，政府还可以通过参股、持股控股形式，引导全社会的投资流量与流向，以实现国家的宏观调控目标。
3．在现代市场经济和技术进步条件下，政府对教育、科研、文化、卫生等方面的投资，还是提高国民经济整体素质、推动科技进步、提高经济增长质量和效率、促进社会全面进步的重要推动力量。
（三）政府投资的特征
与企业和居民等私人部门的投资相比，政府投资具有下列特征：
1．政府投资对象的公共性、基础性
为了弥补市场失灵，政府投资应着眼于为全体公民和各类社会经济主体提供生产和生活必要的基础性的公共条件，例如基础设施等。同时，对某些新兴产业的开发、对高科技、高风险项目的研究开发、对落后地区的开发等等，都具有耗资大、耗时长、风险高等特征，致使私人部门望而却步，市场机制无能为力。这是政府职能的内在要求，反映了经济和社会发展对政府配置资源的客观需要，在这里，政府投资发挥的是“社会现行资本”的作用。
2．政府投资目标的社会性
与非政府投资在利己动因下追求经济效益最大化的目标不同，政府投资受非经济动因的支配，通常追求的是社会效益、生态环境效益和宏观经济效益的最大化，必要的时候甚至牺牲经济效益。这一点，也是由政府投资的资金来源所决定的。政府投资的资金主要来源于从纳税人手中强制地、无偿地征收的税收，自然就负有为纳税人提供公共产品的职责和义务，政府投资追求社会综合效益的最大化也就顺理成章了。
这里需要提及的是，政府投资追求社会综合效益并不意味着它可以不计成本、不讲效率，这是两个不同的问题。从政府投资项目本身来看，当然要衡量其成本和效益，并籍此评价政府配置资源的效率；而从总体上对其实现的客观效果，则要超越项目本身，从社会综合效益方面来衡量。
3．政府投资决策的复杂性
由于社会综合效益难以有统一的标准来衡量，因而投资项目的确定往往要经过复杂的行政甚至法律程序，并通过层层审批才能完成。
4．政府投资循环的间接性
根据上面的论述，政府的公共投资为企业生产和居民生活提供了良好的外部环境，客观上起到了降低企业交易成本和提高居民福利水平的作用。企业和居民为享受这种公共服务所支付的成本——税收，被政府用作进一步投资的资金来源，从而间接形成政府投资的循环。税收也可以看作是对政府投资的总体回报。对纳税人和政府来讲，都有一个“所费”与“所得”的比较问题，这种比较，就个体而言，很难做出准确的计算，公共投资也很难从单个项目中回收。所以说，政府的公共投资具有整体报偿性与个体无偿性的特征。
5．政府投资在不同的经济发展阶段具有不同的侧重
根据发展经济学的理论，在经济起飞阶段，政府在社会基础设施等基础性项目方面的投资具有较强的拉动作用，随着经济发展走向成熟，私人部门力量日益扩大，社会投资逐渐替代政府投资，政府投资的规模逐渐减小，更多地转向能够提高社会整体福利水平的教育、科学和文化体育等事业方面。
(四)政府投资方向的选择
科学地选择政府投资的方向，对于有效地发挥市场和政府两种资源配置机制的互补作用，形成私人产品与公共产品的合理结构具有重要意义。政府投资是社会总投资的重要部分，并不意味着政府投资的范围和规模越大越好。从理论上说，政府投资的领域原则上应限定在市场机制引导投资流动失效的范围内，以弥补和矫正市场投资的缺陷。
1．政府投资的原则
在进行政府投资领域的最优选择时，应遵循一定的原则。
（1）政府投资不能对市场的资源配置造成扭曲或障碍。政府投资的目的是弥补市场投资的不足，克服私人投资的局限性，因此，在选择投资项目时，最重要的原则是不能替代市场，不能对市场的资源配置造成扭曲或障碍，凡是能由市场解决的问题，政府就不应参与，
“不管”就是最好的管理方式。已经涉足的，也应该逐渐退出，把有限的资金集中用到“该管”的地方。只有在私人投资不愿进入、不能进入、不宜进入的领域，才是政府投资发挥作用的舞台，应该积极介入、责无旁贷。
（2）政府投资不宜干扰和影响民间投资的偏好和选择。市场经济的特征是投资主体多元化、投资来源多渠道、投资决策分散化。政府投资的选择，一方面，要为众多的民间投资创造必要的、与经济增长相适应的外部环境和基础条件；另一方面，又要充分考虑其给民间投资对市场竞争格局可能带来的种种影响，尤其要避免因政府不适当地介入竞争性投资领域或采取不当的投资调节政策而干扰和影响了民间投资的偏好和选择。
2．投资项目分类与政府领域投资的选择
一般说来，在市场经济条件下，社会投资项目大致可以分为以下三大类：
（1）竞争性项目，是指那些经济效益较好、对市场信号反映比较灵敏、具有竞争能力的一般性项目。它多为投资较少、建设周期较短、投资完全能够回收并能实现价值增值的加工行业和服务行业。主要包括：制造业、建筑业、流通仓储业、金融保险业（商业性部分）等。
（2）基础性项目，是指具有自然垄断性、投资额达、建设周期长、且收益较低的基础设施和基础工业、农业以及需要政府重点扶持的高技术产业和部分支柱产业等。
（3）公益性项目，是指不从事生产经营的国防、政府行政机构、司法部门，科研、文化、教育卫生等事业，环保和其他城市公用设施以及社会团体的投资项目。
这三类投资项目的划分，虽然在总体上较为清楚，但如做具体分析，就会发现各类项目之间有时互有交叉和重叠，操作起来比较困难，这是因为在一个国家或地区经济发展的不同时期，三类项目的内容具有阶段性的特征。例如铁路在美国已经是竞争性产业了，而在发展中国家大都还作为基础设施。这就要求我们在涉及到具体项目的时候，应该用发展的眼光对具体问题进行具体分析。
根据上述原则，政府投资支出应首先保证公益性项目的投资，部分地参与基础性项目的投资，对于竞争性项目，政府原则上不宜参与。这样既可以防止对资源的市场配置进行不必要的干预，又有利于政府把有限的资金集中用于必不可少的领域。
第二节& 公益性项目投资
一、公益性项目投资的含义
（一）公益性项目投资的概念
概括来讲，公益性投资项目包括全部所形成的资产处于非生产经营领域的投资项目，例如国防、行政、司法部门，以及文化、教育、科技、体育、卫生、环保、广播电视等等各项事业以及社会团体的投资项目。
（二）公益性项目投资的特征
与基础性投资项目相比，公益性项目投资有以下几点特征：
1．投资的政府主体性
公益性项目投资的结果，是为社会提供数量更多、质量更好的公共产品，而且大部分是纯公共产品，这一点决定了在提供公益性项目方面市场是“失灵”的，政府应该“有所为”，承担投资责任。当然，也不排除个人或企业以捐赠等形式投资的可能性。
2．投资领域的非生产经营性
尽管基础性项目的投资范围很广，不过，它们有一个共同点——都在生产经营领域，所形成的资产都用于生产经营活动。公益性项目的投资则不同，形成的资产大部分处于非生产经营领域，具有较强的非盈利性。
3．资金来源和使用的无偿性
公益性项目投资的资金绝大部分来自财政资金，具有无偿性的特点；同时，与资金来源的特征相对应，大部分公益性项目的使用也是无偿的，免费向全部社会成员提供服务。
4．投资循环的间接性
公益性项目所形成的资产，是用来向全体社会成员提供公共产品的基础条件，或者其本身就是公共产品，只有社会效益而没有经济效益，所以项目本身很难产生收入流量；不过，该类项目的意义正在于提供经济、社会发展的软硬件设施，降低企业和居民的交易成本，通过扩大税基而增加未来财政能力的。所以，公益性项目的投资循环具有间接性的特征。
二、公益性项目投资的经济分析
（一）公益性项目是政府应该首先保证的领域
按照公共产品理论的分析，公益性项目投资形成的资产，大部分属于纯公共品范畴。从公益性项目包括的广泛的内容看，国防和政权设施投资是维护一国的主权和领土完整、维护正常的经济和社会秩序、保障财产所有权等所必需的物质条件；政府在科技、教育、文化、卫生、体育等部门的基本建设投资，大都与人力资源开发和知识经济发展紧密相关，与社会成员的福利水平密切相连，在现代经济社会发展中所起的作用越来越重要。同时，因这些领域的外部效应的存在、市场又不能提供最佳的资源配置，所以，公益性项目投资应当是政府投资首选并优先保证的领域。
（二）公益性项目投资进行成本效益分析相对困难
如前所述，成本效益分析法虽然是一种确定投资项目的较好方法，不过它要求对项目的成本和未来收益能够较为准确的预测；对公益性项目来讲，尽管其成本可以较为准确地预算，但是它们建成后产生的效益以社会效益为主，大部分项目的效益很难测算，所以，对其进行成本效益分析是比较困难的。在投资决策时比较理想的是最低成本选择法。
（三）公益性项目投资在结构上往往是不均衡的
造成这种现象的原因主要有：
1．政府对某一公益性项目投资额的大小取决于其短缺所引起的政治压力的大小。
2．如果对政府行使权力约束不够，政府投资往往只顾投入而不重视投资效果；政府会在与其自身利益直接相关的投资项目上花费过多，同时往往对某些领域的投资重视不够。如传统的观点是把教育、卫生等投资作为政府的消费性支出，而不是作为人力资本开发性投资。在财政预算收支平衡硬约束和教育等发展目标与其他政府目标发生冲突时，教育等投资往往成为软目标。即使政府充分认识到了教育等投资的重要性，因政府失灵的存在，行动上也很可能被置于次要目标选择而不被重视。
3．公益性项目明显地受 “选举周期”的影响，在短期内支付投资成本并取得明显投资效果的项目往往备受青睐。因为政府官员的任期是有限的，而且为新一轮“上岗”而进行的竞争往往是很激烈的，这就不可避免地产生决策上的“短视”现象。就像萨缪尔森所总结的：当方案能增进眼前利益而不是长远利益时，则很容易被通过并很快被付诸实施；而长期投资如基础教育、水土保持、环保等，尽管人人都清楚其重要性，但也不会被“轻易地通过”，即使被迟迟地通过，实施中也不会得到足够的资金支持。
三、公益性项目投资的管理
在公益性项目投资的支出管理方面，应该根据财政体制关于政府间支出责任的划分，在投资立项、筹资、实施建设和拨款等环节上明确各自的责任，以确保资金供应和有效使用。
（一）立项管理
在立项环节，应根据项目受益范围的大小、投资额大小以及项目在国民经济和社会发展中的重要性等因素分别由中央政府和地方政府立项。一般地说，中央政府的投资项目，包括中央政权机关和国防设施、省际间外部效应明显的项目，如环保、重点高等院校、重点科研院所等具有全局性意义的重点项目的建设；其余项目按照“谁受益、谁投资”和分职治事的原则，分别由各级地方政府立项决策。对于经济不发达地区，可以通过中央或上级财政的转移支付来解决。
（二）预算管理
在建设项目所需资金的筹集方面，与立项管理相对应，中央项目所需资金由中央预算安排，地方项目由地方预算安排，资金来源原则上由税收作为收入来源的无偿拨款解决。不过，对于文教科卫、体育广播等各项事业性建设项目的筹资问题，则不一定拘泥于财政资金，可以根据各项目自身的特点，广泛吸收社会各方面资金的参与，可以采用公办、公私合资、甚至私人独资等多种有效的形式，例如民办教育、民办医院等。
对项目涉及的预算资金，要纳入本部门年度预算，统一管理，增强资金使用上的预算约束。
（三）建设管理。
公益性项目的建设，应根据《政府采购法》关于工程采购的要求，按照公正、公平、公开的原则，引入竞争机制，采用公开招投标方式确定建筑供应商，签订工程采购合同，以最大程度地发挥资金的效果。
（四）资金管理
在建设项目的资金供应上，应根据政府采购合同的具体条款，按照国库集中支付制度的要求，通过国库集中支付。国库集中支付制度，是将政府所有的财政性资金集中到国库单一账号中去，同时，所有的财政支出均通过这一账户进行拨付，是从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算，直至到商品和劳务供应全过程的资金监控制度。国库集中支付制度不同于财政根据预算安排将资金按预算级次层层下拨的方式，而由各级国库根据批复的部门预算按实际支出的时间和金额从国库统一支付。实行国库集中支付制度，解决了由于资金分配交叉造成难以整体控制的问题，可使财政资源达到最优配置，克服财政资金被部门挤占和挪用的问题，保证预算资金的及时、足额支付。
(五)强化投资风险约束机制。
公益性项目的建设，尽管使用的主要是财政资金，所以在建设过程中往往忽视风险问题，所以必须从制度上完善约束机制，增强投资主体的风险意识，严格投资决策责任制，才能真正提高投资项目的效益，保证资金的合理利用。
1．积极推行项目法人责任制。实行项目法人责任制就是由项目法人对建设项目的筹划、筹资、建设、经营、还贷、保值增值全过程负责。
2．实行建设项目资本金制度，规范项目投融资行为。
3．建立严格的投资决策责任制。
第三节& 基础性项目投资
一、基础性项目的范围与意义
（一）基础产业。
基础产业是支撑一国经济运行的基础部门，它决定着工业、农业、商业等直接生产活动的发展水平。一国的基础产业越发达，该国的国民经济运行就越顺畅，越有效，人民的生活也越便利，生活质量相对来说也就越高。基础产业的内涵，是指经济社会活动的农业、基础工业和基础设施。基础工业主要指能源(包括电力)工业和基本原材料(包括建筑材料、钢材、石油化工材料等)工业；基础设施主要包括交通运输、机场、港口、桥梁、通信、水利和城市供排水、供气、供电等设施。
农业是国民经济的基础，这是一句人人耳熟能详的话。农业的地位，在于它不仅为人类提供食品等基本的生活资料，为工业提供原材料，而且农业劳动生产率的提高是整个社会劳动生产力提高的基础。“无农不稳”就是对农业基础地位的最好概括。
大部分国家的农业都是分散经营的，农产品具有同质性，自然具有最强的竞争性。按照政府投资的上述原则，政府是不应该对农业进行投资的。但是，即使在全球经济依从工业化迈向信息化的今天，世界各国，包括发达国家依然把农业作为重点保护的对象。美国、欧盟各国等每年都向农业提供巨额的补贴。这里面固然有历史的原因，不过，农业容易遭受自然灾害的较高风险性以及农业基础设施的效益外溢性、农产品的国际竞争力等方面的原因使得政府对农业的投资成为必不可少。
对我国来讲，加入世贸组织对我国农业和农产品带来极大的挑战。我国农业劳动生产率低，主要农产品价格高于国际市场价格30-50%，给农民增收和农产品出口带来很大的冲击。占人口70%以上的农民的收入水平上不去，就谈不上扩大内需，经济增长速度即使短期内上去了，基础也是不牢固的。从统计数字来看（见表8-1），我国财政支农支出占财政支出的比重自改革开放以来一直未超过8%，近几年来甚至不断下降，这不由得令人担忧。所以，增加对农业基础设施建设的投入，增加对农业科技的投入，加强对农民的技术培训，充分利用WTO的“绿箱”和“黄箱”政策加大对农业的支持力度，不仅是必要的，而且是刻不容缓的。这一点，已经体现在《十五纲要》中：“加强农业和农村基础设施建设。进一步增加投入，加快大江大河大湖治理，抓紧主要江河控制性工程建设和病险水库加固，提高防洪调蓄能力。着力抓好大型灌区节水工程改造，积极开展群众性农田水利建设，搞好水土保持。加强国家商品粮和优质农产品基地建设，搞好农业综合开发。继续加强农村电网、通信、广播电视、道路、供水等设施建设，切实改善农村生产、生活和市场条件。”
2．基础设施
在社会经济活动中，基础设施为整个生产过程提供“共同生产条件”。即“具有铁路、建筑物、农业改良、排水设备等形式的固定资本”。[1]其特点是：“作为生产资料来看，固定资本在这里与机器一类的东西不同，因为它同时被不同的资本当作它们共同的生产条件和流通条件来使用(我们在这里还没有涉及消费本身)。固定资本不是表现为被包含在特殊生产过程中的东西，而是表现为各特殊资本的大量这类生产过程的联络动脉，它就是由这些特殊资本一部分一部分地消耗掉的。因此，在这种场合，对于所有这类特殊资本及其特殊生产过程来说，固定资本是一种特殊的同它们相分离的生产部门的产品，但是，在这里不能像机器的买卖那样，一个生产者不能把它作为流动资本售出，另一个生产者也不能把它作为固定资本买进来；相反，它只有以固定资本自身的形式才能出售。”[2]马克思的话隐含着下述意义：作为共同生产条件的固定资产，不能被某单个生产者独家使用，它不是独占性地处在某个特殊的生产过程中，不能被卖者当作商品一次性地将整体出售给使用者。这些特性决定了它具有“公共产品”的一般特性。
3．基础工业
基础工业是处在“上游”的生产部门。“上游”是指基础工业所提供的产品是其他生产部门(也包括本部门)生产和再生产时所必需的投入品，如能源和原材料。从价值构成上分析，基础工业所提供的产品的价格，构成其他部门产品成本的组成部分。它们的价格变动具有很强的连锁效应，会引起整个产业成本的波动。
基础设施和基础工业大都属于资本密集型行业，具有一定程度的自然垄断性和规模效益特征，需要大量的资本投入，而且它们大多建设周期比较长，投资形成生产能力和回收投资的时间往往需要许多年，部分项目收益率较低甚至不能直接产生经济效益，所以存在较大的风险。这些特点决定了这些产业很难由个别企业的独立投资来完成，尤其在经济发展的初期阶段，没有政府强有力的资金支持和对投资风险的分担，很难有效地推动它们的发展。所以需要政府在较大程度上的介入。
（二）高技术产业
高新技术产业是一个国家未来竞争力和国际地位的决定因素。二十世纪后期，随着一系列重大科学发现和技术突破，以信息技术产业、生物技术产业为重点的高技术产业迅速成长。高技术产业已经成为当前世界经济发展的动力，成为世界大国争夺的战略制高点。高技术产业的发展水平，不但决定着国际竞争力的高低，而且决定着一个国家在世界经济中的分工地位，从而决定了在国际贫富两极分化中的国家前途。高技术产业已经成为影响世界经济、政治格局变化的重要因素，是发达国家推行经济全球化的重要基础。借助高技术产业的发展优势，发达国家进一步巩固了控制世界经济秩序的地位。同时，高技术产业使发展中国家实现工业化的途径和内容发生了根本性变化，发展中国家必须把发展高技术产业作为推进工业化的重要内容，走信息化带动工业化的道路。
我国已胜利完成现代化建设的前两步战略目标，开始实施第三步战略部署。“十五”及以后一段时期，是我国经济社会发展的重要阶段，是进行经济结构战略性调整的关键时期，加快发展高技术产业是经济结构战略性调整的重要任务之一。
高新技术产业大都属于资本技术密集型行业，与基础产业相比具有较强的竞争性，其发展的初期同样需要大规模的投资。所不同的是它们的投资风险非常高，一旦失败甚至可能血本无归。尽管在高收益的吸引下很多私人部门也会涉足高新技术产业，但是完全依赖私人部门的话，其投资可能是不充分的，所以需要政府对它们给与必要的扶持，同时将风险尽可能地分散。随着其自身的不断强大，积累能力不断增强，政府则应逐渐退出已经成熟发展的领域，把资金变现以投向新的产业。
（三）支柱产业
所谓支柱产业，指在国民经济中生产发展速度较快，对整个经济起引导和推动作用的先导性产业。支柱产业具有较强的连锁效应：诱导新产业崛起；对为其提供生产资料的各部门、所处地区的经济结构和发展变化，有深刻而广泛的影响。可以说，支柱产业是带动国民经济腾飞的主力军。
支柱产业具有以下特征：一是产出规模大，在国内生产总值即GDP中占较大比重。二是市场扩张能力强、需求弹性高，发展快于其他行业。三是生产率持续、快速增长，生产成本不断下降。四是扩大就业。五是产业关联度高、长期预期效果好。六是节约能源和资源。
在一个国家或地区经济发展的不同时期，支柱产业的内容也在变化。例如我国“九五”以来以机械、电子、石油化工、汽车制造和建筑业为支柱产业。其中的电子信息产业，经过“九五”迅速成长为支柱产业，对工业增长和经济增长的贡献率明显提高。据测算，2000年在工业增长8.9个百分点中，电子信息产业拉动约为1.8个百分点，贡献率为19%，远远超过了其它行业对经济增长的贡献；实现利润339亿元，是工业行业中利润超过300亿元的第三大支撑行业。
支柱产业大都具有竞争性特征，为什么政府还要对其投资呢？这一点，在发展中国家，尤其是在中国，具有特别的意义和原因。
自新中国成立以来，经过五十多年的艰苦奋斗，我国建立了门类齐全的国民经济体系。作为长期实行计划经济的结果，我国存在着大量的国有企业，它们构成国民经济的主体。很多国有企业设备陈旧、技术落后、产品质量低下、经济效益滑坡，已经到了不进行技术改造就没有出路的境地。按照“十五”计划，产业结构调整和升级是政府经济工作的中心和重点。由于国有企业自身的积累能力较低，其技术改造等方面还不得不需要政府的支持。
世界各国政府都采取与本国国情相适应的方式支持基础产业、支柱产业和高技术产业的发展。
二、基础性项目的资金来源与融资方式
尽管基础性项目在国民经济中的地位非常重要，但并不意味着对它们的投资所需资金全部由政府来“承包”。恰恰相反，在市场经济条件下，基础性项目建设的投资来源，除了涉及国家经济安全的某些项目主要靠财政资金外，大部分项目都可采取多样化的筹资渠道，政府财政资金要充分发挥引导和示范作用，发挥杠杆作用，“四两拨千斤”，以少量的财政资金带动庞大的社会资金，以求取得一马当先引来万马奔腾的效果。
（一）政府财政资金。
包括财政预算内资金和预算外资金,主要来自税收收入和规费收入。与资金来源相对应，无偿性收入应该用于具有纯公共产品性质的基础设施，。
政府投资支出的范围和规模，主要取决于不同国家政府职能的范围大小。一般说来，发达国家的政府投资支出在总支出中所占的比重相对较小，因为根据发展型公共支出增长模型理论，这些国家的经济发展已经达到一定程度，基础设施和基础工业已经比较健全；另一个原因是这些国家的私人投资比重很高。发展中国家的政府投资支出占总支出的比重较高，一方面由于发展中国家的经济基础较为薄弱，另一方面发展中国家的金融化程度较低，私人资本有限，参与准公共投资的可能性不大。
从国际比较看，政府投资支出在总支出中所占的比重，根据各国政府的政策不同而不同。一般情况是，推行经济国有化政策的国家，政府投资支出数额较大，在支出总额中的比重较高。主张经济自由化、反对政府过多于预经济的国家，政府投资支出数额较小，在支出总额中的比重也较低。如表8—1。
表8—1& 部分国家资本支出占中央政府支出的比重& (％)
年份&&&&& 国别
1981—1990
1991—1995
资料来源：世界银行：《1997年世界发展报告》，中国财政经济出版社，1997
中国经济体制改革以来，政府逐步从盈利性行业中退出，从财政支出结构看，削减最多的是基建支出，从财政支出总额的40%下降到12%左右。主要是因为在计划经济条件下，政府是资源配置的主体，承担了大量的经济建设支出，其中包括了全部的基础设施投资支出。改革开放以后，国家不断对国有企业放权让利，财政收入占GDP的比重逐年降低，更多的投资逐渐让位于企业承担。近些年来，中国财政支出更多的是用来提供公共产品和公共服务，如基础设施和社会服务。表8—2反映了中国近年来政府投资支出在财政支出中所占比重的变化。
表8-2：改革以来中国预算内支出中的政府投资支出&&& 单位：亿元，%
资料来源：根据《中国统计年鉴2001》有关数据计算
不过，这一筹资方式明显受到政府财力的制约，这一问题在发展中国家尤其明显。因基础性项目投入不足而产生的“瓶颈”制约广泛存在。同时，由于特定的基础设施的受益者的范围是有限的，用税收收入建设的基础设施也难保公平原则的贯彻。更严重的是，以财政资金投资建造的项目往往是低效率的。因此，寻找其他筹资方式变得尤为急迫和重要。
（二）银行贷款
银行贷款也是基础性项目的重要的资金来源。自然，这种有偿性的资金不宜用于纯公共产品的投资方面。选择基础设施中收益比较稳定的项目，比如高速公路、机场、码头等有利于增强对银行贷款的吸引力。
（三）资本市场筹资
利用国内外资本市场，采用直接融资方式，发行债券和股票，将民间资金直接转化为基础性项目投资资金，无疑也是解决基础性项目所需巨额资金缺口的有效途径。世界各国都有从事基础设施类业务的项目通过股票融资的例证。与此同时，国债作为资本市场上风险最小、收益最稳定的投资工具，无论是在发达国家还是在发展中国家，都是最受投资者青睐的对象。尤其是在发展中国家，资本市场不够发达，国债这一“金边债券”更具吸引力。在政府财力不足、居民储蓄不断攀升的情况下，这一融资方式尤为突出。在资金的使用上，有偿性的国债资金宜用于具有准公共产品性质、有一定经济效益的基础性项目，以保证债务的偿还具有可靠的资金来源。
国债投资在中国政府对基础产业的投资中占有重要地位。自1997年下半年以来，中国经济在国内外各种矛盾的交织中陷入通货紧缩的窘境，对此，政府自1998年开始采取积极的财政政策，在金融市场化程度较低的情况下，为了促进储蓄向投资的转化，大量地利用国债这一工具吸收民间资金用于基础性项目的投资，有效地拉动了经济增长。“2001年发行长期建设国债1500亿元，加上1998年到2000年批准发行的，累计5100亿元，有效地带动了地方、部门、企业配套资金和银行贷款以及其他各方面投资的增加，国债项目投资总规模近3万亿元。…加固了大江大河大湖堤防3万公里；累计建成公路通车里程25500公里；建成铁路新线4000公里，复线1988公里，电气化铁路1063公里。新建、扩建机场37个。”[3]
（四）吸引外资。如前所属，外国直接投资对解决发展中国家“双缺口”困难、加快发展的“捷径”。尤其在我国，到２００２年５月，世界５００强企业已经有近４００家进入中国，其中部分企业已涉足基础性项目，对缓解基础设施不足对我国经济的瓶颈制约起到越来越大的作用。
（五）财政投融资(Treasury Investment and Loan)
1．财政投融资的含义
财政投融资即政策性金融，它是指以政府信用为基础筹集资金，以实施政府政策和形成固定资产为目的，采取投资(出资、入股等)或融资方式将资金投入企业、单位和个人的政府金融活动,是政府财政活动的重要组成部分。
2．财政投融资的主要特征
(1)财政投融资是政府的投资、融资活动、以实施政府政策为主要目标。财政投融资从它产生那一天起就是以贯彻政府的经济政策为己任的。作为政府干预经济的一种手段，财政投融资最早产生于二十世纪三十年代的美国。为了走出史无前例的大危机，美国政府成立了复兴金融公司（Reconstruction Finance Corporation）,“由联邦政府担保发行债券，将资金转借给银行、保险公司、铁路及其它正遭受财务困难的企业。”[4] 二战后，欧洲、日本等国家也纷纷建立了财政投融资制度，作为战后经济复兴的手段。其中，日本是执行这一制度最成功的国家。
(2)以政府信用为基础筹集资金。财政投融资资金筹集既不象税收那样以国家权力为基础，也不像—般企业或个人那样以企业或个人的信用为基础，而是以政府信用为基础。当然，这主要是就资金来源而言，它不排除国家利用税收收入对财政投融资活动的支持。
(3)采取金融形式有偿使用资金，投入资金要求收回本金和—定使用费。
(4)财政投融资资金属于投资性资金，主要用于形成固定资产的投资。在现代市场经济国家中，政府的—切收支都视为财政活动；因而一般把财政投融资作为财政活动的重要组成部分，只不过它是采取金融形式的特殊财政活动而已。
财政投融资的上述特征是它与其它民间或政府经济活动的主要区别所在。
3．财政投融资与—般商业投融资相比，虽然都采取投融资形式，但二者有着本质区别。财政投融资是政府行为，不以盈利为主要经营目标，不过利用投融资形式而已；而一般投融资则是商业行为，以获取利润为主要目标。财政投融资与财政经常预算消费性支出的区别是十分明显的，它与—般意义上的财政信用或财政投资既有联系又有区别。作为政府金融活动它与财政信用基本上是一致的，但财政投融资不包括不形成固定资产的财政信用，如以填补财政赤字为目的而发行的赤字公债，作为以固定资产形成为目的的政府投融资活动，财政投融资财政投资存在相同点，但财政投融资不包括财政投资中的无偿拨款投资，如基本建设拨款投资等。
4．财政投融资作为政府的投资、融资活动，在国民经济中发挥着重要作用。
（1）财政投融资作为政府行为，是实施国家财政经济政策的重要手段之一。在现代市场经济条件下，宏观调控是财政的重要职能之一，其中许多宏观调控职能要靠投资活动来实现，例如产业结构调整、区域经济结构调整和经济波动调节等。如果这些投资活动全部依赖财政预算资金，往往在财力上受到限制，因而许多国家把财政投融资活动作为政府预算的补充，是调节宏观经济的重要手段之—。例如日本，中央政府每年财政投融资投入规模与同级预算支出总规模基本匹配。政府宏观调控得力，被认为是战后经济快速发展的经验之一。而且，从调节经济波动的角度看，与具有刚性的预算支出相比，财政投融资支出灵敏度大，可以作为反周期性的支出政策，起到调节经济波动的作用。
（2）财政投融投、融资行为，也是对基础设施民间投资不足的重要补充。
5．财政投融资的资金来源与运用
财政投融资的资金资金来源一般包括以下几部分：
（1）社会保障资金的闲置、结余部分；（2）政府部门掌握的有偿性资金；（3）邮政储蓄；（4）国企上缴利润；（5）债务性收入（包括以政府信用为基础在国内外市场上发行的各种债券收入和国际性机构提供的优惠贷款等）等组成。其特点是来源比较稳定，筹资成本较低。在具体的资金运用方式上，可采用投资和贷款、保证和担保等方式。其中，投资包括股权投资和证券投资（控股投资以政策性特别强的行业和部门为主）；贷款是最主要使用的方式，多为长期、低息贷款。包括直接贷放给借款人的直接贷款，其优点是确保资金按照政府的意图及时到位，多用于贯彻产业、区域开发的项目，和委托金融机构发放的间接贷款，主要是向居民个人或中小企业的放款。
对财政投融资的管理，各国一般由政策性银行来执行。如日本的进出口银行、日本开发银行和各种“公库”等。我国1994年组建了国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行等三家政策性银行，行使政策性投融资之责。其中，国家开发银行的主要职能是向符合国家经济发展计划和产业政策的重点项目提供融资，以促进中国的经济发展;贷款主要投向基础设施、基础产业和支柱产业的建设和技术改造,国家开发银行还在促进中国中西部地区发展中发挥重要作用; 中国农业发展银行主要负责管理粮棉油收购等政策性贷款以及农业基础设施贷款等方面的业务；中国进出口银行的主要任务是执行国家产业政策和外经贸政策，为扩大我国机电产品、成套设备等资本性货物出口和高新技术产品出口提供政策性金融支持。
三、项目融资方式
在基础设施的融资中，值得一提的还有项目融资。项目融资既是一种融资方式，也是一种管理方式。它是为一个特定项目所安排的融资，其贷款人在最初考虑安排贷款时，仅以项目自身预期收入和资产对外承担债务偿还责任，债权人对项目以外的资产和收入没有追索权，不以项目以外的资产、权益和收入进行抵押、质押或者偿债，也不需要项目方提供任何形式的担保。近年来，我国在建设项目中引进了项目融资。其通常做法是：在有关行政机构决定进行某一项目的建设后，随即拨出一定的款项作为资本金组成“项目公司”（项目法人），由该项目法人以政府的名义融资，然后统筹项目建设和经营还贷的全过程。其主要形式有：
1．BOT方式
BOT是英文“Build
Operate Transfer”的缩写，一般译为“建设——运营——移交”。这种模式是二战后、特别是二十世纪七十年代后期在西方国家兴起的、政府利用民间资本包括外资进入基础设施建设的融资或投资方式。传统BOT的运作过程一般是：政府部门就某个基础设施建设项目通过公开招标选择私人部门或项目公司，与中标者签订项目特许权协议，由后者来承担该项目的投融资、建造；在政府授权期限内行使经营权，通过向使用者收取适当的费用来逐步收回投资成本，并获取适当的收益；待特许期满后将该设施无偿移交给政府。这种方式以被证明为基础设施建设中一种成功的融资途径。著名的英法海底隧道工程就是运用这种方式建成的。我国广东沙洲电厂B厂是我国成功运用BOT模式建设的典范。广东省新会市采用ＢＯＴ模式引资治污已成为该省进行环保基建设施的首选模式。
不过，BOT方式运作较为复杂，设计环节多，实施难度较大。由于在特许权授予期间投资商（通常为外商）拥有项目的控制权，而控制权问题又比较敏感，因而政府一般对该类项目比较谨慎。
2．TOT方式
TOT意为转让（Transfer）－经营（operate）－转让（Transfer），是用私人资本或资金购买某项资产（一般是公益性资产）的产权和经营权，购买者在一个约定的时间内通过经营收回全部投资和得到合理的回报，再将产权和经营权无偿移交给原产权所有人。利用TOT模式也是在基础性项目建设中引进外资的方式。TOT模式与我国已经比较广泛采用的BOT模式的主要区别是，前者是投资购买已经建成的资产的产权和经营权，后者是投资建设基础设施项目，得到政府的特许经营权的许诺。通过TOT模式引进外资可以进一步缓解我国基础设施的“瓶颈制约”，减轻中央和地方政府的财政压力，同时可以学习和借鉴国外的先进技术和科学的经营管理方法。
3．ABS方式
ABS(Asset—Backed
Securitization)，即以资产为支持的证券化。是指以项目所属的资产为基础，以该项目资产所能带来的预期收益为保证，通过在资本市场上发行高档证券来募集资金的一种项目融资方式。ABS是近十几年世界金融领域最重大的金融创新之一。由于它以项目资产在未来一定时间内，可预见的现金流作为融资保证，且能够进入国际高档证券市场大规模融资，适用于基础设施的建设。ABS融资方式不是收购股权，不会改变原始权益人的股东结构，能在有效保护国家对基础设施所有权的基础上解决资金问题。
除以上介绍的基础设施项目融资方式以外，PPP(私人建设—政府租赁—私人经营)、B00T(建设—所有—经营—移交)、BT(建设—移交)等都是新出现的基础设施项目融资方式，并在国外得到运用。