抚州市南丰县政府信息公开
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财政支持农村扶贫开发的政策体系逐步形成并不断完善
公开方式：主动公开 　责任部门：扶贫和移民局人秘股 　 发布时间： 　　文件编号：
&&& 第一：政府主导，加大投入。 &&& 我国的农村扶贫开发，始终坚持政府主导的开发式扶贫方针。这些年来，随着我国经济社会的不断发展和财政实力的日益增强，中央财政向贫困地区经济社会发展各方面的转移支付不断加大，财政实力增强越来越成为促进贫困地区、贫困人口加快发展最主要的物质保障。 &&& 一是加大对农村贫困地区的一般性转移支付力度。中央财政在安排一般性转移支付时，充分考虑财力缺口因素，对贫困地区，特别是高海拔高寒地区、中西部革命老区、民族地区、边疆地区等，支持力度都远远大于其他地区。 &&& 二是专项转移支付重点向农村贫困地区倾斜。中央财政在安排基础设施建设、教育文化、医疗卫生、社会保障、生态建设等相关专项转移支付时，将贫困地区、贫困人口作为支持重点。 &&& 在专项转移支付中，持续增加财政专项扶贫资金投入。1980年，中央财政设立了第一笔财政专项扶贫资金。到2011年，这笔专项扶贫资金达到了270亿元。 &&& 随着财政转移支付（包括专项扶贫资金）力度不断加大，中央财政用于支持农村贫困地区、贫困人口的各方面投入大幅增长。据统计，2010年，在财政专项扶贫、农村低保等保障民生政策、支持农业生产政策等七个方面，中央财政用于农村贫困地区使贫困农民直接受益的综合扶贫投入约1618亿元。2011年，预计中央财政综合扶贫投入将达到2000亿元以上。如果将一般性转移支付中用于贫困地区、贫困人口的投入数包括进来，实际上这个数还要大得多。 &&& 三是要求地方增加投入。通过政策引导和激励机制，要求地方统筹中央财政转移支付和自身财力，将更多的财政资金落实到贫困县市；同时，要求贫困县市集中支持贫困乡镇、贫困村、贫困人口的发展，将扶贫政策层层落实到位，使扶贫资金真正用到贫困地区和贫困人口上。 &&& 第二：带动社会，形成合力。 &&& 在政府为主导的同时，财政也带动社会资源形成合力来促进扶贫事业的发展。比如通过财政补贴政策、贴息政策、税收优惠政策等，引导金融资源和社会资金投入贫困地区，在这方面我们还有很多工作可做，也有很大的潜力。 &&& 新形势下，财政扶贫开发任务更加艰巨，需要投入更多资金。下一步，财政部将按照党中央、国务院的决策部署，积极发挥财政职能作用，建立健全公共财政向贫困地区、贫困人口倾斜的机制，为贫困地区，特别是连片特困地区经济社会发展提供有力的财力保障。重点选准以下几个着力点： &&& 一是加大一般性转移支付力度。中央和省级财政都要进一步加大对贫困地区一般性转移支付的投入力度，支持贫困地区提高落实各项民生政策和发展的保障能力。 &&& 二是专项转移支付向贫困地区、贫困人口倾斜。一方面，在安排试点项目时，民生保障项目尽可能先行试点、优先覆盖。另一方面，给予贫困地区更高的补助标准。 &&& 三是保持财政专项扶贫资金快速增长。进一步健全财政专项扶贫资金稳定增长机制。初步考虑，2012年，中央财政用于农村扶贫开发方面的综合扶贫投入将继续保持大幅度增长。其中，财政专项扶贫资金的增幅将达到20%以上，并且按照政策的要求，把新增的部分主要用于“11+3”片区的发展。未来若干年，财政部将认真按照《纲要》要求，持续增加财政综合扶贫投入，切实保障《纲要》各项目标任务落到实处。
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十八、农村扶贫开发财政政策
16:28:36　　来源：山东省财政厅　　　　[]
　　为支持贫困地区发展，改善贫困群众生产和生活条件，促进共同富裕，省财政积极筹集资金，支持开展扶贫开发工作。
　　1、支持范围。主要是《山东省农村扶贫开发纲要(年)》确定的省级重点扶持区域以及少数民族地区、国有贫困林场和国有贫困农场。
　　2、支持内容。(1)围绕培育和壮大特色优势产业，支持扶贫对象发展种植业、养殖业、农产品加工业、手工业、乡村旅游业等。(2)围绕改善贫困地区基本生产生活条件，支持修建小型公益性生产设施、小型农村饮水安全配套设施、贫困村村组(林场、农场)道路、实施危房改造和异地扶贫搬迁等。(3)围绕提高扶贫对象就业和生产能力，对扶贫对象接受职业教育、参加实用技术培训给予补助。(4)围绕帮助扶贫对象缓解生产性资金短缺困难，支持建立贫困村发展互助资金，开展扶贫贷款贴息等。(5)对&连百乡包千村&行动、省直单位选派&第一书记&抓党建促脱贫活动、扶贫规划编制、项目评估、检查验收、成果宣传、档案管理、项目公告公示、报账管理、绩效考评等发生的项目管理费给予适当补助。
　　3、实施程序。(1)省级重点扶持区域内的重点贫困村发展和国有贫困林场扶贫。省财政厅会同省扶贫办、省林业厅等相关部门单位，将资金和扶贫任务切块下达有关市和省财政直接管理县(市)，项目市县组织贫困村、国有贫困林场编制项目方案，经省里审核批复后组织实施。(2)扶贫贷款贴息。省财政厅会同省扶贫办、省残联，将资金和扶贫任务切块下达有关市和省财政直接管理县(市)，项目市县根据资金和任务规模，组织实施。(3)少数民族发展和国有贫困农场扶贫。省财政厅会同省民委、省农业厅，根据项目实施有关要求，组织各地进行项目申报，并择优审核确定项目，下达年度项目计划后由项目单位具体组织实施。
责任编辑：郭丽娟
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Copyright@ JiaoDong.net. All Rights Reserved财政部：中央财政已下拨371亿元支持农村扶贫开发
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财政部：中央财政已下拨371亿元支持农村扶贫开发
中央政府门户网站　　　 日 18时19分　　 来源：财政部网站
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    近日，中央财政下拨财政专项扶贫资金101.46亿元，支持农村贫困地区扶贫开发。截至目前，中央财政已下拨地方专项扶贫资金371亿元，达年初预算数的94.8%。
    2013年，中央财政预算安排专项扶贫资金地方专款390.43亿元，比上年增长18.86%，主要包括：发展资金290.13亿元，少数民族发展资金36.9亿元，以工代赈资金41亿元，“三西”资金3亿元，国有贫困林场扶贫资金3.5亿元，国有贫困农场扶贫资金2.3亿元，扶贫贷款贴息资金5.6亿元。专项扶贫资金新增部分主要用于集中连片特殊困难地区，进一步提高兴边富民行动补助标准，大力推进少数民族特色村寨保护与发展试点，积极支持国有贫困农场、国有贫困林场扶贫开发，继续实施扶贫贷款财政贴息。同时，着力强化财政综合扶贫政策，探索专项扶贫资金使用机制创新，提高财政资金使用效益，促进连片特困地区区域发展和扶贫攻坚。  
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褚利明：扶贫开发形势分析与财政扶贫政策思路
――在财政扶贫政策培训班的讲话
财政部农业司副司长& 褚利明
　　新中国成立以后，尤其是改革开放以来，我国扶贫开发事业取得了举世瞩目的成就。目前我国扶贫开发工作进入了一个新的历史时期，在新的历史时期，需要我们进一步认清形势，理清思路，积极创新，不断提高扶贫开发水平。
　　一、十七大对扶贫开发提出了更高的要求
　　当前，全国上下深入贯彻学习党的十七精神，怎样把十七精神贯彻到财政扶贫工作中来，是摆在我们面前的新课题。十七大确立的主题和提出的有关要求与财政扶贫工作密切相关。十七大主题是高举中国特色社会主义伟大旗帜，第一次把中国特色社会主义道路作为旗帜提出来，向世人揭示了我国要走的道路是中国特色的社会主义道路，是把马克思主义的普遍真理与中国特色结合起来。走中国特色社会主义道路的理论和实践为扶贫开发工作定出了座标，同时新时期的扶贫开发工作也是坚持走中国特色社会主义道路的一个重要组成部分。
　　党的十七大深入贯彻科学发展观，积极推进城乡统筹发展和区域协调发展，在充分肯定扶贫开发工作所取得成绩的同时，对扶贫开发工作提出了新的更高的要求。概括起来讲，包括“一个目标、一个加大、两个提高”。“一个目标”，就是到2020年基本消除绝对贫困；“一个加大”，就是要加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度；“两个提高”，即提高扶贫开发水平和逐步提高扶贫标准。
　　从消除绝对贫困的目标来讲，这是我们党的宗旨和社会主义本质所决定的，也是我们党的不懈努力和追求。社会主义的本质就是要实现共同富裕。邓小平同志曾经说过，“贫穷不是社会主义，社会主义要消灭贫穷”。新中国成立后，党和政府始终把解决贫困人口的温饱问题作为重要任务，带领全国各族人民不懈奋斗，取得了巨大成就。特别是改革开放以后，我国开始了大规模的有组织的扶贫开发，我国农村贫困人口减少迅速，成效之大，为世界瞩目。我国农村绝对贫困人口由1978年的2.5亿人减少到2006年的2148万人，贫困发生率从30.7%下降到2.3%；低收入人口也从2000年的6213万减少到2006年的3550万，低收入人口占农村人口比例从6.7%下降到3.7%。扶贫开发的显著成效，促进了政治稳定、社会和谐、民族团结和边疆巩固，成为国家长治久安的重要因素。扶贫开发工作所取得的辉煌成就，为13亿人进入和建设小康社会打下了坚实的基础，也为推动全球反贫困事业的发展做出了重大贡献。这不仅是中国历史上的奇迹，也是世界历史上的奇迹。目前所剩的2100多万农村绝对贫困人口的温饱问题，到2020年一定要努力完成，而且也有条件完成的。一是有良好的政策环境。如有一系列支农、惠农、强农政策以及专项扶贫扶贫开发政策等。二是有较强的国家财力。三是有完善的农村义务教育、农村新型合作医疗、农村最低生活保障等制度作补充。四是有丰富的扶贫开发工作经验。五是有全社会的共同支持。
　　从加大对扶贫开发投入力度来讲，这是公共财政职能的要求。公共财政就是要按照科学发展观的要求，以人为本，积极推进基本公共服务均等化，把更多的财政资金投向公共服务领域，向农村倾斜，向社会事业发展的薄弱环节倾斜，向困难地区、困难群众倾斜，不断改善人民群众的生产生活条件，满足人们的公共产品需求，让广大人民群众共享改革发展成果、同沐公共财政阳光。贫困地区作为我国区域协调发展中最薄弱的区域，贫困人口作为我国社会主义和谐社会建设中最弱势的群体，支持贫困地区和贫困人口加快自我发展，是公共财政义不容辞的责任，各级财政部门需要继续加大资金投入。
　　从提高扶贫开发水平和扶贫标准来讲，这是我国经济社会发展进入新阶段的必然要求。目前我国已经进入了全面建设小康社会的新时期，建设和谐社会成为这一时期的主旋律。随着我国农村经济的较快发展、农民生活的逐步改善，特别是随着农村义务教育、农村新型合作医疗、农村最低生活保障等制度的建立和完善，农村贫困人口的基本生存需要将逐步得到保障之后，扶贫开发作为构建社会主义和谐社会的一项重要内容，作为帮助贫困地区、贫困群众脱贫致富的重要政策措施，必须加大工作力度，提高工作实效。提高扶贫标准，一是要提高贫困线的标准，让更多的贫困群体享受改革发展的成果。目前我国的贫困线标准很低。1978年我国的农村绝对贫困线标准为100元，占当时全国农民人均纯收入的75%，而2006年的绝对贫困标准693元，只占当年全国农民人均纯收入的19%，低收入贫困线标准也只相当于全国农民人均纯收入的27%。二是要提高扶贫开发的工作标准。进入2000年以后，我国减贫的效果不如以前的效果明显。除了扶贫难度越来越大因素外，一些扶贫模式和机制不够完善。整村推进的扶贫模式偏重于贫困村的基础设施建设，贫困人口发展生产、增加收入的根本性问题没有得到有效解决；劳动力转移培训与就业要求不相适应、针对性不强，有的地方走过场，甚至搞假培训，培训效果差。等等。这些都需要我们进一步完善和创新，不断提高扶贫开发的实效和工作水平。
　　二、目前已形成多渠道扶持贫困地区发展的财政支持体系
　　随着公共财政框架的逐步建立和不断完善，我国财政对贫困地区、贫困人口的扶持政策措施越来越多，资金投入数量也越来越大，形成了多渠道扶持贫困地区发展的财政支持框架体系。一是建立了区域性财政转移支付制度。包括对中西部地区、民族地区、县乡困难地区、革命老区、边境地区的财政转移支付制度。转移支付制度的建立，增加了地方财力，增强了地方政府的扶贫能力。二是实施了区域性开发和生态政策。包括实施西部大开发、生态建设工程（如退耕还林）等。这些政策都有重要的减贫效果。三是实施了基本公共服务均等化政策。包括农村义务教育经费保障制度、贫困家庭学生资助政策体系、农村卫生建设及建立新型农村合作医疗制度、农村最低生活保障制度等。这些制度的建立和逐步完善，消除了一些致贫的因素。四是实施了专项财政扶贫政策。专项财政扶贫是指围绕着国家扶贫开发方针政策而专门实施的财政支持政策，是实现扶贫开发政策目标最为直接、最具针对性的财政支持手段。对这一框架体系，我们要有一个清醒的认识，这对我们今后确定扶贫开发的重点、范围、方式等都具有重要意义。
　　三、扶贫开发形势依然严峻，任务依然十分艰巨
　　多年来，在各级党委政府、各有关部门的共同努力下，我国扶贫开发工作取得了巨大成就，但所面临的形势也依然严峻，财政扶贫工作任重道远。
　　一是贫困人口还较多，消除和缓解贫困的任务依然很艰巨。目前我国还有2148万的农村绝对贫困人口、3550万的农村低收入人口。十七大报告提出了提高扶贫标准的要求，随着扶贫标准的提高，我国需要扶持的贫困人口会增多。如果将农村10％的最低收入人口作为扶贫工作对象，我国农村贫困人口的规模约9500万，将是目前贫困人口规模的1.7倍。如果按世界银行1天1美元的贫困标准计算，我国农村贫困人口约为1.26亿人，将是目前规模的2.2倍。因此，在新的历史时期，扶贫开发的任务将仍然十分艰巨。
　　二是贫困人口的收入与其他群体的收入差距比较大，而且还在扩大。据统计数据显示，2006年，全国扶贫开发重点县农民人均纯收入为1928元，仅相当于全国农民平均收入3587元的54%、城镇居民可支配收入的16%。绝对贫困人口的收入上限（即贫困标准年人均693元）与全国农民人均纯收入之比，从1986年的1：2扩大到2006年的1:5。在贫困人口的收入与其他群体的收入差距扩大的同时，农村贫困地区与其他地区经济社会发展差距持续扩大的趋势尚未得到根本性的扭转。
　　三是绝对贫困人口的贫困程度深。据国务院扶贫办有关资料显示，在2100多万的绝对贫困人口中，有51%的人居住在山区，76%的人长期居住在自然条件恶劣、“一方水土养活不了一方人”的地方。贫困人口自我发展的能力还很弱，返贫率还比较高，特别是因灾返贫的情况还比较普遍，小灾小返贫，大灾大返贫，巩固温饱问题的任务还相当艰巨。
　　四是贫困人口的分布复杂。目前贫困人口的分布是点、片、面并存。东部地区农村贫困人口呈零散点状分布，中部地区主要以村为单元分布，地处中部的湘西、鄂西和西部地区仍然主要以县乡为单元分布，部分呈区域性片状分布。而且，少数民族地区的贫困问题越来越突出。
　　五是不断出台的公共服务政策对扶贫开发工作提出了新的课题。近年来，党中央、国务院对“三农”、欠发达地区的发展等问题十分重视，出台了一系列的支农惠农和支持欠发达地区发展的政策措施。这些政策措施都覆盖到了贫困地区，特别是农村义务教育、农村新型合作医疗、农村最低生活保障制度等政策措施，对扶贫开发工作是一个有利的促进，也是一个有利的补充。随着这些政策措施的逐步建立和不断完善，农村贫困人口的温饱问题将逐步得到解决，这必将促使扶贫开发政策的调整，需要我们调整扶持对象、扶持措施等。与此同时，如何加强财政扶贫政策措施与这些公共服务政策措施的衔接和配合，如何把这些资金有效地统筹使用好，形成合力，是一个新课题，需要我们认真研究。
　　六是主体功能区的建立对扶贫开发工作提出了新的要求。十七大报告提出，要按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局。国家“十一五”规划纲要明确要求，根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。按此分类，我国很多贫困地区将处于限制性开发区域，部分贫困地区将处于禁止开发区域。在密切关注主体功能区对扶贫开发影响的同时，如何处理好扶贫开发与环境保护的关系，如何根据主体功能区的要求来确定扶贫开发的扶持领域、重点等，都需要我们研究。
　　四、创新机制，不断提高财政扶贫开发水平
　　（一）财政扶贫工作的回顾
　　近年来，在多渠道财政支持框架体系形成的同时，专项财政扶贫的政策体系不断得到了完善，资金投入不断增加，机制不断创新，财政扶贫的效益不断提高。一是不断加大了专项财政扶贫资金的投入力度，并突出对中西部地区的重点支持。二是下放项目审批权限，提高财政扶贫资金和项目安排的针对性。三是采取预拨资金的方式，解决资金到位晚的问题。四是改革贴息方式，充分发挥财政贴息资金“四两拨千斤”的作用。五是开展“奖补资金”试点，进一步解决贫困农户贷款难的问题。六是开展“村级发展互助资金”试点，创新财政扶贫资金使用方式。七是建立了绩效考评制度，促进了扶贫开发的责任落到实处。八是建立了资金整合机制，提高了资金的使用效益。九是建立财政扶贫资金管理监测信息系统，提高资金监管水平。
　　（二）今后财政扶贫工作的思路
　　十七大提出了“一个目标、一个加大、两个提高”的工作任务，对新时期的扶贫开发工作提出了要求，也指明了方向。财政扶贫作为扶贫开发工作的重要组成部分，一方面表现为资金的投入及管理，另一方面体现了政府扶贫的政策意图。在新形势下，财政扶贫工作既要加大投入力度，强化资金管理，更需要不断完善政策措施，创新管理机制，提高扶贫工作成效。
　　第一，要更大幅度地增加扶贫投入。近年来财政扶贫资金投入在不断增加，但是其增长幅度与财政收入增长幅度、财政用于“三农”投入增长的比例相比，其增长幅度是比较低的。中央财政2007年安排的扶贫专项投入比2006年只增长了5%，大大低于财政用于“三农”支出15%的增长幅度，也低于2001－2007年年均增长6.3%的水平。贫困地区作为区域协调发展和新农村建设中最薄弱的区域，贫困人口作为社会主义和谐社会建设中最弱势的群体，扶贫开发工作任重而道远，特别是十七大提出了提高扶贫标准、提高扶贫开发水平以及加大投入的要求，国家应更大幅度地增加资金投入。不仅中央财政需要更大幅度地增加投入，地方各级财政也需要更大幅度地增加资金投入。
　　第二，要进一步明确工作思路和目标任务。在新形势下，财政扶贫工作要以促进贫困地区基本公共服务均等化为主线，着力实现“两个提高、两个缩小”，提高贫困人口素质、增加贫困人口收入，缩小贫困人口与其他群体的差距；提高贫困地区经济发展水平，缩小贫困地区与其他地区的发展差距。
　　第三，要赋予开发式扶贫新的内涵。开发式扶贫是我国多年来农村扶贫实践的经验总结，也是今后扶贫工作仍然需要坚持的一个基本工作方针。但是在当前农村最低生活保障制度等相关制度普遍建立，公共服务逐步实现均等化的情况下，要将专项扶贫开发转变到专项扶贫开发与综合扶贫开发相结合的思路上来。真正从扶贫工作实际出发，由注重点上开发转到点面结合，以面带点，以点促面；由解决贫困人口温饱转到解决温饱与巩固温饱并重，突出对贫困地区和贫困群众自我发展、自我反贫能力的开发与提高。
　　第四，要进一步明确扶贫开发工作的重点。在扶持区域重点上，要重点支持西部地区、少数民族地区、边境地区和革命老区的扶贫开发。在资金使用重点上，要积极支持优势产业、特色产业的发展，支持农民转移就业技能和务农技术培训，支持基础设施建设。在资金使用方式上，由到村到户分散使用，转变到集中投入、解决制约区域经济发展的关键性因素和问题，由扶贫资金单打独斗，转变到与其他支农资金整合使用。在工作实现形式上，要实事求是，因地制宜，以贫困地区和贫困群众最迫切、最需要解决的问题作为扶贫开发工作的着力点，针对不同的条件，采取不同的措施。对东部和中部地区以点状存在的贫困乡村，针对其最迫切、最关键的致贫因素采取专项措施进行扶持；对中部和西部地区不同类型的贫困片区，以区域经济发展规划为统筹，整合各方面资金，集中投入，合力攻坚，着力支持优势产业、特色产业的发展，带动贫困人口增加收入；对少数民族聚居地区、边境少数民族地区和22个较少民族，要按照已经制定的发展规划，加大扶持力度，确保按规划完成目标任务。
　　第五，要加大财政扶贫资金和其他支农资金整合力度。扶贫开发是国家支持“三农”的政策措施之一，财政扶贫资金是财政支农资金的一个重要组成部分。同时，扶贫开发是一个系统工程，是农村贫困地区一项整体性工作。主观或片面的孤立扶贫工作，与其他支农资金各自为战，是难以取得很好效果的。这两年部分地方的整合试点表明，在统一规划的基础上，加强扶贫资金与其他支农资金的整合是必要的，也是可行的，效果也是良好的。在今后的扶贫开发中，必须要实现财政扶贫资金与其他财政支农资金有机结合，要以贫困地区新农村建设为平台，以增加贫困人口收入、促进贫困地区产业发展为重点，在“渠道不乱，用途不变，各负其责，各记其功”的原则下，将各种资源有效地引导到贫困地区来，统筹安排，整合使用，形成合力，提高财政资金整体效益。
　　第六，进一步创新扶贫机制。改革创新，既是推进扶贫工作的必然选择，也是进一步提高扶贫水平的基础和前提。今后，我们要在继续抓好已经开展的各项试点的同时，继续探索管理方式的创新、机制的创新。一是要研究建立重点县的进退机制。改变现在重点县一定几年不变的做法，制定切实可行的考核办法，把重点县领导干部的政绩、升迁与扶贫工作挂钩，并采取一定的奖励措施，鼓励贫困县脱贫摘帽。二是要建立以结果为导向的扶贫资金分配激励机制，促进扶贫责任的落实。在建立绩效考评机制基础上，完善扶贫资金分配方式。将财政扶贫资金分为两部分分配，一部分资金按照贫困规模、贫困程度等因素进行分配，以体现公平性。另一部分资金按照绩效考核情况分配，以保护、激励各地扶贫积极性。这部分资金实行“以奖代补”，对扶贫开发工作实绩好的多补，差的少补甚至不补。三是全面改革扶贫贷款及财政贴息管理体制。中央财政将扶贫贷款贴息资金全部转列地方专款，并由省级财政根据贷款情况自行结算贴息，以充分调动地方的积极性和充分发挥贴息资金“四两拨千斤”的作用。四是建立财政扶贫资金项目因地制宜选择机制。改变目前项目审批权限集中于省级的做法，下放项目审批权限，由县根据当地的实际情况，自主选定扶持项目，实现责权对等，提高资金项目针对性，提高扶贫成效。五是建立完善扶贫资金项目管理机制。完善和扩大扶贫资金项目招投标和采购制度。对重大项目要严格实施招投标制度，小项目尽量交由村级组织，由群众自主决策实施。同时，要完善和强化项目资金报账制管理。六是建立财政扶贫资金项目监督机制。完善扶贫资金及项目公告公示制度；充分利用好“财政扶贫资金管理监测信息系统”，用现代技术手段强化资金和项目管理；健全多元化的监督检查体系，对扶贫开发工作进行全方位的监督，促进扶贫资金和项目的安全、规范、有效运行。
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积极推进财政扶贫工作
2010年是贯彻落实《中国农村扶贫开发纲要（年）》（以下简称《纲要》）的攻坚阶段，是扶贫开发工作承上启下、继往开来的关键时期，适时地对近十年的扶贫开发工作进行全面总结，准确把握当前的扶贫开发工作形势并谋划下阶段工作，对促进减贫工作深入开展具有十分重要的意义。　　一、深入贯彻落实扶贫开发纲要，稳步提升减贫工作成效　　《纲要》实施以来，中央财政深入贯彻落实党中央、国务院有关扶贫开发的重要精神和政策方针，紧紧围绕《纲要》确定的目标要求，不断加大扶贫投入力度，构建多渠道扶持贫困地区发展的财政政策框架体系，促进扶贫工作取得了较为突出的成效。年，中央财政累计投入财政扶贫资金1218亿元，年均增长9%，为推进专项扶贫开发行动，解决贫困地区、贫困群众面临的突出困难提供了有力的资金保障。2010年，中央财政预算安排专项扶贫资金222亿元，比上年增加25亿元。与此同时，中央财政不断完善针对欠发达地区的财政转移支付制度，大力支持实施西部大开发等区域发展战略和退耕还林（草）等生态政策，加快推进公共服务均等化的步伐，完善农村义务教育经费保障机制，支持建立新型农村合作医疗制度、最低生活保障制度，完善农村社会保障体系，强化农村基础设施建设，并在政策实施的过程中向农村贫困地区倾斜，建立和完善财政支持农村贫困地区发展的政策体系，推动扶贫开发目标任务的落实，取得了显著的成效。　　（一）贫困状况明显缓解。《纲要》实施以来，中央财政始终坚持开发式扶贫的基本方针，重点扶持贫困农民的自我发展能力，帮助贫困群众增收致富，取得了较为显著的成效，农村贫困状况明显缓解。据统计，我国的贫困人口从2000年的9422万人减少到2009年的3597万，贫困发生率从10.2%下降到3.8%。与此同时，国家扶贫开发工作重点县农民人均纯收入稳步提高,从2001年的1277元增加到2009年的2842元，年均递增7.8%，高于同期全国农民人均纯收入的年均增幅。　　（二）基础设施明显改善。近年来，中央财政加大了农村基础设施投入的力度，并重点向中西部农村贫困地区倾斜，引导相关行业部门的投资优先投向农村贫困地区。同时，通过实施连片开发、整村推进等重点扶贫项目，促进农村贫困地区的基础设施状况明显改善。据统计，扶贫重点县中通路自然村的比例从2002年的72.2%提高到了2008年的84.4%；通电自然村的比例从92.8%提高到96.8%；通电话自然村的比例从52.4%提高到87.5%；饮用自来水、深水井农户比重达到了58.1%。　　（三）社会事业明显进步。近年来，有关部门根据贫困地区致贫返贫因素的复杂性，采取有针对性的应对措施，包括改善贫困地区的医疗卫生条件，加大对贫困地区教育发展的扶持力度，促进贫困地区的社会事业发展取得了明显进步。据统计，扶贫重点县中有幼儿园、学前班的行政村的比例从2002年的51.3%增加到了2008年的55.2%；有卫生室的行政村比例从68.6%增加到了77.4%；有合格乡村医生、卫生员的行政村比例从70.8%增加到了77.4%；有合格接生员的行政村比例从66.6%增加到了73.7%。同时，扶贫重点县中农村劳动力文盲、半文盲的比重由2001年的16.1%下降到11.1%。此外，完成了扶贫重点县中已通电的1.1万个行政村和5.3万个50户以上自然村通广播电视建设，农村电影放映水平也显著提高。　　（四）县域经济实力明显增强。在实施有针对性的扶贫开发政策的同时，各级政府和有关部门通过增强贫困地区的县域经济实力，带动贫困农民发展，通过增强贫困地区的财力，提高贫困地区政府实施扶贫开发的能力。据统计，592个扶贫重点县人均地区生产总值从2000年的2500元增加到了2008年的8368元，增长了2.35倍；人均地方财政一般预算收入从116.5元增加到354.3元，增长了2.04倍。此外，部分扶贫重点县通过能源开发、发展旅游、调整产业结构，实现了快速发展。据统计，目前有37个扶贫重点县的人均国内生产总值、61个扶贫重点县的人均财政收入超过了全国县市的平均水平，其中两项指标均超过全国县市平均水平的扶贫重点县有30个。　　（五）差距扩大趋势得到一定抑制。《纲要》实施期间，通过持续增加扶贫开发投入，实施一系列针对贫困地区的重点扶持政策，农村贫困地区与其他地区发展差距扩大的趋势得到了有效抑制。据统计，年期间，全国农村基尼系数从0.36扩大到0.37，592个扶贫重点县的基尼系数从0.33缩小到0.31，虽然年际间存在波动，但总水平低于全国，且呈现逐步缩小的趋势。此外，扶贫重点县农民人均纯收入占全国农民人均纯收入的比重始终维持在54%左右，有效抑制了相对收入差距的扩大。　　二、消贫解困依然艰巨，多重困难有待解决　　在充分肯定扶贫开发取得的巨大成就的同时，我们也要清醒地认识到，当前扶贫开发的形势依然严峻，帮助广大贫困群众实现消贫解困的任务依然十分艰巨。& 　　（一）贫困人口规模庞大。按照家庭年人均纯收入1196元的扶贫标准，2009年底我国有农村贫困人口3597万人，占农村总人口的比例为3.8%。这一贫困人口规模，相当于欧洲一个中等国家的人口。以贵州省为例，2009年末，按照扶贫新标准统计还有农村贫困人口555万人，占全省农村人口比例达到16.5%。　　（二）扶贫标准相对较低。随着我国经济实力的不断增强和全国人民生活水平的大幅提高，农村贫困标准低问题日益突出。2009年起我国开始实施人均纯收入1196元的新扶贫标准，但由于起点低、扶贫任务重，这一扶贫标准也相对较低。今后，我国的扶贫标准还应随着国家经济实力的增强和人民生活水平的提高而逐步提高。　　（三）基础设施仍然落后。尽管近年来贫困地区的基础设施状况有了较大的改观，但由于这些地区的历史欠账多，地方财力不足、吸引社会投资的能力有限，贫困地区基础设施的整体建设水平仍然比较落后，特别是地理环境相对复杂，基础设施建设成本相对较高的边境地区、贫困山区。此外，少数民族聚居地区还存在依靠溜索出行、交通不便等突出问题，教育、医疗等公共服务方面还存在一些特殊困难。　　（四）特殊贫困积重难返。在我国整体贫困状况有所缓解的背景下，部分地区的特殊贫困现象突出显现出来。这些地方集中了我国的大部分贫困人口，且大多数为革命老区、民族地区、边境地区，呈现多种问题交织的现象。尤其是青藏高原、西北干旱地区、石漠化地区、溶岩地区、秦巴山区等特殊贫困地区，生态环境恶劣，基础设施落后，社会发展滞后，地方病困扰严重。特殊贫困地区的扶贫攻坚将成为新阶段扶贫开发工作面临的主要困难。　　（五）返贫问题十分突出。根据国家统计局对年贫困数据的分析，每年的贫困人口中约有三分之二是返贫人口，贫困人口呈现大进大出的状态，脱贫成效很不稳定。造成脱贫人口返贫的因素是多样的，包括自然灾害风险，市场波动对农业生产的影响，贫困地区人口过快增长，因病致贫、因学致贫及家庭变故等。以自然灾害风险为例，贫困村遭受严重自然灾害的概率是其他地方的5倍。　　（六）发展差距不断扩大。虽然近年贫困地区经济社会各项事业实现了一定程度的发展，但发展的速度仍然不够，各类指标反映的发展差距依旧不断扩大。特别是在一些工业化、城镇化快速推进地区，财政收入高增长掩盖了农民收入的低增长，城镇的繁荣掩盖了农村的落后，少数大户的富裕掩盖了部分群众的贫困。　　（七）重点县体制有待完善。一是2001年确定国家扶贫工作重点县时，主要参考贫困人口规模和农民人均纯收入，导致部分收入刚刚超过临界线的县未能纳入重点扶持范围。同时，由于贫困人口规模是财政扶贫资金分配的主要因素之一，有的省份优先将人口规模较大的贫困县纳入重点扶持范围，而一些虽然较为贫困但人口规模较小的贫困县未能纳入重点扶持范围。二是重点县缺乏动态调整，贫困县干部群众没有“摘帽”的预期，对贫困地区干部群众的减贫积极性造成不利影响。三是随着贫困地区经济社会的发展，扶贫工作重点县瞄准的准确性有所降低。按照2008年的初步统计数据，有37个重点县的人均国内生产总值、61个重点县的财政收入超过了全国县市的平均水平，两项指标双超的重点县数目为30个，占重点县总数的5.1%。2008年，592个国家扶贫开发工作重点县覆盖的扶贫对象为2100万，占全国贫困人口总数的52.4%，与2001年确定重点县时覆盖61.9%的绝对贫困人口、63.3%的低收入贫困人口相比，覆盖比例有所降低。　　三、准确把握新阶段扶贫工作重点，完善扶贫开发政策体系　　党的十七届三中全会指出，搞好新阶段扶贫开发对确保全体人民共享改革发展成果具有重大意义，必须作为长期历史任务持之以恒抓紧抓好，同时提出了到2020年基本消除绝对贫困现象的目标。中央财政要以十七届三中全会精神为指导，积极谋划推进新阶段扶贫开发工作。一方面，不断加大对农村贫困地区各项事业发展的支持力度。另一方面，要抓紧完善国家扶贫战略和政策体系，围绕扶贫的重点和难点问题实施扶贫攻坚，推动贫困地区经济社会全面发展。　　（一）加大扶贫开发投入力度，完善资金使用管理机制。根据当前的扶贫开发工作形势，中央财政要大力支持和促进农村贫困地区的统筹协调发展，不断加大对农村贫困地区经济社会发展的支持力度。包括：不断加大专项财政扶贫资金投入力度，健全专项财政扶贫投入的稳定增长机制；引导各项投资优先覆盖农村贫困地区并在投入力度上给予倾斜，逐步缩小贫困地区基础设施建设和各项社会事业与其他地区之间的发展差距；加大对贫困地区的一般转移支付力度和专项补助力度，继续坚持重点向中西部贫困地区倾斜的政策方针。在加大专项财政扶贫资金投入的同时，要继续完善资金使用管理机制，不断提升财政资金的使用效益。一是要完善财政扶贫资金分配机制，重点考虑地区的贫困程度和区域经济发展水平。根据全国贫困分布形势的变化，财政扶贫资金要进一步突出支持重点，体现“三个倾斜”的要求：向西部省份（包括比照适用西部大开发政策的贫困地区）倾斜，向少数民族地区、边境地区等特殊贫困地区倾斜，向贫困革命老区倾斜。二是进一步完善扶贫资金奖惩激励机制，强化绩效考评结果的应用，提升财政扶贫资金的使用效益。　　（二）突出扶贫开发重点，推进连片贫困地区攻坚。扶贫开发的工作实践表明，只有深入分析和把握贫困人口的分布特点，制定相应的扶贫开发战略，才能确保扶贫开发工作坚持正确的方向，有效瞄准农村贫困人口。从贫困的区域分布来看，当前我国的贫困人口主要集在西部地区及中西部的边远山区。从贫困形势来看，革命老区、边境地区、少数民族地区、边远山区等特殊贫困地区的贫困形势尤其突出，且大多以连片贫困的形式存在。因此，我们将不断调整财政扶贫开发工作的重点，继续将中西部地区作为扶贫开发的主战场，把革命老区、民族地区、边远山区等特殊贫困地区的扶贫攻坚放在突出重要的位置。推进特殊贫困地区扶贫攻坚，解决集中连片贫困问题。一方面，要促进贫困地区区域整体经济发展，通过引导建立发达地区和贫困地区的经济协作关系，支持贫困地区建设成发达地区重要产业的原料基地、初级产品加工基地，壮大贫困地区县域经济，扩大吸纳劳动力就业的能力。另一方面，要加大对特殊贫困地区、连片贫困地区的投入力度，包括行业投资力度，改善贫困地区的基础设施条件，改善发展环境，加快各项社会事业发展水平；加大专项财政扶贫投入力度，并与其他涉农投资统筹衔接，注重将集中连片贫困地区的连片开发与整村推进有机结合起来，提升扶贫项目的实施成效。　　（三）支持贫困地区优势特色产业发展，提升贫困劳动力的增收能力。贫困的形成既有贫困地区资源禀赋水平低的原因，也与贫困劳动力的综合素质相对较低、贫困地区的资源要素利用不充分密切相关。只有根据贫困地区的致贫因素，提高扶贫政策的针对性才能确保扶贫工作的成效。因此，新阶段的扶贫政策体系要着眼于充分利用贫困地区的资源条件发展特色产业，培育贫困地区的可持续发展能力。要通过提升贫困劳动力的综合素质，提高其增收致富的能力。在资源要素利用方面，要根据贫困地区的地理优势、传统优势和资源特点，发展具有特色的优势主导产业，并引导和帮助贫困劳动力通过主导产业平台把家庭生产融入到市场经济中。此外，要通过技能培训促进贫困农民转移就业，实现增收致富。要从培育贫困家庭的稳定收入来源、防止贫困问题代际传递的角度出发，实施以贫困家庭青壮年劳动力为主要对象的长期职业技能培训，让他们牢固掌握一两门实用技术，提高转移就业竞争力。　　（四）完善扶贫开发管理体制，促进扶贫开发责任落实。随着我国贫困的区域分布越来越集中，不同地区的贫困问题表现出各自的特点，为便于地方政府因地制宜地推进扶贫开发工作，需要进一步明确和落实扶贫开发工作的地方负责制，赋予地方政府更大的自主权，同时明确省、市、县三级政府的权责关系。因此，要进一步创新财政扶贫开发管理机制，在扶贫开发“四到省”的基础上，探索将扶贫资金、项目审批管理权限下放到县，实行“四到县”的管理体制，充分发挥县级政府在整合资源上的独特优势。在落实不同层级政府的扶贫开发责任的同时，需要根据贫困地区的主要致贫因素和贫困群众面临的困难，明确行业部门的扶贫责任，完善多渠道扶持贫困地区发展的政策体系。在明确行业部门和各级政府的权责关系的基础上，要进一步加大对行业部门扶贫责任的考核力度，对行业部门落实扶贫责任、完成扶贫任务的情况进行考核，督促行业部门切实落实扶贫责任。　　（五）进一步完善重点县动态调整机制。扶贫开发工作重点县作为扶贫开发工作的基础平台，对于促进扶贫资金投入、项目实施准确瞄准农村贫困人口，确保有关扶贫开发政策措施的落实发挥了积极有效的作用。当前，要抓紧研究扶贫开发工作重点县的动态调整机制，使扶贫工作更加准确地瞄准贫困地区、贫困人口，以确保政府资源统筹兼顾公平覆盖与突出重点，以充分调动贫困地区干部群众脱贫致富的积极性，提高资源利用的效益。重点县的调整涉及面比较广，初步设想：一是确保对贫困人口有效覆盖。对比2008年与2000年的数据，全国的贫困发生率已经下降到了3.8%，但中西部地区的贫困状况还有待进一步缓解。按照2008年的贫困监测数据，中部10省的贫困人口为1260.5万人，占全国贫困人口总规模的31.46%，其中8省的贫困发生率介于3.1%和3.9之间，与全国的贫困发生率水平相差不大，反映中部地区的扶贫任务依然繁重。此外，西部地区的扶贫任务则更加艰巨。为此，建议以省为单位，在各省内部进行重点县的动态调整，确保下阶段的扶贫工作仍能有效覆盖绝大多数贫困人口，并提高对贫困人口瞄准的准确性。二是合理确定调整规模，切实促进重点县动态管理。目前的非扶贫工作重点县中，农民人均纯收入低于重点县水平的有79个，人均地方财政收入低于重点县水平的有503个，两项指标均低于重点县水平的有54个。按照有效瞄准的要求，这些县应该成为重点县进退调整的重点。三是指导地方科学制定调整方案，确保有效瞄准贫困地区。为使扶贫开发工作真正瞄准贫困地区、贫困人口，必须指导地方科学制定重点县调整方案，特别是合理设计反映县域经济发展水平和扶贫工作形势的指标。比如，可以考虑将2001年确定重点县时所采用的贫困人口规模、农民人均纯收入、人均GDP和人均财政收入指标调整为贫困发生率、农民人均纯收入、人均GDP和人均地方财政收入4项指标。贫困发生率可以反映该地区的相对贫困规模，相比绝对规模指标而言更能准确地反映该地区的贫困面，且有助于防止地方为获得更多的资金扶持，将人口规模较大但经济发展并非突出贫困的县纳入重点扶持范围，将人口规模较小但突出贫困的县排除在重点扶持范围以外。农民人均纯收入则反映一个地区的贫困程度，人均GDP和人均地方财政收入反映该地区的经济社会发展水平，以及自主实施扶贫开发，促进协调统筹发展的能力。为防止自然灾害等偶发事件对特定时期、特定地区经济社会发展的影响，建议上述指标取值选择年的均值。按照相关指标测算结果，各省对本省各县进行排序，并结合重点县调整规模的要求，确定重点县进出调整的名单。同时，探索完善上述调整模式，逐步建立扶贫开发工作重点县的定期动态调整机制。
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