美国大都市区的发展与管理
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美国大都市区的发展与管理
摘要：本文详细介绍了美国大都市管理机制，可供当前我国发展城市群和大都市圈的政策制定者借鉴。
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20世纪初，美国城市化出现了一种现象：一些规模较大的城市超越原有的地域界线，向周边扩展，将其周围地区纳入了城市化的轨道，两者紧密相连，融为一体。1910年，美国将这类由中心城市和与其有较高经济、社会一体化程度的邻近社区组成的区域定义为大都市区。大都市区在此后美国近100年来的城市化进程中获得了长足发展。目前，美国有80%以上的人口生活在大都市区，其中居住在百万人口以上大都市区的人口超过总人口的一半。?
　　对于美国城市化过程中出现的这种大都市区化现象，我们在这次赴美学习考察期间进行了专题研究，以期通过借鉴他山之石，能对我省城市化道路的选择，特别是城镇密集地区跨行政区域的协调管理提供一些经验和启示。???
　　一、美国大都市区的概念及其界定标准? 1910年，美国首次提出大都市区(Metropolitan District)概念时，规定大都市区包括一个1 0万人口能上能下的中心城市及其周围10英里以内的地区，或者虽超过10英里但与中心城市连绵不断、人口密度达到150人/平方英里以上的地区。?
　　1949年，美国联邦预算局为在1950年进行的人口普查制订了一套比较完整的大都市区统计标准，规定大都市区包括一个5万或5万人口以上的中心城市及拥有75%以上非农业劳动力的郊县。并将这种统计区正式定名为“标准大统计区”(Standard Metropolitan Statistical A rea，简称SMSA)。在这个新定义中，中心城市的标准由原来的10万人口降为5万，而且其郊县以整个县为单位。后来对大都市区定义的修订都在此基础上进行，或者对大都市区概念的进一步细分，或者对大都市区界定标准的适当调整，既基本上保持了概念的连续性，又较好地反映出大都市区发展的客观状况。?
　　 80年代初，对大都市区界定标准的一个重要补充是，若该区域总人口达到或超过10万，并且有5万人口以上居住在人口普查局划定的城市化区域中，即使没有中心城市，也可划为大都市区。并将SMSA更名为“大都市统计区”(Metropolitan Statistical Area，简称MSA)。同时还定义人口在百万以上的MSA中，如果某些组成部分达到一定的标准，则可进一步划分为 “主要大都市统计区”(Primary Metroplitan Statistical Area，简称PMSA)，而包含PMSA 的大都市复合体，又可称之为“联合大都市统计区”(Coinsolidated Metropolitan Statis tical Area，简称CMSA)。 ? 90年代以来对大都市区的界定标准只是作了一些细节调整和补充，没有大的变化。将将MSA 、PMSA和CMSA统称为“大都市区”(Metropolitan Area,简称MA)。?
　　二、大都市区化：20世纪美国城市化的主导趋势?
　　美国在19世纪的工业化过程中，城市的发展以集中为主，主要是大城市的市区本身不断扩大。进入20世纪，由于大城市过度膨胀，环境日益恶化，出现了城市人口向郊区迁移的象。尤其是二战以后，随着美国经济结构向后工业化转变，以及小汽车的普及、高速公路网的形成、居民价值观念的转变、联邦和地方政府住房政策的引导，郊区的发展更加迅猛，不仅人口向郊区迁移，经济活动的重心也从城市转向郊区。到1970年，郊区人口达到7560万人，占全国总人口的37.2%，而市区人口和农村人口各占31.4%，郊区人口超过了市区人口，形成继19 20年美国城市人口超过农村人口以来的又一次历史性转折。据此，人们认为美国已进入“逆城市化”阶段，甚至视郊区化为20世纪美国城市发展的主流。?
　　然而，深入分析不难发现，美国郊区的优先发展主要发生在大城市周边地区，郊区的发展离不开中心城市的依托。郊区化首先表在居住地从城市向郊区的迁移，但迁往郊区的人口的就业岗位仍然在城市，一般郊区与中心城市之间有较高的通勤率。后来随着郊区人口的增多，制造业和各类商业活动也追随消费者向郊区转移，在郊区又逐渐形成功能比较完备的中心点。尽管郊区的各中心点功能日益完备，但仍然有赖于中心城市的信息和服务，与中心城市保持一定的联系，许多大公司的总部仍然设在中心城市。这些郊区从经济联系而言，并非是独立的社区，而是中心城市功能外延的产物。当郊区横向扩展达到大都市区规定的标准时，便被划入大都市区。因此，从某种意义上说，郊区化的过程其实就是大都市区化的过程。据统计分析，美国郊区人口增加和大都市区人口增加成正比。1970年，在郊区人口超过市区人口时，大都市区人口占全国总人口数的比例也随之上升到68.6%。而且，随着时间的推移，大都高贵的地位不断提升。大都市区人口占全国总人口的比例，1990年已达79.6%，1999年则在80%以上。而非大都市区人口数量则不断下降，非大都市区内小城市的发展呈萎缩之势，其郊区的发展更是无足轻重。可见，如果用郊区化来概括美国城市化的总趋势显然有失偏颇。?
　　另一方面值得关注的是，在大都市区内郊区优先发展的同时，中心城市虽然人口增长缓慢，但其功能却得以实质性的转变。郊区化过程缓解了中心城市人口密集、郊通拥挤、住房紧张、环境污染等问题，改善了城市生活质量。更为重要的是，中心城市在人口和产业外迁，经历“产业空洞化”的阵痛后，实了功能的转变，完成了工业经济向服务性经济的转换和升级。中心城市的居住、生产职能逐步削弱，而其流通、信息等服务性功能趋于强化，成为信息交换和经济决策中心。中心城市功能的转变使其逐渐摆脱了衰落困境，走上复兴之路。据19 90年人口普查结果，美国最大的50个中心城市中有32个在80年代保持人口增长，百万人口以上的中心城市增加了29个。因此可以说，郊区化与中心城市的复兴是一个互动的过程，在这个过程中，不仅是郊区，而是整个大都市区的地位得到强化。显然，仅仅用郊区化不足以反映这一过程的全貌，而称大都市区化更为全面、贴切，较好地把握了城市化在地域上的整体特征。
　　美国大都市区的发展可分为两个时期。第一个时期是20世纪初至1940年，在这个时期中，大都市区的数量和规模普遍增长。1920年，美国有58个大都市区，其人口占美国总人口的34% ；1940年，大都市区增加到140个，其人口比例上升为48%，接近全国人口总数的一半。第二个时期从1940年开始延续至今，主要表现为百万人口以上的大都市区的优先发展。在这60年中，大都市区数量增加到331个，人口近2.2亿，占全国总人口的80%以上，其中，人口在百万以上的大都市区发展速度更快，其数量由11个增加到60个，人口3490万增加到14050万，占美国大都市区总人口的60%以上，占美国总人口的50%以上。?
　　综上所述，我们有充分理由认为，20世纪美国城市化的主导趋势是大都市区化，尤其是百万 以上人口的大都市区的发展。 ?
　　三、美国大都市发展中面临的行政区划问题?在美国“地方自治”的传统政治文化背景下，郊区不断横向扩展的过程，就是市、镇和各种特别区等独立的行政区不断增多的过程。在过去20年中美国平均每10年地方政府增加3000个。美国现有地方政府8.3万多个。因此，美国各大都市区内行政区划相当破碎。如洛杉矶大都市区包含5个县、183个市，在纽约大都市区内则有各种政治小单位1000多个。一方面，大都市区在经济、社会和生态上是一个有机的整体，密不可分，而另一方面，大都市区在美国仅是为了便于人口统计而划定的统计单位，不是一级行政区划，中心城市和郊区在行政上互不相属，各县、市都是平等而独立的政治实体。一个大都市区内往往有众多决策中心，包括正式的综合的政府单位(如县、市、镇等)和大量重叠的功能单一的特别区(如学区、水区、卫生区、公园区等)。不同行政区之间的合作往往非常困难，因为许多情况下存在利益冲突。这十分类似于欧洲巴尔干半岛上的众多小国，这种情况被美国有些学者称为大都市区政治 “巴尔干化”。由于大都市区内行政分割和政治上的“巴尔干化”，产生许多区域性的矛盾 和问题。?
　　一是区域规划方案难以实施。如洛杉矶大都市区内住宅与就业严重不平衡，许多人住房离上班地点有100公里以上，上班驾车来回要3-4个小时，不仅导致交通拥挤，而且造成严重的大气污。南加州政府协会为解决这个问题，在深入调研的基础上，提出在就业机器会大大多于住宅数量的区域限制工商业发展的政策建议，但该项政策遭到这类区域地方政府的坚决反映，根本无法实施。?
　　二是公共设施建设项目选址非常困难。像机场、发电厂、垃圾填埋场和转运站、污水处理厂等这类居民必备的公共设施建设项目，选址过程颇伤脑筋，大家都有这样一种心态：别盖在我家后院!所以各地方政府特别是社区居民对这类项目布局总是千方百计加以阻扰。如洛杉矶98%的垃圾填埋场已接近饱和，选择新址非常急迫，但又十分困难，几乎是每找到一个合适地点，均遭到当地居民的强力反对。最后不得不在远离洛杉矶的东部印地安人居住区找到一个停开的铁矿才算解决问题。
　　三是工商业分布不合理性增大。由于各城市的土地利用规划都通过法定程序制定，上一级政府也无权干涉，而各地在安排工业布局时，又主要考虑局部利益，往往形成工业区布局在自己下风向，而在相邻城市的上风向，或在自己的下游，但在相邻城市的上游的状况。商业布局则出了两个倾向：一个是分散化，从大都市区范围看，各市各自为政，集中度不够，缺乏必要的集聚经济效应；另一个是边缘化，各个城市为吸引毗邻城市的消费者，均纷纷将商业布置在两市的边界地区，又造成市内商业布局的不均衡。
　　四是城市用地蔓延无法控制。在大都市区里，一方由于居民愿意迁到占地宽，绿化多、房子大，而房价又相对便宜的远郊，形成对新区房地产开发的市场需求；另一方面，大城市周围各小城市政府都希望吸引更多的新开发项目，以增加地方政府税收，不会顾及农田流失和邻近城市的得失，农场主则在高地价的吸引下，也愿意把农田卖给开发公司。在上述需求和供给双重作用力的推动下，先是新的居住区，后是新的工业区、商业区，甚至办公区纷纷在远郊建立起来，而且是以极低的人口密度向城市化地区的边缘扩张，蚕食农田、牧场、森林，影响生态环境。目前，洛杉矶大都市区内的人口密度仅有162人/平方公里。城市用地蔓延的负页影响还在于，一方中心城市原有的市政服务设施空置而未能充分利用，另一方面，大量社会资源又流向新区，重复建设公路、上下水道等市政设施，让全社会付出代价。
? 四、美国大都市区协调管理的做法和经验?
　　为解决大都市区发展中面临的区域性矛盾和问题，实行有效的区域协调管理成为必然。伴随大都市区化的发展，美国在多方面作了探索。
　　1.市县合并
　　在过去80多年里，美国中心城市面积平均扩展了2倍多。但由于行政界限的限制，中心城市的这种扩展不可能是无止境的，超越行政区划界线必须通过市、县行政区划上的调整才能得以实现。这是促进市县合并的因素之一。另一方面的原因是，当某项决策牵涉到整个大都市区时，由于中心城市和郊区行政分割，自然会影响决策及其实施。这就导致在一些地方采取市县合并的方式解决这个问题。近40年来，美国较大的市县合并的例子有迈阿密布和Dade县、Nashville市和Davidson县，Indianapolis市和Marion县，哥伦比亚市、Georgia市和Musk ogee县等。从这些合并案例的决策过程看，中产阶级最支持这种合并，他们希望消除政府机构的重复柚茫换褂幸恍┲行牡难∶褚仓С终庵趾喜ⅲ??窍Ｍ?阎行某鞘薪现氐乃案豪┐?到整个都市区，从而减轻自己的负担。然而，郊县的一些利益集团反对这种合并，因为合并增加了他们的税赋，还有可能失去许多市政公用事业的工作岗位。
?由于各方利益存在差异，而在美国决定是否合并需要公民投票表决，所以虽然这种市县合并的议案时有提出，但实际上真正合并成功的仍然是少数。二战以来，仅有20个合并议案得以通过，被否决的却有100多个。可见在美国走市县合并这条路来实现区域协调管理是相当困难的。
? 2.建立权威的大都市区政府?为协调区域性矛盾，解决单一城市政府无法解决的问题，有的大都市区在城市政府之上探索建立了具有较高权威性的区域政府。这方面的典型例子有“双城大都市区议会”和“波特兰大都市区政府”。
?　双城大都市区位于美国明尼苏达州东部，双城即指圣保罗和明尼阿波利斯两个分居密西西比河东西侧的城市。1967年由州立法院授权建立了大都市区议会(MUC)，管辖7个县。议会共有 17个成员，由州长提名任命，一般一个城市一个代表，其基本职责包括三项：一是对大都市区内的实际事务进行长远规划，对一些长远支出预算进行审查；二是对一些都市组织如交通局、垃圾处理委员会、航空委员会提供咨询服务。MUC成立之初，遵守其创立宗旨，以规划者的身份出现，工作针对性很强，工作方法民主，成功地处理了一系列困扰当时大都市区的实际事务，如决定垃圾填埋场、飞机场选址，挽救私人运输系统，规划空间用地，平衡城市边缘区的扩张和中心城市的衰落等，得到各方舆论的一致好评，MUC后来由于越来越多地参与具体事务的管理，开始与地方政府出现矛盾，加上议员系非选举产生，其地位和影响力逐渐下降。
?波特兰大都市区政府则是全美第一个直接选举产生的区域政府，其职能主要是会同地方政府制定区域规划，保护环境，提供区域性公共服务。经过几年的发展，这个政府组织已经成为解决许多区域性重大问题的灵活而有效的区域性行政组织。
? 3.组建半官方性质的地方政府联合组织
?在美国这样一个崇尚“地方自治”的国度，要建立大都市区政府这类区域性行政组织决非易事。如70年代加州政府曾提出法案，将加州分为几个区，分别成立综合性的区域管理组织，但遭到地方政府的强烈反对而作罢。但事实上，如果没有更高层次行政组织的协调，大都市区中有许多问题单个地方政府根本无法解决。在这种背景下，诞生了一种由地方政府自愿联合，获得联邦和州政府支持的半官方性质的、松散型的行政组织——地方政府协会。由于这类组织易被各方接受，且具一定的协商、协调功能，因此发展较快。
?南加州政府协会是其中最大的政府协会之一。它成立于1966年，管辖范围涉及洛杉矶县、橙县和河边县等6个县、188个城市、1600万人口、3.8万平方英里的区域。辖区内城市是否参加协会完全自愿，目前188个城市中有135个参加了协会。协会设有董事会，重大问题由董事会表决决定。现有董事会成员70个，规模较大的城市一市一个，一些小城市则联合推选一个成员，董事会成员必须民选官员。其职能主要是从事交通、住房、空气量、水资源等方的区域性规划。协会的日常运行经费由联邦和州政府拨款及各协会成员城市缴纳年费解决，每年2200万美元，工作人员100人左右。从南加州政府协会的实践看，最成功的工作是在编制和实施区域性交通规划方面。联邦政府要求协会每三年编制一次区域交通规划，并规定，凡联邦政府拨给地方政府的交通项目补助经费，必须是纳入规划的项目。由于联邦的支持，使交通规划的编制和实施都比较顺利。最近，协会刚编制完成年的区域性交通执行项目规划，总投资需240亿美元。
? 4.设立功能单一的特别区及其专门机构?根据某种特定的管理需求，划出一定的区域范围，设立专门管理机构，实行区域协调管理这种模式，在美国非常流行，可以说，带有普遍性。有人称之为“以物为中心的行政区划”。
　　主要原因是，在美国政治文化传统中，强调的是地方自治，它们宁可通过各种共同建立的专门机构去处理各种区域问题，但不愿建立一个管辖全部区域事务的大都市政府，也就是说，它们只愿建立管理体制，不肯建立政府体制。这种特定的区域及其专门管理机构在美国统称为“特别区”。特别区的区域范围划定根据需要有大有小，大的基本上覆盖整个大都市区，小的则只有2-3个城市的组合；特别区的种类更是五花八门，有大气质量管理区、水区、学区、废弃物管理区、交通运输区、空港管理区、公园区、消防区、海岸保护区、图书馆区、体育场馆区等等，有的甚至灭蚊也设立专门的管理区。大的特别区由州授权建立，小的由县设立，其中许多由民选产生。因此，特别区管理机构具有相当权威性。目前，美国共有3.3 万多个特别区。其职能可以概括为两个方，一是协调利益冲突，二是提高资源共享性。
? 加州南海岸大气质量管理区属美国特别区中比较大的一种类型。它的管理范围涉及洛杉矶、 橙县、河边县和San Bernarclino四个县、1000多平方英里、1500万人口。它成立之前，四个县都有各自的大气质量管理机构。因大气污染具有流动性，故在1977年根据有关法律成立了该跨区域管理机构，同时4县的相应机构被撤消。它的主要职能是管理固定空气污染源，像汽车等流动污染源由州政府直接管理。管理区设有一个管理委员会，有12个委员，其中州政府代表3个，其他9个委员由各县和部分规模较大城市代表组成，有的城市市长亲自参加。管理委员会一般在每个月的第三个星期日上午召开例会，讨论通过预算、立法、人事等重大决策。管理区内设立法、执法和监测3个主要职能部门。立法部门每三年编制一次大气量管理计划，确定改善大气质量的目标和措施。根据这一计划，还要对各种污染源制订具体的管理法则，各种法则经过管理委员会审议通过后即可实施。执法部门主要是负责审查颁发许可证及对各企事业单位的环保计划和措施执行情况进行监察，对违规者给于处罚。企事业单位领取许可证时需要交费，另外每年要交年费。管理区还对污染企业收取排污费。目前，管理区近90%的日常运转费用由各类收费解决。监测部门的职责是负责对大气质量的监测分析，其监测数据已有50年历史。此外，管理区也做一些环保新技术的推广工作。
? 5.政府间签订合约 ?
　　这也是美国大都市区区域协调管理中采用比较普遍的一种方式。主要是公共设施方面的合作，按市场法则进行。如洛杉矶市在筹建污水处理厂时与周边城市进行了广泛的磋商，最后与 29个城市签订合约，洛杉矶市投资46亿美元兴建日处理能力4.5亿加仑的污水处理厂(目前规模居世界第二)，其它29个城市有偿共享。?
　　签订合约方式用的较多的是警察与消防方面的合作。如核桃市人口只有3万，其市政府与县政府签订合约，由县政府的警察局、消防局有偿提供核桃市的治安和消防服务。市与市之间也有签订治安和消防合约的，主要是就近合作解决城市边缘地带的治安和消防问题。另外，还有图书馆、公立医院等市与县政府签订合约的。总之，合约方式把市场法则引入行政管理领域，普遍受到欢迎。?
　　五、几点启示?
　　 1.从发达国家大都市区化趋势看我省未来城市化道路?
　　本文仅是考察了发生在20世纪的美国大都市区化趋势。其实，在欧洲和日本等发达国家，在城市化过程中，也都明显地呈现出这种大都市区化趋势。可见，不论是地广人稀的地国家还是人多地少的国家，只要城市化发展达到一定阶段，大都市区化均成为其必然现象。区别仅在于因国情背景不同，在布局形式上有些差异。如在美国的大都市区中，其郊区往往是低密度开发，而日本则是围绕中心城市形成中小城市密集区域。发达国家的经验告诉我们：(1) 城市化过程中必须有中心城市起龙头作用。在城市化初期和中期培育中心城市尤为重要，像杭州、宁波、温州等中心城市已发展到一定规模的地方，则应把都市区的规划和建设提到重要议事日程；(2)城市规模大小决于城市功能定位。在我省城市化过程中，应高度重视城市功能分工和特色建设，使城市人口规模扩大与城市功能、城市产业发展相协调；(3)小城镇是推进我省城市化进程不可或缺的重要力量。这是由阶段我省推进城市化的动力机制所决定的。因此，应当统一规划中心城市和周边小城镇的发展，逐步形成具有浙江特色的大都市区。?
　　2.有必要建立综合的或专门的跨区域行政组织来强化区域协调管理?
　　随着我省城市化进程的加快推进，尤其是在沪杭甬高速公路沿线和温台沿海等城镇密集地区，已面临大量类似于美国大都市区的区域性矛盾和问题，亟待设立跨区域的行政组织来协调处理。借鉴美国经验，这类行政组织可以是综合性的，也可以是专门性的。鉴于我国行政体制有别于美国，垂直领导体系比较完善，故不必别起炉灶设立机构，完全可以将区域协调职能赋予相应的政府部门，由该部门牵头，会同下一层级政府的对应部门共同履行协调职能。在各方分歧较大，协商失效时，上一级政府拥有裁决权。综合性的区域协调职能可放在综合管理部门，专门性的区域协调职能则纳入专业管理部门。当各类区域协调发生冲突时，专业协调服从于综合协调。?
　　 3.区域规划是解决城镇密集地区区域问题的有效途径 ?
　　从美国大都市区实行区域协调管理的做法和经验看，成效最为明显的一种协调手段是区域规划。各类跨区域行政组织都把区域规划作为主要政策工具。因为区域规划涉及的一般都是全局性、战略性、长远性的重大问题，不参与地方事务的具体管理，解决的是单一地方政府无力解决的难点问题，因此易被地方政府所接受。《浙江省城市化发展纲要》已明确提出要编制实施区域规划，目前的问题是必须进一步抓好落实。鉴于在我国编制区域规划尚无先便可循，需要在实践中探索，因此，可先抓几个试点，以期取得经验。从美国经验看，区域规划能否顺利实施，关键在于法律保障。在目前我国尚无“区域规划法”的情况下，建议我省先行一步，从在开始着手研究制定“区域规划编制和管理条例”，以逐步确立区域规划的法律地位。另外十分重要的一点是，区域规划的实施须有行政和经济手段作后盾，规定凡跨区域项目，必须纳入区域规划或不违反区域规划原则，否则不予批准发放各类许可证。对纳入区域规划的项目，上一级政府可给予一定的经费补助。?
　　4.加快市场化改革是增进区际合作的根本措施?
　　在美国，地方政府与地方政府之间经常会从各自的经济利益出发，找到利益共同点，从而联手合作。反观我省，相邻城镇之间则时有发生你建一自来水厂，我也建一个自来水厂，你盖一个体育馆，我也盖一个体育馆的现象，毫无规模经济效益可言。出现这种以领为壑、重复建设现象的症结在于市场化改革还不彻底，在我们的不少行政领导头脑中仍然是经济意识淡薄，攀比心理强烈，城市建设重形象轻效益。因此，继续深化市场化改革，加快建立完善的市场体系，无疑是增进区际合作、强化区域协调管理的必要前提。（全文完）
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美国大都市区国土空间规划模式演进及对我国的启示
　　摘要：本文通过对美国大都市区国土空间规划的模式演替及相关案例的分析，总结美国在城市化进程中遇到的问题及其解决方案，并在此基础上，探讨了其对我国大都市区空间规划与管制等方面的启示。 中国论文网 /3/view-3920579.htm　　关键词：　美国 大都市区 　　1.　绪论 　　人类科技日渐发达，世界城市也在科技发展的带动下发展迅速，在城市全球化和区域城市化两大背景下，大城市的影响范围迅速扩大，其在空间范围上构成了以中心城市为核心，由周边城镇共同组成的大都市区。大都市区之间的竞争也形成了世界经济竞争的缩影，协调发展大都市区城市区域经济与区域规划的主要任务。本文通过研究美国国土空间规划，特别是大都市区规划模式的演替及相关案例的分析，总结相关经验，以求为我国区域规划与管理提供有益的借鉴。 　　2.　美国国土空间规划体系 　　与政治体制相对应，美国国土规划的职能主要在地方政府，在规划中起主导作用的不是政府而是社会组织，所以，美国整个规划体系是一个以地方为主、高度分散、缺乏高层次统筹协调的规划体系。美国至今还没有进行国家级的系统的全国性国土规划，只有问题导向型的区域规划，国土规划相关内容也分散在相关规划中。整个规划体系由联邦的公共土地用途规划和区域开发规划以及有关的政策、独立的州综合规划（只有部分州）、州域内的区域规划、地方政府综合规划、公共基础设施建设计划、土地利用规划等组成。 　　大都市区国土空间规划是美国国土空间规划体系中重要的一个组成部分，在美国维护国家竞争力的国家战略当中也扮演着重要的角色。 　　3.美国大都市区国土空间规划模式演替分析 　　美国是大都市区发展进程最快也是最明显的国家，也是提出大都市区概念的地方。美国大都市区起源于上世纪初，到40年代逐渐成熟。而目前，美国已经有268个大都市区，百分之80的人口居住在大都市区，本文从时间的角度，将美国大都市国土空间规划的发展划分为三个阶段，每个阶段的特征都尤其深刻的时代背景，并与之相适应。 　　3.1　单中心城市区域的对外扩张 　　19世纪后期，是美国经工业化大生产阶段。产业结构的演变，使得人口迅速向城市聚集，这一时期，城市是区域经济发展的主角，并控制着周围区域的发展，为了突破城市行政辖区对中心城市发展的束缚，中心城市采取了对外扩张的发展模式。而对外扩张的实现主要是通过兼并和合并等手段来实现。 　　从美国大都市发展的历史上看，其中心城市的兼并和合并有着自东向西，自北朝南的发展特征。美国东部城市起步较早，也是最早实施兼并的区域，例如纽约、芝加哥等都通过兼并的方式实现了中心城市的极速扩张，而后这种趋势向西、向南扩散。 　　3.2　多中心管治结构 　　进入20世纪特别是第二次世界大战之后，美国工业化进程已经成熟，中心城市中交通拥挤，环境恶化，地价飞涨等去中心化因素逐渐增强，兴起了以中产阶级为主要人群的郊区化进程。客观上增强了郊区的经济实力，郊区对中心城市的依赖性逐渐减弱，这决定了中心城市已经无法像以往那样，依靠强权的合并、兼并来进行对外的扩张。这一阶段多中心管治结构逐渐兴起。代表性的就是专区的职能分割的应用[3]。 　　从1952年至2002年，是美国专区规划迅速发展的阶段，这一阶段美国专区数量迅速增长，洪士建等人认为这种现象的发生是因为实践和理论互相推动的结果。他认为一方面区域经济的发展使得大都市范围内形成了数个次级中心，大都市空间格局由单中心向多中心持续转变，另一方面，公共选择学派在美国的兴起，以及其所主张的多利益体综合管治的理念深入人心，使得多中心管治结构得以持续发展和应用。 　　4.　美国空间国土规划案例分析 　　4.1　明尼阿波利斯一圣保罗都市区规划 　　20世纪初，明尼阿波利斯、圣保罗两个城市分隔，缺少合作，总人口约46万。20世纪50年代，快速郊区化促使这两个城市逐渐结合，明尼阿波利斯一圣保罗大都市区逐渐形成，人口达120万。大都市的快速增长带来了一系列的问题，并引发人们思考。社会各界共同关注的问题是：如何引导整个大都市区持续增长，如何解决大都市区排水和高速公路等基础设施布局、管理上遇到的问题。人们认识到需要通过区域性、整体性规划解决问题。 　　规划目标改变现有不可持续的开发方式，通过对城市的无序蔓延进行限制，将城市开发集中在两个中心城市和具有发展潜力的卫星城，并由大都市区交通系统将其联系起来。 　　具体措施图7—5 　　首先，成立大都市规划协会。企业、社会团体、市民等非政府力量和政府共同关注，促使区域规划得到州立法机构的重视，并于1957年通过大都市规划协会草案。该委员会（MPC）是一个政府性质的区域规划代理机构，提供28个席位，21位是代表地方政府，7位是由政府指定代表市民、商人和社团组织担任。由于政治家和政治体制的原因，MPC的权力和职能受到法律的限制，并没有执行权。 　　其次，MPC编制大都市区域规划。1966年完成规划工作。本次规划提出：①交通规划和土地利用紧密联系；②提供可供选择的多样性规划模式。土地利用规划合作中的一个突出障碍是财产税分配问题。在各自的利益驱动下，各市政府在应征税的设施布局上产生激烈竞争。 　　5.美国国土空间规划的经验总结 　　纵观美国国土规划的发展历程，有效解决限制大都市区整体发展的行政分割与区际冲突问题，是美国政府、企业、社团和居民共同关心的话题和主动要求，形成了不同模式演替的主线，促使其采取了有效的规划管理措施，主要有以下几方面： 　　1.适度的行政区划调整，打破行政界线对生产要素的限制是美国大都市去中心城市区域规划的普遍做法，最常用的方式则是兼并或市县合并。 　　2.虽然美国有深刻的以个人利益至上的传统文化背景，但是，为了协调区域之间的矛盾，各个相关政府之间通过建立统一的大都市区政府，来解决单一政府所无法解决的问题。 　　3.在地方自治的体制之下，普遍建立大都市区政府有一定的难度，通过建立城市联合管理体系，建立松散型的大都市地方政府协会，来协调区域间的关系，并与大都市区政府的相互补充也是一种普遍采取的方式。 　　4.联合组建各种单一功能的特别区和协调机构根据管理的现实需要，各地方政府联合组建各种各样的特别管辖区（特别区），设立专门管理机构，对都市区范围内的交通、水利、土地利用、基础设施建设、金融、公共服务、环境保护进行统一协调与管理。 　　6.对中国大都市区国土空间规划与整治的若干启示 　　我们经济经过30多年的迅速的增长，区域城市化趋势格外显著，目前我国已经形成了数个明显的大都市区。但是，因为机制的不健全，城市之间的协同作用明显缺乏，各个城市之间普遍存在互相争夺优质资源，却不愿承担责任的现象。城市之间互相攀比、相互封锁、各自为政严重影响了大都市区一体化发展的进程。美国大都市区的发展要比我国提前数十年，研究美国大都市区的发展经验，对于我国对于大都市区规划与管理方面将有重要借鉴意义。 　　1.建立区域联合管理机构 　　纵观美国大都市区发展历史，区域性的联合政府是美国解决区域问题的有效途径，通过联合政府的协调作用，可以实现区域资源的整合，可以以最小的代价创造最高的整体价值。而在我国目前的行政体制下，大都市区的许多成员，比如天津、北京的京津都市区，上海、苏州等组成的大上海都市区都分属不同的行政单元。行政单元与级别的不对等无疑限制了生产要素的自由流动。借鉴发达国家的发展经验，建立全球视野，逐渐淡化行政界线的限制，建立互利互惠，资源互补的协调发展长效机制，是大都市区可持续发展的基础。 　　2.提高非政府组织的作用 　　在市场条件下，仅靠政府之间的协调是远远不够的，非政府组织的作用也逐渐增强，形成了一种不可忽视的力量。在美国，由非政府组织建立的区域规划协会在美国大都市区规划与管理当中发挥了举足轻重的作用。在目前市场机制以及行政单元无法频繁划分的条件下，生产关系空前复杂，发挥市场的自动调节作用，在大都市的法制建设、基础设施建设、城市建设上协调各个利益体的利益，非政府组织将发挥更大的作用。 　　3.注意解决社会公平问题 　　社会公平问题不仅仅是一个社会问题，也应当是区域规划当中的重要命题。在美国纽约大都市区的规划当中，将解决社会公平问题当做其中一个关键组成部分。比如在该规划当中，纽约区域规划协会在规划中强调的“学校—工作联合体”的机制，该机制实行教育与培训终身制，从而保证了低收入集体的劳动竞争力。而在我国，贫富差距逐渐拉大是一个不争的事实，根据西南财经大学发布的中国家庭财产报告，中国家庭资产中位数是247万，而平均数却仅有47万，如此可见一斑。在珠江三角洲的大都市区也面临着产业升级，竞争加剧，劳动力素质跟不上企业发展速度等问题。而这些问题的解决，也应当是未来中国大都市区规划中的重要任务。 　　4.注重区域环境与经济社会的协调发展 　　从美国大都市区的区域国土空间规划上来看，其早期的仅注重中心城市的经济发展，而后来越来越注重区域整体协调发展，其中环境问题成为这种转变的关键要素。纽约大都市区规划提出的3E战略是后期美国国土空间规划的典型代表，该规划当中将环境提高到与经济、公平同等的地位。这也说明，环境不仅是区域竞争力的重要组成部分，也是区域可持续发展的基础性因素。而在我国，区域规划当中的环境问题还处于学术层面，对于环境治理和保护的投入远不及其他要素，粗放型增长还是我国大都市发展的基本情况。环境的持续恶化也逐渐成为我国区域发展当中的重要的消极要素。因此，总结发达国家大都市区的发展经验，避免走先污染后治理的老路，实现区域的可持续化发展，也应当是我国区域规划特别是大都市区规划当中的重要任务。 　　参考文献 　　[1]　周一星．城市地理学[M]．北京：商务印书馆，2003． 　　[2]谢守红．大都市区的空间组织[M]．北京：科学出版社，2004． 　　[3]　张京祥．城镇群体空间组合[M]．南京：东南大学出版社，2000． 　　[4]孙柏瑛．当代地方治理——　面向2l世纪的挑战[M]．北京：中国人民 　　大学出版社，2004． 　　[5]　毛寿龙．西方政府的治道变革[M]．北京：中国人民大学出版社，1998 　　[6]　黄丽．国外大都市区治理模式[M]．南京：东南大学出版社，2003． 　　[7]王旭．美国城市发展模式：从城市化到大都市区化[M]．北京：清华大学出版社，2006． 　　[8]　洪士建.美国大都市区管治的演变历程及其启示[J].　《国际城市规划》，2009年
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