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对我国现行地价政策的分析作者: 收集于网络
我国现行的地价政策对我国经济的发展和地产市场的发育起了不小的作用，但相距其要达到的目的还有一定的差距。所谓地价政策是政府制订的有关影响地价高低、地价走势方面的政策的总称。我国目前已有的地价管理政策包括出让地价政策、转让地价政策、公告地价政策等。& 　　出让地价政策分析 　　我国已经出台的出让地价政策至少包括：按计划供应土地、抑制协议出让土地中的低地价等，但这两个方面到目前为止收效甚微。 　　《城市房地产管理法》第九条规定：“土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划”，第十条又规定：“县级以上地方人民政府出让土地使用权用于房地产开发的，须根据省级以上人民政府下达的控制指标拟订年度出上土地使用权总面积的方案，按照国务院规定，报国务院或者省级人民政府批准。”一方面，我国的土地利用总体规划、年度建设用地计划和城市规划分别是由土地管理部门和规划部门主持制定，而每年土地出让的实际操作者也是这两个部门，那么就完全可能出现这种情况：当计划数与实际出让数不一致时，修订计划就可使之一致起来。也就是说，在目前这种机制下，土地供应计划难以真正达到预期目的。另一方面，根据该法，所有的非农建设项目都是房地产开发，实际上工业项目和一些特大建设项目是很难这样规范地下达计划指标的，而工业项目跟一般住宅和商业楼、写字楼又有很大差别。那么，许多地方在实际操作中，就以工业用地为名搞其它非工业项目，结果使得非农用地计划的有效性大大地打了折扣。 　　更重要的是，我们以前的土地供应计划偏重于农地转为非农用地的数量，而忽视了旧城改造、企业改造中的土地供应量，许多开发商就瞄准了这一同机，利用这部分土地大建写字楼、商业楼、各类住宅等。其实，一个城市的非农建设用地从应计划应该完全包括农转非部分和建成区的进入市场的部分。只有把这些建设用地都纳入计划控制之中，才能真正把握住地价走势。 　　从出让方式来看，所有营利性用地都按招标、拍卖的方式进行，出让价格自然就能反映出市场水平，可我国自推行土地出让制度以来，绝大多数土地都是按协议方式出让的。《城市房地产管理法》第十二条规定：“采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。”在目前情况下，“最低价”的制订者和“出让金”的确定者都是同一主体——城市政府，所以，只要出让土地的出让金不低于事先规定的地价，尽管市场价很高，也是“合法”的。这样，就让法律上的规定流于形式。 　　转让地价政策分析 　　转让地价政策分为两方面：一是防止过低的地价出现，二是抑制地价过高地上涨。为了制止土地使用者以过低的地价转让土地，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《条例》第二十六条规定：“土地使用权转让价格明显低于市场价格的，市、县人民政府有优先购买权。”现在按明显低于市场价格转让的土地使用权主要是原行政划拨土地，其用地者是机关、部队、国营企业及其副业单位，这些单位为了解决资金短缺问题、住房问题，往往以低于市场价格的价格处置其土地。还有一种情况就是抵偿债务和税收欠款时，则法院和税务局主持拍卖的一些土地，这些土地的价格往往也是低于市场价格。对于这类低价交易的土地，地方政府都无力购买，关键问题是没有这笔资金，同时，也缺乏指导实际操作的政策、法规。 　　该《条例》的第二十六条同时还规定：“土地使用权转让的市场价格不合理上涨时，市、县人民政府可以采取必要的措施。”其实，自该《条例》实施以来，地方人民政府都没有针对当地不合理上涨的地价采取过必要的措施。为此，1992年－1993年在全国出现的“房地产热”中，很多地方的土地转让价格都在极短的时间内成倍地上涨，无论从什么角度去看，都属于不合理上涨。针对这种情况，国务院在1993年出台了《土地增值税暂行条例》，要求从日起执行，日财政部发布了实施细则。征收土地增值税的目的，就是抑制地价的不合理上涨。但自该《条例》出台以来，各地执行是并不理想。原因和有以下几方面：（1）该《条例》自实施以来，各地的地价都处于一种下降状态，几乎无“增值”可言。（2）土地增值税对下面两种情况未明确办法，而这两种情况又很普遍：一是原来行政划拨土地的转让；二是转让已使用很多年之后的出让土地转让。因为就受让者而言，当他不需要使用该土地时，他可以转让；当他使用若干年后，地价自然上涨很多时，他也可以转让土地。房地产作为一种生产要素，应该鼓励其合理的流动，抑制其投机行为。地方政府本着搞活当地的经济，很显然对征收土地增值税就不积极了。 　　公告地价制度分析 　　根据《城市房地产管理法》，要定期公布基准地价和标定地价。但真正要公布的标定地价体系并示建立起来，而各地完成的基准地价实际上并不能真实地反映出具体地块的价格水平。因为现在的基准地价一方面它是平均价格，另一方面，计算基准地价的资料时间跨度大，完成后，又因成本高，很难及时更新，再加之，基准地价在很大程度上是政府确定的价格，所以，基准地价和市场价格有一定差距。即使这样，地方政府也不愿意公告基准地价：一是因为蕨地价是地方政府出让土地、补收出让金的依据，二是因为估价机构都以基准地价作为评估地价的参照价，对于评估者来讲，要评估一个地方的地价，必须拥有该地的基准地价，否则，评估结果就有不能通过确认之虞。基准地价的最佳用途应该是收税之依据，可现在收税的依据是评估价，基准地价应公告，可社会上知道的价格却是市场交易价。
　　因此可见，地价和地价政策在国民经济政策中起着重要作用。合理的地价政策可以促进经济发展，相反，地价政策应用不当可以破坏经济发展，因此，对地价政策切不可等闲视之，要深入地研究和探讨，以期不断完善。 　　一 　　土地既是资源，又是资产。地价对土地资源配置起调节杠杆的作用，对土地资产的实现和分配起度量衡的作用。正因为这样，对资源配置来讲，地价不是越高越好，也不是越低越好。不过，要从降低社会产品成本、提高产品竞争力来讲，地价确实越低越好。在我国目前的土地管理体制下，土地管理部门既是土地资源管理者，又是土地资产管理者，这两者所追求的目标很难在地价上统一起来。 　　自从我国土地使用制度改革以来，各级土地管理部门都在强化土地资产管理的目标，即强调土地收益，维护土地所有者的权益，这一点可以通过对土地出让地价、行政划拨土地的补交地价款以及企业股份制改造中的土地处置价的最低限额规定中看出。在省级以上土地管理部门还主要体现出条条管理的特点，可在市县一级土地管理部门，他们既是土地资源的管理者，又是土地资产的直接经营管理者。他们既要尽可能多地实现土地收益（这里指绝对总量），又要按照当地政府发展经济、吸引投资者的意图，以尽可能多地出让土地。这样的结果，土地资源管理者的目标——保护耕地和土地资产管理者的目标——尽可能高地实现土地收益都不能实现。 　　去年开始实施的新《土地管理法》为了解决这一矛盾，规定存量土地收益全部留给地方，增量土地收益全部上交，然后中央与地方再“三七”分成。这是一个解决问题的办法，但由于土地管理者的双重身份，地价政策既难有明确统一目标，又难以实现。 　　二 　　作为土地管理者和土地所有者，各自的目标是不完全相同的。土地所有者的目标就是追求地租地价的最大化，而土地管理者的目标就不是追求地租地价的最大化，而是追求整个国民经济的健康持续发展。土地所有者和土寺使用者的利益都受法律保护，地租地价过高必然伤害土地利用者的利益，要让他们都能获得利益，只能是全社会的地租地价水平不能太高或太低。至于多同为适合呢？这就是地价政策目标所要解决的问题。 　　实行低地价政策。如果人为地压低地租地价，一是容易造成土地的投机；二是不利于节约使用土地资源，这与我国的土地资产严重缺缺不相适应。所以，这不是土地管理者所追求的政策目标。 　　实行高地价政策。人为地抬高地租，使土地开发者、土地使用者的成本增加，这样虽然能一时满足土地所有者的追求利益最大化的目的，并能减少开发建设对土地的需求，但同时，又会增大投资成本，减少投资，最终制约经济的发展。这也不是土地管理者所要追求的政策目标。 　　地价不断下降。地价下降本身并不是好事，它一方面会伤害土地投资者的利益，另一方面，也有可能伤害金融业的健康发展，同时，对消费者也不完全是好事。因为地产与其他一般商品不同，它是耐用品。对消费者来讲，买地产除了消费以外，还希望其保值、增值，地租地价总是不断下降，同样会影响地产投资者的信心，从而使地产市场萧条起来。所以，国际货币基金组织的官员在谈到美国1997年的物价下降时，也说物价下降并不是好事，他们所追求目标是稳定物价。这一点对地产市场同样适用，而且不断下降的地租地价也违背地租地价的运行规律。 　　不断上升的地租地价。地租地价呈上升趋势，这是地租地价的规律所决定的。但这种上升要有一个度，否则也会引导起土地投机，并同时走向地租地价过高的泥潭。这里又可以分为以下几种： 　　——与物价上涨幅度一致的地租地价上升速度。这是目前评估人员很容易并愿意采用的一个参数，即用物价上涨指数来代替地价上涨指数。其实，这是很不正确的。一方面，物价的变化规律不同，根据价值规律，随着人类劳动生产率的提高，物价必然下降，而地价却是随着单位土地面积上取集的财富的增多而增加、上升；另一方面，物价的上升或下跌在一个国家带有很大的统一性、普遍性，地区差别相对较小，而地价却不然，即使上升、下降，它也会因城市、城市内的土地位置及用途的不同，而差异迥然。所以，让地价与物价按同样的变化方向或速度来变化是不成立的。 　　——与国内生产总值（GDP）的增长速度同步进行。地租地价实质上就是对社会剩余价值的分割。在土地供求关系未变化的情况下，地租地价应该与国内生产总值同方向变化。所以，我们在选择地价变化指数时，可以用国内生产总值的增长速度作为参考。同时，这也是我们的地价政策目标之一。在土地供不应求的情况下，地价的上升速度可以高于国内生产总值的增长速度，至于高出多少为适度，这也要经过实践才能总结出来。
　　不同用途土地的地租地价的标准及其上升速度要区别对待。土地转为非逐用途时的价格应该提高，并按新用途来支付地价，这既是国际通行作法，也是保护耕地的主要经济措施。别墅和高档住宅的地价和楼面地价都应该高于普通住宅用地。工业用地实行低地价，并且全国的工业地价差别不可太大。普通住宅实行低地价，但要区别对待。国有企事业单位、行政部门职工的工资低，其住宅用地的地价现在还只能是低地价，尽管他们的住宅买下来了，但交易也只能在这些单位的人员之间进行。而其他中高收入阶层人员的住宅用地价格则可以随行就市，由市场决定，对购买者不作限制。 　　把上面的地价政策目标归纳起来，就是：保持与我国的生产力水平、国民收入水平以及土地资源状况相适应的地价水平，保持与国内生产总值同步变化的地价变化速度。 　　关于地价水平。地价水平的高低不仅是个绝对概念，而且是个相对概念。所谓绝对概念，是指地块具体的交易价格，其表现方式就是单位面积价格。一般而言，单位面积的价格越高，就表明地价水平越高，这也是社会普遍接受的概念。但从地价的本质来看，地价实际上是土地所有者对社会剩余价值的分割额的反映，土地所有者分得的份额越大，投资者所得的利润就相对越低，反之，就越高。这种分割比例的大小也直接影响社会投资者的投资积极性，这就是所谓的地价相对概念。人们往往只注意地价的绝对概念，而不注意地价的相对概念。其实，地价的绝对水平的高低主要取决于两大因素，一是土地单位面积上所凝结的剩余价值总量，而这与生产力水平、国民收入水平相关；二是土地所有者和投资者分割剩余价值的比例，这个比例的大小与土地供求关系有关。所以说，我国的地价水平应该与我国的生产力水平、国民收入水平和土地供求状况相适应。 　　关于地价变化速度和方向。地价受各种因素的影响，会不断地发生变化。地价总的变化趋势是不断上升的，但有“虚涨”和“实涨”之分。所谓“虚涨”是指在投机、炒作情况下，出现土地供不应求的假象，地价脱离实体经济而狂升，其标志是地价的上涨速度快、上涨幅度大。但这种上涨会很快停止，随之就是大跌。而“实涨”是指地价的上涨基本上受实体经济的影响而同步进行，其标志是国内生产总值增加，地价相应上涨，地价上涨速度和幅度略大于国内生产总值。但这种上涨速度和幅度都不很剧烈；“实涨”后的地价如作调整，其下降速度和幅度同样很平缓，并和实体经济的调整速度和方向相适应。 　　要实现地价政策目标，就需要有一系列的政策措施，待这些政策实施后，地产市场就可以根据我们所设立的地价运行轨道运行。 　　要有研究地价变化的专业人员 　　地价具有较强的地域性和地点性，所以各城市都要有专门的研究人员。要做到这一点，就必须有专门的机构。这个机构可以是政府办的，也可以是民办的，或者采取官办和民办相结合的形式。这些机构或人员要随时把地产市场中各种能引起地价变化的信息尽快地反映出来，并为有关方面提出相应的政策。 　　建立标定地价网络，使地价监测制度化、规范化 　　根据地价的特点，虽然标定地价的意义远远超过基准地价，却未受到充分重视。所谓标定地价，应该是标准（定）地块的价格，它的特点是具体直观，并且能及时准确地反映地价变化情况。建立标定地价体系，还具有简便易行，容易操作的特点，市县土地管理部门都可自己完成。标定地价真正用于评估宗地价格，它的功能和优点是基准地价所不能比拟的。 　　把调控地价的注意力放在调控地产市场上 　　真正反映地价水平的数字是地产市场上的数字而不评估数字；真正有实际意义的地价是地产市场上的交易地价，而不是评估地价；现在，在很多地方，通过确认的地价已远远脱离市场价格。如果说当地的确认者能了解具体宗地的地价水平的话，那么异地地价确认者就只有把注意力放在报告的写作上，很难起到调控地价的目的。所以，真正要达到管理地价的目的，还应从管理调控地产市场入手。 　　从土地供应量入手，切实把土地供应量的决定权掌握在政府手里。从房地产开发的土地供应方式来看，除了出让的土地以外，还有其他方式；从房地产开发的土地供应渠道来看，除了增量土地外，还有大量的原来行政划拨的土地进入房地产开发领域。办有从土地的供应量入手，才能从根本上把握地价。 　　从土地用途入手，把土地用途的决定权掌握在政府手里。影响地价价格的因素，除了土地供应总量外，还有就是土地的用途，因为用途不同，地价也就不同。而决定土地用途的往往是土地利用规划和城市规划。规划和地价的关系可以从以下两方面来体现：
　　当某个城市或地区的地价过高，人们的生活质量下降时，可以通过规划，或者改变这个地区或城市的产业结构、功能分区，同时也调整地价过低的其他地方的产业结构、功能分区，从而转移人们的投资方向，调整不同地方的投资对土地的需求状况，最终达到调整地价的目的。这在国内外已有不少例子：如大到国家的迁都，小到新辟开发区、重新设立城镇等，都是通过规划，重新调整土地的用途，来改变地价的变化轨迹。 　　当一个城市内的旧城改造很困难时，也可以通过调整土地用途，使土地价值、价格上升。投资开发商可以从土地价值的收益中，拿出部分资金用于成本高昂的拆迁改造，这样既可以改变当地居民的生活条件、美化城市的整体形象，又可以使政府在这方面省去麻烦，减轻投资压力。 　　实行最高和最低限价的政策 　　最低限价是为了保护土地所有者的利益，最高限价是为了保护土地使用者的利益。以当地公布的基准地价和标定地价为依据，交易地价不能超过这些价格的一定幅度。建立最高和最低限价的地价管理制度，并提高地产市场的透明度，一方面可以平抑地价；另一方面，可以减少土地投机。 　　解决出让地价过低的问题，最有效的办法是提高征地价格。即按新用途来确定征地价格，对新增加的国有土地，国家在出让时，可以不赚“利润”（即出让价等于或略大于征地价）。国家对国有土地的收益通过已有国有土地和国有土地增值来实现。 　　一般来讲，出让地价很难过高。招商引资的压力会自动地把出让地价控制在一个较低的水平上。 　　转让地价过低时怎么办？如果转让地价明显低于市场价格时，政府就应该行使优先购买权，即买回这些土地。以前之所以不能行使这一权利，关键是政府没有这样的机构和资金来做这件事。今后，如果城市政府成立地产专营公司，就可以很好地行使这一优先购买权了。对行政划拨中的土地进行资产处置时，如地价过低，除了让地产专营公司收回外，还可勒令其停止处置。 　　过高地价最容易在土地转让中表现出来。在土地投机出现时，地价暴涨很常见。土地投机炒卖和土地投资交易的一个重要区别就是：在土地投机的市场中，土地交易频繁、换手率高。要真正避免“炒”地行为发生，就必须严格执行我国的《担保法》和《城市房地产管理法》中关于担保物和土地转让条件的规定。在这种情况下，地价即使要涨，也不会像脱缰的野马那样乱涨。 　　转变观念和职能建立地价预警制度 　　为了保证制度的地价政策的科学性，同时又能落到实处，地价政策制订者最好与执行者相分离。前者应把注意力放在宏观管理、跟踪预测地价变化、制订相应的地价政策、监督检查地价政策的执行情况；而后者则根据地价政策和地产市场情况，进行土地的交易，包括出让和转让。这样，政府的行政部门就是地价制订者，而各种各样的地产公司、中介机构和地产买入者则是地价政策的执行者。我们以前有认识的误区，认为土地出让不是市场行为，这为各地不按市场经济规律出让土地提供了借口，今后应在认识上消除这一误区，把土地出让真正纳入市场轨道，这样，管理出让土地的价格就容易了，出让土地的价格也能真实地反映出地产市场的价格水平。同时要建立地价预警制度，当地价达到某一高限或低限时，政府就应该有一些强制措施。
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蚕种实行优质优价是促进蚕种业健康发展的重要手段
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蚕种实行优质优价是促进蚕种业健康发展的重要手段
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蚕种实行优质优价的必要性
1生产条件、技术、管理水平差的单位
2质量差的种茧，不可能生产出质量好的蚕种
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