黑龙江省人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国草原法》和《黑龙江省草原条例》实施情况的报告-黑龙江省人大常委会
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黑龙江省人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国草原法》和《黑龙江省草原条例》实施情况的报告
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——日在黑龙江省第十二届人民代表大会常务委员会第十五次会议上
省人大农业林业委员会副主任委员 吴兵
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
根据省人大常委会2014年监督工作计划安排，7月16日至24日，在省人大副主任隋凤富带领下，由部分常委会、农林委员会组成人员，全国人大代表和省人大代表组成的执法检查组，对我省贯彻实施《中华人民共和国草原法》、《黑龙江省草原条例》（以下简称“一法一例”）情况进行了检查。检查组在听取省畜牧兽医局、省发改委、财政厅、国土资源厅等部门汇报后，又深入到齐齐哈尔、大庆、黑河、绥化市和农垦系统所属的8个县（市）和农场，实地查看了13个村（屯）及农场作业区的天然草原、4个牧草专业合作社苜蓿种植基地、4个奶（肉）牛养殖场、2个在建畜牧养殖设施征占用草原现场、2个草原防火站和防火现场等草原项目和生产经营单位，听取了当地市、县两级政府的汇报，并同基层干部、草原承包户代表进行了座谈，检查组还随机与放牧的牧民进行了交谈。同时委托哈尔滨、牡丹江、大兴安岭等9个市（地）人大常委会（人大工委）进行自查。现将执法检查的主要情况报告如下：
一、贯彻实施“一法一例”所做的工作
2002年，《中华人民共和国草原法》修订后，我省于2005年颁布了《黑龙江省草原条例》。多年来，各级政府就贯彻实施“一法一例”做了大量富有成效的工作，使我省现有草原牧草平均高度、覆盖度都有所增加，草原生态环境得到一定改善。2013年，全省草原干草产量达957万吨，新增碳汇量78万吨。草原植被的恢复为草原畜牧业发展提供了支撑，去年我省鲜奶产量达518万吨，牛羊肉产量51.55万吨，畜牧业产值1430亿元，同比增长2.2%。
（一）广泛宣传，努力提升公民保护草原的法律意识。为提高全民草原生态保护意识，全省各地把深入宣传“一法一例”作为草原保护的重点工作来抓。省草原行政主管部门多次组织草原法律法规宣传月活动，宣传草原法律法规和政策。各市、县通过召开工作会议、举办培训班、印发宣传资料、新闻媒体宣传、开展知识竞赛等多种形式，广泛开展宣传教育活动，全省“一法一例”宣传面达90%以上，广大干部群众依法保护利用草原意识明显增强。
（二）多措并举，有效加强草原生态保护。一是确权发证、划定基本草原。目前，我省十五个牧业半牧业县2021.8万亩草原，已确定草原权属面积1961.8万亩，划定基本草原1436万亩。二是开展草原承包经营。据统计，十五个牧业半牧业县签订草原承包合同2.47万份，涉及草原承包户19.8万户。2010年以来，大庆市对草原承包合同进行了清理、规范和完善，共签订草原承包合同8479份，承包面积861万亩。三是实施草原禁牧工作。自省政府实施《松嫩平原草原禁牧计划》以来，松嫩草原牧草平均高度和干草产量比禁牧前分别增加了14.9%和19.6%，牧草覆盖度由不足40%增至70%以上。四是落实草原征占用审批制度。2006年以来，我省建立并严格实施了草原征占用审批制度，共批准项目建设征占草原6.5万亩，其中，畜牧业生产服务用地1.2万亩，占17.8%。五是转变草原畜牧业发展方式。我省大力推进规模化、标准化、集约化畜牧养殖。目前，奶牛、肉牛常年存栏规模养殖比例分别达40.5%和32.7%，全省青贮饲料年贮量1100余万吨，秸秆饲料化利用1600多万吨，有效缓解了畜牧养殖对草原生态的压力。六是加强草原防火防害工作。各级政府相继制定了草原资源与生态监测方案，制定了草原防火、防鼠虫害应急预案，建立了杜蒙等18个草原生态监测站点，层层落实草原防火防灾责任，近十年来我省未发生重特大草原火灾和草原鼠虫害。
（三）政策扶持，加大草原改良建设力度。一是积极争取国家生态补奖政策。2012年起，我省十五个牧业半牧业县纳入了国家草原生态保护补奖政策实施范围，累计争取国家补贴和奖励资金10.1亿元。二是增加了草原改良建设资金投入。为遏制草原退化、沙化、盐碱化势头，我省将收取的3500万元草原植被恢复费，全部投入到草原保护建设上。同时，在牧业半牧业县逐步启动国家天然草原退牧还草工程，累计争取国家投资4000余万元。到2013年底，全省草原改良建设留床面积505万亩，草原围栏面积215万亩。三是大力实施苜蓿产业扶持政策。2012年以来，累计争取国家振兴奶业苜蓿发展示范项目资金1?08亿元，建设苜蓿示范基地18万亩。省政府还实施了《黑龙江省苜蓿产业“十二五”发展规划》，对苜蓿良种、良种繁育和生产加工机械共计补贴5000万元。省农垦总局加大投入，将松嫩平原所属的“三化”草原逐步改良为高产、优质、高效、绿色生态的人工苜蓿草场。三年来，国家、省和农垦总局共计投入1.3亿元，在松嫩平原建设苜蓿草基地12万亩。
（四）合理利用，加快饲草产业发展。多年来，各地积极探索新型草原承包经营模式，通过竞价承包和流转等方式使草原承包经营权向经营能手集中，形成一批牧草专业生产和经营者。绥化市有各类牧草经销公司、牧草专业合作社30余家，牧草生产加工专业户2400多户，其中青冈、明水、肇东、安达等地已成为我省商品草生产基地，每年销往省内外牧草30余万吨，青干草每吨售价达800元。
（五）依法行政，不断加大草原执法力度。一是加强了执法队伍建设。我省成立了草原监理总站，重点负责草原执法监督工作，各市、县也相应成立了草原监理站，目前全省共有市级专职草原监理机构6个，县级专职草原监理机构78个，在编人员613人，其中大专以上学历占70%以上。为提高执法人员业务素质和办案能力，省行政主管部门还加强了对草原执法人员的培训。二是加大违法案件查处力度。2006年以来，全省查处草原违法案件2421起，移送司法机关追究刑事责任59起，依法恢复草原植被82万亩。
二、实施“一法一例”存在的主要问题
通过执法检查和各地情况反映，也发现我省在实施“一法一例”过程中，还存在一些不容忽视的问题，这些问题在不同程度上影响了“一法一例”的贯彻实施，制约了草原的保护和发展。
一是草原面积有所减少。1995年，全省草原调查统计面积为6500万亩，之后由于国家层面在草原界定标准上存在争议，我省草原普查工作没有全面开展。近期，国土“二调”结果显示，我省草地面积为3106.6万亩。虽然“二调”与以往的草原调查统计在界定标准、统计口径、测量手段上有所不同，数据结果不具有可比性，但可以反映出我省草原面积呈减少趋势。草原面积减少的主要原因：第一是统计口径存在差异。1995年我省草原调查统计时，把滩涂、盐碱地、沼泽地及林业施业区的林间草地计入了草原面积。如大兴安岭地区1995年调查有草原1005万亩，按照“二调”国家统计标准，该地区林间草地划归林地地类，草原面积仅剩74.4万亩。再如大庆市国土一调草原面积为1034万亩，国土二调划出滩涂、盐碱地、沼泽地和少部分改变用途的草原，草原面积仅为544.5万亩。出于同样原因，齐齐哈尔市由原来的780万亩减少到540万亩；绥化市由原来的773万亩减少到517万亩。另外，受干旱、洪涝等气候条件变化以及超载放牧等因素影响，一部分草原演变为盐碱地、沼泽地。第二是政策原因。上世纪九十年代中后期，我省实施“五荒拍卖”，把大量草原作为荒草地拍卖或承包开垦，据粗略匡算,这一期间全省草原面积减少了近千万亩。第三是经济建设和造林占用。据统计，2006年以来，我省审批地方经济建设项目，征占用草原6.5万亩。龙江、甘南、泰来三县在草原上造林达54万亩。第四是在利益驱动下，违法开垦也造成草原面积减少。
检查组认为，草原面积减少的深层次原因是“三低”，即“草原比较效益低，草原征占用成本低，草原占用审批门槛低”，导致长期以来，社会对草原的重视程度低于其他自然资源，无论经济建设还是开垦耕地都以占用草原为首选。
二是部分草原确权登记没有完全落实。目前，我省部分草原由于缺乏科学普查，四至边界不清，尚未得到确权登记；有的草原虽已确权，但受地方政府为发展经济，便于占用草原等因素影响，往往以各种借口不核发或延缓核发草原使用证；有的草原确权发证后，由于改变了用途，个别地方政府在同一块草原上重复发放权属证书，导致权属重叠引发争议。
三是草原承包经营形式难以适应新的发展形势。现有草原虽然大部分都已承包，但检查中发现，有的承包还没有真正落实到位；有的虽已落实，但还处于比较简单、粗放的初级承包经营形式，缺乏发展的动力和活力，经济效益不显著，没能充分调动起各方面保护建设草原的积极性。承包者对承包的草原不肯投入，仅凭其自然生长，资源利用效率较低，妨碍了草原保护建设向建立现代草业发展方式转变。
四是草原投入不足，基础设施建设落后，科研水平较低。多年来，我省一直未将草原保护建设纳入省财政预算，草原围栏建设、草原改良、人工种草、草原水利设施建设等投入严重不足。一些草原承包户反映，优质牧草生产需要实现水利化、机械化和科学化，而我省草原水利等基础设施落后，草原旱不能灌、涝不能排，基本是靠天吃饭。如近三年来，我省种植苜蓿200多万亩，由于受以洪涝为主的严重自然灾害影响，人工种植的苜蓿留床面积锐减到35万亩。草原基础设施建设滞后，严重影响了草原改良建设和草业发展。此外，草原保护建设科技水平较低，科研经费投入不够，科研人员不足，科研立项较少，一些抗旱、耐盐碱和耐湿等牧草品种的选育，以及低湿、沙化、盐碱化草场的改良治理，苜蓿草收割调制和牧草机械化生产等技术难题没有新突破。
五是草原监管力量薄弱，草原法制环境有待改善。检查中发现，我省草原执法人员不足、执法装备缺乏且落后、监管体制不顺等问题也比较突出。我省草原条例颁布实施后，草原保护建设出现了一些新变化、新情况，如草原征占用补偿标准是按产值倍数法计算，而实际操作中，往往运用区片定价法。条例对草原确权登记也没有进行规范等等。条例中有些条款过于原则，缺乏可操作性，亟需进一步修改完善。
三、进一步贯彻实施“一法一例”的几点建议
（一）进一步强化草原生态保护意识。草原是陆地重要的生态系统和生态屏障，是农牧民赖以生存发展的基本生产资料和多种珍稀动植物特定生存区域。草原既是人类文明的重要渊源，又是生态文明的重要保障，既是物质文明的重要资源，又是精神文明的重要载体。因此，贯彻实施好“一法一例”，加强草原保护建设，对恢复生态，改善民生，促进我省经济社会协调可持续发展具有十分重要的意义。各级政府要站在深入贯彻落实十八大和十八届三中全会精神，大力推进生态文明建设的高度，切实加强领导，把学习贯彻“一法一例”摆上重要日程，多渠道、多形式搞好宣传教育工作，通过普及草原法律法规，提高全民法制观念，努力使“一法一例”真正深入人心，增强广大干部群众对草原生态保护的思想自觉和行动自觉。
（二）进一步做好草原确权登记工作。草原确权登记是做好草原保护利用的基础和前提。因此，要对草原权属、承包等情况进行全面调查，摸清底数、研究对策，全面加强和规范草原管护和经营。一是建议省政府结合国家和我省启动不动产统一登记工作，成立由主管省长牵头，由省不动产登记、畜牧、财政等部门参加的全省草原确权登记工作领导小组，尽快启动草原确权登记工作。要以省政府文件的形式对草原确权登记工作进行部署，要求全省各市、县到2015年底，基本完成草原确权登记和基本草原划定，在科学勘测，明确四至边界基础上，尽快确权登记核发使用权证，落实承包经营权。省政府应将此项工作纳入对市、县全年工作的目标考核范围，省行政主管部门要做好检查指导工作。二是建议省政府在开展草原确权登记工作中，协调不动产登记部门按照程序上报国家，争取将国土“二调”数据“其他草地”中，确实用于畜牧业的草地调整为天然草地；将国土调查数据 “盐碱地、沼泽地” 中，已核发草原使用权证书或落实草原承包经营制以及享受国家补贴政策，现状仍为草原植被的，调整为天然草地。对无耕地确权证、无正式承包合同、未享受各种农业补贴，被非法开垦成耕地的地块，实施退耕还草。
（三）进一步落实好草原生态保护的各项制度。建议省政府借鉴落实耕地保护制度的做法，在全省范围内建立并落实基本草原保护制度，划定草原生态保护红线，在保护好已有基本草原基础上，继续科学划定新的基本草原，使基本草原面积达到草原条例要求的不低于80%的比例，对所有基本草原要进行公示，并在基本草原地块建立标牌进行明示。要进一步明确草原使用者依法保护使用草原的责任，探索建立最严格的草原损害赔偿制和责任终生追究制；要在全省范围内全面实施草原承包经营制，进一步完善承包合同、规范经营方式、扩大群众受益面，调动群众管护、建设草原的积极性，严防承包户违法开垦、破坏草原，严防草原转包失控情况发生，有效缓解草原监管力量不足和监管不到位问题；要进一步实施好草原禁牧、征占用审批、草原生态监测和灾害预警防控机制，推动草原保护建设利用工作健康发展。
（四）进一步深化草原经营体制改革。要抓住我省实施“两大平原”现代农业综合配套改革试验的有利时机，借鉴土地规模经营制度改革等一系列成功经验，进一步探索和深化草原经营体制改革，培育草原承包经营权流转市场，搭建草原承包经营权流转信息服务平台，为双方流转对接提供便捷服务，鼓励草原承包经营权向专业大户、家庭牧场、牧民合作社和牧业龙头企业流转。积极探索运用贷款贴息、用地审批等一系列优惠扶持政策，扶持发展草业新型经营主体，鼓励发展混合所有制草原畜牧业产业化龙头企业。
（五）进一步加大草原生态保护的政策扶持力度。一是要把握“十三五”规划编制工作即将启动的契机，谋划编制好全省草原保护建设专项规划，做好草原发展区域布局，配套实施重点建设工程，建立健全投入机制，确保规划顺利实施；二是要借助“两大平原”现代农业综合配套改革试验的机遇，积极向国家争取将草原补奖政策由十五个县，延伸覆盖“两大平原”现代农业综合配套改革试验区范围内的所有草原，同时积极争取国家扩大我省退牧还草工程实施范围，抓好项目建设；三是要以国家投入向生态建设倾斜的有利时机，多方筹措建设资金，增加草原改良、草原围栏和草原水利等基础设施建设投入，加强草原植被恢复费的使用管理。要把草原水利基础设施建设与农田水利设施建设摆上同等位置，协调做好草原水利设施建设与农田水利设施建设的有效衔接，做到同步规划、同步建设，使草原真正达到旱能灌、涝能排；四是要通过多种渠道向国家反映，探索草原保护建设信贷和政策性保险的顶层设计，建议参照借鉴集体林权抵押贷款的做法,探索开展草原承包权抵押贷款业务试点。借鉴农业种植业保险的成功经验，探索开设草原特别是人工种植苜蓿草保险险种试点，调动草原生产经营者的生产积极性，降低生产风险。五是要积极吸引社会资本投资发展现代草业，建立多元化投融资机制，促进草原畜牧业良性发展。六是建议省政府兑现2013年度苜蓿种植者良种补贴资金，恢复实施草原生态保护补助奖励机制。
（六）进一步强化草原保护建设的科技支撑。要加强草原科研队伍建设，充分发挥科技工作者的创造性，组织科技工作者开展联合攻关，解决草原生态修复中的技术难题；要积极开展技术培训，提高从业人员科技素质；要加强政府、大专院校和科研单位、专业协会、企业以及农牧民之间信息交流，充分发挥各方面积极性；要加强国内外草原保护建设技术交流与合作，引进、消化、吸收新技术和先进管理方法；要加快草原科技成果转化，积极推广先进实用技术，提高草原保护建设的科技含量。
（七）进一步改善草原保护建设利用的法制环境。一是草原行政主管部门要切实增强法制意识，充分发挥草原监理机构的作用。草原监理机构要加强草原执法工作，坚决查处私开滥垦草原、侵害农牧民草原承包经营权等典型案件，及时开展典型案例分析和宣传，强化警示教育。二是建议省政府要增加投入，为草原执法配备必要的执法装备。要积极借鉴林业、国土等相关行业管理的成功经验，完善监测方法，制定操作规范，推进草原监测工作的科学化、制度化和规范化。三是根据基本草原保护、草原承包经营权流转、草原监管及草原征占用补偿标准、非法开垦草原恢复主体及其责任追究等方面遇到的新情况、新问题，适时启动《黑龙江省草原条例》修改工作。以上报告，请予审议。
黑龙江省人民代表大会常务委员会主办
黑ICP 备号黑龙江省拍卖‘五荒’资源使用权的暂行规定
发文单位：黑龙江省人民政府发布日期：执行日期：为调动广大农民和社会各界参与开发、利用“五荒”资源的积极性，保证“五荒”资源使用权拍卖工作的顺利开展，依照国家和省有关法律、法规和规章，特制定本规定：一、拍卖“五荒”资源使用权，是指在不改变国家或集体对“五荒”所有权的前提下，以公开拍卖形式，把“五荒”土地使用权有偿、有限期的出让给使用者经营的法律行为。二、“五荒”资源拍卖对象，是指权属明确的国有或集体所有的荒山、荒地、荒滩（不含行洪区内的滩地）等未开发利用的土地资源。对原承包、租赁的宜林“两荒”，至今尚未按照规定造林的，可由土地所有者或原使用者收回，进行拍卖。“五荒”的地下资源、埋藏物不在拍卖之列。三、拟拍卖的“五荒”资源，要逐地编号，做好规划，明确治理目标、措施，要进行资产评估，合理作价，要经县（市）土地管理部门审核，按法定程度审批。属农垦、森工系统用范围内的“五荒”，由省土地管理局派驻农垦、森工总局土地管理机构负责审核、报批。四、拍卖“五荒”资源以宗地为单位进行。提供拍卖的宗地要与使用者的经营能力和规模效益相适应。五、“五荒”资源使用权，原则上实行竞价拍卖，但要坚持公开、公正的原则。“五荒”资源拍卖由所有者代表主持拍卖，农民、农（林）场职工、城镇居民和企业法人均可购买“五荒”使用权。鼓励买者采取合伙、股份合作、联合等形式竞购“五荒”使用权。六、社区内的农民和农（林）场的内部职工购买“五荒”资源，可采取一次或分期付款的方式。国有企事业单位购买“五荒”资源的分流人员，可由原单位或劳动保险部门给予一次性资金补助。七、对“五荒”资源比较多的贫困地区，应划出一部分，以优惠的方式拍卖给贫困户开发经营，为贫困户脱贫致富提供资源保证。八、“五荒”资源使用权的出让期限，可根据资源和开发项目的具体特点确定，一般不少于30年，最长可至70年。九、“五荒”资源拍卖后，所有者与使用者必须签订出让与利用合同，并依法公证。核发由省土地管理局监制的《国有土地使用证》和由县（市）人民政府监制的《集体土地使用证》。十、“五荒”资源使用者在合同规定的经营期限内，在不违背合同的前提下，对“五荒”资源依法享有使用权、收益权，允许依法转让、抵押、继承。依法改变土地使用权的，要办理土地权属变更登记手续、更换证书。同时由转让人向土地所有者缴纳一定的土地增值费，其收取标准由县（市）人民政府确定。开发“五荒”未达到合同规定标准的50％以上的，除特殊情况，其土地使用权不得转让。十一、“五荒”资源使用者的经营活动，应遵守国家和我省土地管理、农业、林业、水保、草原、水产、矿产资源、环保等法律、法规的规定，不得损害社会公共利益。对未按合同规定开发或擅自改变用途的，由土地所有者无偿收回，重新拍卖。十二、“五荒”资源拍卖后，按国家有关政策法规应缴纳的税金、费用。由使用者承担。十三、国家因经济建设征用已拍卖的“五荒”资源，使用者应服从国家利益，不得拒绝征用，征用单位按开发治理程度按有关规定给予相应补偿。十四、拍卖“五荒”资源所得资金收益，原则上归资源所有者或使用者所有；属集体所有的资金收益，纳入合作基金会，专项用于“五荒”治理和农田基本建设，属农垦、森工系统及国营农、林、牧渔场所有的资金收益，其分配及用途，由省农场总局、森工总局及省主管部门自行确定。属地方政府所有的资金收益，由各级土地部门代收，上缴地方政府，作为农业资源开发专项资金滚动使用，各级政府可从拍卖资金中收取3％的管理费，用于“五荒”资源调查、规划、土地登记、发证和组织拍卖等活动经费。十五、有关部门要在信息、技术、资金、物资、销售等方面对“五荒”治理开发予以支持，不得因拍卖而减少应有的基础设施投入。保险部门对“五荒”资源使用者开展有偿技术服务。十六、“五荒”资源使用者享有国家对农业开发的信贷、税收等优惠，对拍卖的“五荒”资源，经县（市）财政部门认定，自拍卖之日起，给予三到五年免税照顾，对购买“五荒”资源的使用者，给予三年免收草原管理费、水资源费、土地占用费照顾。十七、对已经承包、租赁、股份合作经营的“五荒”资源，为到约定期限，并已按合同规定开发治理的，应由原经营者继续经营，不得强行收回拍卖，经营期满后，原经营者可优先购得原地的使用权。十八、外商出资购买“五荒”资源，需经省主管部门批准，方可出售。十九、对开发治理“五荒”做出显著贡献的单位和个人，由各级政府给予表彰和奖励。二十、各行署、市、县人民政府及农垦、森工系统可依据此政策制定实施细则。本规定自发布之日起施行。黑龙江省人民政府
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黑龙江五常市：村干部毁林挖沙告到哪都是白费?
来源：利剑网
五常市杜家镇幸福村小翰林屯林地破坏现场
村民郭文忠夫妇看着自家原承包的林地被毁
　　今年以来，黑龙江省五常市杜家镇幸福村（小翰林屯）村民郭文忠多次向当地政府和林业主管部门反映，该村会计宋泽波等人强行霸占集体林地，并在未经许可的情况下，利用挖掘机等大型机械破坏植被，开采砂石，将原本绿绿悠悠的南山破坏的狼藉斑斑，村民怒不敢言。
　　郭文忠称，自1993年4月起，五常市杜家镇幸福村陆续将小翰林屯南山发包给村民，其条件是村民必须在3年内在承包林地上全部植树造林，且成活率达85%以上。当年，村民们自愿成组，与村委会签订了《两荒承包合同》。合同签订后，村民们开始买树苗在承包的荒山荒地上植树造林。
　　村民们没有想到，自1994年开始，村干部开始挨家挨户收取“五荒费”。并说：“缴纳五荒费就可以毁林种地”。此后，有部分村民开始毁林开荒耕种。
　　2013年春季，因“两荒承包合同”陆续到期，村上又开始进行新一轮承包。此次承包，村会计宋泽波亲自上阵，挨家挨户收钱，凡是能够开采砂石的山地，他都找借口强行收回，然后再以他人的名义签订承包合同。
　　郭文忠介绍，按照“坡耕地退耕还林，宜林荒山荒地造林”的规定，该辖区林业主管部门购置了优良树种“小黑14”林种，平均高度都在2--3米，按承包山地每亩240棵的标准无偿发放到承包户手中。要求按照国家林业部门的规定种植，确保成活率。
　　郭文忠说：“好景不长，在短短的两年里，宋泽波用合伙购买的三台挖沟机陆陆续续将近两公顷山地上约5000多棵自然林树木，7200多棵人工林全部毁掉。他们把成材树木运到家烧火，树苗挖坑埋起来。看见绿悠悠的青山，茂盛的树木被砍得砍、埋的埋，村民深感痛心，就向杜家镇林业站举报，林业站的人在录像、取笔录之后就不了了事。村民多次向五常市委市政府相关部门检举，结果是招来了黑社会的恐吓与威胁。他们还对村民说，五常市主管农业副市长和国土资源局局长、林业局长都是铁哥们，你们告到哪里都白费劲。”
责任编辑：云峰
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我种的五荒土地为什么没有粮补
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