飞语] 发表于：14-04-02 10:15
楼主，乡镇的什么合作基金会应该属于非法集资吧？！
飞语] 发表于：14-04-02 10:20
回复第5楼 的 @陈氏家园11：目前的定性是属于，但在当时的情况，可以说是特定时期。最终的解决还是政府出面处理了善后事宜
飞语] 发表于：14-04-02 10:23
&&&&&&&&&&回复7楼，而今眼目下，合作基金会正搞得风生水起，你不觉得是非法的吗？
飞语] 发表于：14-04-02 10:28
回复第8楼 的 @陈氏家园11：不会吧，目前还有基金会在搞吗。如现在搞，肯定是非法集资。
飞语] 发表于：14-04-02 10:44
回复9楼，真真切切的存在，朋友去年底就在某镇合作基金会存了10w，定期3年，该镇合作基金会负责人刘某说，比存银行3年可以多得利息2w。
飞语] 发表于：14-04-02 10:50
据我了解，去年市委市政府对全市所有的部门都要求不准集资。只有交通投资公司，如有集资需要，还需要按程序审批方可实施。你说的情况，我不清楚，也不了解。如真有，到希望相关部门进行了解并进行处理。
&&& 现在，这个组织又在乡镇死灰复燃，如果破产，政府还会出面解决吗？
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发表于：14-04-02 13:25
以上的应该是非法的，去年还曝过光呢？楼主钱多了最好是存银行，为了利息，可能本钱不保。
发表于：14-04-02 13:30
据我所知，该组织借出钱款是月息1.8分，而民间借款利息才1分，我觉得这个组织相当不靠谱，危机四伏。此组织打着农民的旗号，曾经危害过社会，为何死灰复燃，不得而知！
发表于：14-04-02 13:45
@绿色产业，关于政府去年禁止集资，你说了假话。我从村书记那里得到的信息与你所说的差别相当的大。
发表于：14-04-02 14:03
以下是引用 第4楼 @陈氏家园11 的话：
@绿色产业，关于政府去年禁止集资，你说了假话。我从村书记那里得到的信息与你所说的差别相当的大。...
这个不能说的。
发表于：14-04-02 15:46
发表于：14-04-02 16:21
现在不叫【农村合作基金会】，现在是政府开办公司，再集资政府担保
发表于：14-04-02 16:48
市政府办公室关于成立如皋市打击和处置非法集资工作领导小组的通知
各镇人民政府、市各委、办、局、行、社、公司，市各直属单位：
　　为进一步加大打击和处置非法集资工作力度，维护我市正常的经济金融秩序和广大人民群众的合法权益，促进经济发展和社会和谐，根据《国务院办公厅关于严厉打击非法集资有关问题的通知》（国办发电〔2010〕2号）和《省政府办公厅关于成立江苏省打击和处置非法集资工作领导小组的通知》（苏政办发〔号）等文件精神，市政府研究决定成立如皋市打击和处置非法集资工作领导小组（以下简称领导小组）。
　　一、领导小组成员名单　　
　　组　长：吴道健& 市委常委、常务副市长
　　副组长：成　明　市政府副市长、市公安局局长
　　　　&&& 陈景东& 市政府党组成员
　　成　员：张杰俊& 市政府办公室副主任、市政府金融工作办公室主任
　　　　&&& 王奕辉　人民银行如皋市支行行长
　&&&&&&&&& 程来斌　市委宣传部副部长、新闻中心主任、市哲学社会科学界联合会主席
　&&&&&&&&& 周勇骑&
市委政法委副书记、市综治办主任
　&&&&&&&&& 吴剑平　市人民法院副院长
　&&&&&&&&& 钱志强　市人民检察院副检察长、党组副书记
　&&&&&&&&& 邱德华　市发展和改革委员会副主任、中小企业局局长
　&&&&&&&&& 谢晖来　市公安局政委
　&&&&&&&&& 马铁军　市纪委常委
　&&&&&&&&& 孙克千　市信访局副局长　　　　
　&&&&&&&&& 陆书芳　市民政局副局长
　&&&&&&&&& 蔡志斌&
市财政局副局长、市国有资产监督管理局副局长
　&&&&&&&&& 顾勇健　市住房和城乡建设局副局长
　&&&&&&&&& 郝昌军　市农业委员会副主任
　&&&&&&&&& 李世兵　市商务局副局长
　&&&&&&&&& 徐朝阳　市政府法制办公室副主任
　&&&&&&&&& 贾宏斌　南通市如皋工商行政管理局副局长
　&&&&&&&&& 柳昌祥　市文化广电新闻出版局党组成员、市纪委驻市文化广电新闻出版局纪检组组长
　&&&&&&&&& 孙东泉　市政府金融工作办公室副主任
　&&&&&&&&& 张小凤　市政府应急管理办公室副主任
　&&&&&&&&& 易曹群　农业发展银行如皋市支行行长
　&&&&&&&&& 施晓芦　工商银行如皋市支行行长
　&&&&&&&&& 李建华　农业银行如皋市支行行长
　&&&&&&&&& 田&
烽& 中国银行如皋支行行长
　&&&&&&&&& 朱贵银&
中国建设银行如皋支行行长
　&&&&&&&&& 汪农生&
江苏如皋市农村商业银行董事长
　&&&&&&&&& 吴永宏　江苏银行如皋市支行行长
　&&&&&&&&& 孙为民　邮政储蓄银行如皋市支行行长
　&&&&&&&&& 张庆芳&
交通银行如皋支行行长
　&&&&&&&&& 史建平&
无锡农村商业银行如皋支行行长
　&&&&&&&&& 季红兵　南京银行如皋支行行长
　&&&&&&&&& 杨建高&
南通如皋包商村镇银行行长
　&&&&&&&&& 丁远祥　中国人民财产保险股份有限公司如皋支公司总经理
　&&&&&&&&& 施卫星　中国人寿保险股份有限公司如皋支公司总经理
　&&&&&&&&& 朱良明　中信证券股份有限公司如皋营业部总经理
　&&&&&&&&& 钱　航　华泰证券股份有限公司如皋营业部总经理
　　领导小组下设办公室，办公室设在人民银行如皋市支行，领导小组办公室主任由人民银行如皋市支行王奕辉行长兼任。
　　二、领导小组主要职责
　　（一）根据如皋市人民政府统一部署，在省、市打击和处置非法集资工作领导小组的领导下，贯彻落实国家处置非法集资的方针政策，领导全市打击和处置非法集资工作;
　　（二）研究制定全市打击和处置非法集资工作的政策措施，研究确定全市打击和处置非法集资的工作机制和工作程序，研究决定重大案件的处置工作;
　　（三）根据有关单位请求，协调成员单位开展非法集资调查取证、性质认定、维护稳定等处置工作;
　　（四）督促和指导各镇人民政府开展打击和处置非法集资工作;
　　（五）办理省、市打击和处置非法集资工作领导小组交办的其它工作。
　　三、领导小组成员单位主要职责
　　（一）市金融办：和领导小组办公室一道，负责与省、市打击和处置非法集资工作领导小组的沟通联系;参与、配合领导小组办公室工作；协调、配合市有关部门对非法集资案件进行定性和处置。
　　（二）人民银行如皋市支行：承担领导小组办公室工作；负责全市金融机构非法集资案件的监测、调查、认定和处置；负责监测非法集资活动的资金支付结算方式、资金流向等情况；协助有关单位开展非法集资活动的查处工作。
　　（三）市公安局：受理非法集资案件的举报，及时依法立案侦查，依法查询、冻结、扣押和处置涉案资产，最大限度挽回经济损失、保护群众利益，参与非法集资突发事件应急处置工作，协助做好维护社会稳定工作。
　　（四）市纪委：配合协助有关部门做好非法集资案件的查处工作。
　　（五）市法院、市检察院：负责非法集资犯罪案件的起诉、审判等工作。
　　（六）市委宣传部、市文化广电新闻出版局：负责处置非法集资活动的宣传教育和舆论引导工作。
　　（七）市委政法委：指导和协调重大非法集资案件查处工作；将打击非法集资工作纳入社会治安综合治理和平安建设的考核内容。
　　（八）市信访局、市应急办：负责处置非法集资工作中的接待群众上访、维护社会稳定工作。
　　（九）市财政局：配合有关部门做好打击非法集资的宣传和查处工作的，提供必要的经费保障。
　　（十）市工商局：受理社会公众的投诉举报，依法认定非法集资活动的性质，并进行查处。
　　（十一）市法制办：负责本市涉及非法集资处置相关政策法规的起草、咨询工作。
　　（十二）市发改委、民政局、农委、商务局、住建局、各金融机构：负责职责范围内非法集资的监测、预警工作，并按照领导小组要求，参与非法集资活动性质的认定工作，协助有关部门做好非法集资案件的查处和善后工作。
　　按照属地管理的原则，各镇人民政府负责本地区非法集资活动的查处和善后工作。各镇、区要指定专人负责日常工作，确保组织领导到位、人力财力物力保障到位，将打击和处置非法集资各项工作落到实处。
如皋市人民政府办公室
　　　　　　　　　　　　　二一二年二月十三日
主题词：非法集资△　机构　建立　通知
　　抄送：市委办公室，市人大常委会办公室，市政协办公室，市法院、检察院，市人武部，市各人民团体。
　　如皋市人民政府办公室 &&&&&&&&&&&&&日印发
发表于：14-04-02 16:50
回复 第4楼 的 @陈氏家园11：准确的说是2012年2月，市政府根据国家和省的文件精神进行实施的。
发表于：14-04-02 16:51
回复 第5楼 的 @平平之梦： 准确的说是2012年2月，市政府根据国家和省的文件精神进行实施的。
我所说的是有根据的。
发表于：14-04-02 16:59
市政府办公室关于调整如皋市打击和处置非法集资工作领导小组成员的通知
各镇（区、街道）人民政府（管委会、办事处），市各委、办、局、行、社、公司，市各直属单位：
为加大打击和处置非法集资工作力度，维护我市正常的经济金融秩序和广大人民群众的合法权益，促进经济发展和社会和谐，我市于2012年成立了如皋市打击和处置非法集资工作领导小组（以下简称领导小组）。鉴于人员变动和工作需要，市政府决定对领导小组成员进行调整。现将调整后的领导小组成员名单通知如下：
组　长：吴道健　
&市委常委、常务副市长
副组长：成　明　　市政府副市长、市公安局局长
成　员：张杰俊　　市政府办公室副主任、市政府金融工作办公室主任
& &王奕辉　　人民银行如皋市支行行长
& 　 丛立新　　市委宣传部副部长、市文明办主任、市文联主席
& 　 周勇骑　　市委政法委副书记、市综治办主任
& & &章祥裕 & &市委农村工作办公室副主任
& 　 陈 &祥　　市人民法院副院长、党组副书记
& 　 钱志强　　市人民检察院副检察长、党组副书记
& &邱德华　　市发展和改革委员会副主任、中小企业局局长
& &谢晖来　 &市公安局政委
& &马铁军　　市纪委常委
& &孙克千　　市信访局副局长　　　　
& &施 &才　　市民政局副局长
& & 马广源 & &市财政局党组成员、局长助理
& &顾勇健　　市住房和城乡建设局副局长
& &郝昌军　　市农业委员会副主任
& &李世兵　　市商务局副局长
& &徐朝阳　　市政府法制办公室副主任
& &贾宏斌　　南通市如皋工商行政管理局副局长、党组副书记
& &柳昌祥　　市文化广电新闻出版局党组成员、市纪委驻市文化广电新闻出版局纪检组组长
& &　 & &张小凤 & &市政府应急管理办公室副主任
& &易曹群　　农业发展银行如皋市支行行长
& &施晓芦　　工商银行如皋市支行行长
& &张 &刚　　农业银行如皋市支行行长
& &田 &烽 & &中国银行如皋支行行长
& &朱贵银 & &中国建设银行如皋支行行长
& & 汪农生 & &江苏如皋农村商业银行董事长
& &吴永宏　　江苏银行如皋市支行行长
& &孙为民　　邮政储蓄银行如皋市支行行长
& & &曹 &霞 & &交通银行如皋支行行长
& & 秦裕德 & &无锡农村商业银行如皋支行行长
& &季红兵　　南京银行如皋支行行长
& &杨建高 & &南通如皋包商村镇银行行长
& & &乔建明 & &民生银行如皋支行行长
& &丁远祥　　中国人民财产保险股份有限公司如皋支公司总经理
& &施卫星　　中国人寿保险股份有限公司如皋支公司总经理
& & 朱良明　　中信证券股份有限公司如皋营业部总经理
& &钱　航　　华泰证券股份有限公司如皋营业部总经理
& & &郑 &咏 & &东海证券股份有限公司如皋营业部总经理
& & &殷 &杰 & &长城证券股份有限公司如皋营业部总经理
& 领导小组下设办公室，办公室设在人民银行如皋市支行，领导小组办公室主任由人民银行如皋市支行王奕辉行长兼任。办公室电话：，联系人：程广军。　
如皋市人民政府办公室
抄送：市委办公室，市人大常委会办公室，市政协办公室，市法院、检察院，市人武部，市各人民团体。
如皋市人民政府办公室　　　
& & & & & &日印发
发表于：14-04-02 17:23
回复 第1楼 的 @陈氏家园11：关于你用此标题，对相关内容的表述及肯定的结论是对极不负责的。
一是大家在探讨相关的话题，是发表自己的观点。但个人观点不代表别人的观点，更不代表上级组织和部门。
二是对《农村合作基金会》融资也好，集资也罢。定性非法是有具体的条件来界定的。其主要的要有偿还能力，利息（回报率）不超过银行利率的四倍。这就是合法，应当保护。如越出就是非法，应当制止。造成后果还应承担相应和法律责任。
三是我不会武断的说些无事实依据的话，你更不能采用这种标题让我无法面对大家。因为我只是我，没有你说的这么有水平和能力。
我更不想让大家引起误会，尊重事实，理性交流，发表个人意见，这样才能构建和谐的网络环境。
发表于：14-04-02 17:41
回复12楼，看了你的回帖，再次看了我发的帖，没有不妥的地方啊！
发表于：14-04-02 17:48
回复 第13楼 的 @陈氏家园11：
绿色产业：你是说【农村合作基金会】的钱有人借了没有还吗？而且这个组织是非法的！
我是这样说的吗？我也是这样给农村合作基金会下定义的吗？
如你认为是对的话，我也就无语。
我会在今后的言语表达观点时更要注意，更要严谨。免的让别人误会。
发表于：14-04-02 18:10
回复14楼，我的帖子题目里包含了两句话，一个疑问，一个肯定。
之所以问你当年是否有人借了那基金会的钱没有还，是因为你说“最后由政府出面处理相关事宜”，这是我的推测，所以，用的疑问句。至于那基金会的性质，你语气很坚定的说的:非法。
我就不明白了，你好像很自责，有这个必要吗？
我就很怀疑现在农村搞的“农民基金会”的合理合法性，村里人都称之为放“高利贷”的。
发表于：14-04-02 19:09
回复 第11楼 的 @绿色产业：
你粘贴的文件里，时下运营的“农民合作基金会”没有在列，更加加大了我对这个组织的合法性的怀疑。
发表于：14-04-02 19:22
现在都是做官的在经商奥
发表于：14-04-02 21:11
回复 第16楼 的 @陈氏家园11：《农村合作基金会》是以农村集体经济组织成立的主体。《农民合作基金会》是以农民为主体的自治组织成立的主体。两组织一字之差性质不同。如是后者一切后果都由该组织的合伙人承担。前者的后果由村集体组织承担。
至于的合法性应该没有问题，不会是非法的。对于是否违法经营哪要有事实依据，由法律来确定界定。
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2009年第7期（总第62期）
&应对金融危机的中国实践
财政部财政科学研究所所长贾康
由美国次贷危机引发的全球金融危机迅速由发达国家扩散至发展中国家，由虚拟经济扩散至实体经济。这场金融危机是在经济全球化深入发展、国与国相互依存关系日益紧密的大背景下发生的，任何国家都不可能独善其身。为应对金融危机带来的负面冲击，2008年11月，中国政府审时度势、果断决策，及时实施宏观政策转型，启动了适度宽松的货币政策和扩张性的积极财政政策，出台扩内需、保增长的多项措施，做出了“4万亿元投资”安排和促进经济平稳较快增长的一揽子经济刺激计划（可概括为四个重点、七个方面与十四个经济数据，详见文后附表）。中国作为一个世界上的贸易大国和最大的发展中国家，应对金融危机的政策措施可谓积极稳妥，其成效已经显现。中国在致力于做好自己事情的同时，提出了国际社会坚定信心、携手应对、共克时艰的理念，倡导合作，积极参与国际社会应对金融危机的各项行动，发挥了建设性作用。
一、扩内需、保增长、促就业、维稳定――一揽子计划的首要内容与相关举措
扩大国内需求，保证一定水平的经济增长，进而促进就业、维护稳定与和谐，可认为是中国一揽子计划的首要内容。主要的举措有：
（一）扩大公共投资
面对外部需求的急剧下滑，努力扩大国内需求成为政策的着力点，扩大公共投资成为首选。自2008年四季度实施积极财政政策以来，中国明显加大政府公共投资力度，2008年末之前，增加安排中央政府公共投资1040亿元，并宣布了年两年4万亿元投资安排（投向构成见图1）。在此基础上，2009年中央政府的公共投资安排为9080亿元，增加了4857亿元，用于加快保障性住房建设、农村“水电路气房”等民生工程、重大基础设施建设、卫生教育等社会事业建设、节能减排和生态环境建设、自主创新和结构调整、汶川大地震灾后恢复重建等方面。截止到5月31日，2009年中央政府公共投资已累计安排下达5620亿元，执行进度为61.9%。
&（二）促进消费
消费需求是最终需求，以多种手段促消费是一揽子计划的重要着力点。具体措施包括进一步减轻企业和个人税费负担，以财政补贴鼓励家电下乡、农机下乡、汽车摩托车下乡；积极扩大住房、汽车、耐用消费品和农村的消费信贷市场，推进医药卫生体制改革减轻居民医疗负担，以解除“后顾之忧”而提高边际消费倾向；改善中小学教师待遇；提高退休人员基本养老金和城乡低保水平。这些成为中国应对国际金融危机、扩大内需的重要方面。为支持家电、汽车摩托车下乡工作，2009年中央财政预算安排250亿元补贴资金。
（三）支持出口
在扩大内需的同时，支持出口、争取外部需求也是政府一直努力的重要方面，业已提高出口退税率，在区别不同产业、产品确定不同退税水平的同时，总的导向是尽可能支持外向型企业在金融危机冲击下“抗寒过冬”。海关总署发布的数字显示，虽然我国外贸进出口总值虽然同比下降，但继3月份进出口实现环比增长后，外贸呈现企稳迹象，近几个月来逐渐向好。通过着力调整内需和外需结构，中国将加快形成以内需为主和积极利用外需共同拉动经济增长的格局，力求使经济向更加均衡的发展方式转变。
（四）实行结构性减税和税费改革
继2008年内外资企业所得税“两法合一”和调低证券交易印花税税负等举措，2009年国家又陆续出台了一系列旨在减轻企业和居民负担的税费改革措施，实行结构性减税。比如，以全面的增值税转型促进企业扩大投资；适当从低调整房地产税费政策；暂时减征小排量乘用车车辆购置税，仅全面实施增值税转型改革一项，企业因此一年可减负约1200亿元。据测算，大规模的结构性减税和减少行政事业收费政策，总计可在2009年减轻企业和居民负担约5500亿元。实施适度的减税政策，虽然在短期内会加大财政减收的压力，但从中长期来看，能够促进经济平稳较快发展，在服务于“反周期调控”大局的同时，也为财政增收奠定长远基础。
（五）大幅增加财政赤字和举债规模
面对当前国际金融危机带来的经济下行压力，扩大财政赤字规模以求刺激经济增长，可以说是世界通行做法，中国也不例外。为弥补财政减收增支形成的缺口，2009年中国安排了中央财政赤字7500亿元，比上年增加5700亿元，同时国务院首次同意地方发行2000亿元债券，由财政部代理发行，列入省级预算管理。全国财政赤字合计9500亿元，绝对规模为建国以来之最，这体现了为反周期调控大局服务的“积极”特点。另一方面，虽然今年赤字增加较多，但由于前几年连续减少赤字，发债空间较大，从国际通用的两个指标即财政赤字占GDP的比重和国债余额占GDP的比重来看，仍然分别可以控制在3%和20%左右，所以9500亿元的赤字相对我国综合国力来说，总体上是安全的，年度赤字安排在“积极”的同时也体现了“稳妥”的特点。
二、调整结构、支持创新、深化改革――一揽子计划的重要特征与相关内容
面对金融危机冲击，中国“危”中寻“机”，一个重要视角是努力抢抓机遇，加快结构调整、优化产业布局、推进自主创新和深化改革。这些作为一揽子计划的重要特征，将为今后的长远发展夯实基础。在4万亿元的投资计划中，投向自主创新和结构调整项目的资金约为3700亿元，投向节能减排和生态工程项目的资金约为2100亿元，两项合计占总投资的近15%。其他投向的资金也将在项目选择上十分注重突出结构优化的要求。此外，国务院还陆续制定和公布了以结构调整优化为重要内容的十个产业的投资规划。
（一）调整产业结构
在一揽子计划中，十项重点产业调整和振兴规划令人瞩目。外部危机压力已使中国一些行业产能过剩的矛盾凸显，不失时机地发力推进产业结构调整和优化升级，成为关系经济全局的战略任务。基于此，2009年1月14日至2月25日的40天内，国务院连续召开6次常务会议，相继审议通过了汽车、钢铁、纺织、装备制造、船舶、电子信息、轻工、石化、有色金属、物流等十项重点产业调整和振兴规划，涉及范围之广、决策效率之高，前所未有。
其后，受益于投资、消费拉动和调整振兴规划，一些主要产业很快出现积极变化。比如，主要化工产品价格稳步上涨，节能减排工作也得到了进一步的加强，单位GDP能耗同比下降。
（二）加大财政支农力度
政府支农力度显著加大，中央财政2009年全年安排的“三农”支出7161.4亿元，比上年增长20.2%；粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴等四项与农民生产生活直接相关的补贴合计1230.8亿元（详见表1），其中90%已于今年一季度下拨完毕，力度之大为历年之最，彰显了政府努力提高农民收入、改善农民生活、优化国民经济结构的决心与进展。
表1：中央财政“三农”支出2008年执行情况与2009年预算草案比较
单位：亿元
农林水事务
农资综合补贴
农机具购置补贴
农业保险保费补贴
农业基础设施
农业综合开发
现代农业生产
三农支出合计
注：2008年农林水事务执行数数据在《2009年财政预算草案》附表中提供了两组数，其中一组为1821.74亿。
资料来源：《2009年预算报告》
（三）优化产业布局和加强区域发展指导
协调区域发展，优化生产力布局，也是中国决策层高度重视的调控重点之一。继前面两年已部署的打造北方经济中心―滨海新区、加快建设广西北部湾经济区等重大举措，过去半年里，综合配套推进珠江三角洲地区改革发展，在重庆市实行统筹城乡改革和发展，在上海加快发展现代服务业和先进制造业、建设国际金融中心和国际航运中心，以及加快建设福建的海峡西岸经济区等区域振兴重要部署，相继推出，旨在进一步培育新的经济增长极、发挥比较优势和提升区域间协调发展水平，将对国家的长远发展产生重要影响。
（四）支持科技创新
历史经验表明，危机往往刺激新一轮科技革命，科技革命又会成为新一轮经济增长和繁荣的重要引擎。在前面几年已开始实施加快走创新型国家道路的中长期科技发展规划的基础上，结合应对金融危机，国务院部署今明两年中央和地方财政集中投入1000亿元，加快一批能够支撑经济增长的重大科技专项的实施，并以贴息等方式支持企业发展和科技创新（2009年中，国务院常务会议宣布将以200亿元贴息资金拉动约4600亿社会资金），加快推广应用先进技术，加强重点产业振兴的科技支撑，并强化科技人力资源建设。
（五）继续深化改革
应对国际金融危机，是中国深化改革的契机。决策层要求加大改革力度，以继续深化改革，破解发展难题，赢得发展机遇，增强发展的动力和活力。酝酿多年的成品油价、税、费改革从2009年初开始实施，医药卫生体制改革业已启动，国家还取消和停征了100项行政事业性收费，进一步清理不规范的“小金库”。国务院常务会议部署了今年重点推进的改革任务，包括转变政府经济管理职能，深化国有企业改革和农村综合改革，推进资源性产品价格改革和服务业体制改革，加快就业和收入分配制度改革，推进科技体制改革，深化财政、税收、金融体制改革和涉外经济体制改革等。这些改革举措，着眼于解决经济社会发展中的突出矛盾和问题，同时也将对提振市场信心和扩大内需发挥积极作用，并促进中长期的机制转换、实现可持续发展。
三、强化保障、改善民生――一揽子计划的基础支撑及其主要亮点
经济减速使得百姓生活受到一定影响，就业、上学、购房、看病等问题关系千家万户而压力加大。在金融危机形势下继续着力完善社会保障体系，让老百姓劳有所得、学有所教、病有所医、老有所养、住有所居，是中国在应对危机中始终坚持的重要原则。解除社会成员在子女教育、住房、医疗、养老等方面的“后顾之忧”，也是提振消费、转变发展模式的机制性建设。从中国经济社会转型的更长时间跨度看，经济发展的最终目的是让老百姓生活得更好，只有完善社会保障体系，不断改进民生，才能真正贯彻落实以人为本的科学发展观而实现可持续的又好又快发展。应对危机期间，这方面表现出一系列的亮点。
（一）加大民生投入力度
2009年中央财政预算安排的民生支出中，所安排的促进就业资金增长66.7%，保障性安居工程资金增长171%；医疗卫生支出增长近四成；教育支出增长23.9%。上半年，又有一批批保障性安居工程开工建设，一个个农村沼气、饮水安全工程开始启动，一座座基层医疗卫生服务设施和中西部农村中小学校舍得到改造，一项项地震灾区灾后重建工作正在加快，城镇污水、垃圾处理设施建设明显加快，低收入群体的福利待遇水平进一步提高。
（二）加强社会保障体系
近期，中国加快完善社会保障体系，扩大社会保障覆盖范围，努力提高社会保障水平。今年1月1日起，调整企业退休人员基本养老金的政策已向全体企业退休人员兑现；关闭破产国有企业的退休人员将全部纳入城镇职工医疗保险；今年还将进一步开展新型农村社会养老保险试点，覆盖面达到10%的县区。近两年，保障性安居工程被摆在更加突出的位置，廉租房等保障性住房建设明显提速。2008年中央财政安排保障性安居工程补助资金184亿元，2009年增加到493亿元，增长1.7倍。3年内，约750万户城市低收入家庭，林区、垦区、煤矿区等地240万户棚户区居民的住房困难将得到解决。
（三）促进和扩大就业
就业是民生之本，面对金融危机带来的就业困难，国家千方百计保障和扩大就业。国务院办公厅专门就加强高校毕业生就业和农民工就业工作发出通知，通过一系列的政策杠杆，努力帮助高校毕业生实现就业，支持农民工返乡创业和再就业。经过努力，当前就业形势好于预期，今年全国城镇新增就业人数扭转了去年第四季度的下滑态势。面对金融危机给农民工就业和生活带来的困难，国家采取了一系列政策措施加强农民工培训，加快建立包括农民工工伤、医疗、养老在内的比较完善的保障体系，养老保险及转移接续制度正在试行。这些将明显改善广大进城务工人员的工作和生活条件。
（四）深化医药卫生体制改革
各方关注的“新医改”规划业已公布，将全体城乡居民纳入基本医疗保障，成为党中央、国务院在应对金融危机冲击阶段上从经济社会发展全局出发作出的重大决策，也是加快完善社会保障体系和完善社会主义市场经济体制、改善民生的一项重要举措。根据规划，今后三年，以缓解群众看病难、看病贵的问题为重点，将着力推进包括基本医疗保障制度、国家基本药物制度等在内的五项改革，为此，各级财政将新增投入8500亿元左右。到今年4月底，已基本建成约6000个基层医疗卫生服务项目。
四、一揽子经济计划的实施效果
自2008年秋季以来，不断出台的调控、改革举措，已勾勒出中国新一轮宏观调控的路径和格局。一揽子经济刺激计划注重短期保增长和长期调结构的通盘考虑，是扩大内需和稳定外需相结合、振兴产业和加强科技支撑相结合、改善民生和加强社会保障体系建设相结合、加大信贷投放与扩张财政支出相结合、深化改革与转变发展方式相结合的一揽子计划。
2009年以来的经济运行和社会生活表明，这种一揽子计划已初见成效，使经济形势出现积极变化，并有利于进一步提高经济发展质量。主要表现：一是国民经济持续下滑的趋势得到遏制并顺利由“前低”转入“后高”。一至三季度国民经济增长分别为6.1%、7.9%和8.9%，1―9月累计达7.7%，与年度8%左右的增长目标已相当接近，种种迹象表明中国的宏观经济已经完成世界各主要经济体中的率先回升。二是政府投资对经济的拉动较快显现，并且对其进一步的拉动可以期待。从今年前5个月的经济数据来看，城镇固定资产投资同比增长32.9%，新开工项目投资规模同比增长95%以上，去年四季度1000亿元中央投资项目全部开工，今年新增2000亿元中央投资计划下达迅速，业已构成内需的重要因子，并且可以期待其后一个时期的“后劲”。三是工业生产逐步企稳，发电量、用电量降幅缩小的出现正增长。四是国内消费稳步增长。五是居民收入持续增加，大量的民生投入、一系列民生政策正在变为人民群众看得见摸得着的实惠。
总之，可以认为，中国受到外部金融危机冲击而滑入低迷阶段的宏观经济运行，在“一揽子”刺激计划及政策应对之下，已在今年由“前低”转入“后高”，实现触底后的回升。同时，尽管中国经济运行出现积极变化，但我们也应清醒地看到，这些成效还是初步的，基础尚不稳固。国际金融危机尚未完结，不确定、不稳定的因素和潜在风险还很多，各有关方面的工作任务将是艰巨的。因此，下阶段需在“反周期”的扩张操作思路下，继续实行适度宽松的货币政策，扩张性的积极财政政策，并且采取相机抉择、灵活审慎的微调，努力增强调控的预见性、针对性、灵活性和有效性，促进国民经济平稳较快发展。财政政策作为国家实施的一揽子经济刺激计划方案的重要组成部分，应该在为总量调控的“需求管理”方面尽力做出贡献的同时，更多地在结构优化的“供给管理”方面发挥其不可替代的作用。
附表：　　　　　 一揽子经济刺激计划重点和数据
大规模增加政府投资，实施总额4万亿元人民币的两年投资计划，其中中央政府拟新增1.18万亿元，实行结构性减税，扩大国内需求。
大范围实施调整振兴产业规划，提高国民经济整体竞争力。
大力推进自主创新，加强科技支撑，增强发展后劲。
大幅度提高社会保障水平，扩大城乡就业，促进社会事业发展。
加强和改善宏观调控，要坚持灵活审慎的调控方针，实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策。
积极扩大国内需求特别是消费需求，增强内需对经济增长的拉动作用。
巩固和加强农业基础地位，促进农业稳定发展和农民持续增收。
加快转变发展方式，大力推进经济结构战略性调整。
继续深化改革开放，进一步完善有利于科学发展的体制机制。
大力发展社会事业，着力保障和改善民生。
推进政府自身建设，提高驾驭经济社会发展全局的能力。
8%：GDP增长8%左右。
900万：城镇新增就业900万人以上。
4.6%：城镇登记失业率4.6%以内。
4%：居民消费价格总体水平涨幅4%左右。
9500亿：全国财政赤字9500亿元人民币，其中包括地方债券2000亿元。
5万亿：新增贷款5万亿元以上。
5500亿：企业、居民税负减轻约5500亿元。
9080亿：中央政府投资总额9080亿元。
420亿：中央财政拟投入420亿元促进就业。
3318亿：今后三年各级政府拟向医改新增投入8500亿元，其中中央财政投入3318亿元。
7161亿：中央财政拟安排“三农”投入7161亿元，比上年增加1206亿元。
1461亿：中央财政科技投入1461亿元，增长25.6%。
2930亿：中央财政拟投入社会保障资金2930亿元，比上年预计增加439亿元。
1300亿：中央财政今年再安排1300亿元地震灾后重建资金。
化解金融危机的制度安排与财政政策研究
财政部财政科学研究所副所长&王朝才
内容提要：金融危机是社会经济生活中的“坏事件”，防范和化解金融危机是世界各国面临的重要课题。我国目前已经初步构建了自然灾害、公共卫生等方面的国家突发公共事件应急反应机制，但仍未有效建立突发性经济事件的应急机制。本文在考察国外化解金融危机的制度安排和财政政策的基础上，针对我国的现状和问题，提出了加快我国化解金融危机应急机制建设的相关建议。
进入20世纪中后期，金融危机的爆发趋于频繁。据世界银行统计，20世纪70年代后期到2000年间，世界上共有93个国家先后爆发了112场系统性银行危机，还有46个国家发生了51次局部性危机（World Bank，2001）。而且20世纪90年代以来爆发的金融危机呈现出了新的特点，不仅表现为货币危机的频率提高，而且更多是货币和银行双重危机同时出现，即银行体系和外汇市场同时遭受双重打击。双重危机的爆发，通常是以大量的金融机构破产和汇率贬值为表现形式，最终导致产出大幅度下降。如此巨大的负外部性促使政府通过一系列的制度安排和宏观经济政策努力化解金融危机。本文以双重危机为重点研究对象，并适当考虑其他金融危机，对化解金融危机的制度安排和财政政策进行全方位的考察。
一、国外化解金融危机的制度安排与财政政策
（一）发达国家化解金融危机的制度安排与财政政策
年的大危机之前，西方国家一直奉行自由市场经济的理念，政府是守夜者而不去干预经济，在化解金融危机方面的作为也非常有限。虽然不少国家建立了中央银行，但其货币政策、最后贷款人等功能还很不完善，金融危机的化解基本上是通过金融同业救助的方式实现的，政府参与和支持的一系列化解金融危机的制度安排远未形成。大危机尤其是二战后，国家对经济的干预不断加强，化解金融危机的制度安排也开始形成，并逐步趋于完善。一是中央银行成为干预经济的重要力量，地位与作用不断巩固和提高，作为最后贷款人提供的紧急流动性支持，成为控制和化解金融危机的重要制度安排之一。另一方面，一些发达国家近年来纷纷改革中央银行制度，在强化中央银行独立性的同时将银行监管职能分离出来，交由政府专门机构行使。二是大危机的爆发使存款保险应运而生，在稳定存款者信心和化解金融危机中发挥了非常重要的作用。为应对危机和重树公众信心，美国1933年通过了《格拉斯一斯蒂格尔法案》，创立联邦存款保险公司（FDIC），负责向商业银行提供存款保险。目前，存款保险制度已成为发达国家金融体系的重要组成部分，但随着实践的发展存款保险也暴露出严重的道德风险，如导致存款者不再关注金融机构的风险状况，以及金融机构从事高风险投资活动等。因此，已建立存款保险制度的发达国家通常会对存款保险进行相应的改革，不断完善其激励机制。而且，随着金融危机的爆发，发达国家存款保险的功能也不断得到强化，除存款保险外，通常还肩负着接管、清算问题金融机构的职责，在化解金融危机中不断完善和发展。目前，发达国家形成了包括最后贷款人制度、存款保险及资产处置机制等在内的化解金融危机的健全制度安排，成为有效化解金融危机的体制重要保证，能够采取紧急应对措施较为有效地化解金融危机，减少金融危机对经济造成的负面影响。
与金融领域的制度安排一样，发达国家的财政在化解金融危机中也经历了由无所作为到有所为的发展过程，为化解金融危机提供了重要财力和政策支持。年的大危机中，美国实施了新债务政策，其中一项重要内容是政府为金融机构发行债券提供担保。到了80年代，为解决储蓄信贷危机，美国财政部对RTC拨款1000多亿美元，为RTC实施储蓄信贷机构重组提供了重要的资金来源。再如日本，日按照美国RTC模式设立的“不良债权清理回收机构”，资本金也由政府提供。另一方面，为使经济尽快走出危机，发达国家也相应调整财政政策，美国大危机期间采取了扩大财政赤字和增加政府开支的政策，刺激了有效需求和促进了经济恢复，发挥了不可替代的作用。
（二）发展中国家化解金融危机的制度安排与财政政策
20世纪80年代以来，发展中国家的金融自由化进程不断加快，但其金融体系还很不完善，金融全球化进程中发展中国家快速的金融自由化与其脆弱的金融体系形成了一对突出的矛盾。在国际投机资本的外部冲击和国内金融体系风险不断积聚下，新兴国家爆发了一系列的金融危机，比较典型的是80年代爆发的拉美金融危机和90年代末的亚洲金融危机，新兴国家成为了金融危机的重灾区，经济金融遭受危机的沉重打击。
与发达国家相比，发展中国家爆发的金融危机多是货币和银行双重危机同时出现。因此，发展中国家化解金融危机，不仅要保持汇率的稳定，而且要推动金融机构尽快恢复正常运转。一是外汇储备的匮乏和不足使许多发展中国家不得不宣布货币贬值，拉美和亚洲金融危机中都是如此。由于饱受危机之苦，发展中国家尤其是东亚国家在危机之后形成了巨额的外汇储备。二是中央银行的最后贷款人制度在化解金融危机中发挥了重要作用，最后贷款人制度是发展中国家化解金融危机的常规手段。三是不少发展中国家没有建立存款保险制度，隐性存款担保仍然是化解金融危机的重要制度基础。在金融恐慌难以消除的情况下，许多国家都会对存款和债权实行有限或全面担保，甚至是采取严厉的资本流出和取款管制措施。另一方面，未建立存款保险的国家，成立政府性重组机构及资产处置机构实施金融重组。四是金融危机促使发展中国家对其金融制度进行改革。有的国家实行了应急机制，如阿根廷《公共紧急状态和汇率体制改革法》，赋予新总统几乎不受限制的经济权力，以处理金融危机带来的各种社会经济问题。一些建立存款保险制度的国家，如韩国对存款保险进行了相应的改革，还有一些国家采取了强化货币政策独立性、加强审慎金融监管等改革措施，甚至不少国家不得不允许外资控制本国金融机构。
在金融体系不健全、化解金融危机的制度安排还不完善的条件下，发展中国家的财政发挥了非常重要的作用。一方面，财政为化解金融危机提供了重要资金支持。以韩国为例，财政部为存款保险公司和资产管理公司发行债券提供了担保，并为其支付债券利息等。在未建立存款保险或资产处置机构的情况下，也有一些国家由财政设立专门机构来化解金融危机。另一方面，财政还实施了有利于金融和企业重组的政策措施，如促进金融重组的税收优惠政策等。此外，发展中国家在化解金融危机的过程中，还针对危机时期的特殊经济形势，实行了一系列旨在恢复经济增长的财政政策，如压缩财政赤字和削减政府开支及调低税率等。由于不得不向IMF等国际组织求助，发展中国家包括财政政策在内的宏观经济政策很大程度上受到IMF的干涉，IMF所倡导的自由主义理念及其所开出的紧缩性财政政策与货币政策药方，实际上未必有利于危机国家的经济恢复和发展。
二、化解金融危机的制度安排与财政政策分析
（一）金融危机的阶段性及其相应制度安排
根据发展过程，金融危机可分为紧急应对和金融重组两个阶段，不同阶段化解金融危机的内容各有侧重，发挥作用的相应制度安排和财政政策也不尽相同。
1．危机紧急应对阶段的制度安排
由于债权人及存款者与金融机构间的信息不对称，货币贬值和问题金融机构出现极易引起金融恐慌，加剧挤兑和资本外逃，导致更多问题金融机构出现，进一步加深金融危机。因此，在金融危机的前期阶段，化解的重点是避免金融恐慌和确保市场的流动性，以控制金融危机蔓延。大体来看，金融危机紧急应对阶段的化解制度安排包括以下方面：
一是汇率和股市稳定制度。当汇率遭受国际投机资本攻击时，中央银行通常会运用外汇储备入市干预，以稳定汇率。为稳定股价和防止股市大幅动荡，中国香港等地曾针对爆发财务危机的个股采取“暂停交易”的办法，或者是由政府动用股市稳定基金等财政资金，以及引导机构投资者进场护盘等。
二是最后贷款人制度。中央银行提供的紧急流动性支持，帮助流动性暂时出现困难的金融机构化解支付危机、消除存款人及其他债权人的心理恐慌，控制金融危机的蔓延，但流动性支持并不能为金融机构重组提供资本。
三是金融机构关闭制度。为防止“多米诺骨牌”效应出现，避免更多损失和防止中央银行流动性支持增加，通常要关闭严重资不抵债、因资本枯竭而无法继续经营的问题金融机构，以防止流动性危机的扩散（有关制度安排见“金融重组阶段的制度安排与财政政策”）。
四是紧急行政性制度安排。当经济手段仍无法控制金融危机，市场依然存在严重的恐慌心理，挤兑和资本外逃仍在继续，政府通常会宣布对存款和债权实行有限担保或全面担保。尤其是全面担保，有助于恢复公众信心，稳定银行负债和银行体系，同时也为组织实施金融重组提供了宝贵时间。若担保仍不能制止挤兑和资本外逃，政府通常会采取紧急管制措施，对存取款和资本流出实行管制。
2．金融重组阶段的制度安排与财政政策
最后贷款人提供的紧急流动性支持对于缓解金融机构的流动性困难具有重要作用，但并不能解决问题金融机构的资本问题。随着金融危机的发展，通过注入新的资本实施金融重组成为化解金融危机的重要内容，如取消资不抵债金融机构股东的资格、鼓励新的资本甚至是允许外国资本进入、实行政府注资和国有化等，以及处置危机产生的巨额不良资产，促进问题金融机构开始正常经营和恢复金融体系的运转。金融重组通常由存款保险或政府新设的专门机构来实施，在赔偿债权人和存款者损失的同时对问题金融机构进行重组。关闭问题金融机构和实施金融重组，通常依据一系列关于问题金融机构的金融关闭、接管和退出制度，划分能够继续经营和无法持续经营的金融机构，以及明确关闭、接管金融机构的条件等。
由于金融机构大面积倒闭，金融体系自身无法消化规模巨大的不良资产和实现金融重组，危机国家通常会设立由财政出资或支持的隶属于政府的资产管理机构，或是对原有的资产管理机构进行重组，以加快不良资产的剥离和处置，同时政府负担相应成本，促进金融体系正常运转。财政在金融重组阶段，不仅通过预算拨款、为发行债券提供担保等措施，为政府注资和国有化及剥离不良资产提供了重要的资金支持，而且通过一系列的税收优惠政策促进了金融和企业部门的重组。在政府支持下，金融重组充实了金融机构和企业的资本，重塑了市场主体，推动金融机构和企业恢复经营，经济开始正常运转。
（二）化解金融危机的制度安排与宏观经济政策的协调
化解金融危机的制度安排与危机时期实行的相应宏观经济政策，是化解金融危机的两大支柱。总的来看，化解金融危机的宏观经济政策通常包括以下内容：
首先，调整汇率政策和稳定金融市场。当汇率贬值导致金融恐慌和资本外逃时，为应对外资流入的突然逆转和资本外逃，危机国家会提高利率来减少资本外逃，并通过提高利率加大投机者进行卖空投机操作时借入本币的成本。
其次，采取冲销政策回笼货币。中央银行的紧急流动性支持，可能导致过多的货币投放，加大通货膨胀压力。而且过多的本币投放，也不利于本币汇率的稳定和阻止资本外逃，不仅不能阻止货币危机，而且会进一步威胁经济稳定。因此，中央银行在为市场提供紧急流动性支持的同时，需要通过冲销政策来回笼货币。
再次，努力恢复信贷。金融机构倒闭、资本外逃及呆账准备增加等，导致银行信用扩张能力减弱，加之借款者信誉下降，金融危机的爆发通常会出现信贷下降问题。为减轻信贷下降对经济的影响，尽快恢复经济增长，许多国家在化解金融危机的过程中采取了诸如道义劝告、中小企业的特别信贷便利、信贷担保等信用扩张措施。
最后，协调财政政策。危机爆发初期，一些国家通常会采取紧缩性财政政策以提高政府储蓄和改善经常性项目的状况。虽然紧缩性货币政策和财政政策短期内对防止资本外流和维持汇率稳定具有一定作用，但在长期内可能导致需求不足，经济增长难以恢复。从长期看，在紧缩货币政策的同时配套实行扩张性的财政政策和结构性改革，在增加国内需求和促进经济增长方面显著成效，但实行扩张性财政政策的重要前提是保持良好的财政状况。
（三）财政政策在化解金融危机制度安排中的职责与功能定位
从理论上看，财政在化解金融危机中的职责可从政府作为公共管理者和国有金融机构所有者两个维度来加以分析。从公共管理者来看，财政作为公共风险的最终承担者，负有金融危机的兜底责任，在化解金融危机的过程中作用不可替代。基于政府公共管理者的身份，财政为存款保险和不良资产处置提供的资金和政策支持是金融重组得以顺利进行的根本保证。一方面，中央银行最后贷款人的作用仅限于紧急解决金融机构的暂时流动性困难，不能有效解决资本匮乏的问题和进行金融重组，即便是迫不得已将贷款转为金融机构的股本，但基础货币也不能无限制扩张。另一方面，存款保险进行损失赔偿和金融重组以及资产管理公司的资产处置也都离不开财政的支持，尤其是一个强大、稳固、平衡财政的有力支持。大面积的金融机构倒闭使存款保险或政府专设的重组机构及资产处置机构无法依靠自身的资金实力完成金融体系的重组，财政提供的各种形式的资金支持对恢复金融体系的正常运转具有起死回生的重要作用，而且一揽子税收优惠政策也有助于金融重组。并且，财政作为公共风险的最终承担者还在承担着金融危机的最终净成本，如承担金融机构关闭和资产处置的最终成本等。此外，作为宏观调控的重要手段，财政政策由政府直接掌控，支出直接构成了有效需求，在启动经济方面具有不可替代的作用。财政政策与化解金融危机制度安排的协调一致及其与货币政策的协调配合，能够有力地推动经济恢复。
三、我国化解金融危机的现有制度安排及存在的问题
（一）我国化解金融危机的现有制度安排
近年来，随着我国金融体制改革的不断深化，不断完善的金融安全网络构成了未来化解金融危机的重要体制基础，政府1998年设立的4家资产管理公司已成为我国处置不良资产的主体。一是中国人民银行的最后贷款人职责及其接管商业银行的职能发挥了积极的作用。二是金融风险补偿机制正在建立之中，中国证券投资者保护基金有限责任公司正式注册成立，在救助和重组出现经营问题的证券机构方面发挥了重要的作用。三是财政在防范金融风险和救助问题金融机构的过程中发挥了重要的作用。例如，部分负担了关闭农村合作基金会的损失；为促进金融重组，还实行了一些税收优惠政策，缓解问题金融机构的压力；证券投资者保护基金的63亿元注册资金也全部来自财政部储存的历年认购新股冻结资金利差余额。四是形成了专业化的资产处置机构，处置机制日益完善，处置手段不断丰富。
（二）现有制度安排存在的问题
第一，缺乏突发金融事件应急反应机制。日，国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》（下称《总体预案》），将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等四大类，为提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力，最大程度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害提供了法律依据。《总体预案》中没有包括突发金融事件，在一定程度上反映了我国金融风险的现状况。但从长期来看，突发金融事件应急反应机制的缺失，不利于提高我国有效防止金融突发事件的发生和应对能力，不利于最大限度地降低金融突发事件给金融业和整个国民经济造成的负面影响。另一方面，我国化解金融风险的一些办法也只是散见于《中国人民银行法》、《商业银行法》、《防范和处置金融机构支付风险暂行办法》等金融法律法规中，金融突发事件的处理缺乏统一的法律框架，通常是采取“一事一议”的方式，虽然这种非程序做法具有某种灵活性，但更多的时候会因金融监管部门之间协调不力和相互扯皮而贻误最佳处理时机，也给被救助机构留下了讨价还价的空间。
第二，最后贷款人制度不完善。一是主要通过再贷款提供紧急流动性支持，救助手段单一，尤其是抵押贷款很少，导致再贷款回收困难。二是贷款适用条件缺乏量化标准，随意性较大；三是中央银行提供的紧急流动性支持，缺乏相应的惩罚措施，不利于引导金融机构依法开展经营。另外，在中央银行集最后贷款人制度、货币政策和金融接管职责于一体的条件下，央行最后贷款人制度的不完善，往往导致商业银行“倒逼”央行，引发基础货币的大量投放，不利于强化中央银行货币政策的独立性。
第三，金融机构的接管和退出机制不完善。一是体制不健全导致问题金融机构的救助职责不清。目前，我国尚未建立存款保险，实际上政府是以国家信用担保提供了一个隐含的存款保险制度。中央银行集最后贷款人制度与金融接管制度于一体，最后贷款人职责与接管责任很难分清，同时也使中央银行承担繁重的救助责任。二是金融机构市场退出制度不完善。一方面，现有问题银行接管制度中的接管标准不具体，接管条件不明确，制约问题金融机构的及时接管，而且接管之后如何实施重组等法律也未做出规定。另一方面，金融机构市场退出的法律制度不完善，尚没有金融机构退出市场可以直接适用的法律，最终导致政府对问题金融机构实施了过度救助，国家付出了巨大的金融稳定成本。
第四，部门之间尚未形成制度化的协调机制。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确指出，“应建立健全银行、证券、保险监管机构之间以及同中央银行、财政部门的协调机制”。《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》对建立有关机构之间的协调机制也做出了如下规定：“国务院银行业监督管理机构应当会同中国人民银行、国务院财政部门等有关部门建立银行业突发事件处置制度”等。这些法律规定为各金融监督管理机构之间建立协调与合作机制提供了相应的依据，但实际协作效果并不理想，各监管机构之间的协调基本上是采取“一事一议”的方式，各部门之间的“联席会议”制度也处于不连续的状态，不利于监管机构之间的信息共享，不利于金融危机的预防、控制与化解。
第五，金融管理部门与财政职责的划分不清。近年来政府处理问题金融机构的过程中，例如解决问题信托、农村合作基金会等问题上，金融与财政部门暴露出部门间责任不清等诸多问题。在国有银行居于主导地位的条件下，问题金融机构的处置更多的体现为中国人民银行与国有银行的出资人――各级财政部门的关系协调，处理办法基本上遵循中央和地方划分责任与协调利益、个案处理的原则，通常采用财政部分负担或以地方财政担保的中央银行再贷款的形式加以解决。尽管地方政府以财政信用为借款担保，但由于金融机构清理资产困难重重，清偿率很低，所以大部分借款由地方财政来承担，或有债务在很大程度上转为直接债务，导致地方金融风险同财政压力相互交织，进一步加剧地方财政困难。
四、加快我国化解金融危机的制度安排与财政应急机制建设
（一）应遵循的原则
根据各国化解金融危机的经验，加快我国化解金融危机的制度安排与财政应急机制建设应遵循以下原则：
1．成本最小化
金融危机的爆发通常会使一国经济遭受沉重打击，在化解金融危机的过程中，政府通常需要付出巨大的代价，甚至使一国财政不堪重负。在国际货币基金组织（David.Hoelscher、Marc Quintyn，2004）的研究基础上，我们将金融危机的成本分为经济成本和财政成本两个方面，化解金融危机的有效制度安排应有利于降低危机产生的经济成本和财政成本。
首先，有利于实现经济成本最小化。直观来看，化解金融危机的有效制度安排应使金融危机对经济增长的影响减少到最小，或者说使国民经济尽快恢复增长。即是说有效的制度安排应尽早采取措施，以及尽快进行金融重组和改革，使金融体系正常运转和经济恢复增长。从长期来看，这些制度安排还应通过化解金融危机形成一个健康的、有利于经济长期发展的金融体系。
其次，有助于降低公共部门的财政成本。财政成本是政府为化解金融危机所付出的所有直接成本，减去政府处置不良资产、转让金融机构股权等取得的收益后，形成化解金融危机的净财务成本。化解金融危机的有效制度安排，应有助于降低公共部门化解金融危机的财政成本，审慎地进行政府注资和国有化，以及尽可能通过市场化手段提高不良资产处置收益等。
2．有效激励和降低道德风险
第一，要处理好政府与市场的关系，从程序上优先发挥市场机制和银行同业救助的作用。一方面，首先发挥市场机制和金融同业救助的作用，鼓励强大的金融机构对其进行兼并、重组。另一方面，注重发挥市场机制优胜劣汰的作用，对于不能持续经营的问题金融机构坚决实施破产关闭，并确定合理的损失分摊机制，明确股东、董事会和管理人员承担首要责任，冲销资不抵债银行所有者的股权和更换现有的管理人员等。
第二，坚持适度救助的原则，大力支持金融同业自身不能救助的问题金融机构的重组和资产处置。一是最后贷款人提供的紧急流动性支持应当是有限度的，一般只对陷入暂时性流动性困难的金融机构提供资金支持，无限制地流动性支持会削弱金融机构的约束机制，鼓励高风险经营和弱化内部管理。二是全面担保应采取相应的限制措施，如只对存款本金实行担保，明确全面担保是一项临时措施及要求机构支付一定的担保费用等。三是坚持适度存款保险和赔偿原则，避免政府在化解危机中的无限兜底和救助。
第三，财政只为超出金融体系的危机部分提供有力的资金支持。在化解金融危机的过程中，包括最后贷款人制度、金融风险补偿机制等在内的金融安全网络是最基本的化解机制。财政基于公共管理者身份化解金融危机，应以市场机制作用为基础，为金融体系和金融安全网络等不能有效负担和化解的部分给予强有力支持，并为金融重组创造用利的税收环境。
（二）进一步健全我国化解金融危机的制度安排
首先，在《总体应急预案》下建立金融突发事件应急反应机制专项预案。主要内容：一是应急对象，包括金融机构突发事件、支付清算系统危机、汇率与股市震荡等。二是预警机制，参照国际惯例根据严重和紧急程度，将金融危机分为一般（Ⅳ级）、较重（Ⅲ级）、严重（Ⅱ级）和特别严重（Ⅰ级）四级，分别以蓝色、黄色、橙色和红色表示；三是应急处理机制，科学界定相关管理部门的职责分工及所应采取的应急措施，明确中国人民银行最后贷款人和货币政策、风险补偿机制组织市场退出和实施金融重组的职责，以及证券监管机构维护股市稳定的职能等（财政职能详见“形成化解金融危机的财政应急机制”）。
其次，完善中国人民银行的最后贷款人制度。一方面，进一步明确最后贷款人提供流动性支持的标准和条件，适当提高紧急流动性援助的透明度。另一方面，丰富流动性支持的手段，完善抵押贷款制度，努力确保再贷款的顺利收回，减少流动性支持对货币政策的干扰。另外，为有效防范道德风险，鼓励金融机构努力经营，应采取必要的惩罚措施，如惩罚性高利率等。
第三，尽快推出存款保险制度，明确其处置问题金融机构的职责。从国际经验来看，由独立于财政和中央银行的存款保险来处置问题金融机构和实施金融重组是基本的做法。我国应尽快建立存款保险制度，将隐性保险变为显性保险制度。同时，优化相关机构之间的职能配置，将中国人民银行接管问题商业银行的职责转到存款保险公司，赋予存款保险关闭、接管和重组问题金融机构的职责，使中国人民银行独立执行货币政策和行使最后贷款人职责。另外，通过投保方式、投保机构范围、保险费率及存款保险限额等内容的科学设计，完善存款保险的激励机制，有效防范道德风险。
第四，完善金融机构市场退出机制，制定统一适用于各种金融机构的法律法规。在明确存款保险处置问题金融机构职责的同时，应尽快完善我国金融机构的市场退出机制。一是制定统一的标准，区分问题金融机构是否具有生存能力。二是对问题金融机构的接管、援助和关闭的条件，以及所采取的整顿和重组措施等进行具体的规定。三是明确问题金融机构关闭和退出市场时适用的损失分摊原则，即股东、次级债券持有者、债权人以及其他相关主体的清偿顺序。为有效降低道德风险，应追究问题金融机构高级管理人员的法律责任，并将股东的清偿顺序置于存款者和债权人之后。
第五，加强中国人民银行与监管部门的协调与合作。我国设立银监会之后，形成了由银监会与证监会、保监会在分业经营基础上，分别对银行、证券和保险实施分业监管的体制，中国人民银行负责货币政策和行使最后贷款人职责。从职能分工的情况来看，金融监管部门在了解金融机构的运行情况和获取金融风险信息方面具有明显优势，而这也是中国人民银行履行最后贷款人职责所必需的。尤其是在金融风险突发性强、传播迅速、极具破坏性的条件下，中央银行及时获取信息更是有效行使最后贷款人职责的需要。因此，在现有体制格局下，应努力形成制度化的跨部门工作协调和信息共享机制，加强中国人民银行与监管部门的合作与协调，以更好地发挥中央银行作为最后贷款人和监管机构在防范金融风险与应对突发金融事件和化解金融危机的作用。
（三）逐步构建我国化解金融危机的财政应急机制
为强化财政紧急应对和处理突发金融事件的能力，可考虑在突发金融事件应急反应机制框架下，形成制度化的财政应急机制。财政应急机制中的一揽子措施主要包括财政介入的程序和方式、财政应急资金来源，以及需要采取的其他财政应急措施等。
首先，明确我国财政在化解金融危机中的职责。我国财政不仅是公共管理的主体，而且是国有及国有控股金融机构的重要出资人，具有国有金融资产管理的职责。根据前述理论分析和国际经验，我国基于公共主体身份化解金融危机的财政职责应主要包括：为存款保险等金融安全网络及资产管理公司提供有力的资金支持，以及制定促进金融重组的税收政策和调整国家与国有及国有控股金融机构的利润分配关系，促进金融部门和企业重组。另一方面，作为宏观调控的重要实施主体，财政政策还具有促进经济恢复的职能。再从出资人身份看，财政还承担着所有者的职责，在金融危机中应补足国有金融机构的资本金，促进其稳健经营。
其次，明确化解金融危机过程中财政介入的时机和程序。作为应急机制的延伸，突发金融事件应急反应机制启动时，财政应急机制也自动启动，并根据危机预警情况，采取相应财政应急对策。一是在针对问题金融机构的不断出现，财政应在较重（III级）阶段及时启动和出台促进金融重组的税收优惠政策，以支持金融同业重组。二是危机严重（II级）和特别严重（I级）情况下，存款保险和资产处置机构的资金不能满足化解金融危机的需要时，财政应提供及时、有力的资金支持。三是根据危机爆发后经济形势的变化，相机抉择和适时调整财政政策，促进经济恢复。但财政提供的资金支持并不是无条件的免费午餐，财政需要从更高的层次，对化解危机的金融安全网络建设提供指导建议，并督促财政资金支持的资产处置机构完善内部控制机制和提高资产处置效率。
第三，明确财政应急资金的来源渠道。一是建立金融危机化解准备金，为化解金融危机提供实际资金支持。金融危机化解准备金专为化解金融危机而设立，主要用于政府注资和国有化、为存款保险和资产管理公司的资金支持，以及最终为资产处置埋单等。关于金融危机化解准备金的资金来源，可考虑将金融机构每年缴纳的营业税收入按照一定的比例提取金融危机化解准备金，经过预算程序后纳入政府基金账户统一管理；或是将中国人民银行每年的经济发行或经济发行所对应资产如外汇储备等，按一定比例提取金融危机化解准备金，专门用于政府注资和国有化，使其在性质上区别于中央银行作为最后贷款人提供的紧急流动性支持贷款。在没有爆发金融危机的情况下，危机化解准备金可投资于低风险而流动性较强的项目，并将其收益纳入危机化解准备金。二是特别情况下可考虑由财政直接发行国债，或由存款保险、资产管理公司发行财政担保债券等方式作为化解金融危机的重要资金来源。
与危机化解相比，有效防范金融风险和防止爆发金融危机可以避免危机造成的巨大成本，因而是一国经济发展的最优选择，本文的研究侧重危机爆发后化解制度安排与财政政策的分析。
其中，比较典型的金融危机有：发生在80年代的拉美金融危机、美国储贷协会危机，80年代末和90年代初的斯堪迪那维亚危机等，以及发生在90年代的欧洲货币危机、墨西哥金融危机和亚洲金融危机等。此前如年的荷兰郁金香狂热、1720年的密西西比泡沫和南海泡沫，以及年大危机等。
详见Bhubanesh pant,2001: “Financial crises, recovery and reforms”, P2-3.
最后贷款人是一国中央银行为化解金融风险，向暂时出现流动性困难的银行提供紧急流动性援助的一种制度安排，紧急流动性的方式有信用贷款、抵押贷款、票据贴现、短期透支等。
Goodhart和Schoenmaker指出，发达国家中中央银行与银行监管部门合二为一和一分为二的情况大体上各占一半。
比较典型的情况如美国80年代设立隶属于FDIC的重组信托公司（RTC），对储贷机构进行重组，2001年又对存款保险制度进行了改革，以强化市场约束和对金融机构的激励；日本为化解金融危机也于2002年对存款保险进行了较大的改革，等等。
东亚国家的经常帐户盈余及外汇储备情况详见麦金农：《汇率、工资与国际竞争力的调整：日本、中国与美国的比较》。
&如亚洲金融危机期间，泰国成立了隶属于中央银行的金融机构发展基金（FIDF）具有保障存款人权益的职责，以及对经营不善的商业银行实行国有化；印尼政府1998年成立了类似于存款保险的印尼银行重组局（IBRA），由其实施金融重组，并对问题银行进行注资和国有化。
资产处置是化解金融危机过程中相当复杂的部分，通常要长达数年的时间才能完成。
但这种方式会制约货币政策的有效性，而且对本国经济恢复的负面作用也比较大。
《中国人民银行紧急贷款办法》对紧急贷款的前提条件、贷款用途、期限和利率等做了较为详细的规定。《防范和处置金融机构支付风险暂行办法》第22条规定了再贷款的程序，对于出现支付风险后必须通过人民银行再贷款方式给予流动性支持的金融机构，应由人民银行省级分行提出方案，报总行审批。1997年至2003年，在清理整顿信托投资公司、城市信用社、农村基金会和城市“三乱”过程中，中国人民银行总行曾提供了1411亿元的再贷款。
我国《商业银行法》第64条规定，商业银行已经或可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，中国人民银行可以对该银行实行接管。
例如，2003年财税141号文件，对依法撤销的金融机构及其分支机构（不包括所属企业）财产用于清偿债务时，免征其转让货物、不动产、无形资产、有价证券、票据等应缴纳的增值税和营业税；对清算期间自有的或从债务方接收的房地产、车船免征房产税、土地使用税和车船使用税；对其在清理财产中涉及土地使用权、房屋所有权权属转移等行为免征契税；对其接收债权、清偿债务过程中签订的产权转移书据，免征印花税。
虽然在广国投破产过程中，法院以及各方面司法人士对破产法进行了补充和解释，使破产法在金融领域的运用有了一定的进展，但规范性并不强，问题金融机构如何退出市场以及由谁进行清算、偿付顺序如何等，至今缺乏规范程序和制度规定。
关于银行危机成本的具体划分及一些国家银行危机的成本详见David.Hoelscher、Marc Quintyn，2004：“Managing Systemic Banking Crises”, IMF publications.
经济成本是指金融危机破坏金融体系及其功能导致的产出的下降，是对于经济发展产生的长期影响。大体来看，金融危机的经济成本从根本上取决于危机的严重程度及其对金融体系的破坏程度，以及金融体系重组的进程和效率。
包括财政为化解金融危机所直接支付的预算支出，如政府性注资或国有化资金，存款支付、购买和剥离不良资产支出、税收优惠等，以及中央流动性支持措施可能产生的准财政成本，即中央银行因化解金融危机导致上交财政收入的减少。
直接来看，政府化解金融危机的财务成本取决于金融危机的严重程度、政府为化解金融危机投入的资金量及政府处置资产而获取的收入等。
也有些国家迫不得已而允许外国资本进入，甚至使其达到了控股地位，从而对本国金融安全构成威胁。因此，降低财政成本并不是绝对的，是在一国金融安全底线范围内的尽可能最小化。
积极财政政策凸显民生财政
中央财经大学财政学院院长&马海涛
2008年，面对席卷全球的金融危机和国内一系列的自然灾害，国内经济环境迅速恶化，我国经济经历了前所未有的困难与挑战。在此情况下，党中央、国务院及时调整宏观调控政策，实行了“积极”财政政策和 “适度宽松”货币政策相结合的“双松”政策，其中在积极财政政策中，以往很少提及的“民生”及“民生财政”占据了很重要的位置。
“民生”的提法首先见诸于党的十七大报告：“民生必需在经济发展的基础上，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、住有所居”；其次，在2008年12月召开的中央经济工作会议中，明确要求为进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施以及财政刺激经济的“4万亿元”一揽子计划中，其中民生分量最重：保障性安居工程2800亿元，农村民生工程和农村基础设施3700亿元，医疗卫生、文化教育事业400亿元，灾后恢复重建基金1万亿元……其中，仅保障性安居工程就将在3年内基本解决全国700多万户城镇住房困难家庭的住房问题；另外，在2009年政府工作报告中，明确提出“在今年中央政府投资总额9080亿元，主要用于保障性住房、教育、卫生、文化等民生工程建设，节能环保和生态建设，技术改造与科技创新，农田水利、铁路、高速公路等重点基础设施建设和地震灾后恢复重建”。
由此，“民生”这一概念也频见报端、期刊评论等，与之相对应的“民生财政”也成为了当前政府采取措施时动辄以用的利剑和财政学界学者及专家关注的问题。那么在当前财政运行体制下倡导“公共财政”理念的前提下，何为民生财政？民生财政与公共财政之间又是何种联系？当前我国积极财政政策实施过程中民生财政的涉及又几何？这些一系列问题已成为时下讨论的热点。
一、民生及民生财政
1、民生及民生财政的引出
实际上，历朝历代的君主为了巩固自己的政权，民生问题一直都很受关注，民生的概念也可以追溯到远古的年代，“民为贵，社稷次之，君为轻”的民本理念古代圣贤们就作了很好的概括。然而，在中国，由于长期封建社会君主专制的政治体制所桎梏的财政体制的不完善（甚至谈不上现代意义上的财政体制），我们讨论的民生也只有在开始倡导现代民主情况下才有意义。而对民生财政来说，那就更晚了，即使是在倡导现代民主的新民主主义革命的胜利（即中华人民共和国的成立）到改革开放，由于中国的经济实力有限、财政体制极其不完善，国家财政一直以来只能保障国家机器的正常运转和满足国民经济发展的运行基础，其后随着改革开放的巨大成功、国家财政实力的提高和财政体制的不断完善，在中国，直到1998年以来以“公共财政”理念为导向的财政运行体制下才能视为“民生财政”的真正开始，特别是最近10年经济的高速发展，中国的财政才更有实力、更有资本在“民生财政”的道路上前行，如上面所述，2008年经济面临“内忧外困”的情况下，中国依然开出了以“民生”为重的积极财政政策的处方，有效地遏制了经济的进一步恶化。
由此可以说，在中国，现代意义上的“民生”在新民主义革命开始时既便产生，同时几代人为之付出了巨大的代价，而“民生财政”则是国家有足够的经济实力、确立公共财政运行体制后新的财政运行理念。
2、“三民主义”之民生概念
一直以来，在中国的国家治理模式中，为政者的治理思想不论“民本”的意图达到何种程度，总是以“君治”为前提的。特别是长久以来在中国百家思想中占据主导的儒家来看，单从其国家治理角度看，其理念总是居于统治者的地位来为被统治者想办法，总是从统治者的角度以求解决政治问题，而很少从被统治者的视角去考虑或规定统治者的治理行为，完全背离实现“民生”的治理行为，其“三从四德”即为典型。古代中国一直与近代西方国家民主政治由下而上去争取政治权利（包括民生权利）的情形形成鲜明对比，直到孙中山倡导的“三民主义”运动的兴起才能说大众对“民生”诉求在中国的真正开始。
20世纪初，在孙中山“民族、民权、民生”的“三民主义”倡导下中国开始了民主主义革命运动，后来演绎成了中国共产党领导下的新民主主义革命运动并取得胜利（日中华人民共和国的成立）。孙中山在《民生主义》的第一讲，就给“民生”下了定义：“民生就是人民的生活，社会的生存，国民的重整旗鼓，群众的生命”。孙中山认为人民的生活即“民生”可以分为人类生活和社会经济两类问题。“群众的生命”和“国民的生计”是人类生活的问题，而“社会的生存”是社会经济问题。如果这两类问题都得到有效解决，则国家富强，人民幸福，反之国家贫弱，人民生活痛苦，结果造成社会问题，由此会导致一系列的“民生问题”而不足以谈“民生”。由此，他提出要解决“民生问题”就必须实行民生主义，即民生主义就是解决“民生问题”的主义。他说“民生主义能够实行，社会问题才可以解决，社会问题能够解决，人类才可以享很大的幸福”。
首先，孙中山说“民生主义即贫富均等，不能以富者压制贫者是也”。由此可见民生主义的目标：其初步目的在于解决人民的衣、食、住、行等问题，从而解决最基本的养民问题，而最终目的在于世界大同，从“我们要解决中国的社会问题，和外国是有相同的目标，这个目标，就是要全国人民都可以得安乐，都不致受财产分配不均的痛苦”中更可以体现其大同目标。孙中山的“民生”思想同情广大劳动人民，特别是提出从物质生活出发改善人民的生存条件，满足人民的衣、食、住、行等需要，高度关怀人民生活和重视物质文明，使物质文明成为推动历史前进发展的基础。
其次，孙中山为了实现其“民生”思想，提出了“平均地权”和“节制资本”的民生主义原则。第一，在平均地权方面，孙中山说“文明之福祉，国民平等以享之。当改良社会经济组织，核定天下地价。其现有之地价，仍属原主所有，其革命后社会改良进步之增价，则归于国家，为国民所共享……敢有垄断以制国民之生命者，与众弃之”。又提出“农民问题真是完全解决，是要耕者有其田。那才算是我们对于农民问题的最终结果”。其具体办法是在实现了资本主义的土地国有化以后再由国家授田或租田给农民耕种；第二，在节制资本方面，孙中山说“凡本国人及外国人之企业，或有独占的性质，或规模过大为私人之力所不能办者，如银行、铁道、航路之属，由国家经营管理之。使私有资本制度不能操纵国民之生计，此则节制资本之要旨也”等一系列主张。
单从孙中山的“国家利益人民共享”、“贫富均等”的“大同主义”民生思想来看，是当时国内封建主义专制下经济极度贫穷落后、国外西方资本主义国家工业革命后巨大发展背景下对寻求中国经济发展理想模式的追求，然而当时中国内忧外患、民不聊生的情形下要真正实现其“民生”思想几乎是不可能的，更谈不上赖以“民生”思想实施的财政体制改革，也就更谈不上“民生财政”这一说法。
3、新中国成立后民生及民生财政演绎
随着新中国的成立、国内政局的稳定，同时建立起的中央政府统一领导下的分级财税运行体系下，中国财政“民生”理念的实施又为几何呢？改革开放以前，中国实行“大一统”的计划经济体制，加之缺乏一个进行经济建设总的指导思想，再加上本来极其薄弱的经济基础，更为重要的是后期国内政治文化运动的原因，严重影响了中国进行经济建设的进程，中国的财力来源严重受搓，由此，此阶段财政能保障国家机器的正常运转已纯属不易，财政实际上不能涉及“民生”问题，同样谈不上“民生财政”。其后，中国进行了改革开放，建立了以“经济建设为中心”的国家发展战略方针，由此国民经济运行逐步回到了快速发展的正常轨道上，国家的财政实力也不断增强，但从改革开放的前20年来看，中国的财政基本处在“吃饭财政”和“建设财政”的状况，直到后来进行大规模的市场经济建设改革后才有所改善。一方面，1994年以“分税制”为主的工商税制改革，大大促进了中央政府的财政实力；另一方面，1998年中央政府明确提出建立“公共财政”框架的目标，由此才可以说财政在“民生”理念的实施以及“民生财政”在中国的开始。新中国成立后，我国财政“民生”的逐渐演绎有经济发展水平、政治运动、制度改革等各方面因素的原因，单从经济和经济管理体制方面来看，可以分析如下。
第一，改革前计划经济体制、多变的财政管理体制制约“民生”理念的实施。新中国的经济建设是在国民经济运行基础遭受毁灭性破坏的基础上开始的，由此一开始中央政府就必须采取极度集权的方式（计划经济体制）集中财力来保障新生政权的正常运转，即在全体社会成员共同占有生产资料的前提下，国家统一计划按照社会需要进行生产和消费。同时由于后期政治上纲领性的错误路线，到改革开放前中国的财税体制也一直处在多变的格局当中（见表1）。
表1：计划经济体制下多变的财政管理体制
财政管理体制
高度集中，统收统支
划分收支，分级管理
以收定支，五年不变
收支下方，计划包干，地区调剂，总额分成，一年一变
定收定支，收支包干，保证上缴（或差额补贴），结余留用，一年一定
收入按固定比例留成，超收另定分成比例，指出按指标包干
定收定支，收支挂钩，总额分成，一年一变。部分省（市）试行“收支挂钩，增收分成”
由此可见，我国计划经济体制下并没有形成一套规范的财政运行体制，基本上处于行政性的集权和分权交替状态，自始至终没有摆脱“一放就乱”、“一收就死”、“一死又放”的恶性循环当中。这也给支出管理带来了巨大的困难，政府本来就是为保障国家机器的正常运转而不断改变财政体制，这样，中央财政在保障了国家安全和国家行政事业单位正常运转以外，很难再有在有关“民生”领域作出资金安排的能力。例如从人民公社时期农村公共服务的筹资状况（见表2）就可以看出：人民公社时期，很多农村公共服务的经费都要求自筹，即使有国家预算安排也很少，同时当时农村居民的收入极其有限，绝大多数农民是以自身的贫困为代价，凭借革命的热情和积极性来交足国家税金后基本上一贫如洗，在此情况下农村公共服务供给的资金还要从农民身上筹得，那谈何容易？结果就是资金的缺口，最终也就根本谈不上改善人民生活的“民生”支出。
表2：人民公社时期部分农村公共服务的筹资渠道
公共服务项目
小型农田水利工程
凡是社队自己有力量全部负担的，应自筹解决，国家不予补助；社队资金有困难的，根据困难大小给予补助。
农、林、水、气象事业费
国家预算和社有资金共同负担。
中小学经费
教育部门举办的农村中小学经费以国家预算拨款为主，杂费、勤工俭学以及地方财政安排的自筹资金作为补充；社队集体办学以公社社有资金、杂费收入和勤工俭学收入为主，国家给予一定的补助。
社办卫生院实行“社办公助”，主要依靠公社集体力量来办，国家对卫生院给予必要的补助；农村合作医疗由大队统筹全体农民的医疗费用，基本医疗费主要有社区集体承担；国家财政安排合作医疗补助费，用于培训医务人员的经费开支和支持穷的对社举办合作医疗；大队卫生所几乎全部依靠集体经济投资和维持。
抚恤和社会救济
除国家预算安排的抚恤和社会救济费外，公社应自行安排一部分社会救济和社办敬老院等福利事业的经费支出。
第二，改革开放后“建设财政”向“公共财政”的转变引发“民生”支出的重视。改革开放后“民生”理念在财政支出中得以逐步重视，这实际上与我国经济不断发展、国家财政实力不断增强、特别是与国家财税体制的不断改革与完善相伴而生的，这期间主要可以分为三个阶段。
第一阶段：形成财政公共化改革趋势的初期阶段。为适应市场化改革，政府推动了一系列财政税收体制的改革，从1980年进行的“划分收支、分级包干”即俗称的“分灶吃饭”到1985年国有企业上缴利润改为上缴所得税而实行的“划分收支、核定收支、分级包干”一直到1993年，虽然财政体制上一直带有“包干”色彩，但可以看出财政公共化改革的趋势。在此阶段，从财政收支的结构来看，由于财政体制的因素，中央财政收入占GDP的比重和占全国财政收入占比都不断下降，特别是后者，1978年仅为15.52%，其后虽然比例有所提高，但基本也只在30%左右，而到1993年更是降到22.02%，直到1994年工商税制的改革这种状况才得以改善。另一方面，经济建设进入正常轨道，由此财政支出中经济建设费的比重一直很大，例如、1990年分别达64.08%、56.26%和44.36%，在“以经济建设为中心”的方针下，财政在“民生”方面的支出极其有限，可谓波澜不惊。
第二阶段：为建立公共财政框架而进行的初步改革阶段。1994年实施的全面税制改革、分税制财政体制改革和国有企业利润分配制度改革即较为全面的财税体制改革，突破了以往单纯的“放权让利”思路，以制度形式构建各利益团体之间的关系，同时1995年《预算法》的正式实施，各级政府分别编制自己的预算和决算，为公共财政的构建迈出了重要的一步。此阶段，建立社会主义市场经济体制的目标确立，财税体制改革、国有企业改革、教育制度改革等一系列改革催生了一批改革中的既得利益群体，同时也产生了一大批改革代价的承担者，例如城镇大量的下岗职工、低收入却要担负高昂教育费用的农村居民等等，已经产生了众多敏感的民生问题。但从财政支出结构上看，也有个别例如向城镇居民最低生活保障、最低住房保障等“民生”支出的重视，但从全范围来说，由于财政实力有限、财政体制不完善等因素，还没有能力进行有计划、制度性的“民生支出”安排，只能说小范围的被迫性地“民生”支出安排，但较之前一阶段有较大的改善。
第三阶段：全面构建公共财政框架的阶段。1998年12月，中央政府明确提出构建公共财政框架的改革目标，开始了以政府预算制度改革为核心的财政公共化系列改革，例如部门预算改革、国库集中收付制度改革、政府采购制度改革等以达到“收支脱钩、收缴分离，逐步淡化预算外资金，将预算外资金全部纳入预算管理”的完全制度化管理的目标。同时在财政支出方面，政府不断完善社会保障体系建设，特别是开始农村社会保障体系的初步建立，增加了社会保障支出，增加三农、教育、卫生、科技文化支出，增加生态建设和环境保护的投入等。这阶段，随着公共财政体制的建立，从支出结构上看，“民生”支出越来越被重视，特别是党的十七大明确提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的方针指导下，“民生”财政支出进一步强化，甚至可以认为是“民生财政”的开始。笔者看来，这一阶段进行大规模的“民生”支出安排以及可以认为是“民生财政”的开始，其原因有三：第一，国家财政实力的不断增强是“民生财政”强有力的经济基础，其为根本。从我国的财政收入看，从1998年的9875亿元到2003年的21715亿元到2008年的61330亿元，为民生财政的落实提供了强有力的经济支撑；第二，区域发展不平衡、居民贫富差距扩大、经济结构转型等因素成为实施“民生财政”的必然，特别是前面两个因素的影响，中央政府为了落实科学发展观、构建和谐社会必须重视对“民生”的支出安排；第三，当前不断改革和完善的财税管理体制使“民生”支出安排成为可行。虽然，我国当前的财税体制还有很多不完善的地方，但通过一系列的改革足以制度性地实现规模庞大且复杂的财政支出安排。
二、公共财政与民生财政
在中国，随着改革开放的不断深入，特别是社会主义市场经济制度的建立和完善、政治层面人民民主理念的增强，对于政府民主理财、依法理财的要求呼声越来越高，由此，以提供公共服务为取向的在西方发达国家运行很成熟的公共财政管理体系在中国也越来越受到重视。近几年通过专家学者的不断研究探讨、政府有关部门不断的试点改革、推广和完善，特别是中央政府1998年确立建设公共财政框架的目标后，对公共财政的理念及公共财政体系基本上达成了共识。
第一，公共财政本质上是民主财政，或者是说要求财政的民主化。民主财政就是要求有关财政的一切活动都必须依照法律法规进行：一方面，要求具有纳税义务的各纳税主体依法纳税，从而构成国家的财政收入；另一方面，要求各政府支出部门依法、透明并在民主监督下用税。然而我国长久以来一直对纳税人依法纳税提的较多，而对税收支出部门的依法、透明用税提得较少，由此在支出上行政意志的影响较大，造成税收支出的不合理和浪费。公共财政理念的提出为更为高效和合理地运用财政资金起到了方向性（民主性）的指导作用。
第二，公共财政是以提供公共产品和服务以满足公民公共需要的基本方式。公共财政的首要目标是满足社会公共需要，要求在保证国家机器正常运转的前提下，调整财政收支结构，把更多的财政资金投向公共服务领域，加大财政在教育、文化、卫生、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入，以保证基本公共服务的均等化。
第三，公共财政以制度性的指标体系核算来落实财政资金的安排。首先，在民主财政理念要求下，不断改革和完善了政府财政税收体系，我国2001以来正式实施的一系列诸如“国库单一账户体系建设”、“国库集中支付、收缴改革”、“公务卡制度建设”、“政府性基金国库集中支付”、“专项转移支付资金国库集中支付”、“财税库横向联网”和“国库动态监控”等改革为制度性地安排财政资金提供了制度保障。其次，在财政支出的安排上，各项目的支出核算通过建立指标体系、标准核算以达到公共服务的均等化。这方面，在中国这样一个区域发展不平衡、贫富差距过大、多民族等因素考虑，尤其要注意建立教育、医疗卫生、就业与社会保障等指标体系的合理建设。
而“民生财政”则是公共财政体系运行过程中提出的新概念。2007年，中共十七大报告中提出，民生内容包含教育、就业、收入分配、社会保障、基本医疗卫生、社会管理等；2008年政府工作报告中则指出，民生内容包含教育、卫生、就业、社会保障、居民收入和消费、社会管理、住房保障以及人口和计划生育等。而“民生财政”也因中央政府“民生”理念的提出而产生，在笔者看来，“民生财政”其严格意义上来说，不能成为一个财政体系的标准名称，应该包含在公共财政体系标准之内，或者说是公共财政在一定阶段的实施理念，是公共财政支出结构在相关民生领域的倾斜。具体来说，“民生财政”就是在整个财政支出安排中，通过制度性地合理安排，实现用于教育、卫生、就业、社会保障、社会管理、环境保护等民生项目的支出占到较高的比例，实现社会的公平正义、促进每个社会成员全面发展、切实保障和提高最广大人民群众的生活。从民生财政支出项目来分析，根据其与民生问题的关系密切程度，可以认为是“阶梯性”分布的（见图1）。
图1：民生财政支出项目“阶梯式”分布构成图
注：此“阶梯式”民生财政项目分布分析把教育分成基础教育和其他教育，同时把基础教育较之其他教育更具有其民生性，因为全部居民都应该具有享受基础教育的权利；另外，中国还有一个重要的民生问题是“三农”问题，这与其他西方实施公共财政体制国家最大不同的地方，此构成图中把“三农”问题归到收入分配问题，也置于与民生关系最密切的应优先实现支出安排的最底层（最重要）民生项目。
民生财政已经成为当前公共财政支出安排的一个重点关注问题，但在民生财政的落实过程中我们应该清楚认识以下两个问题。
第一，财政支出即使在民生的支出安排也应该注意轻重缓急，而不是“胡子眉毛一把抓”。从民生财政支出项目分布图中，可以看出处于最底层的