基础设施领域竞争机制引入方式研究--《经济经纬》2007年04期
基础设施领域竞争机制引入方式研究
【摘要】：在政府进行较强程度规制甚至直接进行垄断经营的体制下,基础设施领域的低效运营状况几乎不可避免。基础设施领域各产业独特的技术经济特性决定了竞争机制引入方式的多样性;应针对不同类型的基础设施,采取增加生产者数量、利用潜在进入者和替代产品的威胁、增强买方和供方的侃价能力等多种方式引入竞争机制。政府应采取打破政府在基础设施领域的垄断、以合同约束取代行政管理、建立统一高效的监管体系、完善公共收费和支出体系、重新界定现有行业主管部门的职能等措施,为各种竞争机制的顺利引入创造条件。
【作者单位】：
【关键词】：
【基金】：
【分类号】：F281【正文快照】：
一、引言基础设施作为全社会公共事业的重要组成部分,是整个社会发展生产的重要保障,也是提高人民生活质量的基本保证。基础设施主要包含以下两个方面的内容:一是公共设施,包括电力、电信、自来水、卫生设施与排污、固体废弃物的收集与处理、管道煤气、公共交通等;二是公共工
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调研信息—吸引和鼓励民间资本进入开发区公共基础设施建设
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 第十期　　　　　　北京经济技术开发区管委会　　　　　　发展研究和法制办公室编　　　　　　　　　日　　　　　　　　　　　　　　　　　　 吸引和鼓励民间资本进入　　　　　　　　　　　　　　 开发区公共基础设施建设　　编者按：建设体现时代特征、标准先进、容量充足、适度超前的基础设施是提高基础设施保障能力，实现开发区快速、健康发展的重要举措。根据、27日召开的经济工作务虚会的要求，本期调研信息作为开发区市场培育问题专题研究之二，对民间资本进入公共基础设施建设的方式及需要注意的问题进行了分析，供领导和同志们参阅。一、 民间资本进入基础设施建设的方式由于公共基础设施项目多是建设周期长、投资巨大的公益性项目，因而管委会在其中发挥着重要作用。近年来，随着经济的快速发展，对公共基础设施建设的需求不断增大，单靠财政已远不能满足巨大的投资需求，迫切需要民间资本进入开发区公共基础设施建设。民间资本进入基础设施建设的方式多种多样，除调研信息第九期介绍的国际上流行的PPP方式外，通行的方式还有如下几种：1、租赁即由民间资本公司经营并维持一家国有基础设施企业，自己承担商业风险，其收入从收费中得来。租赁形式一般要求对收费做出承诺，收缴的费用至少能够弥补运营和维护成本，并通过收费管理及经营成本的最小化来提高民间资本的积极性。2、TOTTOT是“移交—经营—移交”的简称，指政府与投资者签订特许经营权协议，把已经投入运行的基础设施项目移交给民间投资者经营，凭借该设施在未来若干年内的收益，一次性地从投资者手中融得一笔资金，用于建设新的基础设施项目；特许经营期满后，投资者再把该设施无偿移交给政府管理。TOT方式与 BOT方式的区别在于：不需要由投资者直接投资建设基础设施，因而避开了基础设施建设过程中产生的大量风险和矛盾，比较容易使政府与投资者达成一致。TOT方式主要适用于交通基础设施建设。3、ABSABS即资产证券化，是以项目所拥有的资产为基础，以该项目资产的未来收益为保证，通过资本市场发行证券来筹集资金的融资方式。ABS的运作过程主要包括以下几个阶段：（1）组建 SPV阶段。SPV是特殊目的实体的英文缩写，它可能以一种信托的方式存在，也可能是独立的公司法人。（2）SPV与项目结合阶段。通常，投资项目所依附的资产只要在未来能够带来现金收入，则都可以进行 ABS融资，在基础设施建设领域，能够带来现金收入的形式可以是：地铁、轨道交通、公路等公用设施收费收入。拥有这种未来现金流量所有权的企业（项目公司）称为原始权益人。这些未来现金流量代表的资产是 ABS融资方式的物质基础。一般情况下，这些代表未来现金收入的资产，本身具有很高的投资价值，但由于客观条件的限制，无法获得较高的信用评级以在资本市场上筹集资金，而原始权益人将其所拥有的基础资产的未来现金收入的权利转让给 SPV，从而达到破产隔离的目的，提高 SPV资信级别，为其在资本市场上进行融资创造条件。（3）SPV发债阶段。SPV直接在资本市场上发行债券，筹集基础设施建设所需的资金。（4）SPV偿债阶段。 SPV通过基础设施营运期间所产生的现金流通入量，来偿还民间投资者的债券本息。这种方法适合于大型基础设施建设，如城市轨道交通等。4、开放某一细分市场这种方法是对基础设施领域某一细分市场完全或部分取消垄断，并允许私人投资者自担风险进入市场。被批准进入的民间资本企业与国有企业的关系可能有两种情况：一是互相补充型，二是互相竞争型。如果竞争型市场准入被采纳，尽管在许多情况下要想在国有企业和私人投资者之间建立起“平等竞争市场”是比较困难的，但竞争压力还是会促进国有企业提高业绩表现和改善企业形象。如果互补型的市场准入被采纳，则效率高的私人企业将起到示范作用，从而通过互相比较的竞争，间接影响国有企业的业绩表现。5、出售国有资产将一部分基础设施领域的国有企业卖给民间资本公司，实现以价值形态管理基础设施，是民间资本进入基础设施的便捷手段。6、公私合作由政府承担一部分基础设施项目建设内容，然后交由民间资本公司融资建设，或由政府与民间资本组成股份公司，共同进行公共基础设施建设。7、捆绑组合型这是一种通过两个或两个以上项目（无投资回报和有投资回报项目）的捆绑与组合，将投资负担与投资回报相结合，从而形成一个项目成为另一个项目的信用保证的投融资方式，以吸引民间资本投资。采用这种方式的先决条件是两个或两个以上项目属于一家项目公司。这种投融资方式的操作是多种多样的，如轻轨的修建与轻轨两边土地开发捆绑组合，凉水河治理与凉水河两岸土地开发捆绑组合，三海子公园建设与土地开发捆绑组合，污水处理与排污收费项目组合等。这种捆绑组合方式，可使基础设施的外部经济内部化。以上的方式各有特点，针对基础设施的不同类型，可慎重选择不同的进入方式，或形成新的不同组合。也可以将民间资本进入公共基础设施建设的方式推广到公共社会设施领域。民间资本投资于公共基础设施建设，目前基本上属于“新生事物”，需要政府加大扶持力度，以提高民间资本的投资积极性；另外，基础设施代表着巨大的社会公共利益，它的公共产品性决定了要以一定的社会效益为目标，这与民间资本追求利润最大化的经济目标不可避免地会发生矛盾。这也就要求政府对民间资本进入基础设施建设加强监督和管理，以保证其营利性和公益性。针对不同行业的特殊情况，可采取不同政策引导民间资本的进入。对供气、供热、供电等经济效益比较好的经营性基础设施项目，按照以市场机制配置资源的原则，在政府统一规划和规范管理的前提下，鼓励民间投资者和其他主体单独投资，实行产业化经营，引入竞争机制，促使其走上自我积累、自我发展的良性发展道路；对轨道交通、自来水、污水处理、公园等具有一定公益性质、价格一时不能完全放开的基础设施项目，采取政府资金配合其他投资、并给予优惠政策的办法，吸引各种投资主体；对道路、消防、环境卫生、环境防治与保护、绿化等经营性弱、公益性强的基础设施项目，仍然以政府投资为主，同时实行灵活多样的经营方式，如政府可按有关定额、规范标准确定经费，向符合条件的社会企业招标，市政维护、环境卫生的行业管理部门负责对工作质量的监督和费用核拨。这种方式适合中小民间投资者，灵活高效。二、吸引民间投资基础设施建设需要注意的问题1、形成基础设施领域合理的价格体系，为民间资本进入创造有利条件基础设施项目所提供的服务和产品关系到企业的经营成本和居民的日常生活，其价格水平是至关重要的。计划经济时期遗留下来的市政服务低价甚至免费政策，依靠政府大量财政补贴才能维持正常运转，使基础设施建设长期处于供应不足状态。由于价格体系不合理，基础设施管理部门没能形成自我生存、自我发展的能力，形成基础设施建设越多、财政负担越重的恶性循环。要实现市政服务市场化，就要理顺价格体系。首先对一些影响面较大的市政服务设施，要按照“成本+合理利润”的原则，制定出合理价格；其次，在考虑到企业和居民承受能力的情况下，有步骤地放开部分基础设施价格。基础设施价格放开后，可能会有一个价格上涨时期，但随着这个领域投资和经营对内对外全面开放、竞争加剧，市政设施的供应量会提高，服务成本会降低，从而使基础设施的服务价格逐步下降到较低水平。2、运用经济杠杆引导、鼓励民间投资进入基础设施建设领域经营性基础设施虽具有收益稳定的特点，但其存在的投资额大、建设期长、利润率相对较低的问题是显而易见的，为此采取各种措施，引导、鼓励民间投资进入基础设施建设领域是非常必要的。政府可以通过财政性资金投入配合民间投资，改善基础设施项目的收益和风险预期；也可以适当提高市政服务产品的价格水平，或给予基础设施产业适当的优惠政策，使市政企业能有合理的利润率。通过运用各种经济杠杆，引导和鼓励民间资本投入到基础设施领域中。3、为民间投资的退出留出通道由于基础设施服务的公益性和其投资建设对于其他产业的拉动作用，这一产业一直是经济发展的重点和前提，因此应积极给予多种扶持，促使其快速、健康发展。对投资于中小市政企业的民间投资者来说，通过发行股票上市流通，达到套现从而退出基础设施领域的可能性不是很大，因此，应通过产权交易，使民间投资者能在需要资金的时候，很容易地退出部分或全部股权。产权交易解除了投资者进入投资领域的后顾之忧，也为所持有的股权提供了一个客观的价格，对于投资决策有指导作用。在产权交易市场上，政府可以买方的身份出现，解决投资者的流动性困难；也可以作为卖方，实现国有股权和国有资产的转让，通过资产运作为新项目筹集资金。　　　　
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据新华社电国务院总理李克强昨天主持召开国务院常务会议，研究推进政府向社会力量购买公共服务，部署加强城市基础设施建设。政府购买公共服务有三途径会议指出，要放开市场准入，释放改革红利，凡社会能办好的，尽可能交给社会力量承担，加快形成改善公共服务的合力，有效解决一些领域公共服务产品短缺、质量和效率不高等问题，使群众得到更多便利和实惠。会议明确，将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。各地要在准确把握公众需求的基础上，制定政府购买服务指导性目录，明确政府购买服务的种类、性质和内容，并试点推广；政府可通过委托、承包、采购等方式购买公共服务。要按照公开、公平、公正原则，严格程序，竞争择优，确定承接主体，并严禁转包；严格政府购买服务资金管理，在既有预算中统筹安排，以事定费，规范透明，强化审计；建立严格的监督评价机制，全面公开购买服务的信息，建立由购买主体、服务对象及第三方组成的评审机制；对购买服务项目进行动态调整，对承接主体实行优胜劣汰。严禁形象工程和豆腐渣工程会议认为，要在保障政府投入，加强非经营性城市基础设施建设的同时，推进投融资体制改革，发挥市场机制作用，同等对待各类投资主体，利用特许经营、投资补助、政府购买服务等方式吸引民间资本参与经营性项目建设与运营，促进改善城市基础设施薄弱环节，尤其是与棚户区改造配套的基础设施。会议确定以下重点任务：一是加强市政地下管网建设和改造。完善城镇供水设施，提升城市防涝能力。二是加强污水和生活垃圾处理及再生利用设施建设，“十二五”末，城市污水和生活垃圾无害化处理率分别达到85%和90%左右。三是加强燃气、供热老旧管网改造。到2015年，完成8万公里城镇燃气和近10万公里北方采暖地区集中供热老旧管网改造任务。四是加强地铁、轻轨等大容量公共交通系统建设，增强城市路网的衔接连通和可达性、便捷度。五是加强城市配电网建设，推进电网智能化。六是加强生态环境建设，提升城市绿地蓄洪排涝、补充地下水等功能。会议强调，严禁不切实际的“形象工程”、“政绩工程”和滋生腐败的“豆腐渣工程”。
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——广东探索投融资改革可持续发展模式
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　　□&广东建设报记者&&李晓婷&&通讯员&&岳建轩　　当前，发展中国家大多面临这样一个困局：为了发展经济，很多基础设施需要投入建设，但是庞大的建设费用政府无法独立承担。在中国推进新型城镇化的大趋势下，如何进行城市基础设施投融资改革就成了打破瓶颈的关键。在这一个问题上，作为改革前沿的广东省也正在进行探索，试图寻找可持续的城市基础设施投融资模式。　　政府怎么给？给多少？　　——建立健全各级政府基础设施建设领域支出分担机制。按照“一级政府，一级财政”的原则，建立功能完整、体现事权与财权相统一的各级政府财政管理体制。　　　　政府是城市基础设施的重要提供者。在城市基础设施中，有一部分是纯“公共物品”或“准公共物品”，具有非竞争性或非独占性，它们必须由政府来投资。在城市基础设施的投资上，政府是缺一不可的角色。广东省住房和城乡建设厅在《广东省城乡建设年度报告（2013）》中提出，要建立更加高效合理的多元化投资主体格局，就要充分发挥政府投资的宏观调控作用。　　那具体应该如何操作呢？《报告》中明确要求，按照“一级政府，一级财政”的原则，建立功能完整、体现事权与财权相统一的各级政府财政管理体制，合理确定各级财政分配关系，明确省、市、县（区）、镇（街）事权划分，制定省以下各级政府支出责任清单，鼓励各地级市建立市域跨区域公用设施项目财政资金分担补偿机制，优化市、县（区）、镇（街）市政设施管养等事权负担责任。　　未来，广东将推进财政经营性资金实施股权投资管理，同时，加大财政资金对粤东西北的支持力度，通过整合资金存量、新增财政预算、增加融资渠道等手段，落实年5年统筹安排资金6720亿元的决定，大力支持粤东西北地区振兴发展。　　政府怎么带动市场参与？　　——加快剥离、重组辖内融资平台，实行投资、建设、运营和监管分开，推动平台公司向实体化、市场化和规范化转变，充分发挥第二、三类融资平台作为重点项目建设资金的有效融资工具的作用。　　　　由政府独立作为基础设施的提供者，主要承担基础设施投融资的风险既没有必要，也没有可能。因此，《报告》也认为，推动不同类型的融资平台重组对于城市基础设施的投融资体系非常有帮助。地方政府可以根据融资平台的性质和特点，加快对辖内融资平台主动进行剥离、重组，实行投资、建设、运营和监管分开，推动平台公司加快向实体化、市场化和规范化转变，充分发挥第二、三类融资平台作为重点项目建设资金的有效融资工具的作用。　　除此之外，政府还应该鼓励支持组建省级城市基础设施投资公司。推动有条件的省属国有企业改组为国有资本投资公司，在下属二、三级企业开展产权改革，积极吸纳民营资本参股，组建省级混合制经济的城市基础设施投资公司，重点支持粤东西北城市基础设施建设。例如，2014年12月，广东省基础工程有限公司就成功转制为广东省基础工程集团有限公司，在这一轮国企改革春风中紧紧抓住了机会，既实现了产权改革，又扩宽了未来的发展道路。　　如何引入民间资本的力量？　　——鼓励民间资本通过独资、合资合作、资产收购、参与国有企业改制重组和股权认购、政府购买服务以及购买地方政府债券、投资基金、股票等方式参与城市基础设施建设。　　　　随着城市基础设施投融资以及经营的市场化，政府让民营资本提供基础设施和服务，或向市场采购公共基础设施和服务，自己则扮演市场的扶持者和维护市场公平竞争的裁判员，这已经成为一种趋势。　　《报告》也告诉我们，拓展民间资本投资方式和投资领域。未来将鼓励民间资本通过独资、合资合作、资产收购、参与国有企业改制重组和股权认购、政府购买服务以及购买地方政府债券、投资基金、股票等方式参与城市基础设施建设。对交通、能源、市政公用、城建等基础设施领域中具有一定盈利性的项目，全面实行竞争性配置。国有投资建成运营的经营性城市基础设施项目，经批准后可按市场化方式依法向民营企业等各种所有制企业转让经营权。　　粤东西北的基础设施建设仍然是发展的短板。《报告》显示，未来将会推广运用省重大项目面向民间投资招标推介会，鼓励粤东西北地方政府开展市、县（区）级基础设施项目面向民间投资招标推介会，吸引民间资本支持粤东西北地区基础设施投资。　　融资渠道还有哪些？　　——城市基础设施投资资金有多种来源，包括地方政府财政收入、地方政府债务融资、专业金融中介从资本市场融资、项目融资、土地融资等。　　　　城市基础设施投资资金有多种来源，包括地方政府财政收入、地方政府债务融资、专业金融中介从资本市场融资、项目融资、土地融资等。《报告》提出，未来要优化政府债券分配方式，适度降低对高速公路等经营性领域投资项目的资金支持，加大对粤东西北地区普通公路等难以通过市场化方式筹资的建设项目的资金支持。　　在基金方面，每年按适当比例扩大粤东西北地区振兴发展股权式基金的规模；完善基金的报告和公开制度，研究建立基金投资信息化管理系统，推动基金运作的市场化与透明化，提升吸引社会资本杠杆作用。　　在保险资金方面，搭建省级保险资金运用对接平台。《报告》中说道，建议省政府制定今后一段时期内（如年）广东基础设施领域引进保险资金投资的实施方案；对各地市政府的重点基础设施融资项目进行遴选，形成广东保险资金运用项目库，定期更新发往各大保险公司投资管理部门等。　　在信贷方面，创新基础设施领域信贷服务。《报告》鼓励金融机构开展排污权、收费权、购买服务协议质（抵）押等担保贷款业务，探索利用供水、电力、污水处理、垃圾处理等预期收益质押贷款。　　在土地融资方面，建立城市规划实施与土地储备相结合的联动机制，大力发展“土地资本”与“金融资本”创新融合模式。采用“熟地注入模式”与“委托代建模式”，明确项目所获得的土地出让收入中的财政资金返还部分优先用于归还银行贷款，实现“土地资本”与“金融资本”相结合及“土地收益”和“基础设施建设”相结合。　　最新兴起的融资方式是什么？　　——鼓励基础设施项目以特许经营方式实施PPP试点；对已建成的项目也可以植入PPP要素，引入社会资本并组建PPP项目公司，采取租赁、重组、转让等方式对项目进行升级改造或合作运营。　　　　在城市基础设施的投融资中，PPP可谓是新兴事物。《报告》鼓励省、市、县各级人民政府将交通、能源、水利等基础设施项目，以特许经营方式实施PPP试点；积极推进国家基础设施等领域鼓励社会投资示范项目的申报工作。对已建成的项目，也可以植入PPP要素，引入社会资本并组建PPP项目公司，采取租赁、重组、转让等方式对项目进行升级改造或合作运营。　　另外，加大对PPP项目的政府支持力度。根据各地方实际，通过对PPP试点项目投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，保障私人部门的最低收益，引入社会资本参与。　　开展PPP试点项目推介会。针对省发改委、省级融资平台公司和各市政府的重点基础设施融资项目，优先面向粤东西北地区，在道路、桥梁、污水处理、供水、垃圾处理等领域，甄选一批适用PPP模式的项目进行试点并以省政府名义举办项目推介会。　　广东省城市基础设施投融资领域的主要问题　　——城市基础设施建设投资仍有较大缺口　　广东基础设施计划投资额增长迅速，“十二五”时期，全省共安排重要基础设施建设项目607个，总投资约351万亿元，计划完成投资约197万亿元。到2013年年底，全省基础设施投资累计111万亿元，仅完成“十二五”计划投资的56.5%，“十二五”后两年的投资任务额高于“十一五”期间5年的投资任务额，投资压力巨大。　　——投资主体投资活力未充分发挥　　财政资金运用尚未充分发挥杠杆作用，财政资源缺乏有效的统筹支配。由于项目投资建设的统筹安排和资金使用过程的监督和跟踪管理不到位，仍存在政府财政性资金使用不当的问题。《关于广东省2013年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示，公共财政年初预算中安排的节能环保和交通运输支出508亿元、1900万元，截至2013年底仍未拨付使用。　　——基础设施融资渠道仍不畅通　　粤东西北城市基础设施建设贷款难，全省国内贷款主要集中于广州、深圳等珠三角城市，由于粤东西北城市经济实力普遍较弱，人均GDP仅为全国平均水平56.4%，财政收入远低于珠三角地区，商业银行的趋利性导致粤东西北城市贷款相对较难。此外，还遇到以政府财政和政府举债为主的融资模式难以满足基础设施投资需求、保险资金引进力度不足等难题。　　——基础设施投融资管理体制有待完善　　地方政府政府债务风险管理机制有待进一步完善。目前，全省仍有多个市、县（市、区）未形成政府债务的统计管理和动态监控机制。部分地区繁重的地方债务制约基础设施投资，截止2012年底，全省有6个市本级、7个县本级和75个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率超过100%。　　另外，部分城市基础设施项目立项环节存在漏洞，缺乏社会公众监督机制，基础设施建设和运营市场服务体系尚不健全。　　交通、能源、水利乃城市重大基础设施。随着新型城镇化建设步伐的加快，该领域的融资模式已成为关注的焦点。　　基础　　设施　　融资　　方式　　地方政府债券　　收益型市政债券　　PPP（政府与社会　　资本合作模式）　　｛　　一般债券　　专项债券　　替代　　→　　现有城投债券（公益性项目融资部分）　　市政票据　　市政企业债券　　（城投债）　　合并　　市政公司债券　　银行贷款、企业债、项目　　收益债券、资产证券化等　　新型城市基础设施融资方式　　制图/阿珊
李晓婷、岳建轩
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