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为什么PPP项目不容易落地？(2)
作者：汪金敏
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摘要◆经济下行，PPP政策密集出台，总理反复推动，国内掀起了一浪接一浪的PPP项目热潮。站在PPP项目咨询服务第一线，我一直在思考：PPP项目落地了吗？落地是真的PPP吗？
　　为什么PPP项目不容易落地？
　　为什么政府推介的PPP项目签约率不到20%呢？原因无外乎是：（1）PPP项目没有通过物有所值评估；（2）PPP项目没有通过财政承受能力论证；（3）PPP项目对社会资本没有吸引力；（4）PPP实施方案难以操作；（5）PPP项目还没来及招标和签约。我预计第（5）个因素占项目数量不会超过20%。（1）和（2）是根本性的，鉴于目前许多审批部门对此要求不严格，该两因素我认为影响不超过20%，但随着相关配套规定的出台和严格执行，该两因素将是能否采用PPP模式决定性的因素。也就是说，40%以上失败率是因为（3）至（4）引起的。而（3）和（4）是可以相互转化的。也就是，PPP项目没有吸引力，可以通过修改实施方案使其具有吸引力。相反，PPP实施方案难以操作，则PPP项目没有吸引力。
　　为什么PPP项目对社会资本没有吸引力呢？往往是政府给的资本金回报率及债权融资成本太低，社会资本不合算甚至根本无法融到资金。特许经营期长达10年至30年。目前通过银行贷款等传统融资方式难以融到足够长期限的资金，只有通过信托、资管等绕一绕，也就增加了资金成本。除非申请到政策性资金来源，社会资本综合融资成本在8%上下，如果考虑适当回报，就要在9%上下了。如果政府愿意承担的综合融资成本低于这一标准，就意味着吸引力不大。
　　为什么PPP实施方案难以操作呢？首先，项目回款不靠谱，政府付费的，政府没有可以确信的付费能力，使用者付费的，回款不确定性大。其次，交易结构比较僵硬，往往按照标准PPP交易结构来生搬硬套，比如按照传统BT模式来做非经营性项目的PPP模式。其实PPP交易结构并可以根据项目特点、项目进展、资金来源、审批难度等诸多因素来灵活设定。
　　再次，风险分配不合理。有的将几乎所有风险都分配给了社会资本，比如道路周边土地拍卖的指标、规划、时间及返款等本应该由政府承担的风险转给了社会资本。有的则相反，比如通过约定价格股权回购、在特许经营期中提前退出，又比如，如果达到约定资本金收益率由当地国有企业承担等。
　　最后，操作不合法。比如约定通过土地出让金一定比例来支付资本金回报，这违背出让金支付管理规定，而无法操作。比如约定按照约定低价将土地出让给社会资本，这违法了土地招拍挂规定。该类做法往往过去十年用得很好，然而那是有法不依、执法不严情况下的产物，在依法治国的今天，已经行不通了。
　　为什么财政部门不批准PPP模式呢？因为地方债务风险很大，地方政府未来可能还不出钱来，甚至可能破产；因为没有通过财政承受能力论证，单个项目回款根本就没有保障。为了防止地方空麻袋背项目，财政部出台PPP相关政策都是依次为出发点来制定的。这就是为什么非经营性项目难以批准，经营性项目好批准的原因。
　　为什么发改部门不批准PPP模式呢？因为没有通过物有所值评估。地方政府为什么不按传统方式自己来做项目，因为地方政府没有钱也融不到钱；因为《预算法》出台后地方政府的手被捆住了，想花钱花不了。社会资金做PPP项目是要挣钱的，所以综合融资成本显然会高于地方政府融资成本1-2点。国家为什么不用发债等低成本资金做PPP项目呢，难道想给社会资本送钱？当然不是的。因为PPP项目可以提高项目综合效益，因此节约的钱大于采用PPP模式因而增加的综合融资成本，也就是物有所值。
　　综上所述，PPP项目不容易落地的原因在于大家还不理解PPP、不会用PPP。就施工企业来说，PPP是一片蓝海，是打造施工+融资能力的最佳抓手。同时，PPP也是巨大的挑战。如何打通融资渠道、如何理解PPP内涵、如何设计PPP交易结构、如何平衡多方关系推动PPP，成为摆在面前的课题。我将在以后陆续分享我在PPP项目咨询一线的所思所想。
责任编辑：Rachel
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PPP项目只是看起来很美？
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目前不少PPP项目“看起来很美”，背后却有诸多难题待解：一是PPP项目投资周期长、经济效益差，社会资本大多望而却步；二是一些项目配套政策跟不上，暗含风险隐患点，加大了PPP落地难度；三是有的PPP项目信息公开不规范、不透明，影响社会资本风险把控。
原标题：PPP项目只是看起来很美？天气在升温，而PPP项目却在降温。2016年以来，各地水利、高速公路、城市轨道、农业等各类PPP项目正在加速落地，有的省份总投资金额在千亿元以上。PPP已经成为稳增长、激活社会投资的重要手段，承担着城乡基础设施建设、公共服务供给的重要任务。截至今年4月底，全国入库的PPP项目达到8042个，总投资达9.3万亿元，PPP项目覆盖也由5个行业扩大到13个行业。中国交通建设集团总裁助理、投资事业部总经理赵喜安指出，到目前为止，集团PPP项目已经有186个，总合同金额7680亿元，累计完成了3000亿元。他认为PPP主要是让政府跟企业在市场中重新定位，政府由经营者变成合作者、监管者，企业由过去的建设者，变成产品的提供者和运营者，这才是PPP核心的定义，是一个角色的调整。中国的PPP项目背后有哪些难题？目前不少PPP项目“看起来很美”，背后却有诸多难题待解：一是PPP项目投资周期长、经济效益差，社会资本大多望而却步；二是一些项目配套政策跟不上，暗含风险隐患点，加大了PPP落地难度；三是有的PPP项目信息公开不规范、不透明，影响社会资本风险把控。民营资本参与不足长期以来，公私合作模式项目也就是PPP项目在操作层面存在重融资轻管理、民营企业参与热情不高等问题。统计数据显示，截止到今年4月底，全国PPP项目达到8042个，总投资达到9.3万亿元，项目覆盖也由5个行业扩展到13个行业。不过另一项数据也显示，今年以来，民间固定资产投资增速继续下滑，1到4月份同比增速为5.2%，只有全国固定资产投资增速10.5%的一半。在推进PPP项目过程中，民营资本参与不足是一个老生常谈的话题。清华大学建筑学院教授尹稚认为，一方面，地方政府出于风险考虑，更愿意与央企、国企、大型上市公司合作；另一方面，不少地方政府履约能力差，缺乏相应法律法规制度，这也让民营资本驻足观望。中国民生投资管理有限公司副总裁兼首席投资官张胜坦言，民营企业参与PPP确实存在诸多难题。首先，配套政策不完善是导致民营企业参与PPP建设始终存在永远的 “玻璃门”。以社会办医为例，2015年国务院下发了关于促进社会办医加快发展的若干政策的措施，明确要求放宽准入，通过特许经营，共建民营、民办公助的模式，支持社会办医，实现公平待遇。但是现在大部分的政府部门并没有出台政策的细则。区域规划中没有或者较少为社会办医预留空间，区域卫生规划对社会办医进行前置审批，限制民营资本持股比例的事屡见不鲜。在医保定点以及税收用地等诸多国民待遇上，民营企业目前都处于弱势地位。第二是民营企业融资难、融资贵的问题，导致PPP的热情不高。第三个问题是部分项目的运作不规范、不透明，导致民营企业参与PPP项目无门。第四，部分地方政府缺乏契约精神，导致民企参加PPP项目违约事件屡见不鲜。准经营类项目“造血”能力差在西部地区，由于发展总体滞后、基层财力薄弱，过去单纯依靠公共财政投入，地方政府负担较重，因此乐见PPP项目落地。不过，对于大量准经营和非经营项目而言，由于投资周期长，收益缓慢，社会资本参与意愿总体并不高。目前公共财政是各类公共工程建设投资主体，但庞大资金需求与有限政府财力之间的矛盾，使一大批需建、想建的项目只能在排队中等待。特别是在西部地区，由于发展总体滞后、基层财力薄弱，过去单纯依靠公共财政投入，地方政府负担较重，因此乐见PPP项目落地。根据政策标准，PPP项目分为经营、准经营和非经营项目三类。经营性项目是指收费高速公路、地铁等有较好收益预期，市场运作机制成熟的项目，是社会资本参与的重点领域。如快轨3号线延伸线PPP项目，总投资达到92亿元，吸引了不少机构投标。中国的PPP究竟该如何成长？PPP模式的作用就是鼓励民间投资和外商投资。目前，我国民营经济经过30多年的发展，已逐步成为国民经济中最具活力的部分。据有关统计数据显示，民营经济贡献的GDP总量已超过60%，税收超过50%，就业超过80%，民营经济在我国经济社会发展中发挥着十分重要的作用。但他们参与PPP却热情不足。民营准入给予绿色通道国家发展改革委投资司副司长韩志峰指出，加强政府、社会资本和金融机构的合作，核心是把项目做好。如何做好项目？首先要选择规模适度、收益稳定和条件成熟的PPP项目；二是要建立合理的投资回报机制；三是要精心确定项目融资方案。要大力发展项目融资，鼓励保险和PPP投资基金更多以资本金注入方式参与到PPP项目建设当中来，尽可能拓宽PPP项目融资渠道，发挥好金融机构融资顾问作用；四是要签订规范的合同文本；五要建立多元化的退出机制；六是要大力创新，灵活运用各类模式。辩证看待PPP合肥市委常委、副市长孔涛认为，PPP模式绝不是简单的融资手段，要义在于：转变政府职能、降低综合成本、提高服务效率，允许社会资本合理盈利，政府和社会资本方风险共担、利益共享。为此，需要我们辩证地来看待PPP的推广应用。一方面，行动上必须积极，积极是方向。我们必须扎实推进PPP项目，认真总结经验教训，不断推进投融资体制改革。另一方面，思想上必须审慎，由于现阶段，PPP法律法规还不健全，相关运作机制和管理经验以及项目风险分担机制还不成熟，因此不能一哄而上。坚持总体市场化国家开发银行首席经济学家刘勇认为，PPP是城市基础设施和公共设施的一种融资模式，但它不是包治百病的融资方式。从目前西方国家来看，真正的在做基础设施的很大一块是靠市政。另外，我们在做PPP过程中，应该要坚持一个总体市场化的原则。应该要引用境外有资质的大型企业，在新的形式下来共同提升我们的管理能力和水平。保险参与需建立增信中再集团股份有限公司总裁助理赵威认为，PPP项目本身将是保险资金的最佳投资的一个选择。与此同时，保险资金也可以通过PPP的方式，参与到基础设施的投资，也是落实供给侧改革的一个有效方式。保险业作为投资人，从财务成本讲，不是自己的收入而是负债，所以保险公司作为投资，是让渡了长期的流动性要求。所以我们做投资时，建立了一些增信的方式，与其他产业资本充分合作，也强调和政府采购的合作，将项目的本息纳入政府的预算当中，合理分担和保障资金的安置。
文/陈莉名词解释：ppp模式PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。公私合营模式（PPP），以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。PPP模式比较适用于公益性较强的废弃物处理或其中的某一环节，如有害废弃物处理和生活垃圾的焚烧处理与填埋处置环节。这种模式需要合理选择合作项目和考虑政府参与的形式、程序、渠道、范围与程度，这是值得探讨且令人困扰的问题。
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不对，再猜猜呗~PPP项目推不动成烂尾 连投3年交了学费
来源：财经综合报道
作者：华夏时报
　　■华夏时报（公众号：chinatimes）记者 胡金华 上海报道
　　财政部和发改委今年各自推进PPP项目速度在加快，却依然有不少障碍需要跨越。
　　“我们3年前就响应政府号召，到各地去考察项目，也投了几个PPP项目，主要在云南、四川、广西。但是3年下来，发现资金进去了，项目却迟迟推不动，有的建筑还成了烂尾楼，这其中的原因一言难尽。我们自己也反思到底问题出在哪里，可能政府和社会资本双方面原因都有。”8月25日，梁晓燕（化名）在电话中接受《华夏时报（公众号：chinatimes）》记者采访时无奈地称。
　　而这距离8月15日记者在第二届中国PPP融资论坛间隙约访她已经过去10天，在当日的论坛上，梁晓燕是以北京一家私募资本的项目总监身份参加这个论坛的，她希望从论坛上能得到更多更明确政府对于推动PPP项目的政策信号，可以鼓励社会资金踊跃进入。在彼时记者与她简短的采访时也希望听到社会资本对PPP项目的热切期待，却不曾想到是无奈的吐槽。
　　三年交学费的隐痛
　　梁晓燕所在的私募资本在过去几年主要依靠投资基建赚得了不菲的利润，当国家经济进入新常态下，这些已经完成资本积累的机构希望寻找到优质的项目进行投资，而基建也是它们的强项。
　　“我们现在投资基本是吃老本，以前的项目采取了BT模式。现在发现采取PPP模式反而不好做，在四川甘孜自治州的康巴，我们3年前投了一个公立医院的项目,采取的是PPP形式，投了1500万元，到现在都没有竣工运营，也不知道如何收场。找不到政府部门的协调人，原来和我们公司对接的政府领导都已经不在了，即使我们自己公司的项目负责人也换了一拨，一切又要重新开始。这也许就是没有权责制和连贯性，我们以后选择投PPP项目时，会非常谨慎。”梁晓燕称。
　　梁晓燕把这笔3年前的投资权当交了学费。这并非个案，社会资本投PPP面临的窘境国家部委完全明晰。
　　就在15日的论坛上，财政部副部长史耀斌在发表演讲时表示，国家PPP改革已经取得成效，但是这项改革已进入深水区，仍面临着观念转变不到位、政策衔接不配套、机构能力不足、信息公开透明要加强、民营资本参与率不高、部分项目实施不规范等挑战。
　　8月24日，上海一家大型国有商业银行相关部门负责人向《华夏时报（公众号：chinatimes）》记者透露，社会资本投PPP项目面临的风险还有很多，最近一段时间一些地方为了加快上项目，通过假的政府购买服务形式进行基础设施融资，或者通过固定回报承诺借PPP之名行变相融资之实，这将加大地方政府的债务风险。
　　“PPP项目顺利实施与配套政策是否健全是密切相关的，目前土地价格融资等方面的配套政策需要进一步完善，然而这些协调难度大，短期内出台有一定的困难；社会资本退出难，一些地方政府侧重准入保障，对社会资本的市场化退出缺乏规范化、制度化的安排，导致社会资本退出具有较大不确定性。”该负责人说。
　　落地率不等于成功率
　　财政部最新公开的信息显示，截至今年上半年，全国拟采用PPP模式的储备项目9285个，总投资超过10.6万亿，其中已落地项目的投资额超过1万亿元。
　　“PPP项目看上去是在巨量增长，但落地率却并不高，超过10万亿的总量和1万亿的落地量，占比也就10%左右。今年民间投资出现急剧下滑，这也导致PPP的落地率并不高。而且落地率低，PPP项目的成功率更低。好的项目，根本没有社会资本的参与权。”8月26日，上海一家做PPP项目的民营资管机构老总告诉《华夏时报（公众号：chinatimes）》记者。
　　民生证券研究院院长管清友此前曾统计，截至2016年3月末，全国PPP中心项目库中已签约项目369个，其中国企签约为199个，民企170个，从数量上看，民企参与的PPP项目略少于国企，但差距不大。不过，从签约项目总金额上看，国企签约的PPP项目金额达到3819.48亿，是民企的近3倍。
　　“社会资本参与的项目总金额比较小，风险比较可控，同时退出渠道容易和回报期限不会太久，不过也不见得每个民资参与的项目都会成功。相比由国有资本参与的项目必须保证成功率，社会资本承担的PPP风险其实要大得多。”前述民营资管老总坦言。
　　作为PPP项目最具潜力的投资者，商业保险资金一直备受各方的追捧，无论是政府还是社会资本都希望拉上保险资金投项目。
　　对此，平安资管直投事业部总经理苏天鹏则在受访时表示，平安资管在直投方面的基础设施投资规模目前超过3000亿元，已经为未来投资PPP打下很好的基础。在整个经济下行背景下，其实保险机构都普遍存在资产债券化的现象，保险资金投资PPP的意愿是肯定的。
　　保险资金投资PPP最关注的是如何确保政府在PPP项目中的履约能力和公信力。
　　“PPP项目投资周期很长，保险资金作为资金提供方，其实非常担心在PPP项目后期是否存在政府只管借不管还，也包括存在新官不管旧账的问题。在以往的PPP项目中，也出现政府不能诚信履约的情况，这一点是保险投资PPP最为关注的问题。”苏天鹏说。
　　第二个问题是如何建立合理的分析机制，以确保PPP项目的参与各方风险和收益都能匹配，PPP项目包括了设计、建设、融资、运营等各环节，同时也对应了不同分析。苏天鹏认为，资金方作为资金提供者主要就是融资风险，但是现在很多PPP融资风险是融合在一起的，这是不利于保险资金的评估和确定的一种定价。
　　“我们曾经接触了很多的PPP项目，在招标的时候就提出来项目的招标只接受浮动利率的资金，这对保险资金来说就制造了很大障碍。”苏天鹏说。
(责任编辑：郭儒逸 UF029)
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