央行发挥最后贷款人角色 择机出台存款保险条例 |央行|存款|保险_新浪财经_新浪网
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央行发挥最后贷款人角色 择机出台存款保险条例
　　每经记者 万敏 发自北京
　　6月7日，央行公布了，报告称，我国银行业尚未建立显性的存款保险制度，未能形成有效的金融风险约束和市场化的处置机制，国家事实上为存款人提供隐性担保，在一定程度上弱化了市场约束，助长了道德风险。
　　《每日经济新闻》记者注意到，央行在上述报告中表示，将“加快存款保险立法进程，择机出台《存款保险条例》，明确存款保险制度的基本功能和组织模式。”
　　仍无具体出台时间表
　　央行报告指出，我国在有效处置金融机构风险方面仍存在不足，尽管现有法律对银行、证券、保险等金融机构的接管、撤销等有一些原则性规定，但内容相对简单，操作性不强，缺乏有效手段督促问题机构及时补充资本和恢复经营能力，最终实施处置时，有效财产可能已经所剩无几，存款人和债权人利益难以得到保障。
　　另外，我国对高风险机构的处置多使用停业整顿和撤销方式，较少采用市场化兼并、收购的做法，处置中存在程序不透明、操作不规范、效率低、时间长等问题。
　　“在我国经济体制转轨这一特定的历史条件下，由于财政实力相对薄弱，存款保险制度等金融安全网也尚未建立，金融风险处置中大多由中央银行临时扩张资产负债表承担处置成本，给全社会造成负担。”央行指出，缺乏专门的金融机构破产法和存款保险法律制度，现行《企业破产法》等法规制度较为笼统，缺少可供实际操作的具体规定，不同位阶的规则之间也未能有序衔接。
　　央行认为，风险处置缺乏明确的牵头部门。风险处置涉及人民银行、财政部门、行业监管部门、地方政府等，各部门的处置责任有待进一步明晰，效率有待提高，协调也有待加强。
　　央行表示，目前我国推出存款保险制度的时机基本成熟，人民银行正会同有关部门，抓紧研究完善实施方案，推动存款保险制度尽早建立。
　　对于存款保险制度的细节，央行在报告中明确，将规范存款保险的覆盖范围，明确赔付限额，制定保费缴纳标准，积累和管理存款保险基金，强化存款保险机构的治理与职能。发挥存款保险制度在风险处置中的作用，明确其对问题机构的早期介入职能，设立存款保险基金用于问题机构处置的条件、标准和程序，建立相应的资产收购和债务清偿操作机制。
　　央行强调，存款保险制度需明确损失和风险分担机制，确保公共资金安全。首先，应强化机构、股东和债权人的责任，使经营者、股东和债权人承担处置成本，避免滋生道德风险。在股东承担相应损失后，剩余损失由债权人分担，包括金融机构的债券持有人、机构债权人以及超出存款保险限额的存款持有人等。
　　对于央行在存款保险制度中的职责，央行也表示将完善中央银行“最后贷款人制度，建立公共资金回收机制。中央银行可为存款保险机制提供后援支持，为防范道德风险，中央银行资金主要限于对问题金融机构的流动性风险救助，在出现系统性风险时，也仍需发挥中央银行的“最后贷款人”角色，维护整个金融体系的稳定。同时，公共资金投入救助可能产生的损失应由股东和债权人弥补，必要时可向金融机构收取特别费用。
　　不过，《每日经济新闻》记者注意到，对于存款保险制度出台的具体时间表，央行仍未明确。
　　有步骤推进利率市场化
　　分析人士对 《每日经济新闻》记者表示，存款保险制度央行已研究多年，去年央行启动利率市场化的尝试，或将加快推动存款保险制度的建立，以便为下一步利率市场化改革铺平道路。
　　在上述报告中，央行称将在综合考虑改革所需各项基础条件的成熟程度，全面评估和权衡推进改革的宏观收益与风险的基础上，与存款保险制度、能源资源价格改革等相关经济金融改革的推进进程相协调，有规划、有步骤地推进利率市场化。
　　2013年，将稳步推进利率市场化和人民币汇率形成机制改革。稳步推进利率市场化，加快培育市场基准利率体系，提高中央银行市场利率调控水平，引导金融机构增强风险定价能力，用好利率浮动定价权合理定价。完善人民币汇率形成机制，增强人民币汇率双向浮动弹性，更大程度上发挥市场在汇率形成中的基础性作用，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。
　　延伸阅读：
　　存款保险制度一种金融保障制度，是指由符合条件的各类存款性金融机构集中起来建立一个保险机构，各存款机构作为投保人按一定存款比例向其缴纳保险费，建立存款保险准备金，当成员机构发生经营危机或面临破产倒闭时，存款保险机构向其提供财务救助或直接向存款人支付部分或全部存款，从而保护存款人利益，维护银行信用，稳定金融秩序的一种制度。
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看过本文的人还看过评论：建立存款保险制度对深化金改意义重大
存款保险制度的建立是我国金融体制改革取得的又一重要成果，既关系到广大存款人的切身利益，也关系到整个金融体系的公平竞争和稳定发展，在提高存款人对金融机构信心、防止存款挤兑、完善金融监管、维护金融稳定等方面将发挥重要作用。
1933年大危机后，率先建立存款保险制度，现在全世界已有110多个国家和地区建立了存款保险制度。实践表明，该制度在保护存款人资金安全、提高存款人对金融机构信心、防止存款挤兑、完善金融监管、维护金融稳定等方面发挥了重要作用，是金融业基础性的制度安排，并最终形成以中央银行最后贷款人、审慎监管、存款保险制度"三位一体"为核心内容的金融安全网和建立金融稳定长效机制。
1993年《国务院关于金融体制改革的决定》正式提出在我国建立存款保险制度，人民银行会同有关部门历经21年进行了的大量研究论证，起草了《存款保险条例(草案)》，并做好与现有法律体系的衔接。存款保险制度出台是我国金融体制改革取得的又一重要成果，既关系到广大存款人的切身利益，也关系到整个金融体系的公平竞争和稳定发展，对进一步深化我国经济、金融体制改革具有十分重大的意义。
所谓存款保险，是指投保机构向存款保险基金管理机构缴纳保费，形成存款保险基金，存款保险基金管理机构依照规定向存款人偿付被保险存款，并采取必要措施维护存款以及存款保险基金安全的制度。其中，保险费成本由投保机构承担，而受益人是存款人。
一、为什么建立存款保险制度能更好地保护存款人利益？
第一，存款保险制度是经过正式立法程序形成的一种制度安排，依法赔付存款人赔付限额内的本金和利息就成为存款保险基金的法定责任，从而有利于存款人形成"存款安全有保障"的稳定预期。当投保金融机构出现经营困难时，存款保险机构灵活采取多种市场化处置，促成好银行收购问题银行，承接其存款，确保运营不关门、关键服务不中断，实际上使存款人得到及时的、全额的保障。
第二，建立存款保险制度有助于提升存款人对金融机构信心，减少连锁挤兑存款的可能性，大幅度消除银行倒闭"多米诺骨牌"效应。按照存款保险条例规定，一旦投保金融机构出现问题需要赔付存款损失时，存款保险基金管理机构将及时赔付。因此，存款人、特别是众多的中小存款人不用担心其存款本息的安全，从而避免其他原本经营状况良好的金融机构的存款人连锁挤兑存款现象的发生。
存款保险基金是赔付存款本息损失的物质保障，我国即将建立的存款保险基金有充足的赔付能力。一是按照存款保险条例要求，在我国境内依法设立的具有法人资格的商业银行(含外资法人银行)、农村合作银行、农村信用社等存款类金融机构都必须参加存款保险，并依法缴纳存款保险费。二是在已建立存款保险制度的国家(或地区)，赔付存款损失的资金除来自保险费外，还来自存款保险基金投资收入，在存款保险制度刚起步或紧急情况下还允许存款保险基金管理机构从中央银行借款用于赔付存款本息。
第三，建立存款保险制度有助于促进银行稳健经营，最大限度降低银行破产和保险基金损失的可能性。我国存款保险制度不采取"付款箱"模式，意味着存款保险基金管理机构不仅仅只是事后履行赔付存款损失的职能，还具备一定的事前防范的功能，将投保金融机构可能发生的道德风险和存款保险基金损失降到最低，做到风险"早识别、早发现、早干预、早处置"。
第四，我国存款保险基金赔付额度较高。考虑到我国储蓄率较高和居民储蓄很大程度上承担着社会保障功能，存款保险条例将赔付限额设为50万元，约为2013年我国人均GDP的12倍，远高于美国的5.3倍、的3倍、的1.3倍的水平。据测算，能够为99.6%以上的存款人(包括各类企业)提供100%的赔付。
第五，存款保险基金管理不仅具有现金赔付职能，还可以通过接管、组织并购等方式处理有问题金融机构，从而使得存款人的本息在短时间内得到事实上的全额赔付。
二、为什么不实行全额赔付？限额赔付是否意味着超限额的大额存款人可能会发生损失？
实施限额赔付将有利于存款人强化对银行经营状况的关注，更好地发挥市场约束机制的作用，促使银行更安全、更稳健经营。这也是新巴塞尔协议三大支柱体系的核心理念在存款保险制度设计中的体现。因此，已经建立存款保险制度的国家(或地区)普遍实行限额赔付的方式。
尽管实行限额赔偿，其实并不意味着限额以上的存款就没有安全保障。当前我国宏观经济形势总体平稳、金融机构经营稳健、银行资本充足、金融监管严格。即便是个别金融机构出现问题时，世界各国(或地区)现在的通行做法也不是采取清算加现金赔付方式来处理，而更多是采用接管、并购、收购与承担等方式来解决问题。在这种情况下，超限额存款人的存款账户只需要从问题银行转移到并购其的好银行去即可，从而使存款人受到充分保护。
三、为什么建立存款保险制度有助于解决中小企业融资难问题？
经济发展不仅需要大银行，也需要中小银行。但客观上讲，中小银行受区域、规模、人才、技术等制约，其信用和竞争力往往处于劣势。
我国存款保险制度的建立，一方面为大、中、小银行开展业务创造了一个公平竞争的环境，为中小银行提供了更好的发展空间。存款保险极大地提升了中小银行的信用。另一方面，也为中小银行创造了良好的经营环境，为其发展壮大提供了制度保障。从国际经验看，如果没有存款保险制度，中小银行、特别是新兴民营银行根本不可能与"五大银行"和上市银行同台竞争，生存都很难，更谈不上发展壮大和服务中小企业。
存款保险制度有利于我国金融体系多样性，有利于金融结构优化，有利于形成与经济发展相匹配的金融生态圈。
美国社区银行的可持续发展很大程度上得益于存款保险制度的建立和完善。
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【宣昌能】国际存款保险制度进展的简要述评
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　　（人民银行金融稳定局局长&宣昌能）
　　《清华金融评论》2015年5期，人民银行网站日
　　存款保险是防止挤兑、促进银行体系稳定的一项基础性制度安排，是现代金融安全网的重要组成部分。自美国成为首个建立存款保险制度的国家后，这一机制在全球范围内得到广泛发展。2008年国际金融危机的最新经验表明，设计合理的存款保险在防止大面积银行挤兑、增强市场信心以及维护金融稳定方面的作用是十分有效的。危机也推动国际社会更加重视有效存款保险制度设计问题。2009年6月，巴塞尔银行监管委员会（BCBS）和国际存款保险协会（IADI）联合制定《有效存款保险制度核心原则》，首次形成存款保险领域的国际准则。目前，核心原则已被列入主要国际金融标准，成为危机后二十国集团（G20）着力推动的一项金融改革。经过多年研究、酝酿，我国已于日起实施《存款保险条例》，正式建立存款保险制度。作为市场经济条件下保护存款人利益的重要举措，建立存款保险制度，有利于进一步理顺政府和市场的关系，深化金融改革，维护金融稳定，促进我国金融体系健康发展。我国存款保险制度设计充分吸收借鉴历次特别是本轮国际金融危机的经验教训，立足我国国情，符合国际标准的一般要求，体现了危机后国际存款保险制度改革的最新趋势。
　　一、存款保险的起源和演进
　　美国在全球首先建立了全国统一的存款保险制度。在年的经济大萧条中，美国先后有近万家银行倒闭，存款人利益受到严重损害，公众对银行业失去信心，政府一度不得不让所有银行关门歇业（bank&holiday）。罗斯福政府对金融体系及金融监管体制进行大刀阔斧的改革，出台《格拉斯-斯蒂格尔法案》，要求商业银行与投资银行相分离，并创设联邦存款保险公司（Federal&Deposit&Insurance&Corporation，简称FDIC），推动形成政府对商业银行提供特别保护的“金融安全网”（financial&safety&net）。作为“罗斯福新政最重要的遗产”，FDIC在维护银行体系稳定方面的作用立竿见影，银行倒闭数量大幅减少，公众信心明显增强。罗斯福本人尽管在签署法案前曾存有疑虑，担心可能引发的道德风险问题，但在制度成立后一年以内，成为这一制度的拥护者。
　　资料来源：FDIC统计
　　图1&&&年美国银行业倒闭机构数量
　　迄今为止，全球共有113个国家（地区）建立了存款保险制度。存款保险与审慎监管、中央银行最后贷款人共同构成金融安全网的重要组成部分。作为政府为促进金融体系稳健运行而构建的一系列制度安排，金融安全网主要解决两方面问题。一是防止金融恐慌及传染；二是保护小额存款人利益，这部分存款人并不具备监督银行资产运作的能力，政府应当提供审慎监管来确保银行稳健运营，以及通过存款保险来提供最基本的金融安全。
　　自上世纪70年代以来，研究界也开始对存款保险制度展开了持续的研究。Garcia（2000）指出，除防止挤兑和保持银行体系稳定外，各国建立存款保险制度的原因多受到国情因素考量，主要包括：保护小额存款人利益；鼓励储蓄；构建对问题银行的有序退出机制；支持小银行和大银行平等竞争等。Garcia(1999)和Kane(2000)等提出，设计不佳的存款保险制度可能削弱市场约束，引发道德风险、逆向选择和代理问题等负面效应，不利于金融长期稳定。道德风险是指由于有了存款保险制度，存款类金融机构免遭挤兑浪潮冲击，有些机构会在资产配置方面为实现高收益而铤而走险，存款人也可能因为存款保险而弱化对银行的外部监督。逆向选择是指在自愿型、单一费率的制度设计下，经营不善的银行会努力加入存款保险体系，而经营状况最佳的银行有可能选择退出。代理问题源于存款保险与政府部门、投保银行、存款人之间的委托-代理关系。许多研究进而提出控制道德风险等负面效应的方法，包括：以风险为基础的存款保险定价；提高银行资本充足率；发挥次级债持有人对银行的监督等。Demiguc-Kunt和Kane（2002）指出，要克服这些负面效应特别是道德风险，确保金融体系长期稳健，还需要不断完善存款保险制度运作的外部环境，包括法律框架、会计制度和监管安排，政策当局对有问题银行应迅速采取行动并可问责等。
　　关于存款保险制度设计问题，绝大部分理论性较强的研究集中于如何进行公平、合理的存款保险定价。早在这项制度建立之初，固定费率就被认为容易引发道德风险而广受诟病。随着现代金融理论特别是期权定价理论的发展，通过定量方法衡量投保机构风险状况并据此确定存款保险费率成为可能。Merton（1978）将存款保险看做是银行资产价值的一项看跌期权，其利用Black-Scholes(1973)期权定价模型计算存款保险的价值，成为研究存款保险定价的经典理论范式。此后许多研究主要是对Merton模型进行改进，模型渐趋复杂化。其中，Ronn和Verma（RV）（1986）的模型特别考虑了FDIC对问题银行最常见的“收购与承接”处置方式对存款保险定价的影响，主要利用股权与欧式看涨期权之间的同构关系，建立银行资产市场价值、银行资产隐含波动率与银行股权价值、股价波动率之间的非线性联立方程组，改进了Merton模型无法估计银行资产市场价值及其波动率的问题。Duan、Moreau和Sealey（1995）、Dermine和Lajeri(2001)对Ron和Verma（1986）进行修正，加入了利率风险、信贷风险对存款保险定价的影响。国内近年来关于存款保险制度的研究也层出不穷，非常重要的有周小川（2012）、谢平、王素珍和阎伟（2001）等。
　　国际组织较早关注存款保险制度相关问题，并推动形成有关存款保险的国际标准。最初，IMF和世界银行通过对成员国存款保险制度的运作效果评估，总结出一些最佳实践。2000年，金融稳定论坛全面提出设计和实施存款保险制度应遵循的基本原则。2009年6月，巴塞尔银行监管委员会（BCBS）与国际存款保险协会（IADI）联合发布《有效存款保险制度核心原则》，首次在存款保险领域形成国际准则。2009年，二十国集团（G20）领导人在伦敦峰会《加强金融体系宣言》中承诺执行包括核心原则在内的主要核心国际金融标准。2014年底，IADI与BCBS对核心原则进行了最新修订，强化了与G20积极推进的问题金融机构处置机制等相关改革的衔接。
　　目前，根据国际存款保险协会归纳，全球存款保险主要有三种模式。一是“付款箱”（paybox），其职责仅仅负责在银行倒闭后赔付存款人或为处置倒闭银行提供资金，典型代表如危机前的英国、澳大利亚；二是“成本最小化”模式(loss-minimzer)，其职能在“付款箱”之外还包括参与处置问题及倒闭金融机构，力求维护存款保险基金支出最小化，典型代表如日本、加拿大；三是“风险最小化”模式(risk-minimizer)，其职能在“成本最小化”之外还进一步包括补充监管和早期纠正职能，典型代表如美国、韩国以及我国台湾地区。2008年国际金融危机以来，越来越多的国家和地区转向“成本最小化”或“风险最小化”模式。
　　在具体制度设计上，各国的做法有趋同趋势。在投保形式方面，据IADI统计，绝大多数的国家均遵循强制投保和限额赔付，要求所有吸收存款的金融机构必须加入存款保险，避免逆向选择。在覆盖存款类型方面，各国通常对活期存款、定期存款和非居民存款等都提供保护，普遍对同业存款不保。绝大多数国家采取事前建立基金的模式进行融资，以投保机构缴纳的保费为主，但明确可以从中央银行或公共部门借款。越来越多的国家转向实行基于风险的差别费率，费率水平体现投保机构的风险差异，以防范道德风险。关于存款保险赔付限额的设定，根据国际存款保险协会的评估，只要能使90%以上的存款人得到全额保护，就能维护银行体系的稳定。目前，美国的赔付限额为25万美元，约为人均国内生产总值的5.3倍；英国的赔付限额为8.5万英镑，约为人均国内生产总值的3倍。
　　表1&&&部分国家和地区存款保险制度主要特点
覆盖存款类型
是否建立 事前基金
最高保险限额 (人均GDP倍数(1))
账户 覆盖率
不保债券等投资性质产品
风险差别费率
25万美元 （5.3倍）
风险 最小化
不保外币存款
风险差别费率
10万加元 （2.0倍）
损失 最小化
德&国（2）
不保同业存款、政府存款
风险差别费率
10万欧元 （3.2倍）
损失最小化
不保同业存款、政府存款
单一费率（3）
8.5万英镑 （3.0倍）
不保同业存款、政府存款
70万卢布 （1.7倍）
损失 最小化
不保同业存款、政府存款
风险差别费率
5000万韩元 （2.0倍）
风险 最小化
不保银行同业存款、外币存款
1000万日元 （2.6倍）
损失 最小化
中国 台湾地区
不保可转让定期存单、同业存款、政府存款
风险差别费率
300万新台币 （4.9倍）
风险 最小化
中国香港 特别行政区
不保同业存款
风险差别费率
50万港元 （1.8倍）
　　注：（1）此处以截止2010年底人均GDP为基础计算。
　　（2）德国存款保险制度最初由行业自发建立，采取自愿投保机制，后因欧盟统一要求，改为10万欧元内强制投保，在此基础上还可自愿参加行业协会提供的进一步保障。
　　（3）英国正计划逐步过渡到风险差别费率，并逐步强化其在风险处置中的相关职能。
　　（4）数据来源为金融稳定理事会2012年初首轮存款保险同行评估及国际存款保险协会。
　　二、2008年国际金融危机的经验教训
　　2008年爆发的国际金融危机对存款保险制度的有效性是一次实实在在的压力测试和检验。危机表明，存款保险制度在防止大范围银行挤兑、增强市场信心以及维护金融体系稳定方面的作用是显著的。同时，主要经济体应对金融危机效果的对比凸显了存款保险制度设计的重要性。
　　美国作为危机的起源地，其银行体系在危机中遭受巨大冲击，共有500多家银行类金融机构倒闭，但得益于FDIC有序的专业化处置，如此众多的机构倒闭没有引发明显公众挤兑，公众信心和银行体系保持基本稳定。FDIC在危机中临时为非存款类债务提供担保，并主要依靠行业资金化解风险的做法，构成政府危机应对政策的重要组成部分，见Bair（2012），Geithner（2013）和Paulson（2009）。除美国之外，也有一些国家存款保险制度在危机中暴露出这样那样的问题，并引发了危机后的进一步反思和改革。2007年英国发生的北岩银行挤兑，引起全球高度关注。英国在对该事件调查后指出，北岩银行挤兑暴露出英国金融监管体制在监管、救助、退出和在防止挤兑、防止危机恶化方面的不足。一方面，由财政部、英格兰银行、金融服务局三部门形成的金融监管架构无法有效履行监管职责；另一方面，英国实行的存款保险制度存在明显的缺陷，这种事后收费、付款箱模式的制度设计在触发条件、作出判断的责任和资金准备方面都无法得到有效落实。IADI在2010年度得出结论，英国公众对北岩银行的挤兑也是对英国存款保险制度安排的挤兑。这些教训也表明建立一个有相对健全的职能等必备要素的存款保险机制的重要性，并推动国际社会就什么样的制度设计是有效的形成更多共识。
　　总体上看，危机中各国存款保险制度采取的应对银行危机措施比较成功，主要有以下几个方面：
　　（一）许多经济体永久性上调存款保险限额，或者实行临时性全额担保，加强存款人保护。
　　根据国际货币基金组织统计，此次危机中，共有19个国家（地区）采取临时性全额担保，23个国家（地区）永久性提高存款保险限额，6个国家（地区）临时性提高存款保险限额。这些国家上调限额时，金融恐慌（即挤兑行为）正集中体现于债务市场，及时提高存款保险限额，不仅有助于防止债务投资者的恐慌传递至存款人，而且有助于稳定银行体系的资金来源和信心，增强银行体系的整体稳健性。
　　从全球范围看，许多国家都比较普遍地永久性上调了存款保险的限额。确定合理的限额水平，实际上是在保护存款人利益与防范道德风险之间寻找最优点。如果限额过低，难以保持存款人的信心和维护金融稳定，如果过高，可能伴随道德风险的增加。从这次危机的最新经验看，许多国家倾向于增加存款保险限额，同时采取一些配套措施，如实行基于风险的差别费率、对问题机构尽早介入和处置来防范道德风险。与确定赔付限额水平相关的一个指标是存款人覆盖率，是指给定的赔付限额水平下，存款保险能够全额偿付存款人损失的户数占所有存款户的比例。根据国际存款保险协会的最新研究，各国在设定赔付限额时，普遍的做法是使存款人覆盖率达到90%以上，维护银行体系的稳定。同时，全额保险容易引发道德风险，不利于发挥市场机制在防风险中的作用，只能作为应对危机的临时性措施。在应对2008年国际金融危机期间，那些曾推出临时全额保险政策以抵御危机的国家（地区），在市场一稳定后就都退出了。
　　（二）有序应对不同规模银行倒闭，防范风险在银行体系内的传染。
　　美国作为此次危机的重灾区，倒闭的银行中有大有小，其中既有资产规模高达3200亿美元的华盛顿互惠这样的大银行，也不乏许多受到危机冲击的众多小银行。对于超过90%的倒闭银行，FDIC主要通过“收购与承接”方式进行处置，运用存款保险基金去支持一家健康机构收购倒闭机构的资产，同时承接存款，&FDIC对那些无法被收购的资产进行处置。对于少数资产规模较大的问题银行，FDIC的做法是建立一家过桥机构，进行短暂运营之后，再寻找一家经营良好的银行承接其资产和存款。本轮国际金融危机中，FDIC就是运用“过桥银行”的方式处置了一家比较大的银行——印地迈克银行（资产达320亿美元）。这次危机中，也有像美国银行和花旗银行这样的系统重要性银行出现问题，FDIC则会同美联储、财政部对这些银行进行在线修复，进行“经营中的银行救助”（open&bank&assistance）帮助他们恢复经营。
　　表2&年美国倒闭银行处置方式
倒闭银行数量
总资产 （单位：亿美元）
收购与承接
公开银行救助
　　注：此次危机中，FDIC曾对花旗银行和美国银行提供了公开银行救助。在这一处置方式下，这两家银行并未被关闭，FDIC主要通过使用存款保险基金购买其优先股，以及对不良资产进行损失分担的方式化解其风险。
　　数据来源：FDIC统计。
　　FDIC对问题银行的处置机制并不是凭空设想的，而是在其80多年的历史和处理问题金融机构的实践中逐步建设和完善的产物。20世纪80年代初，美国经历了大规模的储贷协会行业危机，并最终演变为整个银行业的危机。国会在事后调查中发现，不能及时对有问题的机构采取措施，是危机爆发和形成严重损失的重要原因。1991年，美国出台了《联邦存款保险公司改进法案》，明确存款保险制度实行风险差别费率，并引入早期纠正机制，要求FDIC对有问题机构分不同风险档次加以约束，实施差别费率和强制性整改（Benston&Kaufman,1993）。在这一机制下，随着问题银行资本充足率的下降，FDIC可要求其补充资本、限制分红、降低杠杆等。对于资本严重不足（比如资本充足率降到2％）的金融机构，在纠正措施无效的情况下，必须强制接管，实施有序处置，以控制存款保险基金损失。早期纠正机制不仅在提高美国银行业资本充足水平、增强抗风险能力方面作用非常明显，也使得银行倒闭对FDIC而言不再是难以处理的突发性事件，有助于实现问题金融机构有序市场退出。
　　无论采取何种模式，FDIC均努力确保存款人根据自我选择第一时间取回存款，这对于维护金融稳定至关重要。由于能够对问题投保银行进行早期介入，监管部门通常在周五宣布关闭一家银行后，FDIC在周一就能实现将受保险存款或全部存款转移至一家健康银行，或临时转移至一家过桥银行，或者直接赔付。与此相对比的是，在英国发生的北岩银行挤兑案例中，存款人需要等待长达6个月的时间获取赔付。正是这种长时间的等待，使得存款人还不等银行被宣布关闭，便纷纷去挤兑。
　　FDIC在使用存款保险基金处置问题银行时，必须遵守“成本最小化”做法。这一原则既能有效保护存款保险基金安全，也体现了倒闭银行处置的市场化原则。在危机中，要保持这一原则绝非易事。2008年，当危机中美联银行（Wachovia）风险暴露，无法生存时，花旗集团和富国银行（Wells&Fargo）均表示出收购意向。富国银行提出不需要FDIC提供财务支持的商业化收购思路，而花旗集团希望监管部门先关闭美联银行，然后在存款保险基金的财务支持下完成对其资产和负债的收购。FDIC最终抵御来自各方的压力，促成富国银行的商业收购，因为这一交易不会造成存款保险基金的损失。
　　（三）为非存款类债务提供临时性担保，保持金融市场稳定。
　　在应对2008年国际金融危机的过程中，美国财政部、美联储和存款保险机构FDIC均采取了非常规的危机救助措施。在财政部的推动下，美国会通过《紧急经济法案》，批准了7000亿美元的救助计划。美联储积极发挥“最后贷款人”功能，推出各种形式的流动性工具，如“商业票据融资便利”、“货币市场投资者融资供给”等，将流动性救助对象拓展至非存款类金融机构，乃至实体经济。通过向整个金融体系注入流动性，美联储被动成为金融市场的“最后做市商”，为众多大型非存款类金融机构提供了关键的流动性支持，开启了三轮量化宽松的非常规救助措施。FDIC将救助范围拓展至非存款类金融机构，构成政府救市政策的重要组成部分。2008年10月，FDIC出台临时流动性担保计划（Temporary&Liquidity&Guarantee&Program，简称TLPG），对投保银行的非生息账户提供临时性全额担保，以及银行间市场的高级无担保债务提供临时担保，帮助银行间市场恢复流动性。
　　（四）遵循市场化原则补充存款保险基金，强调金融机构对金融体系稳定的长期义务。
　　本轮国际金融危机中，美国存款保险机制履行法定职责充分体现了“来之于市场”的理念，没有因出现大批的银行倒闭而将成本分担转嫁给纳税人的情况。美国存款保险基金主要是通过投保银行缴纳的保费积累形成。危机前，存款保险基金余额约500亿美元，但危机爆发后持续的银行倒闭使得存款保险基金消耗一空，并在2009年底出现209亿美元的赤字。FDIC董事会经过反复讨论，并征求了整个银行业的意见，最后还是决定预收三年的保费（约460亿美元）和特别保费（约55亿美元）来充实存款保险基金。这表明，FDIC主要是通过行业缴费形成基金，用于应对行业风险，而不是依赖公共资金和纳税人的钱来维持存款保险体系，更有利于凸显金融机构自身对金融体系稳定的长期义务。
　　资料来源：FDIC历年年报
　　图2&年美国银行倒闭数和存款保险基金余额变化
　　三、《有效存款保险制度核心原则》
　　存款保险制度在应对危机方面发挥的重要作用受到国际社会广泛重视。危机促使国际社会重新认识到建立有效存款保险制度的必要性和重要意义，而一个好的存款保险制度必须具备一些基本的必备要素。在这一背景下，国际标准组织加速出台存款保险领域的国际准则。2009年6月，国际存款保险协会（IADI）和巴塞尔银行业监督管理委员会（BCBS）联合出台了《有效存款保险制度核心原则》。2014年11月，IADI对核心原则完成新一轮修订。核心原则全面涵盖设计和实施存款保险制度应考虑的必备要素，突出强调以下理念：
　　第一，所有存款类金融机构都应加入存款保险制度，以有效保护存款人利益，避免逆向选择。
　　第二，存款保险的覆盖范围应是有限、可信的，保险限额能够覆盖绝大部分存款人利益，但不能对全部存款提供保障，以防范道德风险。
　　第三，存款保险制度的运作成本必须由投保机构自身承担，并有可靠的后备资金来源。如果确需由政府提供初始资金，必须从投保机构征收的保费予以偿还。实行风险差别费率机制，有利于防范道德风险，促进投保机构审慎经营和健康发展。
　　第四，应建立事前积累的存款保险基金，以确保及时赔付存款人，实现金融风险和损失跨期分摊。基金的运用遵循安全性和流动性原则。如果基金用于处置问题投保机构，应要求其股东和无担保债权人首先吸收损失。
　　第五，存款保险作为有效金融安全网的重要组成部分，要充分发挥对问题银行的早期发现和及时干预作用，以保护存款人和维护金融稳定。应通过法律明确对问题银行采取早期纠正措施的标准，包括安全性和稳健性指标，如资本状况、资产质量等。存款保险应加强与监管部门、中央银行的职能协作与信息共享。
　　第六，确立存款保险在市场化风险处置机制中的重要地位。破产处置和存款人保护程序并不仅限于对存款人的赔付，还包括采取各种有效措施（如更换高级管理层、终止合同、转让和出售资产及负债、债务减计或将债务转换为股权、设立临时性过桥银行等），以确保银行关键业务不中断，避免存款人账户冻结与实施处置间隔时间过长。
　　第七，完善存款保险的及时赔付及配套机制建设。加强存款人保护是有效存款保险制度运作的核心目标之一。存款保险应在7个工作日内对绝大多数受保存款人进行赔付。
　　为保障制度功能发挥，核心原则明确了存款保险运作中涉及到的法律保护、治理、公众认知和金融安全网合作原则问题。《核心原则》强调有效的制度设计应着力防范道德风险。道德风险不仅来自于存款保险对存款人提供保护后，可能弱化这部分存款人的市场约束，还来自许多不可控的外部制度环境因素，包括外部监管相对薄弱、信息披露和会计制度的不完善等。设计有效的存款保险制度主要通过对存款人进行有限的保护、采取风险差别费率机制、对问题银行及时早期干预和处置，防范道德风险，以降低银行体系总体风险。
　　2011年11月，金融稳定理事会参照《有效存款保险制度核心原则》，组织开展了对包括中国在内的所有成员存款保险制度建设情况的首轮专题评估，具体情况可参见《金融稳定理事会成员国存款保险制度专题评估报告》。总体上看，评估结果显示，大部分成员国已拓展存款保险制度的风险处置职能；成员在危机后的改革中，普遍由事后筹资模式转向建立事前基金、取消共同保险机制（即要求存款人在赔付限额内的存款承担一定比例或额度的损失）、缩短存款保险赔付存款人的时限等。美国在2010年出台的《多德-弗兰克法案》中，将FDIC的处置职能进一步拓展至具有系统重要性的非银行金融机构。
　　四、对中国的启示
　　建立存款保险制度，是中国金融改革特别是完善金融安全网历程中具有里程碑意义的一件大事。党中央、国务院高度重视，社各各界广泛关注。日，李克强总理签署第660号国务院令，公布《存款保险条例》自5月1日起正式实施，中国从而成为最新建立存款保险制度的国家。经过多年酝酿，中国存款保险制度正式起航。建立存款保险制度，有利于完善我国金融安全网，更好地保护存款人的利益，进一步理顺政府和市场的关系，深化金融改革，维护金融稳定，促进我国金融体系健康发展。
　　近年来，随着经济金融体系的快速发展，有效处置金融风险、加强存款人利益保护日益凸显其重要意义。通过一系列的实践与探索，我国及时化解了历史积累的金融风险，维护了金融体系的稳定，也探索了一些有益的经验。但同时也应该看到，我国防范、化解和处置金融风险的制度体系仍亟待健全，特别是由于存款保险制度的缺失，市场配置金融资源的决定性作用不能更好发挥，防范和处置金融风险的能力亟待加强。由于缺乏对问题机构的早期纠正机制，难以做到风险“早发现、早处置”，容易错过风险的最佳处置时机，处置成本高昂。对金融风险“一事一议”的处置方式，不仅难以真正防范挤兑和保持存款人信心，也导致处置效率低下，个别退市机构长期不能退出，存在“僵而不死、死而不葬”的现象，市场经济“优胜劣汰”机制急待完善。
　　建立存款保险制度与当前发展小银行、利率市场化等金融领域重要改革关系密切。从信息对称和交易成本的角度看，立足于当地的小金融机构服务中小企业更具优势，这一点已被大量研究文献和国际实践反复证明。以美国为例，5000多家社区银行在小微企业融资方面发挥了关键作用。FDIC在支持美国社区银行的发展方面起着至关重要的作用。有了存款保险，增强了存款人对社区银行的信心，促进了公平竞争环境的形成，为大范围内社区银行的可持续发展提供了制度保障。当前，我国要放宽准入许可、放松对民营股东的限制，积极发展民营银行、小银行，就要考虑可能出现的风险或退出问题。小机构在发展过程中难免存在质量良莠不齐的情况，如果风险处置机制和监管力量不到位，可能会形成新的风险隐患。通过出台存款保险制度，对不同经营质量的金融机构实行差别费率，并采取及时纠正措施，有利于促进形成一个有效竞争、可持续发展的小金融机构体系。同时，逐步引入市场化的风险约束和退出机制，也有利于为下一步利率市场化等金融关键领域改革创造环境和条件。
　　我国较早启动存款保险制度研究工作，自上世纪90年代就已开始。早期主要通过对基础理论、制度模式和国际实践比较研究，论证我国建立存款保险制度的必要性和可行性问题。近年来，随着中国金融体系市场化程度的不断加深，存款保险制度设计逐渐转向操作方案的研究和设计。现有的存款保险制度设计，充分立足于现实国情，也汲取了国际经验特别是此次国际金融危机正反两方面的经验和教训，符合目前国际存款保险改革发展趋势。
　　一是建立强制投保的存款保险制度，全面覆盖所有吸收存款的银行业金融机构。
　　二是赔付限额坚持适度有限原则，既要充分保护绝大多数存款人利益，又要防范道德风险，以及统筹考虑资金筹措与实际赔付情况。经过反复测算，条例将最高偿付限额确定为50万元人民币，能够为99.6%以上的存款人（包括企业存款人）提供全额保护，充分保障存款人权益，并尽可能防止银行产生道德风险和投机经营，确保制度平稳推出和有效运行。
　　三是基准费率和风险差别费率相结合，兼顾赔付能力、银行负担和防范道德风险的需要。实行单一费率容易导致金融机构为片面追求商业利益而承担过高风险，引发道德风险。实行风险差别费率，对风险较高的金融机构适用较高费率，有利于提高风险成本，强化市场约束，促进金融机构审慎经营和健康发展。制度运作初期，实行低费率起步，减少对金融机构的负担，保费逐步积累。
　　四是存款保险基金应“取之于市场、用之于市场”，主要由存款类金融机构交纳的保费组成，以充分体现市场约束的原则。基金管理和应用以安全性为首要原则，合理确定投资范围。
　　五是先建立再完善，以基金方式起步，可以减少行政成本、提高效率，增强公众对我国存款保险制度的信心，确保制度平稳推出和运行。
　　六是为发挥存款保险及时防范和化解金融风险的作用，赋予存款保险基金管理机构早期纠正与风险处置等必要职能，这对风险的早发现和少发生更有利。存款保险建立后，要充分利用现有金融监管协调机制，加强信息共享，形成合力，促进银行业长期健康发展，建立金融稳定长效机制。
　　为减少存款保险基金的损失，并与现行法律做好衔接，我国存款保险条例规定，存款保险基金管理机构在使用存款保险基金处置问题金融机构时，既可以直接偿付，也可以灵活运用委托偿付、支持合格投保机构收购或者承担问题投保机构资产、负债、业务等方式，充分保护存款人利益，实现基金使用或成本最小化，在快速、有效处置金融风险的同时，确保银行业正常经营和金融稳定。
　　存款保险制度的建立和完善有一个过程，不可能一蹴而就，重点在于形成维护金融稳定的新机制。存款保险制度建立后，一方面充分依托现有监管体制，加强与监管部门的协调，形成合力，另一方面通过实践经验的积累，探索完善与监管部门在识别、防范和处置金融风险方面的协作机制，以提升金融安全网总体效率。随着利率市场化等金融领域一系列对内对外改革项目持续推进，可以预见，金融体系市场化程度不断加深，金融产品会日益复杂，银行在定价和产品设计方面自主决策空间更大，存款保险制度将在金融风险管理、缓释和处置方面发挥重要作用。一方面，银行的风险不再牵扯普通储户，存款保险已为这部分存款人提供可靠的保障；另一方面，通过风险差别费率和早期纠正等机制，及时防范和化解风险，有助于从根本上增强银行业抵御风险的能力和总体竞争力，确保银行体系长期稳健发展。
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