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充分发挥以工代赈职能
当好新农村建设的排头兵
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充分发挥以工代赈职能& 当好新农村建设的排头兵&&&&&& 以工代赈是由国家投放资金、支付劳务报酬、修建农村小型基础设施项目、改善贫困地区人民的生产、生活条件，同时增加贫困地区的群众收入，是国家扶贫政策的重要组成部分。国家自1984年开展以工代赈以来，历时20余年，对“三农”工作，发挥了最直接最实际的促进作用。&&&&& 我市自1985年开始以工代赈工作，20多年来，共争取国家以工代赈资金12.51亿元，大量以工代赈项目的实施，加强了全市农村基础设施建设，改善了农村生产、生活条件，加快了项目区群众脱贫致富步伐，促进了我市经济社会的和谐发展。仅“十五”计划期间，我市就争取国家以工代赈资金1.45亿元，省财政配套1137万元，省交通配套1381万元，新建和改建农村四级道路1042公里，建设中小桥86座，新建和改进电灌站184座，分散打井1652眼，解决了37万人、7万头大牲畜的饮水困难。全市有5万多贫困群众参加项目建设，通过投工投劳，领取劳务报酬近5000万元，不离乡不离土而直接增加务工收入，加快了脱贫致富步伐。&&&&& 以工代赈是伴随改革开放而诞生的一项“德政工程”，是党和政府的一项重要的惠农政策。在新农村建设的进程中，以工代赈的作用尤其重要。党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村的战略目标和任务，明确“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的20字方针，具体规划了新农村建设的宏伟蓝图，20字方针内容丰富、涵义深刻，是新时期“三农”工作的指导纲领。新的执政理念和战略目标，对以工代赈工作提出了新的更高的要求。作为最贴近农村第一线的工作部门，以工代赈系统在新农村建设的进程中，责无旁贷的担当排头兵角色。新形势下如何发挥自己的职能，找准新的工作切入点，全面参与和支持新农村建设，取得更高的工作成效，这是以工代赈系统上上下下需要重视和研究的新课题。以工代赈自上世纪八十年代开展以来，先后经历了粮棉布、中低档工业品、江河治理、支付资金等几个阶段，主要职能是贫困地区的基本农田、农田水利、乡村道路、人畜饮水、小流域治理等基础设施建设并发放劳务报酬。项目支持范围，习惯说法就是“山、水、林、田、路”。&&&&& 新时期，随着社会经济的发展，特别是按照新农村建设“20字”方针的要求，传统意义上的以工代赈已经显现出自身的缺陷及不足：其工作范围、服务对象、建设目标就显得较为单一，仅仅是针对农村基础设施的薄弱开展工作，而没有与促进农民增收、提高农民素质、扶持农村支柱产业、推进新农村建设有机的结合起来。新农村建设的战略目标和方针，要求对以工代赈赋予新的任务、内容、方式；以工代赈系统必须重新审视并调整工作思路。&&&&& 一、拓宽行业投向，全面参与新农村建设传统意义的以工代赈，投资行业，一言概之，即“山、水、林、田、路”，其它方面，则无项目和资金安排。新形势下，与“三农”有关的工作是多方面、跨行业的，新的以工代赈，工作思路应当在坚持传统行业投向的基础上，尽可能广泛的拓宽行业投向，如：参与农村新能源建设，投向小水电、沼气、太阳能等；参与农村基本医疗服务体系的建设，投向村医疗室等；提高农民素质，补助部分培训费等；对基础设施较好的村，扶持其支柱产业等。可以考虑，在传统的“山、水、林、田、路”项目外，设立“新农村建设项目”，凡是推进新农村建设的项目，都可立项，给予一定的资金扶持。&&&&& 二、加大投资力度，加快新农村建设进程新农村建设是一项惠及“三农”的系统工程，项目和资金投入是推进新农村建设的前提和工作抓手。对经济欠发达的传统农业地区、革命老区，资金投入和项目建设就起着“输血”及“造血”功能，特别是对那些没有任何集体收入，连村干部工资都要靠财政转移支付来维持的贫困村，更需要资金投入和项目建设。要促进落后地区经济发展，加快新农村建设步伐，就要按十七大报告中提出的加大对革命老区、贫困地区的扶持力度。当前，要抓住国家扩大投资、拉动经济的政策机遇，积极向上级呼吁，千方百计争取资金规模，争取上级政策倾斜。特别是在“十二五”规划期间，要争取国家以工代赈资金的投入，对我市的规模，每年要保持一定的递增幅度。&&&&& 三、扶持龙头企业，壮大集体经济，推进农业产业化农业产业化是促进农民增收的根本途径，是传统农业提升为现代农业的主要标志。发展特色农业，达到“一村一品”，引导农民主动融入大市场，是新农村建设的关键。壮大集体经济，保证基层党组织的凝聚力、战斗力，是新农村建设的必要条件。在新农村建设中，将会建成大批公共基础设施，这些设施的后续维修，需要充足的经费保障。上级财政对这一块的投入，目前还是盲点。实践中，还要依靠村集体经济为后盾。村集体没有收入，发生路塌渠垮的问题就无力解决。壮大集体经济应成为以工代赈部门新时期的工作范畴。上世纪九十年代初，以工代赈部门曾对农村的“种、养、加”企业有过投入，由于各种原因，后来上级全部取消了对企业的投入。限于当时的历史条件，农业的产业化水平不高，机制不健全，农民对企业的经营管理水平尚低。“种、养、加”企业的效益不明显。新时期，随着特色农业、绿色农业、观光农业的发展，“一村一品”经济的崛起，一批成长性好、竞争力强的龙头企业，不断发展壮大，今非昔比。新的“种、养、加”企业，成为村集体经济的主要支撑点。在新农村建设中，以工代赈部门除对农村基础设施投入外，应拿出部分资金扶持“种、养、加”龙头企业。在新形势下，可考虑运用市场机制，信用担保等方式，参照现代企业管理模式，以融资形式，扶持龙头企业。变传统的“输血”功能为“造血”功能。在扶持龙头企业的过程中，帮助农民提高现代企业经营管理水平。集体经济壮大了，农村的社会公益事业就有了物质基础，村级基层党组织凝聚力、战斗力才能增强。新农村建设才能有政治上、组织上、经济上的保障。&&&&& 四、抓好示范村的工作，以点带面在新农村建设进程中，各县都确定有一批领导班子强、发展潜力大、示范效果好的村作为新农村建设示范村。以工代赈部门，可按照“集中布局、集中资金、集中投向”的原则，在每个县选择1-2个示范村，帮助其制订全面的发展规划，包括基础设施、支柱产业、科技文化各方面，利用代赈资金连续扶持，做到投入一村，建成一村，以点带面，达到以工代赈示范效果。通过抓好示范村的工作，全面贯彻落实“20字”方针，为全面推进新农村建设探索路子，取得经验。&&&&& 五、将河、平桥两区纳入以工代赈支持范围信阳撤地设市之后，河、平桥两区不再享受国家贫困县的优惠政策，上级部门也不再接受审批两区的以工代赈项目。事实上，两区还有许多贫困乡村。新农村建设是一项惠及全民的系统工程，按照中央提出的“20字”方针，应当覆盖处于不同经济发展水平的所有区域，不应有区域差别。因此，在新农村建设的进程中，河、平桥两区应同贫困县一样，享有国家政策的扶持，要继续向上级呼吁，将两区纳入以工代赈支持的范围。&&&&& 六、设立“省乡市村”示范点抓重点促全面，是开展工作的一般规律。在新农村建设中，亦不例外。省、市以工代赈部门，有必要亲自抓1-2个重点，以便探索取得经验。建议省里在每个市选择1-2个乡，市里选1-2个村作为示范点，对选择的示范点，由省、市以工代赈部门帮助制订发展规划，直接下达项目计划，亲自抓项目实施，连续扶持几年，既推进新农村建设的进程，本身也从中探索取得工作经验。在全面参与支持新农村建设的伟大实践中，取得发言权，发挥好排头兵的作用。&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&作者姓名：王天强&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&单&&& 位：市以工代赈办公室&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 职&&& 务：副主任&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 电&&& 话：6365049抱歉！您关注的作品出自《科学中国人》2015年第12X期。
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主　　编：张刚地　　址：北京市中关村大街28-1号海淀文化艺术大厦A座16F邮政编码：100086电　　话：010-01954邮　　箱：sci_官方网站：&&&&&&& 摘要：本文以方城县以工代赈工作为例，与各地同行进行探讨。
&&&&&&& 关键词：以工代赈；方城县；民心工程
&&&&&&& 以工代赈，其基本含义为，贫困地区农民出工投劳，国家以实物或资金支付劳动报酬，修建与贫困地区生产和生活密切相关的小型基础设施项目，以此改善贫困地区的生产、生活条件，同时增加贫困群众的收入。以工代赈被贫困地区的干部、群众称之为我们党的&德政工程&、&民心工程&。
&&&&&&& 2002年，方城县被确定为省级扶贫开发重点县并开展以工代赈工作。以工代赈工作取得了阶段性成效。
&&&&&&& 方城县以工代赈实施成果及体会
&&&&&&& （一）改善了项目区群众生产、生活条件
&&&&&&& 方城县自2002年被确定为省级扶贫开发重点县以来，共争取到以工代赈项目282个，总投资5753万元，其中国家和省以工代赈资金4936万元。建成以工代赈项目282个，包括四级公路67条128.25公里；大小桥涵33座1623延米；小流域治理项目2个，治理水土流失面积2平方公里；新修拦河坝31座，小水库除险加固5座，硬化渠道2440米，打井配套120眼，修建提灌站10座，治理河道11处3167米，保护耕地0.332万亩，新增灌溉面积6.45万亩；人畜饮水工程85处，解决4.67万人、2.5万头大牲畜的饮水困难。以上项目实施有效改善了当地农民群众的生产生活条件，在农村经济发展中起到了较大的推动作用，为群众脱贫致富创造了一定的物质基础。更为重要的是让当地群众感受到了党的关怀，国家对贫困地区的关心。
&&&&&&& （二）促进了县域经济的发展
&&&&&&& 同我省的其它兄弟县一样，方城不沿边、不沿海、不沿江，深居内陆。资金积累不足、龙头企业少、工业无大个，要想全面发展经济，其中重要的一点就是在艰苦奋斗的基础上，争取国家扶持，借机发展。以工代赈资金，给县域经济输入了新鲜的血液，增添了较大的活力，在增强内力、启动发展方面发挥了较大的作用。据初步概算，仅以工代赈一项，就使项目区群众的年人均纯收入增加415元。
&&&&&&& （三）密切了干群关系
&&&&&&& 以工代赈最大的特点是为群众办实事、办好事。受到了群众的热烈欢迎。以工代赈在群众中树立了一座丰碑，架通了党群、干群关系的桥梁。
&&&&&&& （一）强化领导，明确责任
&&&&&&& 以工代赈工作涉及到方方面面，虽然项目小，但它关系到群众的切身利益，是社会焦点，群众热点。因此，必须在当地政府的统一领导下开展工作，而领导的重视程度直接关系到以工代赈工作开展的好坏。同时要发挥乡镇及村级组织的监督与配合作用。2002年，以工代赈工作正式启动后，县委县政府高度重视，联合多个职能部门成立了以工代赈领导小组，并在县发改委设立以工代赈办公室，各个乡镇成立以工代赈工作组织机构；县乡两级都配置了工作人员，安排了办公地点，从而做到了以工代赈工作级级有人抓、处处有人管。县发改委切实扑下身子，深入工程建设一线，把以工代赈工作作为农村工作的重中之重，搞好宣传发动，加大协调力度，层层落实责任，做到领导、组织、责任、措施、技术、质量、安全&六到位&，以强有力的组织领导作保障，确保以工代赈工程建设顺利，充分发挥以工代赈的工程效益。
&&&&&&& （二）立足实际，发挥优势，筛选上报项目
&&&&&&& 县发改委针对乡镇上报的以工代赈项目，逐项目进行了实地勘察，详细掌握了全县农村以工代赈的第一手资料。并由发改委牵头，会同有关业务单位深入乡村，对全县122个贫困村的人口、土地面积、生产条件、发展方向等情况有了重点掌握。因此，在筛选上报项目时，做到了既符合上级政策又切合当地实际。
&&&&&&& （三）科学规划，规范管理
&&&&&&& 以工代赈是个系统工程，需要全过程管理，要想项目工程建设质量较好，必须从项目的合理规划、可研报告的编制、申报和实施方案的编制、施工企业和监理的选定、施工中的监督检查、竣工验收、资金拨付、劳务费发放等每一个环节都做到了全程科学合理。2002年，根据河南省发改委《关于转发〈国家计委办公厅关于组织开展以工代赈建设规划编制工作的通知〉的通知》要求，由县发改委以工代赈办牵头，组织扶贫办、交通局、农业局、林业局、水利局等单位专业技术人员，历时两周，编制了针对性强、可操作性强的《方城县年以工代赈规划》，随后又编制了《方城县年以工代赈规划》。2003年4月，根据《南阳市关于进一步加强以工代赈管理工作意见》等文件精神，县政府下发了《方城县以工代赈管理意见》，8月又下发了《关于完善以工代赈管理办法的补充规定》，对以工代赈工作的目标任务、方法、措施、运行机制、组织领导等方面提出了明确要求。
&&&&&&& （四）加强工程管理，维护计划的严肃性
&&&&&&& 按照国家和省、市以工代赈项目管理的有关规定，我们在认真勘察、精密测量、科学规划、规范设计的基础上，编制项目实施方案，方案报批后，严格按照实施方案进行施工，根据工程进度，采用县级报帐制进行拨款，同时认真落实劳务报酬政策，依靠项目所在地农民工参加工程建设并及时足额发放劳务报酬。一是维护计划的严肃性，在工程建设中严格按照上级计划和实施方案中的建设内容进行建设，做到工程位置不改变，性质不改变，规模不改变，用途不改变，投资额不改变；二是强化制度建设，按照《河南省以工代赈工作手册》及《河南省以工代赈管理实施细则》要求，项目管理实行了公示制、招标制、合同制、监理制、验收制管理，做到了按可研报告申报项目，按批准的实施方案施工，项目实施中坚持了&三到场&，项目完工后有验收、移交手续，并签订了管护责任书，工程建设质量有了普遍较高；三是严格项目监管，县以工代赈办经常深入工地检查、督促，协调纠纷，随时撑握进度，及时解决问题，确保工程顺利施工，以质量监督管理为重点，按照工程类别，执行不同行业工程建设标准进行质量控制，在以工代赈办公室的统一领导下，聘请了专业监理公司负责工程质量监理，进行质量管理，明确责任，保证了工程建设质量高标准完成。
&&&&&&& （五）严格资金管理，认真落实劳务报酬
&&&&&&& 按照《国家扶贫资金管理办法》和《河南省扶贫资金县级报帐制管理暂行办法》的有关要求，我们制定并下发了《方城县以工代赈管理办法》和《关于加强以工代赈项目资金管理的通知》对以工代赈资金的使用原则、拨付程序等作了明确规定。我县以工代赈资金采用县级报帐制管理，由县以工代赈办、财政局共同负责，做到专款专用、专人管理、专户储存，项目公开、财务公开的要求，对于各项工程资金的使用方法和用途，特别是劳务报酬的发放列表张榜公布，让受益村组的干部群众心中明白。确保项目所在地的生产条件得到改善，参加工程建设的农民工得到报酬。
五、存在问题及建议
&&&&&&& 开展以工代赈工作以来，我县以工代赈虽然取得了显著成效，但由于基础差、底子薄，贫困人口比重大，以工代赈工作起步晚等原因，与其它先进县市相比，扶贫攻坚任务还相当艰巨。
&&&&&&& （一）基础薄弱。方城处于&五界一口&，风大风多，自然灾害频繁，是传统农业大县，全县100.3万人口生活在农村。尽管多年来我们在改善农村生产、生活落后状况方面做出了较大努力，但终因底子薄、投资不足，抗灾能力低下，难以在根本上有所改变。
&&&&&&& （二）财力不足。在项目配套资金的落实上，由于贫困县地方财力有限，存在着配套资金落实难、到位难问题。
&&&&&&& （三）宣传发动仍有欠缺。由于人员少、任务重，在工作中存在工作干的多、总结少、宣传少现象。在以后的工作中注重政策宣传，把以工代赈这项&德政工程&、&民心工程&宣传好，让更多的人知道党的这项惠民政策，让更多的人关心和支持这项工作，为以工代赈工作的深入开展创造了良好的氛围。
&&&&&&& 下步以工代赈工作建议：一是加强代赈系统人员的业务素质培训，建议省代赈办多组织一些培训和参观学习活动，并要求全省市县之间相互学习、交流，以提高全省以工代赈管理水平。二是加大以工代赈资金投入，特别是对省级县的投入。三是注重全省以工代赈工作的调研和宣传与监督，增加代赈工作的透明度，建议省里组织一些以工代赈总结交流活动。
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