游戏规则：按“因素”分配
中国财经报网
　　去年12月，浙江省财政厅出台《关于实施省级专项性一般转移支付改革的通知》，要求在全省范围内全面推开这项改革。
　　熟悉财政工作的人都知道：一般性转移支付，具有财力均衡作用，但贯彻落实上级政府施政意图的功能较弱；专项转移支付，可以实现特定的政策目标，专项资金具有较高的灵活性，但也存在地方政府配套压力大，专项项目设置“多、小、散”，不利于地方财力的统筹，执行进度慢，效益难以充分发挥等问题。
　　两种转移支付方式各有优缺点，如何克服弊端，扬长避短，促进基本公共服务均等化和保障政府出台的重大政策贯彻落实的双重目标实现，对进一步完善财政转移支付制度提出了新的命题。
　　基础：精心制定分配方案
　　“制定分配方案是这项改革的基础和前提。”省财政厅行政政法处处长楼梅芳介绍说，首先是要改变分配办法：改变以往专项资金要求申报项目的办法，根据各市、县（市、区）对经费保障的努力程度、业务工作量和管理绩效等情况，采取因素法分配。
　　其次是明确使用方向：在资金分配时不定具体项目，但明确使用范围和方向，由市县财政和相关部门在规定的使用范围方向内根据实际情况，落实到具体项目，并报省财政厅备案，确保专款专用。
　　“比如，办案（业务）费必须用于政法系统办理各类案件（业务）所需，业务装备费必须用于政法机关购置各类业务装备支出，不得用于购置非业务固定资产、人员经费等。”省财政厅行政政法处副处长童黛铭强调说。
　　楼梅芳说，另外两个方面也很重要，一是改变了以往专项转移支付要求市县配套的做法，将这部分资金纳入一般性转移支付，列入财政年终结算，由市县财政纳入同级行政政法机关部门预算，按指定用途统筹使用；二是强化财政部门的资金管理职能，由财政部门一家下达资金分配文件，同时抄送省级和各市县行政政法部门。
　　与此同时，浙江省财政还要求整合和规范专项转移支付资金。除一次性、突发性以及为中央补助具体项目配套的省级专项转移支付资金外，省级各部门原则上要将本部门现有专项转移支付资金整合成一个专项性一般转移支付项目。鼓励先行整合的部门，其改革推进情况作为部门预算和转移支付预算安排的重要依据。
　　对此，楼梅芳举例说，为进一步发挥资金合力和导向作用，对政法四部门除了中央补助和省配套的办案（业务）及业务装备费外，2010年整合了6个专项，2011年又整合了7个专项，最终归并整合为一个部门一个转移支付项目，实施因素分配法的资金量由2007年的2.6亿元，提高到2011年的21.2亿元。
　　“每年按照预算编制要求在‘二上’以前，省级各部门要向省财政部门提出下一年度资金分配因素的量化指标、权重系数和公式等建议，省财政部门审核后再与省级有关部门商定分配办法。”省财政厅总预算局副局长章启诚介绍说，预算经批准后，省财政在1个月内按照确定的分配办法分配下达资金。
　　他强调，确实必须的，可以在分配市县的资金预算内，按照轻重缓急顺序在项目库中选取并同时下达补助项目和指标；也可以在分配下达资金后，要求市县上报具体实施项目进行备案。
　　专项性一般转移支付资金是否纳入提前预告范围？对此，章启诚解释说，省财政厅规定，年度间分配结果相对固定的资金，省财政第一次下达分配文件后，以后年度不再行文，自动作为提前预告数。根据政策要求和分配办法，每年分配结果会有变动的专项性一般转移支付，也要在每年12月底前按其资金规模的一定比例提前预告市县，作为下一年度转移支付资金，并逐步提高提前预告的比重。
　　核心：科学设计因素权重
　　资金分配方案设计之后，根据什么来分配资金？浙江省财政厅借用了一般性转移支付中的因素分配法来进行资金分配。“这样，科学设计因素及其权重就成为整个改革中的重中之重。”章启诚强调说。
　　“在设计分配因素的问题上，我们公安厅是高度重视的。”省公安厅后勤处处长张征宇告诉记者，省公安厅后勤处主动与省公安厅各业务部门沟通，尽可能全面、系统地掌握影响因素，通过认真分析、仔细排查，最终确定民警实有人数、刑事案件立案数、治安案件立案数、考核评定结果、地方财力系数和资金绩效管理等作为分配因素。
　　对此，楼梅芳强调说，上述因素的设置，既能代表公安业务工作，又能客观反映因素与经费支出的动态比例关系，对人数多、案件工作量大、考核出色、资金管理优秀的单位能分配到更多的资金，反之则分配到较少的资金，实现了“只要努力就有收获”的分配导向。
　　因素的选取有两种模式：一种是按特定因素进行分配，对于具有特定用途的专项资金，以切块方式按单设的特定业务因素和权重进行分配；另一种是按普遍因素进行分配，一般采取业务工作量、市县财力状况、机构人员情况、工作绩效考评情况、财务管理考评情况等作为分配因素。
　　章启诚说，因素和权重并非一成不变，可根据每年的中心工作和重点工作调整、各地业务情况变化和管理需求的改变而进行适时调整，体现因素分配法转移支付机制的灵活性。
　　“比如政法系统办案经费因素设计中突出的是业务工作量因素，适当提高工作量的权重，而业务装备费突出的是人员因素，适当提高人员因素权重。”楼梅芳解释说，2011年为促进政法系统重点工作的贯彻实施，将特警建设、刑事技术建设、“清网行动”等重点工作纳入了分配因素。
　　“同时，我们还会根据实际情况进行综合平衡微调。”楼梅芳告诉记者，为保持资金分配数额的总体平衡，防止市县之间、年度之间补助的大起大落，我们会参考上年分配额设定相应的倍数控制线。
　　楼梅芳举例说，比如在工商行政管理专项补助分配中将分配金额控制在上年的80%-120%之间（剔除上年的调整因素后比较），即不足80%的，调增到80%，超过120%，调减到120%。对按因素法计算的分配额进行适当微调，以满足正常业务的延续性需求，确保改革平稳过渡。
　　同时，省财政厅要求：为体现资金分配的均等化效应，在资金分配因素中突出财力系数，即将财力系数提取作为一个单独因子，乘以其他因素与权重乘积之和，提升财力系数的作用，进一步向欠发达地区倾斜；为提高基层基本公共服务供给能力，确定市县补助限制比例，如政法补助在以因素法计算出补助数额后，按照市级补助不超过分配资金总额20%的限制比例进行调整，力争向基层倾斜；实行提前下达：2010年按下一年度资金20%的比例提前下达给市县，2012年将提前下达比例提高到50%以上，这样既有利于地方统筹资金，同时也相应加快了预算执行进度。
　　保障：监督检查追踪问效
　　在龙泉市财政局的一间会议室内，龙泉市财政局和该市公检法司部门的相关负责人正在分别介绍各自政法经费使用自查情况，内容涉及本单位财政转移支付资金的使用情况、存在的问题和整改措施。
　　“本次检查结果将会直接影响明年的转移支付资金分配。”本次检查组组长、省财政厅行政政法处副处长姜建成对记者说。记者参加了检查组进行的这次检查。检查组由浙江省财政厅行政政法处、省公检法司系统等一行9人组成。检查对象是浙江省龙泉市的财政、公检法司等部门。
　　会议发言完毕后，开始查账。记者注意到，在会议室靠近墙壁的一侧，堆放着一个个硕大的纸箱。
　　“好大的工作量啊！”记者好奇地掀开一个纸箱，只见一摞摞原始单据捆扎得十分齐整，码满了纸箱。
　　“他们都是多年的查账老手了，这些工作量不算什么，任何漏洞都逃不过他们的眼睛。”一旁的姜建成一边拿着账本给记者看，一边告诉记者，查账由他们检查组人员亲自做。
　　这项检查工作已经成为规定动作。在专项性一般转移支付资金分配并下达后，浙江省财政厅相关处室会对资金的使用管理情况进行监督检查，并将上年资金检查结果应用于下一年度的资金分配中。
　　2010年和2011年，对2007年以来的专项转移支付资金（含专项性一般转移支付资金），每年都由浙江省财政厅行政政法处会同省级行政政法机关组成联合检查组，围绕行政政法保障政策的贯彻落实情况、预决算管理、资金财务管理、资金使用绩效、预算执行等方面，通过听取汇报、账册凭证检查、实地查看实物资产配置及使用情况，对市、县行政政法经费补助资金的使用管理情况进行检查考核。
　　“我们计划用三年时间把所有的县市都检查一遍，今年是最后一年。”楼梅芳说，对未按规定方向使用或未按中央、省政府政策要求落实保障责任，以及管理不到位或资金使用效益不高的地区或单位，责成有关部门及时纠正整改，并将检查结果作为工作绩效因子和财务管理因子列入资金分配因素，相应扣减或增加下一年度的资金补助。
　　楼梅芳说，对财政资金的科学化精细化管理是这项改革的一个重要目标。为此，行政政法专项资金改革从一开始就着手建设标准体系。
　　为了进一步提高专项资金分配的精细化程度，在改革之初，浙江省财政厅行政政法处从标准化、规范化着手，建立了公用经费定额和业务装备配备等标准体系，确保经费能按照行政政法机关履行职能的需求落到实处。
　　2007年，行政政法处会同浙江省级政法部门制定了县级政法机关公用经费标准，按高于一般行政机关公用经费1倍以上的要求确定，县（市）最低标准为每人每年3万元，城区最低标准为每人每年3.5万元，并根据各地财力水平明确了各自达标期限，经省级政法部门考核，“十一五”末全省各县（市、区）已全部达标。
　　“在我们实施这项改革三年多的时间里，如果没有监督检查和追踪问效，那么专项性一般转移支付资金实现特定政策目标的功能可能会严重削弱。”在整个采访过程中，楼梅芳反复向记者强调这一点。
　　对此，浙江省财政厅要求省级各部门和财政部门要强化具体实施项目资金的使用管理。市县应严格按照规定和要求，结合自身财力，按轻重缓急的原则，组织、管理具体项目的实施，及时按项目计划和进度拨付资金；在收到省级专项性一般转移支付资金时，作为指定使用范围和方向的一般性转移支付收入，使用时按具体用途列报相应的支出科目。
陈清华 刘明中 周瀛 廖康】 （责任编辑：刘希洋）
　　“钱荒”效应已迫使银行不得不勒紧裤腰带了。
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完善政府间转移支付制度的思路和行动框架
完善政府间转移支付制度的思路和行动框架日
来源：《经济研究参考》2011年第19期
作者：魏加宁 张俊伟 杨全社一、我国政府间转移支付的沿革与现状（一）我国政府间转移支付制度的沿革。我国的转移支付制度是作为分税制改革的配套措施提出的。20世纪80年代，随着“放权让利”改革的推进，随着“财政大包干”的普遍推行，财政收入“两个比重”呈现持续下滑局面，从年，财政收入占GDP的比重从23%下降到12.7%，中央财政收入占财政总收入的比重从35.8%下降为22%（见图1）。两个比重的下降，导致“国家能力”特别是中央政府的调控和管理能力明显下降，已经超越了“分权的底线”。
1992年，中共十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标。次年，中共十四届三中全会专题研究建立社会主义市场经济体制问题，并通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。1994年，我国开始全面实行分税制。分税制改革借鉴了市场经济国家的成熟做法，在进一步理清中央与地方事权划分的基础上，按照税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立了中央和地方两套税收征管机构。分税制改革扭转了财政收入“两个比重”持续下降的局面。从年，国家财政收入从4386亿元增长到68518亿元，财政收入占GDP的比重也从12.8%稳步上升到20.4%；与此同时，中央财政收入从957.5亿元增长到35915.7亿元，中央财政收入占财政总收入的比重则从22%迅速提高并逐步稳定在55%左右。财政收入“两个比重”的上升，为设立财政转移支付制度提供了现实条件。其实，早在分税制改革之初，有关部门就设计了税收返还的制度安排，明确规定：按照1993年地方实际收入以及税制改革后中央和地方收入划分情况，合理确定1993年中央从地方净上划的收入数额，并以此作为中央对地方税收返还基数，以保证1993年地方既得财力。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税增长率的1：O.3系数确定，即全国增值税和消费税每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%。1995年，财政部开始推行“过渡期转移支付”，即根据各地区总人口、GDP等客观因素，按照统一的公式计算其标准财政收入、财政支出，对存在财政收支缺口的地区按一定系数给予补助，财政越困难的地区补助系数越高。由于中央政府财力有限，转移支付在缓解基层政府收入困难、均衡地方财力方面的能力还很弱。
2002年，我国实施了所得税收入分享改革，取消了按企业隶属关系确定企业所得税收入归属的做法，改为除少数特殊行业或企业外，企业所得税和全部个人所得税实行中央与地方按比例分享。2002年中央和地方分享的比例为5：5，2003年以后改为6：4。与此同时，中央政府承诺，因所得税改革而多分享的收入将全部用于增加对地方（主要是中西部地区）的转移支付，并将原来的“过渡时期转移支付”改为“一般性转移支付”，从而初步形成了包括一般转移支付（包括普通转移支付、民族转移支付、革命老区转移支付和边境地区转移支付四项）、体制补助和上解、年终结算补助或上解、专项补助的转移支付体系。在这里，前三种转移支付方式通常被人们统称为财力性转移支付，专项补助则被人们称做专项转移支付。2005年，财政部调整统计口径，将一般性转移支付定义为中央政府对地方政府一般财力的补助；既有的普通转移支付、民族转移支付、革命老区转移支付和边境地区转移支付则采取专项拨款的方式予以实施。2009年，财政部再次调整统计口径，将转移支付项目简化为一般性转移支付和专项转移支付两大类。其中，一般性转移支付包括了原财力性转移支付，并纳入了一些补助数额相对稳定的专项转移支付项目（如教育、社会保障和就业、公共安全、一般公共服务等）。目前，我国中央政府对地方政府的财政补助架构主要包括一般性转移支付、专项转移支付及税收返还三部分（见图2）。
（二）我国政府间转移支付的现状。1.转移支付的总量。自转移支付制度设立以来，中央对地方转移支付及税收返还数量逐年增加，力度不断加大。从年，中央对地方转移支付从550亿元增长到28000多亿元（其中税收返还4886.7亿元），是1994年的40多倍。从中央财政的角度看，随着对地方转移支付和税收返还力度的加大，转移支付和税收返还占中央财政支出的比例呈现持续上升态势，从2000年的45%增长到2009年的65.2%。从地方政府的角度看，随着中央对地方转移支付和税收返还力度的加大，转移支付及税收返还对地方收入的贡献越来越高，2009年，中央转移支付及税收返还占地方财政总收入的比重就上升到了46.7%（见图3）。就一些欠发达地区而言，地方财政对中央政府转移支付和税收返还的依赖度甚至更高。以甘肃省为例，年，其财政支出的70%以上都是来自于中央政府的补助。
2.转移支付的结构。随着转移支付数量的增长，转移支付的结构也在不断地调整和优化。突出表现就是旨在推动财力均等化的一般性转移支付占转移支付总额的比重不断提高。在转移支付制度创立之初的1995年，一般性转移支付只有132亿元，占中央转移支付总额（不含税收返还）的比重只有26%。随着中央持续加大一般性转移支付力度，特别是所得税收入分享改革以来，中央政府把因所得税收入分享改革增加的收入全部用于支持落后地区发展。2009年，一般性转移支付资金就增长到了11317.2亿元（略低于预算的11374亿元），占当年中央对地方转移支付总额的47.8%（如果转移支付总额计入税收返还，则占39.6%）。就一般性转移支付而言，主要的项目包括均衡性转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、民族地区转移支付、资源枯竭城市财力性转移支付、村级公益事业一事一议奖励基金、工商部门停征两费转移支付、企事业单位划转补助、公共安全转移支付、教育转移支付以及社会保障和就业转移支付等。其中，均衡性转移支付、农村税费改革转移支付、调整工资转移支付、教育转移支付、社会保障和就业转移支付等五项支付金高达9140.46亿元，占一般性转移支付总额的80.8%。2009年，中央专项转移支付资金为12359.9亿元，占中央转移支付总额的52.2%（如果转移支付总额计入税收返还，则占43.3%）。就专项转移支付而言，其支出范围涵盖了教育、科学技术、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护、农村水事务等领域。其中，农村水事务支出最多，达到3182.5亿元，其次是社会保障和就业（1640.47亿元）、医疗卫生（1205.64亿元）和环境保护（1113.9亿元），它们分别占专项转移支付的25.7%、13.3%、9.8%和9%。上述转移支付支出占据较大比例，反映了近年来政府落实科学发展观，着力改善民生、推动构建和谐社会的政策导向。在转移支付之外还存在有中央对地方的税收返还，具体如增值税和消费税返还、所得税基数返还、成品油税费改革税收返还等。2009年，中央对地方的税收返还总额为4886.7亿元，占中央对地方税收返还和转移支付总额的17.1%。（三）政府间转移支付取得的主要成效。设立政府间转移支付制度，对于平衡政府间纵向财力不均衡、推动区域协调发展，乃至推动我国的改革开放事业发挥了积极作用。1.帮助县乡基层政权走出财政困境。不断加大的转移支付力度，改变了政府间财力分配格局，扭转了县乡基层政府财力严重不足的局面。据统计，2009年省、市、县三级财政收入占地方财政收入的比重分别为23%、33%、44%，与1994年相比，省级财政占比提高6个百分点，县级财政上升了2个百分点，市级财政下降8个百分点；省、市、县三级财政支出占地方财政支出的比重分别为23%、27%、50%，与1994年相比，省级财政下降2个百分点，市级财政下降5个百分点，县级财政上升7个百分点。随着基层政府财政收支矛盾的逐步缓解，长期存在的拖欠国标工资发放问题逐步得到解决。2006年，各地行政事业单位国标工资全部按时足额发放到位，工资陈欠款继续消化，部分财政困难县职工工资水平得以提高。另据统计，2005年全国尚有财政困难县791个，到2008年就下降为27个。财政困难县数量的迅速减少，有经济持续快速增长的原因，但转移支付力度的加大，“三奖一补”政策的激励无疑发挥了重要作用。2.缩小了地区财力差距，为推动地区协调发展作出了贡献。随着中央政府财力的持续增强，中央财政对欠发达地区特别是中西部地区的支持力度越来越大。以青海省为例，从年，中央转移支付和税收返还从88.7亿元增长到486.7亿元，增长了4.5倍。像青海省，其财政支出的约80%都是依赖中央的财政支持。在中央转移支付的支持下，落后地区的社会事业如义务教育、公共卫生、环境保护快速发展，基础设施面貌明显改善，增强了欠发达地区发展后劲，加快了欠发达地区发展，为推动地区协调发展作出了贡献。3.为改革和社会事业的发展创造了有利环境。改革意味着社会关系的重构和利益关系的重大调整。通过财政转移支付制度建立相应的补偿机制，使利益关系调整带来的社会冲击得到缓解，有利于推动改革的进程。同样，在发展社会事业、改善民生方面，通过转移支付制度增加发展欠发达地区政府的财力，也有利于中央重大决策的贯彻和实施。近年来，无论是在农村税费改革、农村公益事业一事一议、工商部门停征两费以及成品油税费改革方面，还是在推进农村新型合作医疗、新型养老乃至节能减排等方面，都可以看到财政转移支付资金所提供的财力支持。可以说，这些财力支持，对于推动改革进程和社会事业的发展起到了“四两拨千斤”的作用。4.明确了建立由中央、省、县三级政府主导的财政框架的发展目标。近年来，为了推动财政转移支付制度的完善，有关方面做了大量的探索。其中最有代表性的，就是“省直管县”和“乡财县管”地方财政管理体制改革。“省直管县”着眼于克服“市管县”体制下“市挤县”、“市刮县”的弊端，由省政府负责对辖区内各县的转移支付事宜，扩大了资金的筹集范围，减少了中间环节克扣，提高了资金分配的均等化程度。“乡财县管”则通过实行县乡两级政府“预算共编、账户统设、集中收付、票据统管”，显著提高了基层政府的资金管理水平。在上述过程中，介于省政府与县政府之间的地级市和作为最基层政权的乡政府的地位都有所削弱。中央、省、县三级政府在中国财政管理架构中的主导地位日益凸显，为今后行政体制和财政管理体制的改革和完善指明了方向。（四）当前政府间转移支付存在的缺陷和不足。1.基层财政保障能力依然薄弱，部分基层政府收支矛盾突出。虽然中央转移支付和税收返还的力度持续加大，但县乡基层政府事权与财力不匹配的局面并没有根本改变。而且，在推动经济转型升级、加快社会事业发展方面，“中央请客，地方埋单”的现象时有发生，这又进一步加剧了地方财力的紧张。按照2009年县级基本财力保障标准测算，全国存在财力缺口县（区）高达1232个（占全国总数的约44%），资金缺口高达1048亿元。需要采取有效措施，缓解基层政府财政紧张的局面。2.在均衡地方财力方面的力度有待进一步增强。有很多学者对我国转移支付的效果进行了分析，大都认为有必要进一步提高我国人均财力的均等化程度。如陈秀山等认为，总体而言，我国的财政转移支付制度在矫正区域间的横向均衡方面缺乏成效，没能有效地控制区域财政能力差距的进一步扩大。曹俊文等认为，现行的转移支付制度仍未能有效地降低中部、西部地区内部省市之间财力水平的差异。安体富等甚至认为，由于财政转移支付的均衡能力不高，我国目前各省公共服务的均等化水平显著不及作为资本主义国家代表的美国。3.税收返还有违公平原则，应当予以取消。当前，中央对地方的财力支持中有很大一部分是税收返还。2009年，税收返还总额达到4886亿元，占中央对地方财力支持的17.1%。税收返还是当年为了顺利推进分税制改革而作的制度性安排，其核心是照顾地方既得利益，减少其对改革的阻力。税收返还和经济发展水平正相关，一个地区经济越发达，得到的税收返还就越多。这种资金分配方式严重违背了设立政府间转移支付制度的初衷，不利于缩小地区发展差距。随着时间的推移，要求取消税收返还，进一步加大对落后地区支持力度的呼声也在不断提高。4.专项转移支付缺乏科学标准、资金使用效率低下。目前，我国专项转移支付拨款覆盖了几乎所有的预算支出科目，补助对象涉及各行各业。2009年，中央专项转移支付总额达到12360亿元，占中央转移支付的52.2%。但在款项的分配上，专项转移支付却没有科学的标准和依据，项目决策随意性大，资金使用不够公开透明，导致“跑部钱进”愈演愈烈。专款他用、挤占挪用等现象时有发生，“跑、冒、滴、漏”现象严重，降低了资金使用效率。5.省以下财政转移支付制度建设滞后。目前，财力不足是制约县乡基层政府有效履行职能的一个严峻问题。而造成上述问题的一个重要原因是省以下政府间财权事权划分不清晰，地方政府间转移支付制度建设严重滞后，从而形成了主要靠中央财政来推动财力均等化的局面。需要加快推进省以下财政转移支付制度建设，加大省、市政府的责任，增加资金投入，以真正缓解县乡基层政权有效履行职能面临的资金不足问题。
二、完善我国政府间转移支付制度需要有新思路（一）转移支付制度的问题是政府间事权财权划分不清的反映。1.政府间事权划分的沿革与现状。所谓事权，通常指政府履行职能所承担的支出责任，受益范围和政府层次是在政府间划分事权的基本依据。改革开放以来，我国政府间事权划分的演变是沿着两条主线展开的：一是政府与市场关系的变革，即人们常说的经济体制改革和政府职能转变；二是中央与地方、地方各级政府之间职责划分的变革。在上述两条主线中，后者是受制于前者的。道理很简单：政府职能的性质决定了如何在各级政府间划分权限；政府职能变了，各级政府履行职责的义务也要发生相应调整。（1）从转变政府职能的角度看。改革开放以来，我国政府职能的演变大体经历了两个阶段。前二十年，政府职能变化的主要特征是“退”，具体表现是向下级政府（中央向省、省向市县）放权、向企业放权、向市场放权，初步建立社会主义市场经济体制。近十年来（特别是党的十六大以来）政府职能的变化则表现为“有进有退，以进为主”，在继续发挥市场配置资源基础性作用的同时，着力强化政府在弥补市场失灵方面的职能。我国是一个发展中国家，也是一个转轨国家。特殊的历史、文化和发展阶段，决定了我国的政府必然是一个“大政府”，世界银行罗列的各项政府职能（见表1），我国政府均有涉及。
（2）从事权划分的角度看。在20世纪80年代的改革探索时期，政府职责划分可以用“放权让利”来概括，即中央向地方、上级地方政府向下级政府下放资金、企业管理、投资审批等各项权利。在调动各地发展经济积极性的同时，也带来了经济过热。1992年，党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标。1994年，我国在借鉴发达国家划分政府职能的普遍做法的基础上开始实行分税制。分税制改革奠定了我国市场经济条件下政府职能划分的基本框架（如专栏1所示）。专栏1我国政府间事权划分的基本框架中央政府：承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国家经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。具体包括：国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和丈化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。地方政府：承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。具体包括：地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。注：根据《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》整理。分税制改革以来，根据形势发展的需要，我国又对政府间事权划分做了二些调整和完善。具体如农村义务教育的责任上划到县；在投资、项目审批等领域赋予县级政府更大的自主权；地方土地监察等部门垂直管理，由省级负责；强化基层政府提供公共卫生和医疗服务的责任等。即便如此，我们还要清醒地认识到：五级政府的存在、庞杂的政府事务使划分事权变得十分困难。因为，从不同的视角考察，一项公共事务的责任应被划归的政府层级也往往不同；而有限的行政资源更驱动各级政府官员去“争权夺利”，至于提供服务的责任、支出的义务则唯恐避之不及。近期的“扩权强县”运动，就是对政府间事权划分严重混乱、“权利上收、义务下放”的一种反映。2.政府间财权划分的沿革与现状。改革开放以来，我国政府间财权的划分也是与计划经济向市场经济的转型紧密结合在一起的。在20世纪80年代，向地方政府放权，向地方政府让利是“放权让利”的重要内容。一个典型表现就是“财政大包干”，通过“划分税种、核定收支、分级包干”，来确定未来数年内政府间的收入分配关系，其结果就是财政收入“两个比重”的持续下降。根据事权与财权相结合的原则，1994年的分税制改革将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划分为地方税，并提出要充实地方税税种，增加地方税收入，确立了我国政府间财权划分的基本格局（如专栏2所示）。分税制改革后，根据形势发展的需要，我国又对政府间财权划分作了数次微调，具体如：（1）调整证券交易税分享比例，将中央分享比例从50%提高到97%；（2）所得税分享改革，在照顾既有分配关系的基础上，施行所得税增量分成改革；（3）农业税费改革。在农村税费改革的基础上，逐步取消农业税和农业特产税（烟叶特产税除外）。与此同时，中央设立农村税费改革转移支付来弥补部分地区因为此项改革带来的收入减少。专栏2我国政府间财权划分的基本框架中央固定收入：关税，海关代征消费税和增值税、消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的收入，中央企业上缴利润等。外贸企业出口退税由中央财政负担。共享收入：增值税、资源税、证券交易税、资源税（海洋石油资源税为中央收入）、证券交易印花税。地方固定收入：营业税（不合铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税）、地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税）；地方企业上缴利润、个人所得税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分）、房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、农牧业税、农业特产税、耕地占用税、契税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等。资料来源：根据《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》整理。中央与省之间划分收入的基本模式对省以下政府间收入的划分产生了重要影响。但我国政府层级过多，事权难以划分清楚，再加上收入来源很有限（作为财政收入主要来源的税收不外乎流转税、所得税、财产税几类），越到基层，政府间收入的划分就越五花八门。就县乡级政府间的收入划分而言，主要可分为如下三种类型：一是分税制型，明确不同税种之间的收入分享比例，同时建立县对乡镇的税收返还制度；二是收支包干型，即县与乡镇按照税种划分收入，实行超收分成或留用，短收不补的财政管理办法；三是统收统支型，即将乡镇所有收入都列为县级收入，与此同时，县财政在核定乡镇支出需要的基础上保障乡镇政府最低的资金需要。从地方政府间复杂的收入分配关系，我们可以清晰地看到，在地方政府层面上，规范的分税制还远未建立起来。（二）由行政主导、旨在“加强管理和控制”的改革方式，是政府间事权财权划分不清问题长期得不到解决的根源。我国是拥有长期“大一统”历史的单一制国家，中国共产党的执政地位和强有力的领导，进一步加强了自上而下的社会控制。应当看到，政府官员也是追求自身效用最大化的理性人。就个人而言，效用的来源，主要有主管领域社会事业发展带来的成就感、审批决策带来的成就感、职务晋升带来的成就感和收入增加、乃至职务消费、灰色收入等；在存在五级政府，由上级政府主导事权财权划分格局的背景下，必然会出现“审批和管理权力上收、公共服务义务下沉”的局面，出现“财力逐级集中、支出义务逐级下放”的局面。伴随着审批权限的逐步集中，越来越多的市场准入、项目核准、项目和资金审批事务需要由上级政府官员作出决定。同样，伴随着财力向上集中和支出责任逐级下放，越来越多的基层政府需要向上级政府寻求资金支持。正是在平衡政府间财权事权配置错位的过程中，政府官员（特别是上级政府官员）在个人成就感等方面获得了极大的满足。表现在转移支付领域，就是专项转移支付占主导地位的局面长期得不到有效解决。早在转移支付制度设立之初，有关部门就提出，要根据各地区人口、GDP等客观因素，按照统一的公式来测算地方财政收支缺口，以逐步实现地区财力均等化的目标。2002年，全国人大财经委员会再次重申：“今后要加大一般性转移支付比重，逐步建立规范、透明的中央对地方以及省以下财政转移支付制度”。但十多年过去了，这一目标尚远未实现。人们看到的不是旨在弥补基于特定资金需求标准测算出来的资金缺口的、没有用途限制的转移支付，而是各种具有明显用途限制的财力性转移支付的快速增长。2009年，均衡性转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金、一般公共服务转移支付、结算财力补助合计4858.9亿元，占当年一般性转移支付的42.9%，其余的全部是以专项方式下发的。以增加专项转移支付的方式来推动一般性转移支付，固然缓解了落后地区、基层政府的财政困难，但也带来了资金条块分割、资金整合程度差、使用效益低下的弊端，制约了基层政府（落后地区）积极性的发挥。不仅如此，在财力性支出之外，还有数量大大超过财力性转移支付的专项转移支付。其范围覆盖义务教育、科技文化、社会保障、卫生医疗等几乎所有的政府支出科目。即便数次调整统计口径（将专项转移支付纳入一般性转移支付的统计范围），截至2009年，我国中央政府专项转移支付的总额仍然达到12360亿元，是一般性转移支付金额的数额109.3%。自2000年以来，虽然全国人大财经委员会多次就规范加强专项转移支付制度提出改进意见，但时至今日，专项转移支付项目过多、资金使用分散、管理混乱的问题仍然十分严重。在专项转移支付大行其道的背后，是上级政府着力“加强管理和控制”的思维逻辑。在五级政府的行政架构下，通过牢牢控制资金配置权，上级政府确保了下级政府的“听话”和政令的畅通。但由于层层委托代理关系导致信息严重流失，其代价必然是资金使用效益的下降。更严重的是，种类繁多的专项转移支付把上级政府保障基层政府必要资金的义务转变成了上级政府的“自主决策权”，强化了行政主导的“人治”传统，不利于引导基层政府“眼光向下”，更好地“为人民服务”。在一个地区差异显著的发展中国家，在以有限资金更好地为社会公众提供社会管理和社会服务方面，县乡基层政府显然比处在金字塔顶端的中央政府和省级政府拥有优势。在建设服务型政府的过程中，承担提供公共服务主要责任的基层政府发挥着不可或缺的重要作用。从更好地履行职责的角度出发，基层政府要求削减专项转移支付、增加一般性转移支付的呼声不断提高。但上级政府由于担心政策执行力下降、财政资金被下级政府（主要是基层政府）滥用以及上级政府官员出于个人私利考虑的原因，迟迟不愿意“放权”。为此双方各执一词，陷于胶着，使专项转移支付占比偏高的局面长期得不到有效解决。实践证明，要突破现有的困局，必须拓展新的改革思路。（三）在放权与约束间建立新平衡――完善我国政府间转移支付制度的新思路。当前，完善我国的政府间转移支付制度，不仅要解决前面提到的“老问题”（如财力均衡能力不足、资金使用效率不高等），还要顺应经济社会发展的新趋势、迎接新挑战。1.政府间事权财权划分演进趋势日见清晰。围绕合理划分事权、优化财力配置，有关方面近年来做了大量探索。在事权划分方面，人们看到推动经济社会协调发展，实现社会公平正义，要求基层政府在提供公共服务方面履行更大的责任；而遏制地方GDP冲动、消除地方竞争，则要求把税收减免、市场准入、环保执法等职能进一步上收。如果从决策一实施一监督环节来考察政府职能，则可以看到法律法规制定权、重大事项决策权呈向上集中态势；而政策的执行、公共服务的提供则呈重心下移的趋势。对下级政府履行职责、执行重大决策的督导，呈向上集中趋势；而对居民、企业贯彻国家法律法规的监督检查则呈重心下移趋势。在财权划分方面，一方面要根据落实科学发展观的需要，完善资源税、消费税，开征物业税、遗产税和赠与税等税种，以进一步充实政府收入；另一方面，在收入分享方面，则要适当提高中央、省级政府对流转税、所得税的分享比例，以增强其均衡地区财力的能力；与此同时，还要充实地方税收体系，增加县乡基层政府税收分成比例，以增强地方政府履行政府职责的能力。近年来，关于“扩权强县”、“省直管县”、“乡财县管”、“农村综合改革”等方面的大量探索，使中央、省、县三级财政在我国财政体制中的骨干作用更加突出。压缩政府管理级次，实行以中央、省、县三级政府为主的行政管理体系已成为普遍共识。这反过来又为进一步明晰各级政府间的事权与财权提供了新的起点。2.建设服务型政府要求彻底改变基层政府财力不足的局面。建设服务型政府是对近年来转变政府职能目标的形象概括。随着“市场失灵”的日渐显现，政府也强化了其在弥补市场失灵、维护社会公平正义方面的职责，如为低收入群体提供最低生活保障、发展免费义务教育、发展职业技能培训、提供就业指导和服务、改善公共卫生条件以及改善交通、通讯等基础设施等。党的十七届五中全会明确提出，要把保障和改善民生作为贯彻科学发展观、加快发展方式转变的出发点和落脚点。这意味着建设服务型政府的步伐将进一步加快。和项目审批、公共决策不同，公共服务的主要提供者是基层政府。公众正是在和基层政府打交道的过程中，在接受政府提供公共服务的过程中；根据切身感受来判断政府是否在严肃地履行承诺，公民基本权利是否得到了切实保障，以及执政党是否在切实贯彻其“全心全意为人民服务”的宗旨。因此，建设服务型政府，必须要以改变基层政府财力不足状况为前提。有关民生和公共服务的任何重大决策，都要落实相应的资金和人力投入。否则，任由“上级请客、下级埋单”现象泛滥，必然会导致把矛盾转嫁给基层地方政府，使站在前台的基层政府充当“恶人”；不仅如此，由于惠民、便民政策难以得到贯彻落实，上级政府也会给社会公众留下“作秀”、“言行不一”的印象。最终损害的则是政府的整体社会形象和执政党的社会形象。3.公民权利意识增强，参与公共事务的热情显著提高。随着市场经济的发展，人们发现个人的生活和福利水平，不仅取决于个人的收入和消费行为，还与公共产品和公共服务密切地联系在一起。例如，居住条件不仅取决于住房面积，还取决于周边环境；出行条件不仅取决于拥有的交通工具，还取决于交通基础设施（如道路、停车场、公交网络等）；健康状况不仅取决于私人支付的医疗支出水平，还取决于公共卫生条件和公共卫生服务。对低收入家庭而言，其生活水平更是直接受到政府补助水平的制约。这就激发了人们参与公共事务的热情。互联网的普及则使人们的表达更加自由、联系更加紧密，为人们参与公共政策的讨论、为加强舆论监督拓展了新的空间、提供了新的渠道。财政是重要的公共政策领域。财政资金的投放直接决定着公共事业的发展趋势和内在结构。作为公民意识觉醒的一个重要方面，社会公众对提高财政透明度、参与财政政策讨论、评估财政资金使用绩效，以及参与财政监督的要求不断提高。早在2005年，浙江温岭市就在全国率先开始了参与式预算的探索。随后，黑龙江、江苏、河南等地也都开始了参与式预算的探索并取得了显著成效。4.财政运行规范化程度显著提高。如果说20世纪90年代的财政改革主要侧重于收入管理的话，那么，近十年来财政改革的重点则是加强资金运行和支出的管理。例如，推行部门预算，使各部门的全部收支活动在其预算中全面反映出来，强化了对行政事业单位履行职能、资金使用的管理和监督；收支两条线改革，将有关部门取得的非税收入与履行职责所需的资金支出脱钩，克服了“坐收坐支”现象，消除了“小金库”、“乱罚款”的制度根源；国库管理制度改革，建立了以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的国库管理制度，保障了财政资金运行的安全、规范、有效。政府采购制度则在政府采购货物、工程和服务领域引入市场竞争，有效地降低了采购成本；与此同时，有关部门还积极开展绩效预算试点工作，探索加强预算支出的绩效评价工作。提高预算透明度、加强财政监督是推动提高财政资金使用效益的重要举措。目前，中央和省级人大常委会已普遍成立了协助进行预算审查的预算工作委员会。所有非涉密中央部门的部门预算也都要报送全国人大审议。根据国务院《政府信息公开条例》的要求，中央部门预算公开正在积极推进；财政部也印发了《关于进一步推动地方财政部门政务公开的意见》，对地方各级财政部门政务公开工作提出了明确要求。加强财政资金运行和支出管理的努力，大大提高了财政运行的规范化程度。传统改革方式的弊端、财政改革外部环境的变化，迫使我们转变思路，将指导思想从“加强管理和控制”转向“在放权和约束间建立新平衡”，即在向基层政府下放财权的同时构建对基层政府的新型约束体系，在扩大基层政府自主权的同时全面强化对政府行为的约束，以确保其资金使用符合国家法律法规，体现地方经济社会发展客观需要，资金使用节俭高效；并以此带动中央和省级政府改革行政与资金管理方式，从而达到提高政府整体效能、推进政府职能转变的目标。推行新的改革思路，体现了克服传统改革思路弊端的内在要求。正像前面提到的那样，由行政主导的、着眼于“加强管理和控制”的改革思路不利于缓解资金纵向配置不平衡的局面，还会造成专项转移支付资金占比过高的分配格局。有限的资金被事先限定在不同的用途上，带来了人为的分割和壁垒，不利于基层政府统筹兼顾，因地制宜地发展地方公共事业，也不利于下级政府将资金有效整合在一起难以与地方预算有机整合在一起。更有甚者，由于转移支付决策缺乏透明度，资金来源可靠性差、资金运行不规范，转移支付所达到的最终效果往往距最初设定的政策目标相差甚远。因此，要提高资金使用效率，必须改变既有的改革思路。推行新的改革思路是加快推进政府职能转变的需要。基层政府处在提供公共服务的一线，它们贴近公众，在如何配置人力、资源，用有限资金为公众提供更多更好公共服务方面拥有优势。只有改变其财力严重不足的局面，消除对上级转移支付资金的约束，才能充分发挥其积极性，推动政府职能从以管理为主转向以提供公共产品和公共服务为主。推行新的改革思路，顺应了公众参与公共事务的发展趋势。在新时期针对基层政府构建财政约束机制，需要扩大社会主义民主，通过提高财政透明度引导公共有序参与预算过程。建设民主财政，是实现“人民当家做主”的重要内容。公众的有序参与，推动了对财政资金使用的绩效评估，为财政决策民主化、科学化奠定了基础；推动了财政监督，弥补了多级政府框架下上级行政监督的不足，是确保中央政令畅通、提高政策执行力的重要制度保证。既有的财政改革为推行新的改革思路创造了良好条件。近年来，有关部门加强财政改革和管理的努力，使财政法制建设取得了长足发展。近年来，财政部门组织实施的法律法规涵盖了预算编制、执行、监督、绩效评估乃至业务改进的全过程。和分税制改革初期存在大量制度真空相比，目前的财政法制完备程度、财政运行的规范程度已不可同日而语。即便如此，由于财权事权不匹配，基层政府为了完成上级交办的重点任务，为了自身发展的需要，资金挪用、弄虚作假的现象时有发生，这就损害了既有法律法规的严肃性。提高政策执行力、建设法治财政是新时期加强财政管理，提高资金使用效益的根本要求。反过来，推行新的财政改革思路，全面加强对基层政府的社会监督，不仅有利于提高财政法规的执行力，提高基层财政资金的法治化、规范化水平，还有利于确保基层政府认真贯彻上级政府的重大方针和政策，为上级政府变革领导方式，进而推动行政管理体制改革（为财政转移支付改革夯实体制基础）创造良好条件。三、完善我国政府间转移支付制度的基本构想（一）完善我国政府间转移支付制度的基本原则。当前，我国政府间转移支付制度存在的种种矛盾和问题，是行政管理体制、财政管理体制内在缺陷的外部反映。因此，完善政府间转移支付制度，不应就财政转移支付谈财政转移支付，而应当从完善政府行政管理体制和财政管理体制的角度着眼。只有标本兼治，才能消除产生各种弊端的根源。在当年和今后一段时期，完善我国财政转移支付制度应坚持以下原则：1.要有助于转变发展方式，实现全面、协调、可持续发展。近30多年来，我国经济迅猛发展，社会事业显著进步，取得了举世瞩目的成就。但不可否认，目前也存在一系列因素，阻碍着全面、协调、可持续发展目标的实现。完善我国的政府间转移支付制度，应当有助于消除地方追求GDP的强烈冲动，有助于推进主体功能区建设、优化产业布局，有助于扭转社会事业滞后于经济发展的局面，有助于促进人与自然和谐发展，有助于推动科技创新，提高产品附加值和技术含量。2.要有助于提高政府运行效率。信息技术的普遍采用、管理技术的提高，为完善政府管理注入了新的活力。20世纪80年代以来，发达国家借鉴企业管理变革的新经验，扩大管理幅度，减少管理层级；发展电子政务，开展服务外包，极大地提升了政府效能。在国内，近年来围绕提升政府效能推出了若干重大举措，如“扩权强县”、“农村综合改革”、“大部制改革”、推行依法行政、提高政府透明度等，取得了明显成效。特别是经过“扩权强县”、“省直管县”、“农村综合改革”、“乡财县管”的改革，以中央、省、县三级政府为基本构架的公共管理架构已隐然成型。完善我国财政转移支付制度，应当顺应并有助于推进上述发展趋势。3.调动基层政府的积极性和创造精神。着力改善民生、建设服务性政府，是今后转变政府职能的发展方向。就业培训、义务教育、公共卫生、失业与贫困救助等项社会事业，其服务对象是社会大众。服务内容的多寡、公众享受服务的便利程度以及社会保障水平的高低，直接关系公众对政府施政的满意度，关系到社会主义宗旨的实现。相对而言，基层政府更贴近社会大众，更了解实际情况，在更好地满足公众需求方面具有优势。完善我国财政转移支付制度，应当有助于发挥基层政府的积极性和创造精神。4.要“和而不同”，允许存在差别。“市场失灵”使缩小收入差距、发展社会事业的意义凸显出来。但实现社会公平正义是一个过程。，社会保障的目标也只是保证人们不因失业、疾病、年老等原因而陷于贫困，确保社会弱势群体享有最低生活水平，最终使全社会成员都能够分享经济发展的成果。应当看到，由于经济发展水平、社会文化传统、政治力量对比和舆论的变化，由政府承诺要确保的最低生活水平标准也在发生变化。总体发展水平低、发展程度不平衡的基本国情，决定了不同地区对最低生活标准的认知也不一样。因此，推动公共服务均等化，决不意味着实现绝对的均等。从财政转移支付的角度看，就是要承认如下事实：在发展水平较高的省份（和地区），其人均财政支出水平、公共服务的水平应该更高一些。否则，全面推行“大锅饭”，如何调动地方和个人的发展积极性？更何况，即便是提供同样的公共服务，由于人口密集程度、地形气候、交通条件等方面的差异，不同地区提供公共服务的成本和具体方式也会有所不同。5.要具有一定的灵活性。应当看到，我国还处在快速的城市化和工业化过程中，经济结构、社会结构变化很快，政府职能也在不断地充实和完善。政府职能的变化、、政府履行职责方式的调整，必然带来资金需求结构的变化。因此，完善我国的财政转移支付制度，还应当注意为各级政府（尤其是中央和省级政府）机动地履行职责留有一定的回旋空间；换个说法，就是中央和省级政府要掌握部分机动资金。这部分资金以专项转移支付的方式下拨给地方，但随着政府工作重点的转移，这部分专项转移支付的内容和形式也会随之变化，一部分资金会固化到特定的领域和项目上，沉淀成为一般性转移支付（就像当年的农村税费改革转移支付一样）；还有一部分资金则仍然维持专项转移支付的属性，但政策重点已转向新的社会生活领域。（二）财政转移支付制度改革的目标模式。1.确立三级政府行政架构，优化事权财权配置。（1）确立中央一省一县三级政府行政架构。实践证明，我国财政转移支付制度中存在的许多问题，都与政府层级过多、事权财权划分不清有关。要理顺政府间事权、财权分配关系，必须切实减少政府级次。把地级市降格为和县级平行的管理层级。近年来，“扩权强县”、“省直管县”风起云涌，一方面弱化了地级市的管理职能（向辖区县下放审批权限），另一方面也强化了省与县之间的直接管理关系（重大事项由省政府直接审批等）。继续推行“扩权强县”，必然会延续弱化地级市管理职能的发展趋势。如果像浙江那样将“凡是法律、法规、规章明确规定以外的其他省、市管理权限”全部下放给县级政府，那么，县和地级市的管理权限也就相差无几了。与此同时，全面推行“省直管县”财政管理体制，也会将地级市财政资金的来源限定在所辖城区范围之内，从财务上将地级市转型成为协调市辖各区公共事务的机构。在此基础上，如果根据落实科学发展观的需要再次提高中央政府和省级政府分享收入的比例，城市（地级城辖区）在财力方面的优势必将明显缩小，市辖县对获得地级市财力支持的预期也会显著下降。这就使全面推行“省直管县”具有了现实可行性。从省政府的角度看，把城市而不是市辖区列为管理单元，有利于缩小管理幅度，提高管理效率。从城市管理的角度看，当前地级市辖区的数量平均只有3个，地级市完全可以借助市县脱钩的机会，划小市辖区地理范围，适当增设市辖区数量，合理布局居委会，将市一辖区一街道的三层管理架构调整为市一辖区两层结构，以提高城市管理水平、增强城市公共服务能力。县级政府直管农村服务社区，把乡级政权降格为派出机构。大力发展社会事业、推动城乡公共服务均等化，意味着农村社区服务机构的普遍发展。从管理幅度看，目前我国县级政府平均管理15个乡，管理幅度明显偏小。把社区服务中心划归县政府直管，是有利于提高行政效率的。反过来，按每个乡设立三个社区服务中心算，由县级政府直接管理40-50个社区服务中心，也是完全可行的。由县政府直接管理农村服务社区，就从事权上“架空”了乡政府。从财政角度看，推行“乡财县管”，实行县乡两级政府“预算共编、账户统设、集中收付、票据统管”，则极大地削弱了乡镇财政的独立性。事权的空心化和财权的丧失，为把乡政府改造为县级政府的派出机构、由各县灵活配置行政管理资源创造了可能。而社区服务机构的发展，又为消化多余财政供养人员提供了广阔的回旋空间。这样，通过把地级市降格为和县级平行的管理层级；通过把乡级政权降格为县级政府的派出机构，由县级政府直接管理各农村服务社区，就确立了中央、省、县三级政府的行政管理架构（见图3）。（2）政府层级的精简，为优化财权分配扫清了障碍。在中央，、省、县三级政府架构下，城市维护建设税、车船税、房产税、遗产税（乃至利息税）的归属更加明确。土地出让金收入因与城市化高度相关，也应明确列为城市及其所在辖区的收入。增值税（营业税）、所得税因与经济发展密切相关，可通过逐步取消税收返还政策的办法，提高中央和省级政府的分享比例，弱化市、县政府发展GDP的内在冲动。资源税在税额分配上，可考虑让省政府拿大头以平衡各方利益关系。关税、出口退税、海关代征增值税和消费税仍然是中央税。新设立的社会保障税则应列为省级政府独享税种，以在承认发展差异的前提下提高社会统筹层次。经过上述调整，中央政府在国家财政收入中的主导地位将得以保持；省级政府收入占比将明显提高，从而为统筹城乡发展奠定了更加坚实的物质基础；城市财政对流转税和所得税的依赖程度下降，将引导城市把工作重点转到提升城市软环境、改善居民生活质量上；地方税的充实和完善，则使县及市辖区获得了更加稳固的收入来源基础。2.建立以一般性转移支付为主导、两纵两横相交织的转移支付新体系，形成既有差异又能保障公共服务大体均等的政府资金保障新格局。（1）自下而上确定一般转移支付数额。一般性转移支付的目的，是维持下级（基层）政府运转，保证其履行必要的职能。一般转移支付的数量源自基层政府履行必要职责的客观需求，只能自下而上地逐级确定。应根据人口密度、地形特点、气候条件等因素进行地区分类；然后针对行政管理、公检司法以及事业单位制定在不同类别地区的人员配备、办公条件和行政经费标准，并依上述标准测算各基层政府（县级机构）的一般支出需求。支出经费的标准应该是动态的，应根据劳动力成本、物价变动态势等因素及时调整。根据支出需求和自有财政收入测算出来的县级政府财政收支缺口，就是一般性转移支付的最低限额。类似地，汇总各县（旗）的一般性转移支付需求，可以得到各省（区）需要支付的一般性转移支付资金数量。（2）发挥省级政府承上启下的作用，优先保障一般性转移支付资金需求。一般性转移支付与政府履行基本职能（乃至中级职能）密切相连，上级政府有责任优化支出结构，优先保障县级政府的一般性转移支付资金需求。应当明确，弥补欠发达地区县级政府资金缺口的直接责任在省级政府。省级政府的可支配财力，除了收入分成所确定的财政收入外，还有来自中央政府的转移支付和来自发达省份（市）的横向转移支付资金。省级政府应根据自有财力状况，合理调整一般性转移支付资金和专项转移支付资金的比例关系，优先保证县级政府一般性转移支付资金需求。为了确保省级政府按照“保运转、保工资、保民生”的优先顺序安排财政支出，应当明确规定：在县级政府一般性转移支付资金需求尚未得到满足的情况下，省级政府专项转移支付支出占其转移支付总额的比重不得超过一定的比例。应进一步加大中央政府一般性转移支付的力度，显著提高各省（市、区）间人均财力的均等化程度。为此，需要逐步取消税收返还制度，提高中央政府分享流转税、所得税的比例；需要明确中央政府增加一般性转移支付支出的责任，至少应明确：因收入分享规则调整带来的收入增量应全部用做增加对落后省（区）的一般性转移支付；在省级政府一般性转移支付需求尚未有效得到满足之前，中央政府专项转移支付支出占其对地方政府转移支付总额的比重不得超过一定的比例。（3）完善专项转移支付制度。实施国家规划和国家发展战略、解决历史遗留问题以及改善落后地区基础设施，项目实施时间跨度长，需要投入资金数量大，项目的外部性范围也往往超越一定的地域界限，单纯由项目所在地政府承担显然是不合适的。而且，受项目所在地政府财力所限，由其全部承担也是不可能的。因此，在一般性转移支付制度之外，还需要保留专项转移支付制度。专项转移支付是在保障各级政府履行基本职能之后而发生的，它受制于政府的财力，“有多少钱办多少事”，与政府履行高级职能相对应，设立专项转移支付的目的，主要是为了贯彻上级政府的决策和意图，因此，专项转移支付的确立程序是自上而下的。在既有的资金约束条件下！如何加强资金管理以达到最大的政策效果，“以有限的资金办更多的事、办更大的事”是设立专项转移支付时必须认真考虑的问题。应对专项转移支付开展系统的评估。在此基础上，对既有转移支付项目进行整合、充实和提升。应当明确：属于中央事权委托地方执行的，或省级政府事务委托县级政府执行的，应当由中央或省级政府足额拨付相关费用，专款专用，下级政府不应再承担配套费用。上级政府和下级政府均受益、需要由双方共同承担的事务，应根据受益范围和受益程度确定上级政府和下级政府（中央和省级政府、省级政府与县级政府）之间的资金分担比例；外部性范围有限、笔数较多、单笔资金数额较小的项目，应予以归整合并，委托给省政府代为审核发放；中央政府则可通过制定相关行为规范、加强行政督导等办法，督促省级政府切实履行受托责任。（4）发挥横向转移支付的积极作用。在纵向转移支付之外，在我国还有以“对口支援”方式大量存在的横向转移支付。横向转移支付制度以德国最具代表性。根据德国法律的规定，财力丰裕的州（或州内城镇）需要向财力相对贫困的州（或州内城镇）提供财力援助，以保证德国各地区居民享有相同生活水准的权利。目前，国内的横向转移支付通常以专项转移支付为主，如援建小学、医院、污水处理厂等。近年来，在支援“汶川地震”灾区恢复重建、援藏、援疆等方面，东部发达地区对口支援的规模明显加大。应总结经验、完善政策，提升“对口支援”的力度，充分发挥横向转移支付在加快欠发达地区发展，缩小地区发展差距方面的积极作用。同时要切实加强项目对接，使对口支援资金成为西部地区自有财力的有机组成部分，以切实提高资金使用效率。类似的，在东部发达省份，不仅省政府要增加对欠发达县区的支持力度，也要建立省内发达县（市）对欠发达县区的横向转移支付制度，以加快省内欠发达地区的发展，缩小省内发展差距。经过上述两个层次纵向转移支付与横向转移支付的多重平衡，我国最终将形成既有差异、又能保障公共服务大体均等的政府资金保障新格局（见图4）。
3.完善的财政监督是转移支付新框架的重要组成部分。（1）强化约束机制和财权下放是“一枚硬币”的正反两面。无论是提高一般性转移支付的比重，还是完善专项转移支付的管理方式，都意味着下级政府资金支配自由度的增加。这为下级政府发挥贴近公众的优势、更好地提供公共服务创造了有利条件。但另一方面，权力也意味着责任。财权下放同时也意味着把维持政府机构运转、提供公共服务、维护社会稳定等责任下放了。在下放财权的同时，如果不能同时构建起相应的监督和控制体系，就无法确保中央（上级政府）的重大方针政策得到贯彻执行，无法确保政府机构有效、平稳运转，无法确保资金不会被挤占、滥用乃至贪污。因此，财权下放和强化约束机制是相辅相成的。切不可在强调一方面的同时，忽视另外一方面。（2）从加强管理和控制转向强化监督。在加强预算控制和监督方面，近年来有关方面推出了许多举措。这毫无疑问是正确的。特别是对从计划经济向市场经济转型、各项规章制度都很不健全的中国而言，尤其显得必要。但随着预算管理制度的逐步完善，制度的执行与实施问题日益显得重要起来。单纯通过强化“自上而下”的控制已不足以对下级政府（基层政府）施加有效的制约。需要在继续加强财政管理的同时，加快构建和完善对地方财政运行的全方位监督和控制体系。进一步推进财政改革，完善内部管理和控制。要认真贯彻收费“收支两条线”原则，全面推行部门预算；要制定合理的支出标准，使预算编制精细化、科学化；要从基层抓起，从具体的项目人手，全面推行预算绩效评估，建立预算编制一执行一评估一提高的动态循环机制；要根据决策一执行一监督相分离的基本原则，改革财政部门的机构设置，切实加强财政系统内部的行政监督；要充实审计机构的力量，推动审计业务创新，充分发挥审计报告在加强财政监督方面的积极作用；要探索采用零基预算、权责发生制预算、中长期预算等预算编制新方法，不断提高预算编制水平。随着财权的下放，上级政府也要完善工作方法，从侧重于审项目、批资金转到发布良好行为指引、督导基层政府规范行事上来。强化人大和政协的财政监督职能。财政监督是人大监督和政协参政议政的重要内容。要调整人大、政协常委会会期，安排相应时间就预算执行情况进行审议和讨论，安排时间开展预算执行情况检查；调整县级人大常委会机构设置，设立专门的预算审查委员会，专司预算监督和审查；推行人大代表常任制，为人大常委设立个人办公室，为其履行职责提供必要的活动经费和助手；提高人大、政协工作透明度，通过公开执法监督检查、会议发言和讨论过程，提高其积极履行职能的积极性和主动性。强化舆论监督和社会参与，建设民主财政。预算制度改革（特别是政府会计制度改革）为提高财政透明度奠定了基础。提高财政透明度，及时、准确、详细地向公众公布有关政府机构设置和职能、财政资金使用状况、财政政策目标乃至未来财政运行状况的信息，有助于社会公众准确把握政府活动的效率以及未来财政运行的风险，并通过投票、舆论监督等手段督导政府修正错误政策。要以提高财政透明度为抓手，大力发展参与式预算，形成“问情于民、问需于民、问计于民、问绩于民”的工作新机制，真正落实群众的知情权、选择权、参与权和监督权，建设社会主义民主财政。四、平稳推进改革和发展进程财政转移支付制度改革牵一发而动全身。1994年的分税制改革扭转了中央财政收入占比持续下降的势头，但转移支付制度缺位也导致县、乡级政府收入严重不足，引发了体制外收费的泛滥。“乱收费”甚至一度发展成为严重的社会问题。目前，随着市场经济的发展，地方政府的权利意识不断增强、讨价还价能力日益提高，我们已不再拥有足够空间来推进存在严重设计缺陷的改革举措。只有加强领导，科学设计，稳步推进，才能平稳地推动转移支付制度改革和发展进程。（一）要牢牢把握改善民生、建设服务型政府这个中心环节。财政转移支付制度是现代市场经济条件下政府间财权事权特定划分框架的产物。它是结果，而不是原因。如果政府职能及其划分发生了变化，如果财政收支管理框架发生了变化，转移支付制度自然也会作出调整。反过来，如果政府职能维持原状，如果既有的政府财权事权划分维持不变，要想推动财政转移支付制度发生重大变革也是不现实的。即便在短期内强力推行了若干项变革，随着时间推移，也会出现“体制复归”的回潮现象。因此，完善我国的财政转移支付制度，必须牢牢把握转变政府职能这个关键。提供公共服务不同于社会管理，它对政府机构设置、内部运作流程乃至绩效评估标准都提出了新的要求。我们只有牢牢把握改善民生、建设服务型政府这个中心环节，才能使完善转移支付制度走上良性发展轨道。否则，在强化社会管理的传统思维里转圈圈，很容易使完善财政转移支付制度的改革陷入“一放就乱、一收就死”的怪圈，使改革和发展出现波折与反复。（二）以制度建设和强化监督为重点。市场经济是法制经济。完善政府间转移支付制度更要借助于制度建设，使新的事权财权划分格局、新的财政运行规则纳入规范化运转轨道。当前，尤其要完善如下制度建设：巩固“省直管县”、“乡财县管”等项改革成果，进一步确立中央、省、县三级行政管理框架；加强财政内部管理，不断提高财政资金管理水平，提高资金使用效益；切实加强人大、政协的监督；提高财政透明度，加强社会监督。（三）广泛凝聚共识，调动三方积极性。围绕公共服务均等化来完善政府间转移支付制度，涉及政府间分配关系的调整，关乎民生和社会公平正义目标的实现。只有兼顾上级政府、下级政府以及社会公众三方关切，才能充分调动三方力量的积极性，形成推动改革和发展的合力。过去，上级政府不仅制定政策，还通过财力分配（“钱随事走”）来引导下级政府执行上级政府的决策。在新的财力分配框架下，上级政府掌握的“机动资金”明显减少，这就给上级政府（特别是中央政府）带来了如何提高政策执行力的新挑战。要有效应对上述挑战，上级政府需要创新行政方式、强化其指导和监督职能。如科学设计重大决策的实施方案；制定行为指引，引导下级结合实际贯彻执行上级的重大决策；加强对下级（基层）干部的培训和经验交流，把基层政府、基层群众创造的优秀经验和良好做法推广开来；借鉴国外行政机构推行决策一执行一监督相分离的经验，加强业务监督和考核等。下级政府则要着力提高决策民主化和科学化水平，全面加强财政资金管理，提高资金使用效益。具体如：要制定明确的支出顺序，优先保证政府履行基本职能；要大力优化资金结构，改变“重建设、轻养护”、“重硬件建设、轻日常运转”的现象；要提高预算编制和管理的精细化水平，遏制资金使用中的“跑、冒、滴、漏”现象，提高财政资金使用效益；对于重大项目、中长期项目，应采用权责发生制会计，编制中长期预算；要对财政运行状况进行定期评估，消除财政运行风险。公众是公共服务的直接受益者。公众能否获得数量更多、质量更好的公共服务，是判断完善财政转移支付制度改革成败的根本标准。引导基层政府改善公共服务的质量，除了要加强行政监督和管理之外，还要更多地借助公众和社会的力量。要认真总结依法行政、权力“阳光运作”的经验，不断提高财政透明度。通过推广参与式预算，引导公众有序参与公共事务，建设社会主义财政民主。（四）科学设计，稳妥推进。1.要高度重视改革方案的设计工作。互联网极大地便利了信息交流，为公民参与公共事务、开展舆论监督开创了广阔空间。要改变由少数精英分子决定重大方针政策的“密室政治”传统，“开门立法”，广泛吸引社会公众、专业团体参与改革方案的讨论和制度设计；要在深入理论研究的基础上，通过广泛的讨论，在全社会范围内就改革的目标、条件、步骤、保障措施等达成广泛一致；要认真、仔细测算不同改革措施对各级政府收支的影响；对重大利益结构调整，要建立缓冲和过渡机制，防止因为利益结构调整带来重大震荡。总之，推进改革的方案既要设计得科学合理，又要能够被社会各界广泛接受，充分体现决策科学化和民主化的根本要求。2.“持续性改进”体现了平稳推进改革的操作要求。“持续性改进”是与非突破性创新相对应的管理战略，其典型代表就是全面质量管理（TQC），通过计划一实施一检查一改进（PDCA）的循环，积少成多，实现持续的改进和提高。就完善财政转移支付制度而言，由于分税制框架已初步搭建起来，当前的改革任务不是“另起炉灶”，而是“在完善上做文章”。这正是“非突破性创新”所指的局面，是适用“持续性改进”战略的最佳环境。“一步到位”固然很爽，但“持续性改进”却更平滑、更有效。通过定期评估财政转移支付的运行状况，分析存在的问题，提出解决问题的目标和行动方案，有助于把好的经验和做法发扬光大，有助于及时修正丁作中的缺点和不足，有助于推动财政转移支付制度的改革和完善。例如，及时把那些分散的、单笔金额小、笔数多的专项转移支付打包，委托给省级政府具体实施；将那些长期存在、数量稳定、与一般性转移支付已无明显差异的专项转移支付适时纳入一般性转移支付体系；及时把地方财政的有益探索上升为国家政策和全国的普遍做法等。3.预留“实施过渡期”是平稳推进改革的有效做法。在明确未来分配格局、勾勒各级政府财政收入演进路径的基础上，承认既有的分配格局和既得利益，为相关层级政府主动调整支出结构预留“过渡期”，有利于减轻收入分配格局变动带来的震荡，有利于保持政府机构有效、平稳运转。
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