&星论文网：致力于各类论文代写、论文发表、代写代发论文服务
> >>查看论文
政府绩效审计发展研究
本站编辑：admin
　　摘 要：
通过对国内外政府绩效审计发展历程的回顾，并总结英美绩效审计的发展经验和我国的绩效审计发展的局限性，提出完善法律法规、建立统一完整的绩效审计评价指标，搭建绩效审计信息平台、注重培养审计人才的建议。
政府绩效审计；发展历程；发展建议
中图分类号：
文献标识码：A
文章编号：（2-01
1 国际政府绩效审计发展历程
20世纪40年代是政府绩效审计的起源阶段。美国是最早开始绩效审计的国家。1945年，美国国会颁布了《联邦公司控制法案》，要求公营企业 应将年度经营预算和工作预算计划预算提交总统和国会，由审计总署进行审计。美国审计总署开始审计政府法人，实行&综合审计&。20世纪70年代后，随着国 家公共开支的大幅度增长和公营企业的大批涌现，经济资源与需求矛盾日益尖锐，引起了社会公众对公共资源使用的经济性、效率性、效果性的关注，各国开始出现 了财务审计向绩效审计的转变。1972年6月，美国审计总署在其&黄皮书&，即&公认的政府审计准则&中首次写入了&绩效审计&这一名词，规定政府绩效的 审计目标为：一是检查财务活动和法律法规的遵循情况；二是检查管理工作的经济性和效率性；三是计划在实践中的效果。1983年，英国颁布的《国家审计法》 对政府绩效审计的定义是&检查某一组织为履行其职能而运用其资源的经济性、效率及效益。&并且，英国国家审计署认为货币价值审计中的货币价值=经济性*效 率*效益。20世纪90年代后，绩效审计作为一种独立审计为国际社会广泛接受，各国开始通过强制性立法将政府绩效审计纳入法定审计。1993年美国国会通 过了《政府绩效与结果法案》，首次以立法的形式确立了政府绩效评估制度，要求设定政府财政投入的绩效目标和进行年度绩效考评。澳大利亚1997年颁布的 《审计长法》明确规定，审计署五项职责和权利中也有两项涉及绩效审计。
当前国际上展开政府绩效水平较高、较成熟的国家主要有英国、美国。虽然两国政府绩效审计发展进程略有差异，但还是有着显著的共同点。首先政府 绩效审计均具有完善的法律保障。英国有《国家审计法》，美国有《政府绩效与结果法案》、《国会预算与拨款控制法案》等为政府绩效审计效力的法律法规。美国 甚至制定了详细的绩效审计指标，美国会计总署制定了七条公共部门绩效审计测试与评估标准，对难以量化的标准提出了&优先实践&概念作为衡量标准，并实行 &金额化&法。其次，两国都采用的是内部评估和外部评估相结合的评估方式，注重外部监督。为保证外部监督渠道的通畅性，英国每个绩效审计报告发布前都会由 英国国家审计署发布新闻通告，所有绩效审计报告全部在审计署网站上刊登，方便社会公众对政府绩效的监督。再者，审计目标均有&3E&向&5E&转变的倾 向。随着环境问题、污染问题和社会公平性问题的日益突出，不仅是绩效审计发展较为成熟度的英、美，各国政府都开始更为关注环境和社会公平性，审计目标逐渐 向&5E&转变，即在降低成本、追求利润的基础上更加注重对生态资源的有效利用和保护，以及政府活动对社会分配和社会秩序的保障。
2 我国政府绩效审计发展历程
相较于国际，我国政府绩效审计起步较晚。直至1983年，国家审计署成立，政府审计制度逐渐恢复和重建，我国绩效审计才进入起步阶段。 1985年，国务院发布《关于审计工作的暂行规定》要求审计机关对国营企业、事业组织、基本建设单位、金融保险机构的财务收支及其经济效益进行审计监督。 在1989年的经济调整中，我国审计机关对18000个缓建、停建项目进行了跟踪审计，我们政府绩效审计开始出现端倪。1995年开始施行的《审计法》规 定：审计机关对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门、国有金融机构和企事业组织及其它法律规定的应当接受审计的，其财政收支的真实、合法和效益，依 法进行审计监督，首次为绩效审计的开展明确了法律依据。1999年财政部等联合印发的《国有资本金效绩评价规则》、《国有资本金效绩评价操作细则》等，为 我国对政府绩效审计提供了配套法规。20世纪之后，我国政府审计出现了明显的由财务审计向绩效审计的转变。2003年，审计署制定《审计署2003至 2007年审计工作发展规划》，明确提出财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计分量。《审计署年审计工作发展规 划》更是明确指出，要全面推进绩效审计，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制，到2012年，每年所有 的审计项目都要开展绩效审计。
时至今日，我国政府绩效审计已经有了一定程度的发展，但与美、英等国等相比，我国的政府绩效审计起步较晚，属于以学习为主导、自下而下的强制 型审计，发展存在局限性。首先，政府绩效审计的法律体系尚不不完善，缺乏统一、完整的绩效评价指标体系。政府绩效审计缺乏法律保护和行为规范，政府绩效审 计的地位不明确，又进一步影响了其独立性。我国政府绩效审计起步较晚，绩效审计的方法和技术基本上处于空白状态，难以形成统一完整的绩效评价指标体系。其 次，评估主体单一，缺乏外部监督。目前，我国政府绩效评估基本是由政府主导型评估，主要以内部评估为主，评估主体较单一。绩效评估和绩效审计采用的数据来 源、评估方法和指标等缺乏透明度，绩效审计的结果也一般不对社会大众公布，政府绩效审计的社会认可度低。再者，缺少相应的审计人才。政府绩效审计的对象千
差万别，审计实践中需要经济、管理、环境、社会学等多学科知识，对公共资源管理和运用的经济性、效率性、效果性、环境性、公平性进行分析、评估，对审计人员的专业胜任能力要求较高。
3 我国政府绩效审计发展建议
3.1 完善法律法规，明确政府绩效审计的法律地位
完善的政府绩效审计法律、法规是有效的开展绩效审计活动的保障。可以借鉴部分地区法规，制定独立的《绩效审计法》，或者在现行的《审计法》中 全面地界定绩效审计概念、法律地位、权限、目标、范围等等，明确政府绩效审计的法律地位，保障政府投资项目绩效审计的独立性和权威性，使政府审计机关开展 政府绩效审计活动时有法可依。应认真总结我国政府绩效审计的实践经验，结合财务审计的审计准则和他国经验，制定既符合我国国情，又系统、操作性较强的政府 绩效审计准则。
3.2 建立统一完整的绩效审计评价指标，促进&3E&向&5E&的转变
只有建立统一完整的且具有可操作性的绩效评价标准才可以客观公正地评价政府投资项目的效益，保证得出的结论具有科学性和可靠性。应根据审计对 象的不同，分成几大类，不同的类别提出不同的评价指标和评价标准。弹性较大的、容易使公平性受到损害的项目或领域，则要通过认真总结经验再作一些补充性质 的规定，保障绩效审计评价指标的在统一的基础上仍不失灵活性。注重生态环境、污染治理、社会公平性，是实现可持续发展的必然选择，政府绩效审计也必须注重 环境和公平，应该积极由&3E&向&5E&转变。
3.3 搭建绩效审计信息平台，形成内外评估相结合的评估体系
搭建绩效审计信息平台，增强政府绩效评估系统的开放性，不仅可以提高绩效审计的透明度，还以加强社会大众对政府绩效审计的了解，提升审计监督 的监水平与层次，增强绩效评估与审计的工作效果。邀请社会大众参与，扩大政府绩效评估与审计的社会影响，促进形成内外评估相结合的多元化评估体系。
3.4 注重培养审计人才，促进审计理论和审计技术的发展
培养专项的绩效审计人才是绩效审计有效开展的基本保证之一。但目前我国审计人员在结构结构方面较为单一，主要偏重于财务审计、基建审计等方 面。应针对现有从事绩效审计的人员进行强化培训，以提高其绩效审计人员的理论素质和专业胜任能力，建立绩效审计职业制度，增强政府绩效审计能力。要加强绩 效审计人才队伍的建设，除了对现有审计人员进行培训外，还应努力建立绩效审计专家库，促进审计理论和审计技术的发展，为政府绩效审计的实践活动提供更多的 理论和技术支持，满足政府投资绩效审计活动的需要。
本文出自：http://www.starlunwen.net/sjlw/180395.html
上一篇： 下一篇： 　　
相关审计论文：
Copyright ©
www.starlunwen.net All Rights Reserved. 星论文网 版权所有
蜀ICP备号 | 主营：、 | 服务热线:400-803-;| 企业QQ: | 刘家义：论国家治理与国家审计
发布时间：作者：刘家义
来源：《中国社会科学》2012.6
摘要：国家审计作为依法用权力监督制约权力的制度安排，具有预防、揭示和抵御等功能，是国家治理这个大系统中内生的 “免疫系统”。
　　摘要：国家审计是国家政治制度的重要组成部分，是依法用权力监督制约权力的制度安排。国家审计的本质是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的 &免疫系统&，核心是推动民主法治，实现国家良好治理，促进国家经济社会健康运行和科学发展，从而更好地保障人民的根本利益。国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向，国家治理的模式决定了国家审计的制度形态。从国家治理的角度，进一步深化对国家审计本质特征的认识、准确把握国家审计的发展规律，对于更好地发挥审计监督的作用、推动国家审计的科学发展具有重要意义。
　　关键词：国家治理 国家审计&免疫系统&审计监督
　　一、问题的缘起&&&国家审计本质认识的深化
　　人对事物、现象、过程等等的认识，是从现象到本质，从不甚深刻的本质到更深刻本质的深化的无限过程。对国家审计本质的认识，也是随着国家审计的发展及其在经济社会发展中承担责任和发挥作用的变化而不断深化的。在这一过程中，形成了多种判断和看法，总体上可归纳为三种观点：一是审计起源于会计，是检查会计账簿、监督会计行为的一种活动；二是国家审计是民主法治的产物；三是国家审计的产生源于所有权与经营权、管理权相分离所形成的受托经济责任关系，是评价和确认受托经营者、管理者是否履行了其所负经济责任的一项经济监督活动，或监督保证受托责任履行的控制机制。
　　上述关于审计本质的不同认识，是在不同时代背景下、从不同视角和层次作出的理解和判断，是与当时的经济社会发展要求和审计工作状况相符合的，曾对国家审计的理论和实践产生过积极影响。但随着形势的发展和人们认识的深化，这些观点需要进一步丰富和发展。审计就是查账这一观点，是从审计行为及具体审计对象的角度来认识审计本质的，无法涵盖审计实践发展的新情况，比如在资源环境审计、经济责任审计、金融审计、财政审计、投资审计和信息系统审计中，审计的内容远远超出了检查会计账簿的范畴。国家审计是民主法治的产物这一观点，比较客观反映了现代国家审计的特点，但不能彻底解决国家审计的起源问题，比如中国审计起源于西周，当时并没有真正意义上的民主法治。审计产生于受托责任关系这一观点，对于社会审计来讲确实如此，却无法完全解释国家审计在国家政治制度中的定位和功能：首先，国家审计与作为其重要监督对象的其他公共机构，都是国家政治制度的组成部分，共同承担着合理配置和有效利用国家的公共资源的职责，只是分工和任务不同，并非一般委托人与受托人之外的第三方。其次，查账是国家审计的重要手段之一，但国家审计关注的内容并不局限于资金管理使用和资产经营，而是涵盖了经济社会的健康运行和发展，以及国家及政权安全等广阔的范围；国家审计不仅要查错纠弊，更要关注和揭示体制机制方面的问题，促进完善制度。
　　从前面的分析可以看出，对国家审计本质的认识是一个渐进的过程，但最根本的一点，就是必须不断地、及时地把握时代脉搏，努力揭示社会现象背后的生成规律，才能保持国家审计的生命力和创造力。正如恩格斯所说，&每一个时代的理论思维，包括我们这个时代的理论思维，都是一种历史的产物，它在不同的时代具有完全不同的形式，同时具有完全不同的内容。&当前，为了应对经济全球化、科技信息化和公众需求多样化等一系列挑战，世界各国都将完善国家治理、实现国家良治作为抓住机遇、应对挑战的重要途径。在这种形势和背景下，立足于国家治理的需要来认识国家审计的本质和定位，来应对国家审计面临的任务和挑战，来指导国家审计的科学发展，就成为国家审计理论和实践中一个重要的时代论题。
　　二、国家审计的产生和发展&&&源于国家治理的需要
　　治理 （Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ）一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵，长期以来与统治 （Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ）一词交叉使用，主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。２０世纪７０年代末以来，随着经济社会的重大转型，治理理论在社会科学领域受到广泛关注，世界各国政府也纷纷开始以 &治理&为理念的政府变革运动。由于治理涉及的内容极其宽泛，&囊括了社会中的每个组织和机构，从家庭到国家&，&强调直接决定人类可持续发展的三个重要的治理部门，即国家 （政府组织和政府机构）、公民社会组织和私人部门&，对于治理的概念和内涵，中西方学者和研究机构的解释仍莫衷一是。这里，我们根据研究和理解，把国家治理定义为：通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全、捍卫国家权益、维护人民利益、保持社会稳定、推动科学发展。下面，笔者聚焦于国家治理与国家审计的关系这样一个较小的范围，以国家治理发展的需求为导向，来探寻国家审计的产生、发展规律和方向。
　　按照马克思主义国家学说，国家职能 &既包括由一切社会的性质产生的各种公共事务的执行，又包括由政府同人民大众相对立而产生的各种特有的职能&。也就是说，国家既执行着维护统治权威、迫使反对者就范的任务，同时又是社会管理和文化教育的公共事务管理部门。在现实政治社会中，国家职能尤其是社会公共事务管理职能往往因部分统治阶级追求自身利益而被异化， &就单个的官僚来说，国家的目的变成了他的私人目的，变成了追逐高位、谋求发迹。&要防止国家权力被滥用或被异化为少数人谋利的工具，必须通过有效的国家治理，使国家权力配置和运行处于一种相互制衡状态。在权力配置过程中，国家作为人民意志的代表，用法律形式把公共资源、公共财政、公有资产等的配置、管理、使用的权力和责任，授权给某些公共权力机构及其权力人，又通过法律授权另外一些独立机关对公共权力的运行予以监督，这其中的一个重要方面就是国家审计。在审计的起源意义上，&一开始，政府就关心核算收支和征收税赋。体现这种关心的一个重要方面是建立控制，包括审计，减少因官员不称职或欺诈所造成的错误和弊端。&所以，国家审计是国家治理的一个重要方面，其核心是推动实现国家的良好治理，保证国家经济社会健康运行和科学发展，从而更好地保障人民的利益。随着国家治理的目标、任务、重点和方式的转变，国家审计的目标、任务、重点和方式也在转变。这些观点，从国家审计产生的历史进程中可以得到印证。
　　最初，从氏族社会发展起来的国家，规模小、职能单一，生产力低下，国家治理的主要目标是保障国家领土的安全和社会秩序的安定，产生了类似我国西周设置&掌治朝之法&的宰夫、雅典社会的财产审计制度等，对发现有问题的官员给予严厉惩罚。这种审计制度就成为保证有限的财政收入不被滥用、完善国家治理和协调官吏与资源提供者&&公民之间矛盾的基础。
　　随着社会生产力的发展，国家的规模逐步扩大，形成了高度集权的封建社会国家官僚体制。国家治理的最高目标是维护皇权，强化中央集权的专制统治，保证中央有关政治、经济、军事和文化等方面律令畅通。通过审计，对各级官僚的行为形成有效制约，成为保证中央取得必要财政收入、维护财政安全的制度基础。如我国西汉时期的君主 &授计&、宋代对审计的强化、元代户部对会计报告的审核、清代专设会考府等，形成了融监察、审计于一体的监督体系。
　　资产阶级革命的成功和科学技术发展带来的生产力水平的不断提高，世界经济一体化进程的加快，特别是两次世界大战和周期性经济危机，使国家取得和支配、使用的公共资源规模不断增加，国家不得不增设大量的行政机构和行政人员，以便于对社会和经济进行更为广泛的管理和调节。正如英国学者韦德指出的， &到了１９１４年，大量的迹象表明政府的概念发生了深刻的变化&&现代行政国正在形成，纠正社会和经济的弊病已经是政府的职责&。近２０年来，随着政府公共治理改革运动的兴起，促使政府职能向公共服务方向转变、从管理型政府向服务型政府转变。这一时期，国家审计逐渐超出传统的财务审计范围，绩效审计普遍开展，并正在向政府责任审计、向关系国家安全和民众利益等领域拓展，在促进国家竞争力不断增强、民众福利不断改善、经济社会持续稳定发展等方面发挥着独特作用。比如，《世界审计组织战略规划 （２０１１&２０１６）》要求，各国最高审计机关要在坚定反腐、加强问责、促进透明、强化良治方面不断努力；美国审计署２０１０&２０１５年战略规划提出，要重点关注影响美国发展进程、世界地位和联邦政府有效运转的八个方面的问题，即国家安全的威胁、财政的可持续性挑战、经济复苏和增长、经济全球化、科学与技术、网络和虚拟化、政府角色转变、人口和社会变革等。
　　伴随着中国改革开放的发展，国家审计立足于民主法治、经济社会发展和国家治理的大局，围绕党和政府的中心工作，把 &推进法治，维护民生，推动改革，促进发展&作为出发点和落脚点，依法对相关财政财务收支开展审计监督，以查核相关资料为主要手段，以监督财政财务收支及其相关经济活动的真实、合法和效益情况为基本内容，以审计查实的数据和事实为依据，将重点放在对国家经济社会运行状况进行独立的监督和评估上，放在促进提高公共资源使用的效率和效益上，放在维护国家经济安全、推进民主法治、促进廉政建设、保障科学发展和人民利益上；关注的内容从财政财务收支逐步扩展到与财政财务收支相关的各项经济社会管理活动，涉及公共财政体制的健全完善问题，国有金融机构和国有企业经营管理问题，重大基础设施投资绩效问题，教育、医疗、住房和社会保障等民生问题，资源环境和生态保护问题，领导干部经济责任履行问题，以及影响经济社会安全等方面的问题；在审计过程中，始终立足建设性、坚持批判性，立足服务、坚持监督，立足宏观全面、坚持微观查处，立足主动性、坚持适应性，立足开放性、坚持独立性，很好地发挥了保障国家经济社会健康运行的 &免疫系统&功能。这些既是审计理念适应国家治理的需求而不断创新的结果，也是审计实践更好地服务于国家治理实践而不断探索和发展的结果。
　　历史的发展充分表明，国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向，国家治理的模式决定了国家审计的制度形态。
　　三、国家审计的定位&&国家治理大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的 &免疫系统&
　　从政治学的视角看，国家审计是国家政治制度的重要组成部分，是国家治理的监督控制系统之一。从各国实践看，不管国家治理的体制和模式差别有多大，治理的核心始终是公共权力如何有效配置和运行的问题，都需要不同的机构分别担负起决策、执行和监督控制的职责，从而形成相互联系、相互作用和相互依赖的决策系统、执行系统和监督控制系统这三个子系统，它们的共同目标是维护经济社会的健康运行。其中：决策系统的主要功能是围绕国家治理的目标分析、处理信息，制定可行方案并进行评估，对方案进行选优和决断，对整个决策过程进行协调和控制，并形成最终决策；执行系统的主要功能是准确无误地执行决策，实现决策的目标和任务；监督控制系统的主要功能是监督执行系统对决策的执行情况，并将对决策执行情况的评估反馈给决策系统，推动决策系统及时修正决策，同时根据决策执行情况提出奖惩建议。在三个子系统中，国家审计属于监督控制系统，服务于国家治理的决策系统，承担着对国家治理的执行系统实施监督和约束的职责。世界上绝大多数国家都将国家审计写入了宪法，确立了其在国家基本政治制度中的宪法地位，从法律上凸显了国家审计机构的独立性和权威性。
　　从运行机制来看，与其他监督都是由自身负有的具体管理职能中派生出来的附带职能有所不同，国家审计监督是一种专职和专业行为，是独立的、由专门机构和专职人员依法进行的监督，由于其自身独有的预防、揭示和抵御功能，审计又是国家治理中监督控制子系统的 &免疫系统&，对维护、完善和促进国家治理有重要意义。
　　一是预防功能，指国家审计凭借其威慑作用及独立、客观、公正、超脱、涉及经济社会各方面的优势，能够起到预防和预警经济社会健康运行中的风险隐患的功能，增强治理系统的 &免疫力&。威慑作用源于以宪法和法律为依据的国家审计作为一种经常性监督制度安排，审计机关和审计对象对审计活动可能的后果都是能够认知的，即审计活动成为审计机关和被审计对象的 &共同知识&（Ｃｏｍｍｏｎ　Ｋｎｏｗｌｅｄｇｅ），审计对象知道审计机关会对自己的经济社会活动进行审计，审计机关也知道审计对象在经济社会活动中可能存在问题和对问题进行掩饰。博弈论指出，在 &共同知识&的基础上，为最大化自己的盈利 （或效用），每一个局中人所采取的策略一定是对其他局中人所采取策略的预测的最佳反应，没有一方会有兴趣去故意违背这一博弈均衡（也称为Ｎａｓｈ均衡），轻率地偏离这个 &相容& （ｃｏｎｓｉｓｔｅｎｔ）预测而使自己蒙受损失。由此，审计监督对审计对象来说就是一种威慑，对违规行为能够起到一定的预防和预警作用。同时，国家审计通过及时跟进、密切关注整个经济社会运行安全，能够及时发现苗头性、倾向性问题，及早感知风险，通过提前发出警报，在防止苗头性问题转化为趋势性问题、防止违法违规意念转化为违法违规行为、防止局部性问题演变为全局性问题等方面发挥积极作用。
　　二是揭示功能，指国家审计通过监督检查各项治理政策措施的贯彻执行情况，能够起到反映真实情况和揭示存在问题的功能，促进治理措施落实到位。&审计是一种客观地收集、评价有关经济活动和事项的认定 （Ａｓｓｅｒｔｉｏｎｓ）证据，以确定其认定与既定标准之相符程度并将其结果传递给利害关系人的系统过程&。根据法律规定，审计的首要职责是监督，监督就必须查错纠弊，纠正对规则、秩序和决策的背离和偏差。所以，审计必须揭露和查处违法违规、经济犯罪、损失浪费、奢侈铺张、不合理利用资源、污染环境、损害人民群众利益、危害国家安全、破坏民主法治等行为，并依法对这些行为进行惩戒；必须揭示体制障碍、制度缺陷、机制扭曲和管理漏洞，排除经济社会运行中的各种利益干扰，促进政策措施得到贯彻落实。
　　三是抵御功能，指国家审计通过促进健全制度、完善体制、规范机制，能够起到抑制和抵御经济社会运行中的各种 &病害&的功能，促进提高国家治理绩效。经济社会运行的相关信息是制定宏观政策和评判宏观政策效果的依据。国家审计以其独立的地位，有条件全面完整地采集和提供相关信息，既包括微观经济单位，也包括行业领域的相关信息，为相应的决策和管理部门提供翔实、客观、全面、可靠的经济社会运行数据信息。在获取信息过程中，不仅是查明情况、揭示问题，还针对产生这些问题的原因从微观到宏观、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从表象到实质，进行深层次分析、揭示和反映，调动积极因素，防止消极因素入侵整个经济社会系统，促进改革体制、健全法治、完善制度、规范机制、强化管理、防范风险，提高经济社会运行的质量和绩效。
　　预防、揭示和抵御是国家审计发挥 &免疫系统&功能的三种表现方式，统一于审计工作的实践之中，共同保障国家经济社会的健康运行。其中，揭示是基础，没有揭示，就不能进行抵御和预防；抵御是重点，没有抵御就不会形成威慑，就不会使揭示的问题得以纠正、发现的漏洞得以修补，预防也便无从谈起；预防是目的，保障经济社会的健康运行就是使经济社会少出问题，这需要事前的预防，预防的深度和广度在一定程度上体现着审计作用是否得到充分发挥。
　　在审计实践中，发挥预防功能要求突出前置性，既体现在审计的组织实施中，也体现在审计作用的发挥上，要求将审计关口前移，对重大项目或政策实施跟踪审计，适时提出对策建议，避免时过境迁、于事无补；发挥揭示功能要求突出准确性，审计时不仅要有敏感性，更要有判断力，能够在纷繁复杂的情况下，区分轻重缓急，准确找到对全局、对未来有根本性影响、有重大危害的问题；发挥抵御功能要求突出建设性，不仅促进查出问题的整改，还要深入分析原因、提出标本兼治的审计建议，从而使审计成果转化为依法治理的推动力。
　　基于此，国家审计作为一种制度安排，是依法用权力监督制约权力的行为，是国家治理这个大系统中内生的一个具有预防、揭示和抵御功能的 &免疫系统&，是国家政治制度中不可或缺的重要组成部分。
　　四、国家审计的作用&&实现国家良治的重要途径之一
　　在不同历史时期，各个国家的治理目标、模式、手段和方法不同，但实现良治或者良政，则是共同追求。一般来说，良治包括合法性、法治、透明性、责任性、回应性、有效性、参与、稳定、廉洁和公正等特征。归纳起来，良治的标准主要有五条：一是有效的国家安全体系，对外维护主权和对内维持政局稳定；二是有效的权力运行和制约机制，遏制腐败；三是有效的法律规则和社会秩序，实现公平正义；四是有效的民生权益保障机制，促进摆脱贫困和增进福利；五是有效的经济社会发展机制，保障国家经济社会健康运行。在推动实现国家良治的过程中，国家审计的作用主要体现在六个方面：
　　（一）国家审计是维护国家安全的重要手段
　　维护国家安全，始终是国家治理的首要任务，也是国家治理体系中几乎所有部门的共同职责。国家审计作为国家治理的重要组成部分，能够为国家治理提供及时、客观和可靠的信息，为评估国家实力、维护国家安全提供科学的决策参考；能够从更高的层面、更广的范围，密切关注经济社会运行中存在的薄弱环节和潜在风险，及时提出针对性建议，切实维护国家安全。近年来，我国审计机关一直将维护国家安全作为一项重大任务，重点关注了能源及战略资源、财政金融运行、国家信息、地方政府性债务、金融机构内部治理和监管、国有资产安全和中小企业经营风险、资源和环境保护等领域，为维护国家安全提供了可靠的信息。美国等发达国家的最高审计机关，也在维护国家安全方面做出了许多努力，如美国审计署２０００年以来发布关于国土安全、国际事务和国防类的审计报告共计１０１３份，占同期审计报告总份数的２８％，其中仅国防类就有５３５份，占审计报告总份数的１５％。
　　（二）国家审计是监督制约权力运行的重要措施
　　国家审计作为国家以宪法或者法律形式明确的权力制度安排，通过履行法定职责，促进规范权力的配置和运行。依照我国宪法、审计法和其他相关法律的规定，国家审计机关对所有管理和使用国有资金的单位、项目和事项进行审计监督。２０１０年１２月颁布的 《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，在总结十多年来经济责任审计发展经验和成效的基础上，明确要求审计机关对地方各级党委、政府、审判机关、检察机关，中央和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的主要领导干部，以及国有和国有控股企业的法定代表人进行经济责任审计。通过审计，促进政府机构和官员依法行使权力，使权力与责任相匹配，有效发挥了规范、制约和监督的作用。
　　（三）国家审计是加强反腐倡廉的有力工具
　　腐败实质是运用公共权力谋取私人利益的行为，是对国家治理最严重的威胁之一。作为国家治理内生的 &免疫系统&，防范和揭露腐败、增强国家治理系统的 &免疫力&是国家审计义不容辞的职责。其缘由主要有三条：一是大多数腐败和舞弊都与资金、资产紧密相关，而审计工作始终紧盯国家资财，最有条件发现国家资财被直接侵吞或间接侵占；二是国家审计具有独立性，没有既得利益的羁绊，也依法不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，能够敏锐地发现问题和客观公正地揭示问题；三是国家审计监督覆盖所有公共资金和机构，能够及时和有效地揭露违法犯罪线索。世界各国国家审计在推动反腐倡廉中都发挥了重要作用，如美国审计署曾针对时任副总统切尼的舞弊嫌疑展开专项审计，揭露了美国政府高官和企业相互勾结的真相；欧盟审计院和英国审计署都对议员虚报费用、骗取补贴等腐败行为予以彻查；法国审计法院披露的总统府开支在合规性方面存在的问题，引起法国媒体的高度关注；韩国监察院一直高度关注高官的舞弊问题。我国审计机关在审计过程中高度关注重大违法违规问题，每年都查出和移送大量案件线索，成为反腐败的一支重要力量。
　　（四）国家审计是推进民主法治的重要途径
　　民主与法治是国家治理在政治制度上的优化选择。法治是以民主为前提和基础，以严格依法办事为核心，以权力制约为关键的社会管理机制、社会活动方式和社会秩序状态。国家审计适应民主法治的要求，通过严肃查处违法违规问题，做到有法必依、执法必严、违法必究，促进现行法律法规遵循到位；通过深入分析现行法律法规中存在的漏洞和问题，提出健全和完善的建议，为增强法治观念、加强法治建设、提高法治化水平作出贡献；通过依法公开审计计划、审计过程和审计结果，为社会公众了解政府部门履行职责情况、参与国家治理提供了重要渠道，也推动了国家治理的公开和透明。如，美国审计署提出政府责任是国家治理的关键，不仅关注联邦资金是否适当使用，而且注重评价联邦项目和政策是否达到预定目标，以满足社会监督的需要；我国审计机关在揭露和查处问题、促进依法行政的基础上，近年来制定关于审计信息公开的制度１３００多项，向社会发布审计结果公告１．８万多篇。
　　（五）国家审计是维护民生权益的有效保障
　　民生问题能否妥善解决，既是国家治理水平的体现，又在相当程度上决定了国家治理的政治方向，也关系到国家治理的公信力。世界很多国家审计机关都高度关注涉及民生权益的问题，如美国审计署提出，要在应对当前美国人民面临的医疗保健需求、终身教育、福利和保护等方面挑战中，向国会和联邦政府提供及时、高质量的服务；加拿大审计署把服务公众利益作为其首要的价值标准；韩国监察院提出，要通过审计和监察工作，促进建立一个公正公平的社会。我国的国家审计，把维护人民群众的根本利益作为根本目标，通过加强对涉及民生政策措施贯彻落实情况的审计监督，关注涉及 &三农&、城市低收入群众以及教育、医疗、住房和社会保障等民生工程和资金的管理，揭示和反映政策落实不到位和政策目标未实现的问题，纠正严重影响和损害人民利益的问题，在保障和改善民生、促进经济社会和谐可持续发展等方面发挥了重要作用。
　　（六）国家审计是推动深化改革的重要力量
　　改革是国家治理与时俱进的自我完善和发展。只有通过改革，不断改变生产关系和上层建筑中不适应生产力发展的方面和环节，才能逐步健全完善经济社会科学发展的机制、更加有效地配置和利用资源，从而实现国家良治。国家审计发挥独立性强、接触领域广、熟悉政策法规、掌握情况详实等特点，从宏观和全局的角度，分析和反映审计发现的问题，从体制、机制和制度上提出解决问题的建议，从而持续推动国家各领域的改革。这既是法律赋予国家审计的责任，也是国家审计在国家治理中发挥作用的重要途径。在推进中国特色社会主义制度不断发展完善的过程中，我国国家审计以责任履行和责任追究为重点，将常规审计和绩效审计紧密结合，注重揭示和反映政策、制度和管理中的问题、漏洞，从体制、机制、制度层面提出解决现实中存在问题的办法和措施，有力地保障了各项改革的顺利进行，在建立有利于科学发展的体制、机制、制度等方面发挥了积极作用。
　　可以说，国家审计是实现国家良治的重要途径和有效方式，无论国家治理模式和国家审计体制如何，当代各国国家审计都是通过有效制约权力，充分发挥 &免疫系统&的预防、揭示和抵御功能，维护民主法治，保障国家安全，推动责任、透明、法治、廉洁、公平和正义等原则和理念的落实，进而为国家治理发挥积极作用。
　　五、我国国家审计面临的形势和任务&&围绕实现国家良治，进一步提升审计监督的层次和水平
　　从国家治理的层面去认识国家审计，为进一步深化对国家审计本质特征的认识、准确把握国家审计的发展规律和推动国家审计的科学发展，提供了更宽广的视野和平台。当前，我国国家治理面临着一系列挑战和变化，这就要求审计工作必须坚持&依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实&的方针，不断适应国家治理的需要，不断总结经验、寻找差距，不断调整和校正发展路径，不断创新发展，努力提升审计监督的层次和水平。
　　（一）要牢固树立科学审计理念，明确国家审计在国家治理系统中的定位
　　思想是行动的先导。围绕实现国家的良治来开展审计工作，首先要回答好 &什么是审计&、&为谁审计&、 &为什么审计&、 &怎么审计&和 &靠什么审计&的问题。一是要把发挥审计 &免疫系统&功能作为审计的着眼点，解决好 &什么是审计&的问题。国家审计的本质是保障国家健康运行的一个 &免疫系统&，要发挥预防功能，通过有效的工作去防范问题的发生，把潜在的风险点揭示出来，进而予以解决和化解，不能等到有了 &火灾&再去 &灭火&；发挥揭示功能，把问题查出来，该动 &外科手术&就动 &外科手术&；发挥抵御功能，进一步推动完善体制、健全制度。二是要把维护人民群众利益作为审计的最终目标，解决好 &为谁审计&的问题。国家治理的最终成效要体现在维护人民群众根本利益上，审计工作的最终目标就是维护人民群众的根本利益，审计工作的成果最终要由人民群众来评价和认可。在现阶段，审计工作要把 &推进法治、维护民生、推动改革、促进发展&作为出发点和落脚点。三是要把维护国家安全作为审计的首要任务，解决好 &为什么审计&的问题。在审计中，要关注财政安全，防范财政风险；关注金融安全，防范金融风险；关注国有资产安全，防止国有资产流失和损失浪费；关注民生安全，促进以改善民生为重点的社会建设；关注资源环境安全，防止资源破坏和环境污染；关注信息安全，防范信息风险。四是要把 &两手抓&作为审计的着力点，解决好 &怎么审计&的问题。一方面，严肃查处重大违法违规和管理不善的问题，促进反腐倡廉建设，推动规范管理。另一方面，深刻分析原因，解决制度性障碍、体制性缺陷，推进深化改革，加强民主法治建设，为实现国家的良好治理发挥作用。五是要把信息化作为审计的重要手段，解决好 &靠什么审计&的问题。要用数字化带动信息化，用信息化推动审计技术方法创新，增强国家审计在信息化环境下查错纠弊、打击犯罪、规范管理的能力。
　　（二）要深刻认识国家治理的新形势和新要求，把握国家审计服务于国家治理的方向
　　当前，国家治理的大环境发生了变化，审计工作需要主动跟进和适应。一是经济社会发展深度变革。在审计机关建立初期，也就是我国改革开放的初期，由计划经济向社会主义市场经济过渡，现在已初步建立起社会主义市场经济体制，经济总量已跃居世界第二，转变经济发展方式成为当前经济工作的主线。国家审计必须适应这一要求，更加关注社会发展、民生改善和可持续发展。二是我国民主法治建设进程加快，中国特色社会主义法律体系基本构建起来，社会主义民主政治建设也在快速推进，人民监督与舆论监督成为依法行政、依法治国的重要推动力量。在这种条件下，对审计的规范化程度和质量要求越来越高。三是我国仍处于改革开放的攻坚期、经济社会发展的战略机遇期和社会矛盾凸显期，加之全球经济剧烈震荡，对中国经济社会的发展提出新的挑战，一些多年积淀的问题未彻底解决，一些新问题又不断出现，审计监督既要揭示面临的突出问题，又要推进建立有利于科学发展的体制机制，对审计工作层次和深度的要求越来越高。四是全社会信息技术在换代升级，信息化水平在不断提高，审计机关迫切需要不断研究和应用新方法、新技术，不断调整和改进信息技术在审计实施中的应用，对审计技术方法创新的要求越来越高。五是社会各界对审计工作提出了新要求，希望审计工作在推动制度创新、机制转变，确保政令畅通方面发挥更大作用，客观上要求我们紧紧围绕党委、政府的工作中心选择项目、开展审计，并及时把审计结果和整改情况向社会公开，更好地为党委和政府决策服务、为社会监督服务。
　　（三）要积极拓展和深化审计内容，充分发挥国家审计对国家治理的推动和完善作用
　　国家治理涉及政治、经济、文化、社会等各个领域，关系到市场经济完善、体制机制创新和反腐倡廉建设等各个方面。国家审计要紧紧围绕国家治理的各项任务，在更宽领域、更高层面发挥更大作用。一是要服务科学发展，紧扣科学发展这个主题和加快转变经济发展方式这条主线，加强对宏观经济政策执行情况的跟踪审计，促进各项决策部署落实到位；加强对重大政府投资项目和重特大突发公共事件的跟踪审计，促进结构调整和优化；加强对科技和自主创新投入的审计监督，促进科技成果向现实生产力转化；加强对节能减排和生态环境保护的审计监督，促进生态文明建设；加大对经济运行中突出矛盾和潜在风险的揭示和反映力度，维护国家经济安全，在推动经济发展方式转变、服务科学发展中发挥更大作用。二是要促进改善民生。改善民生，是加强和创新社会管理的需要，是衡量国家治理水平的重要标准。审计工作要更多地关注涉及群众切身利益的热点、难点问题，把关系到民众生计、生产、生活的内容纳入审计视野之中，继续加大对财政投入较多、资产额度较大、关系国计民生的重点领域、部门、资金和项目的审计力度，加大对扶贫资金、社保资金、环保资金等专项资金的审计力度，促进公共资源、公共资产、公共服务公平合理分配，实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。三是要推进法治建设。要通过对政府部门财政、财务收支情况的审计，揭示法治不健全、有法不依等问题，揭露和查处违法乱纪行为，促进强化对权力运行的制约和监督，促进法律得到严格执行，推进责任追究机制的建立健全和民主法治建设。四是要推动深化改革。各项审计工作都要以促进规范管理和深化改革为目标，积极提出深化改革、完善制度的审计建议，并促进改革措施的落实。五是要促进反腐倡廉。认真研究和分析腐败案件发生的特点和规律，准确判断腐败现象易发多发的重点领域、重点部门和重点环节，及时揭示和查处重大侵害群众切身利益问题、重大违背国家政策问题、重大铺张浪费和损失浪费问题以及滥用职权、贪污受贿、失职渎职、商业贿赂等案件，进一步规范和监督权力运行，深入推进反腐倡廉建设。
　　（四）要不断创新审计管理方式，夯实国家审计服务于国家治理的基础
　　服务国家治理，必须不断探索和创新审计方法和途径，努力提高服务水平。
　　一是以理论创新为先导，进一步细化和落实科学审计理念的要求，理清发挥审计 &免疫系统&功能的新思路。要以实现国家良治为目标构建国家审计理论体系，从政治学、社会学、哲学、法学、经济学、管理学和文化等视角，逐步深化对国家审计本质、国家审计在国家治理中地位的认识和理解，不断提高科学判断能力、监督保障能力、建言献策能力和促进发展能力。要从促进经济社会科学发展的高度谋划审计工作，把是否有利于促进实现国家良治的目标和任务、是否有利于促进经济发展方式转变、是否有利于促进科学发展、是否有利于促进民生改善、是否有利于推进民主法治建设作为揭示问题、分析原因、做出处理、提出意见和建议的重要标准，更加积极、主动和有效地发挥审计的 &免疫系统&功能。
　　二是以管理创新为抓手，提高审计机关内部管理水平，构建发挥审计 &免疫系统&功能的新格局。首先，以加强计划管理为龙头，根据不断发展变化的形势要求和国家治理的重点需求，适时确定、调整和下达审计任务，切实增强审计工作的灵活性和适应性。其次，以整合审计资源为重点，积极探索多专业融合、多视角分析的组织方式，推进审计成果的全方位、多角度、高质量运用。第三，以保证审计质量为核心，督促审计发现问题的整改，力求发现一个问题，就推动解决一个问题，并从源头杜绝问题的发生，切实提高审计监督效果。第四，以深化政务公开为基础，加大审计结果公告力度，推动将公共资金的来源、分配、管理、使用等情况都置于人民群众和社会监督之下，促进提升政府执行力、公信力和治理水平。
　　三是以能力创新为保障，加强审计队伍建设，提高发挥审计 &免疫系统&功能的层次和水平。不仅要增强传统审计的本领，更要适应新形势，吸收新知识、运用新技术、增强新本领。当前，要在审计队伍中着力提升 &五种能力&：（１）提高学习实践能力，坚持把实践作为检验学习成果的第一跑道，不断提高审计队伍的实战能力，努力培养查核问题的能手、分析研究的高手、计算机应用的强手和内部管理的行家里手。（２）提高依法审计能力，按照法律规定的职责、权限和程序公正执法，严格审计处理处罚，坚持用科学发展的观点对待审计发现的问题，实事求是、客观公正地做出判断和处理，杜绝工作中的随意性。 （３）提高科学管理能力，用科学的理念、科学的制度、科学的方法和手段来实施审计管理，将目标、责任、考核、监督贯穿于业务管理制度、质量控制制度、资产管理制度、人事管理制度等制度体系中，并实现其协调运作，提高管理的科学化和规范化水平。（４）提高开拓创新能力，更加自觉、更加坚定地坚持解放思想、与时俱进，不断用新的思路谋划审计发展，用新的举措完善审计制度，用新的方法推进审计实施，用创新的思维和办法应对、解决审计工作出现的新情况、新问题。（５）提高拒腐防变能力，把廉政建设和廉政纪律作为审计工作的生命线和 &高压线&，确保廉洁从审。
　　六、结论
　　当前，实现国家良好治理、保障经济社会健康安全运行是各国面临的共同课题。国家审计作为依法用权力监督制约权力的制度安排，具有预防、揭示和抵御等功能，是国家治理这个大系统中内生的 &免疫系统&。从国家治理的角度看待国家审计，为进一步深化对国家审计本质特征的认识、准确把握国家审计的发展规律和推动国家审计长远发展，提供了更宽广的视野和更好的发展平台。当然，这一观点和认识还有一些不够完善和缜密之处，这里也恳请国内外专家学者不吝赐教，积极参与此项研究，多出高水平、有深度的理论成果，为国家审计事业的科学发展提供理论指引。
译品2013年8月号
智库观察2014年9月号
版权所有 & & &
穗公网监备案证第7号
Copyright @
All Rights Reserved.