PPP模式在污水处理领域中的应用
类型：会计论文 时间：日
第 1 章 引 言
1.1 研究背景
从宏观来看，一是宏观环境最广阔的背景，是全球经济仍处于危机后的深度调整期。在新一轮革命没有取得实际性进展前，稳定复苏的局面很难形成。二是宏观环境最鲜明的特征，我国经济处于“三期叠加”时期，房地产业进入发展的低谷期，土地出让面积及出让金额萎缩，土地经济学不可持续，土地政策趋于严格，区域体系发生变化。三是宏观环境最直接的影响，是宏观经济政策出现结构性变化。监管部门下发政策（《国发〔2014〕43 号:国务院关于加强地方政府性债务的意见》①,《地方政府性存量债务清理处置办法(征求意见稿)》②），鼓励多种方式引入社会资本，约束地方政府平台公司银行信贷资金的扩张；同时采取积极的财政政策，允许财政赤字率及地方政府发行专项债和安排一般债券。四是是投资政策更加突出重点和创新方式。中央预内基建投资有所增加，投资专项将大幅压缩。我国投融资工具的创新和推出逐渐加快，以银行为代表的融资渠道逐渐被打破；五是金融体系不断健全和完善，金融体系资源配置能力不断提升。PPP 模式是一种新型的项目融资模式。项目 PPP 融资是以项目为主体的融资活动，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资，符合我国宏观经济政策方针。PPP 融资模式可以使社会资本更多地参与到项目中，吸收私营部门在投资和建设中更加有效率的管理方法与技术。公私双方形成互利合作的长期目标，更好地为社会和公众提供。
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1.2 研究意义
PPP 模式的实质是将公共服务推向市场提供，政府向市场主体购买此项公共服务。通过 PPP 项目政府引进社会资本，将项目负债主体由政府转换为企业，或者将项目部分政府债务转换为企业股权。政府通过购买 PPP 项目整个生命周期的服务，政府的预算管理，由以往的收支管理年度预算，向中“资产负债”管理转变，且更加注重长期的财政规划。同时，通过市场竞争机制，在供给主体间择优、公开购买公共服务，从而可以提高地方政府财政的透明度。从发达国家的实践经验来看，例如水务、供电、地铁、高速、机场等，这些投资规模大、现金流量稳定、长期合同及主体关系清楚的项目，基本上都采取 PPP 模式，按照“谁使用谁付费”的原则来约束后阶段的运营及资金回笼。十八届三中全会以来，政府强调要减直接配置资源权利，所以政府要减少“有形的手”对市场尤其是对资源的掌控或干预，逐步退出垄断行业。作为新型城镇化建设和生态文明建设的一项主要内容，我国污水处理设施及管网建设破旧，运行管理效率低下，城市面临饮水及水环境差的问题。污水处理行业投资大，固定成本占很大比例，投资回收期长，不管建设主体为公为私，都需要大量的资本投入及资本运作能力。在这种行业特征下，运用 PPP 模式，不仅是微观层面的社会资本方以及地方政府、投融资平台公司操作方式转型升级，更是一次宏观层面的市场管理体制机制和政府职能的变革。本文正是通过对国内外理论研究成果的分析，对财政部发布的首批 PPP 示范项目的总结归纳，对湘潭经开区污水处理厂这一具体案例的分析，得出 PPP 模式在具体运用中的相关政策建议。从而提高资项目资本、技术、人力资源等生产要素的运营效率和利用水平,提高公共服务质量，实现城市资源、环境、经济和社会的协调、统筹、可持续发展。
第 2 章 和相关理论
2.1 国内外研究文献综述
国外关于PPP在理论上的研究很多，具有代表性的是：Harvey Brooks等(1984)从改善社会效益角度出发，研究公共和私营部门应以什么样的角色来开展 PPP 项目合作，私营部门的参与度在一个什么样的范围，才能有效的实现效率和公平。Korajczyk（2003）研究了宏观经济环境和融资约束对资本结构设计的影响，并据此建立了公司目标资本结构模型。该模型以宏观经济环境和公司特征变量为函数，展示了宏观经济条件对资本结构选择影响。Maskin和Tirole (2008)指出,PPP模式的兴起除了这种项目合同方式所固有的优点以外,最重要的是政府可以此来避免资金约束的压力,将政府债转变为企业债。Serebrisky 和 Estache(2004)认为 PPP 项目的成功,政府政策的稳定性和持续性是非常重要的,如果政府政策缺乏连贯性,很容易导致 PPP 项目合同的再谈判或者合同提前终结。Lilley.Mick等(1993)主张 PPP 模式是在专家的建议下能够规避风险和保障公共利益的模式，PPP 所采取的形式则有各参与方所承担风险的类别决定。风险的规避则是因为服务推向市场后由私人部门的技术和经验来做保障。Gholamreza Heravi.A.M.ASCE与 Zeinab Hajihosseini(2008)认为在世界各国政府财政资金紧张和基础设施项目运行低下的现实环境下，总体来说，引入 PPP 模式，对整个项目的策划、执行、监测和控制都是一种提升。当然由于 PPP 项目在运行过程中的具体操作和国别背景不同，运行结果也各有不同。其通过对 PPP 项目合同的组织形式、存在的风险，成功和失败项目案例，提出改进措施和建议，从而为发展中国家运用 PPP 模式提供借鉴。Jonathan P.Doh 与 Ravi Ramamurti（2004）指出，在过去十几年间，私人投资在发展中国家基础设施中增长迅速，但存在巨大的风险，对公共服务的稳定及质量存在将构成很大影响。因此 PPP 项目整个生命周期中，政府要有所为有所不为，为投资者和开发商风险的评估和预警提供策略支持。
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2.2 PPP模式发展历程
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PPP理论、案例、操作
PPP理论、案例、操作
不只是一场婚礼，而是一段婚姻
----PPP理论、案例、操作
　　PPP作为这一段特别火爆一个热词，他不仅在民间的广泛传播，而是在政府层面成为颇多热议的一个名词，前一段时间，在中央电视台新闻30分就用动画的形式通俗易懂的介绍了PPP.PPP到底是什么，大家听到的讲解很多了，对他的理解可谓是汗牛充栋。那么作为一个具体操作PPP的工作人员来说，我有幸比大家早一天接触PPP理念，实务界俗称他为P3，而不是3P，对他的理解，我认为他是一种积极、科学的政策，更是一种体制的变革，涉及四种变革：
　　1、行政体制改革，简政放权，政府不再操作项目的具体运作，专业的事情由专业的团队来运作，市场的市场由市场来选择。
　　2、财政体制的改革，由原来的财政的简单分钱到对项目使用财政资金使用的绩效进行评价
　　3、公共产品的改革，放开竞争，通过竞争的方式来选择社会资本来提供公共产品
　　4、融资体制的改革，由原来的地方政府投融资平台公司形成隐形的地方政府性债务转变为通过公平公开的PPP模式选择合作方，来平滑财政支出。
　　PPP更是一个贯彻大众创业、万众创新的具体举措。我们现在都在谈互联网+的概念，而PPP+一带一路也逐渐的被提出，现代的人们，如果不知道PPP就OUT了。
　　任何一个新生事物的推出，赶得越早，享受的优惠就越多，如最早买基金的都挣钱了，上海自贸区新入驻的公司和人才的引入，享受一定的优惠，等到大家都蜂拥而至了，经济社会的运行法则就是物以稀为贵。PPP也是这样，越早申报享受的优惠越多：比如一级政府当年支出的PPP支出合计不能超过一般公共预算支出的10%和PPP基金的支持。有人说他是旧事物戴新帽子，就是原来的BOT，TOT，BT，换了个名词而已，没有什么好学的。要知道我们国家任何一个新生事物的推出，都是要和一定的政治背景相联系的，只有我们知道了他深层次的意义，才能有的放矢，搞好我们基层的本职工作。
　　有人说融资平台公司是21世纪的恐龙，是随着中国分税制改革地方政府财权和事权不相匹配，地方政府急切发展城市基础设施建设而生，同时要随着新预算法实施后，43号文出台后，地方融资平台公司剥离政府融资职能，我国地方债务纳入预算管理，规范化管理政府性债务的制度收紧而失去了存在的空间和功能，那么，真是这样吗，一段时间来颇多热议的地方融资平台公司真的要退出历史舞台，而成为历史征程中的过眼烟云吗？坊间颇多传闻，地方融资平台公司的前世今生，有很多值得探索和研究的内容。我想跟大家在聊PPP的相关知识当中，融入未来地市级融资平台公司的转型模式选择这样一个话题。原来地方政府城镇化建设的资金来源主要模式是平台公司贷款和BT，那么今后呢？
　　书归正传，今天给大家汇报的题目是：不只是一场婚礼，而是一段婚姻——PPP理论、案例和操作。本次讲座共分五个方面的内容：基本概念、背景和意义、案例展示、PPP工作框架和我省PPP工作进展、操作指南。
　　一、基本概念
　　（一）定义
　　是舶来品，三个英文单词的首字母，直译为公共部门和私人部门的伙伴关系，中国叫政府和社会资本合作模式，在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价，保证社会资本获得合理收益。再看其字面理解。
　　第一个P是public，政府公共部门的概念，第一个‘P’，政府的概念比较宽泛，广义的概念不仅包括真正意义上的属于行政机关的政府而且还包括事业单位、社会团体、国有企业和政府授权的委托代理机构。狭义上的政府仅仅指政府机关、全供事业单位等，通常是作为项目的发起人，法律角度来说本身不拥有项目也不经营项目，，此时的职能是，规划批复；审查基础设施建设方案的可行性；履行合同签订中政府的职能和义务；授予独家特殊权利；为确保公共利益，对价格进行一定的干预和实施；设立绩效评价指标并进行定期评价。
　　第二个P，privite，社会资本的概念，在《PPP操作指南》中解释为：建立现代企业制度的境内外法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其控股国有企业，因此社会资本可以是基金、民营企业、国有企业和外商投资企业等。在国外，国有企业一般不能作为社会资本来看待。
　　上述两个概念中都有国有企业的角色，投融资平台公司的角色定位问题分析。
　　第三个P，partnership，是合作的概念
　　政府投资缺乏效率和资金缺位，而民间资本只追求利润忽视社会效益，两者取长补短，互相融合。
　　PPP与传统模式的区别：
　　传统模式，政府不直接借债，但政府为平台公司出具一个兜底的承诺，而那种建造合同等一般都是短期负债。为什么PPP就能控制债务呢？现在的ppp模式，政府不直接融资，由特殊项目的公司融资，这个特殊项目的公司不是平台公司，是社会资本全资或者控股的一种有限责任公司，跟金融机构发生贷款由SPV公司（Special project company ）进行，政府不直接负债了。这样在政府和金融机构中设立了防火墙。财政不允许地方政府把债务扩大，则隔断了地方政府和金融机构的联系。PPP两个职能：减轻了地方政府的债务负担，解决了新型城镇化建设资金来源问题。
　　哪些领域可以做？包括：市政公用、公共民生和基础设施三大领域。具体包括：传统的和现代的……社会资本眼睛是雪亮的，他们总是选择使用者付费，有合理回报机制的项目。社会资本总是担心政府，开门招商，关门打狗。经营类的项目，政府干不赚钱，投资人干了，社会上有些人就会眼红；而非经营类项目，只有一个政府付费机制，政府非常牛，政府如果违约，投资人必死，因此政府一定要诚信，要履约。钱是长腿的，哪有回报，哪有信用就去哪，如同银行贷款。
　　PPP是一种理念，不是一个具体的模式，要做必须找出一个具体的模式，一种或者几种模式的组合。BOT：（build， operation and transfer ）建设、运营、移交。是指由社会资本承担新建公共资产设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职能。TOT：政府将存量资产的所有权和经营权转让给社会资本，由其承担运营、维护和用户 职能，转让、运营、移交。BOO：（build， owns and operation ）由bot演变而来，建设、拥有、运营。BOT和TOT二者的主要区别市boT方式下社会资本从政府购入存量资产并进行改建、扩建、而非新建。
　　PPP项目没有最佳的固定模式，具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平，风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素共同决定。
　　三种付费机制有政府付费、使用者付费和可行性缺口补贴。
　　政府付费：是指由政府直接付费购买公共产品或服务。城市道路、河道、公共产品，水变清，天变蓝，这种服务，公众不花钱，由政府出钱，让使用者用，使用者不付费。具体包括：（1）可用性付费（Availability Payment）：是指政府依据项目公司所提供的项目设施或者服务是否符合合同约定的标准和要求来付费。大部分的社会公共服务类项目（例如学校、医院等）以及公用设施和公共交通设施项目可以采用可用性付费。（2）使用量付费（ Usage Payment）：是指政府主要依据项目公司所提供的项目设施或服务的实际使用量来付费。实践中，污水处理、垃圾处理等部分公用设施项目较多采用使用量付费。（3）绩效付费（Performance Payment）：是指政府依据项目所提供的公共产品或服务的质量付费，通常会与可用性或者使用量付费搭配使用。
　　使用者付费：是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。谁使用，谁来付费，一般能计量、能计价的项目，此山为我开，此路为我修。使用者付费通常见于高速公路、桥梁、地铁等公共交通项目以及供水、供热等部分公共设施项目中。
　　可行性缺口补贴：是在政府付费机制与使用者付费机制之外的一种折衷选择，在我国实践中，可行性缺口补助具体包括投资补助和价格补助。
　　（二）精髓
　　刚才说了，PPP包括BOT\BOO等运作模式，是不是就是老的概念，只不过现在换了一个新的名词来虚晃一招，吸引大家的眼球呢？我们暂且不说，先来看PPP的精髓，理解透彻了，自然就明白了。
　　PPP的精髓：伙伴关系、全生命周期管理、风险分担利益共享、物有所值（物有所值评价、财政承受能力论证）四个精髓。PPP不只是一场婚礼，而是一段婚姻！某些地方举行盛大的婚礼，吸引社会资本，和社会资本联姻后，关键是项目如何落地，政府如何绩效考核和合理付费，婚礼后的婚姻生活才是平凡和最主要的人生。
　　政府企业合作是优势互补。会所、律所、税所、金融机构、社会投资人这些企业在一起后，利益共享，提升绩效，不能把企业参与PPP认为是学雷锋，企业参加有公益性的PPP仍然是在商言商的角色。把自己做好，做大，做强是企业定位的社会责任，这样才有可持续发展性，企业利益就是投资取得回报，政府利益就是追求社会效益，是为人民服务，正如同每个经纪人的利益诉求是实现人生价值，物质的回报，无可厚非，应充分肯定和激励，政府应考虑社会资本的回报，合作各方都有诉求，专业机构在竞争中讨生活，合在一起，ppp的正面效应是：带来的不光是为政府带来钱，则不光是PPP概念贡献的全部，跟着应该是管理过程的创新，跟着是国家治理的现代化，星罗棋布的PPP项目合在一起支持了国家治理的创新。
　　（三）问答
　　随着全国各个省份如火如荼的搞PPP，财政部和国家发改委都先后在全国发布示范项目，在PPP模式设计和操作过程中几个具体问题，我们用问答的方式再加深一下对PPP的理解：
　　1、为什么排除本级国企和融资平台公司，显而易见，政府是老大哥，本级国企和融资平台公司就是老二，老二哪有不听老大的，地方融资平台公司可以参与，但是有个先决条件，就是必须脱离。脱离与政府的产权纽带与行政隶属关系，建立现代企业制度，如地方融资平台公司在当地不能做，不妨碍到另外一个地市做ppp，省级平台做地市级的PPP项目，地市级做县级的PPP项目。
　　2、PPP与加长版的BT的区别
　　BT找社会资本来建设，未来3-5年政府回购。PPP是社会资本建设加运营。区别：一是项目是不是一个全生命周期的管理方式，PPP承担建设和运营责任后，保证了项目前期建设不偷工减料。二是项目是按绩效付费还是到点付费。PPP必须保证社会资本把项目满足一定的条件才付费，BT是到期年季就付费。
　　3、审慎控制新增项目，也就是说，从国家的层面来理解，如果新增项目做不好，反而会加重地方政府负担，形成新的政府性债务的来源。
　　4、怎样判断项目是不是PPP项目，主要看：纯商业开发的项目如房地产肯定不是PPP，第一，全生命周期管理，建设+运营，第二风险分担，收益共享，第三通过物有所值评价，财政承受能力论证。
　　二、PPP的起源、背景、意义
　　（一）国际
　　PPP的起源： PPP与上个世纪的新公共管理运动有关系。凯恩斯革命的核心是国家干预，即国家牵头社会保障、公共服务国家构建。英国二战后推行社会福利，最极致的是在北欧，共产党宣言中马克思变现对未来社会的遥想-共产主义在北欧较为显著，但劣势是效率低，竞争少，英国在上世纪90年代最早把PPP概念固定下来，后来在澳大利亚，新西兰把PPP作为重要的创新领域，BOT是一般概念下的具体形式。BOT最早出现在土耳其，最早出现在中国是在中国的香港，引入有其内在动力。美国联邦政府相比英国政府在PPP上比较低调，但美国州一级政府则做得风生水起。如丹佛机场，政府出规划等规则，社会资本来建设运营，美国甚至于连监狱都引入了私人投资，军火是私人的，政府进行采购。回到中国现实来说，我们实践中PPP出现在文革后，法国水务公司已进入中国，上世纪八十年代，外资在中国建水厂，如BOT，这些东西到了上世纪九十年代后，在中国出现了本土公司与政府做PPP，发达经济体与新兴经济体早就出现了与政府合作的案例。
　　从20世纪九十年代开始，各国政府和国家组织尝试将PPP运作模式应用到本国基础设施建设上来。据世界银行统计，年，有130个发展中国家推出了PPP模式在基础设施中的参与计划，其中2500个项目吸引了8900亿美元的投资承诺。有资料表明，在未来15年内，全球发展中国家大约需要2万亿美元投资于基础设施建设。因此若干年内，全球将掀起PPP模式的新高潮。
　　（二）国内
　　现在说PPP已经很火了，2014年是元年，2015年是PPP爆发年。PPP在中国经历了五个阶段的发展：探索、试点、推广、反复、普及。
　　1、探索，年
　　2、试点，从1994年到2002年，进入了中国高速公路建设领域；
　　3、推广 ，，全国各主要城市掀起了市政公用事业市场化的高潮，PPP被大规模运用到了污水处理行业中。特火，此时主要是住建部门在推，出台了《市政建设特许经营协议》
　　4、反复， 2008年推出“四万亿”后，地方政府“不差钱”了，PPP模式受了“冷遇”。说美国量化宽松，中国呢，中国实行稳健的货币政策和积极的财政政策，也在印钱，印出来钱，把钱贷给融资平台公司，银行通过BT的方式把资金放到了基础设施建设中来，融资平台公司贷款形成了政府的隐形负债，放大了政府性债务风险，危机也是诱因，当时城镇化建设的融资方式：平台贷款和BT。
　　5、普及，日，国务院总理李克强讲话被认为是PPP模式开启的信号。普及阶段：1996年，我国城市化水平是30.48%，2012年，我国城市化水平达到了50%，这与发达国家80%的城市化水平还有一定的距离。根据经济学的纳瑟姆曲线表明，随着城市化水平的不断提高，城市基础设施供给不足和需求快速增长的矛盾会日益突出，融资平台公司不允许政府性债务贷款了，堵后门，开前门。不仅是逐渐开闸地方债，PPP也是一种新的举措。
　　这轮PPP模式和过去还有两个重大的差异：一是参与方大大拓展了，行业也拓展了。二是企业和政府是平等的关系，契约精神，不仅仅是融资的方式的创新，也是政府治理理念的提升。
　　（三）PPP有什么重要意义，为什么要实行PPP
　　我国融资平台公司大量泛滥，据统计，全国有融资平台公司13000家，北京一个镇都有融资平台公司了，截止到2012年底，我省融资平台公司为365家，2013年6月底统计债务审计全国政府性债务政府负有偿还责任的债务20万亿元，考虑到或有负债为30万亿（政府负有担保和救济义务的债务），如此之大的债务负担，希腊负债已经超过GDP的130倍了，为什么呢，高盛为使希腊加入欧盟做了假账，使得欧盟很尴尬，到底是否救希腊，给希腊贷款，看来债务问题是全球性的问题。如果继续使用平台公司贷款，到十三五末，我国的地方政府性债务70万亿就足够大，政府难以负担，全国就都是鄂尔多斯了，如果继续发展下去，经济崩溃。，李克强总理问计楼继伟，还要继续做基础设施建设，债务又这么大，剥离融资平台公司的政府融资职能，融资平台公司以后都不能新增政府性债务了。怎么办呢。推广PPP，不耽误新型城镇化建设。
　　在各地，PPP创新已成为一个兴奋点，其带来了三个方面的正面效应：对政府、对社会公众、对民间资本的正面效应。
　　对于走向“伟大民族复兴”的中国，PPP有重要的正面效应：首先从政府角度，1、减少财政支出的压力，提高财政资金的总体使用绩效和政府履职能力；2中国提前应对、面对城镇化、老龄化的到来的重要举措。对政府来说，要更好的发挥，政府必须应对老龄化到来做好一切准备。中国名义上50%的城镇化率，改革开放之初是10%，政府要求每年进步一个点，未来要达到70%，经济发展过程中，伴随着中心城区逐步扩大，一轮一轮的人力资源教育投入、基础设施投资，公共物品供给，料工费从长期趋势上来说，越往前越省钱，越往后越贵，将来还有四亿人要进城，假设没人10万元消费量，将来还有40万亿元的消费需求（4亿*10万元），现在看能干些事，5-8年后干的事就少了，基础设施投资有时间差，青藏铁路账面亏损运行这么多年，还亏但社会效益较好。60以上人口/社会总人口＞50%，就叫老龄社会，未来进入超老龄化社会了（65岁以上人口/社会总人口＞50%），就对政府提出了更高的要求，养老服务、养生服务、医疗服务。城镇化和老龄化必须要操作得好。实际上，城镇化是发展的引擎，要处理得好，别无他途，在机制上考虑，就是把民间资本和境外资本拉过来，政府必须尽责，若不做，则中华民族的伟大复兴无法实现。
　　其次，与PPP这样的机制创新相对应，我们的老百姓可以得到实惠和受益。PPP是什么，是1+1+1＞3的一种机制，这种机制进入中等收入阶段中带来了深刻的发展。老百姓向往对美好生活的提升，但政府供给跟不上，则会激化特殊的矛盾，央视调查，你幸福吗？答案如果是幸福增加了，那是和以前相比，如果幸福感不强，则是与别人比。中等收入陷阱，是世界银行从统计资料中提升的一个概念，极少有成功的案例，中国在中等收入中调动各种方式来化解矛盾的出现，就是让老百姓多些幸福感，满足感。PPP虽不是万能的，但是绝对是跨越中等收入陷阱的方式之一。“中等收入陷阱”是指当一个国家的人均收入达到中等水平后，由于不能顺利实现经济发展方式的转变，导致经济增长动力不足，最终出现经济停滞的一种状态。基本涵义是指：鲜有中等收入的经济体成功地跻身为高收入国家，这些国家往往陷入了经济增长的停滞期，既无法在工资方面与低收入国家竞争，又无法在尖端技术研制方面与富裕国家竞争。
　　第三是是我国已经壮大、在资金力量上已经雄厚起来的民间资本、社会资本持有主体中，一大批日益强化的发展意愿、并在偏好类型上适合做PPP的企业，会打开他们新的生存和发展空间。
　　对企业来说，现代市场体系中各种偏好企业合在一起才构成有竞争的市场机制，硅谷是高风险企业的天堂，则才有天使基金，风险投资、高风险基金的投入。创投和风投广泛寻找支持对象，支持100，5%全盘皆活，马云和阿里，孙正义（软银集团总裁）投入阿里，最初是2000万美元，后来翻到了580亿美元，大家看到的是如此辉煌的结果，但是瀛海威却无声无息地销声匿迹了，这种模式不适合PPP，很多企业偏好若是稳健，则比较适合做PPP，如台北101大楼，台北现代气息不足，几十年过去了，现代气息扑面而来的只有101大厦，走进100年的ppp，锁定了自己家族100年非暴利的回报，这是101大楼的第一好处，第二好处是，当时如果没有社会资本参与，政府没人敢签字盖大楼，大楼太高，怎样经受台风的考验，楼会在台风中摇曳，企业做好全球调查，以黄金分割点的方式减少振幅，在关键位置带给公众满意度的提高。
　　全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国，全面从严治党，即四个全面。治国理念中最重要的是市场体系法制化，现在说混合所有制，PPP的对接，感觉是豁然开朗，spv公司，政府小投，社会资本大头一个结构，政府恨不得四两拨千斤，天然的混合所有制对接，贡献点是全局性的，以后或早或晚，会有大量的PPP在中国生根发芽，与中国本土，与世界产权主体合在一起发展。
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　　1、行政体制改革，简政放权，政府不再操作项目的具体运作，专业的事情由专业的团队来运作，市场的市场由市场来选择。
　　2、财政体制的改革，由原来的财政的简单分钱到对项目使用财政资金使用的绩效进行评价
　　3、公共产品的改革，放开竞争，通过竞争的方式来选择社会资本来提供公共产品
　　4、融资体制的改革，由原来的地方政府投融资平台公司形成隐形的地方政府性债务转变为通过公平公开的PPP模式选择合作方，来平滑财政支出。
　　PPP更是一个贯彻大众创业、万众创新的具体举措。我们现在都在谈互联网+的概念，而PPP+一带一路也逐渐的被提出，现代的人们，如果不知道PPP就OUT了。
　　任何一个新生事物的推出，赶得越早，享受的优惠就越多，如最早买基金的都挣钱了，上海自贸区新入驻的公司和人才的引入，享受一定的优惠，等到大家都蜂拥而至了，经济社会的运行法则就是物以稀为贵。PPP也是这样，越早申报享受的优惠越多：比如一级政府当年支出的PPP支出合计不能超过一般公共预算支出的10%和PPP基金的支持。有人说他是旧事物戴新帽子，就是原来的BOT，TOT，BT，换了个名词而已，没有什么好学的。要知道我们国家任何一个新生事物的推出，都是要和一定的政治背景相联系的，只有我们知道了他深层次的意义，才能有的放矢，搞好我们基层的本职工作。
　　有人说融资平台公司是21世纪的恐龙，是随着中国分税制改革地方政府财权和事权不相匹配，地方政府急切发展城市基础设施建设而生，同时要随着新预算法实施后，43号文出台后，地方融资平台公司剥离政府融资职能，我国地方债务纳入预算管理，规范化管理政府性债务的制度收紧而失去了存在的空间和功能，那么，真是这样吗，一段时间来颇多热议的地方融资平台公司真的要退出历史舞台，而成为历史征程中的过眼烟云吗？坊间颇多传闻，地方融资平台公司的前世今生，有很多值得探索和研究的内容。我想跟大家在聊PPP的相关知识当中，融入未来地市级融资平台公司的转型模式选择这样一个话题。原来地方政府城镇化建设的资金来源主要模式是平台公司贷款和BT，那么今后呢？
　　书归正传，今天给大家汇报的题目是：不只是一场婚礼，而是一段婚姻——PPP理论、案例和操作。本次讲座共分五个方面的内容：基本概念、背景和意义、案例展示、PPP工作框架和我省PPP工作进展、操作指南。
　　一、基本概念
　　（一）定义
　　是舶来品，三个英文单词的首字母，直译为公共部门和私人部门的伙伴关系，中国叫政府和社会资本合作模式，在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价，保证社会资本获得合理收益。再看其字面理解。
　　第一个P是public，政府公共部门的概念，第一个‘P’，政府的概念比较宽泛，广义的概念不仅包括真正意义上的属于行政机关的政府而且还包括事业单位、社会团体、国有企业和政府授权的委托代理机构。狭义上的政府仅仅指政府机关、全供事业单位等，通常是作为项目的发起人，法律角度来说本身不拥有项目也不经营项目，，此时的职能是，规划批复；审查基础设施建设方案的可行性；履行合同签订中政府的职能和义务；授予独家特殊权利；为确保公共利益，对价格进行一定的干预和实施；设立绩效评价指标并进行定期评价。
　　第二个P，privite，社会资本的概念，在《PPP操作指南》中解释为：建立现代企业制度的境内外法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其控股国有企业，因此社会资本可以是基金、民营企业、国有企业和外商投资企业等。在国外，国有企业一般不能作为社会资本来看待。
　　上述两个概念中都有国有企业的角色，投融资平台公司的角色定位问题分析。
　　第三个P，partnership，是合作的概念
　　政府投资缺乏效率和资金缺位，而民间资本只追求利润忽视社会效益，两者取长补短，互相融合。
　　PPP与传统模式的区别：
　　传统模式，政府不直接借债，但政府为平台公司出具一个兜底的承诺，而那种建造合同等一般都是短期负债。为什么PPP就能控制债务呢？现在的ppp模式，政府不直接融资，由特殊项目的公司融资，这个特殊项目的公司不是平台公司，是社会资本全资或者控股的一种有限责任公司，跟金融机构发生贷款由SPV公司（Special project company ）进行，政府不直接负债了。这样在政府和金融机构中设立了防火墙。财政不允许地方政府把债务扩大，则隔断了地方政府和金融机构的联系。PPP两个职能：减轻了地方政府的债务负担，解决了新型城镇化建设资金来源问题。
　　哪些领域可以做？包括：市政公用、公共民生和基础设施三大领域。具体包括：传统的和现代的……社会资本眼睛是雪亮的，他们总是选择使用者付费，有合理回报机制的项目。社会资本总是担心政府，开门招商，关门打狗。经营类的项目，政府干不赚钱，投资人干了，社会上有些人就会眼红；而非经营类项目，只有一个政府付费机制，政府非常牛，政府如果违约，投资人必死，因此政府一定要诚信，要履约。钱是长腿的，哪有回报，哪有信用就去哪，如同银行贷款。
　　PPP是一种理念，不是一个具体的模式，要做必须找出一个具体的模式，一种或者几种模式的组合。BOT：（build， operation and transfer ）建设、运营、移交。是指由社会资本承担新建公共资产设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职能。TOT：政府将存量资产的所有权和经营权转让给社会资本，由其承担运营、维护和用户 职能，转让、运营、移交。BOO：（build， owns and operation ）由bot演变而来，建设、拥有、运营。BOT和TOT二者的主要区别市boT方式下社会资本从政府购入存量资产并进行改建、扩建、而非新建。
　　PPP项目没有最佳的固定模式，具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平，风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素共同决定。
　　三种付费机制有政府付费、使用者付费和可行性缺口补贴。
　　政府付费：是指由政府直接付费购买公共产品或服务。城市道路、河道、公共产品，水变清，天变蓝，这种服务，公众不花钱，由政府出钱，让使用者用，使用者不付费。具体包括：（1）可用性付费（Availability Payment）：是指政府依据项目公司所提供的项目设施或者服务是否符合合同约定的标准和要求来付费。大部分的社会公共服务类项目（例如学校、医院等）以及公用设施和公共交通设施项目可以采用可用性付费。（2）使用量付费（ Usage Payment）：是指政府主要依据项目公司所提供的项目设施或服务的实际使用量来付费。实践中，污水处理、垃圾处理等部分公用设施项目较多采用使用量付费。（3）绩效付费（Performance Payment）：是指政府依据项目所提供的公共产品或服务的质量付费，通常会与可用性或者使用量付费搭配使用。
　　使用者付费：是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。谁使用，谁来付费，一般能计量、能计价的项目，此山为我开，此路为我修。使用者付费通常见于高速公路、桥梁、地铁等公共交通项目以及供水、供热等部分公共设施项目中。
　　可行性缺口补贴：是在政府付费机制与使用者付费机制之外的一种折衷选择，在我国实践中，可行性缺口补助具体包括投资补助和价格补助。
　　（二）精髓
　　刚才说了，PPP包括BOT\BOO等运作模式，是不是就是老的概念，只不过现在换了一个新的名词来虚晃一招，吸引大家的眼球呢？我们暂且不说，先来看PPP的精髓，理解透彻了，自然就明白了。
　　PPP的精髓：伙伴关系、全生命周期管理、风险分担利益共享、物有所值（物有所值评价、财政承受能力论证）四个精髓。PPP不只是一场婚礼，而是一段婚姻！某些地方举行盛大的婚礼，吸引社会资本，和社会资本联姻后，关键是项目如何落地，政府如何绩效考核和合理付费，婚礼后的婚姻生活才是平凡和最主要的人生。
　　政府企业合作是优势互补。会所、律所、税所、金融机构、社会投资人这些企业在一起后，利益共享，提升绩效，不能把企业参与PPP认为是学雷锋，企业参加有公益性的PPP仍然是在商言商的角色。把自己做好，做大，做强是企业定位的社会责任，这样才有可持续发展性，企业利益就是投资取得回报，政府利益就是追求社会效益，是为人民服务，正如同每个经纪人的利益诉求是实现人生价值，物质的回报，无可厚非，应充分肯定和激励，政府应考虑社会资本的回报，合作各方都有诉求，专业机构在竞争中讨生活，合在一起，ppp的正面效应是：带来的不光是为政府带来钱，则不光是PPP概念贡献的全部，跟着应该是管理过程的创新，跟着是国家治理的现代化，星罗棋布的PPP项目合在一起支持了国家治理的创新。
　　（三）问答
　　随着全国各个省份如火如荼的搞PPP，财政部和国家发改委都先后在全国发布示范项目，在PPP模式设计和操作过程中几个具体问题，我们用问答的方式再加深一下对PPP的理解：
　　1、为什么排除本级国企和融资平台公司，显而易见，政府是老大哥，本级国企和融资平台公司就是老二，老二哪有不听老大的，地方融资平台公司可以参与，但是有个先决条件，就是必须脱离。脱离与政府的产权纽带与行政隶属关系，建立现代企业制度，如地方融资平台公司在当地不能做，不妨碍到另外一个地市做ppp，省级平台做地市级的PPP项目，地市级做县级的PPP项目。
　　2、PPP与加长版的BT的区别
　　BT找社会资本来建设，未来3-5年政府回购。PPP是社会资本建设加运营。区别：一是项目是不是一个全生命周期的管理方式，PPP承担建设和运营责任后，保证了项目前期建设不偷工减料。二是项目是按绩效付费还是到点付费。PPP必须保证社会资本把项目满足一定的条件才付费，BT是到期年季就付费。
　　3、审慎控制新增项目，也就是说，从国家的层面来理解，如果新增项目做不好，反而会加重地方政府负担，形成新的政府性债务的来源。
　　4、怎样判断项目是不是PPP项目，主要看：纯商业开发的项目如房地产肯定不是PPP，第一，全生命周期管理，建设+运营，第二风险分担，收益共享，第三通过物有所值评价，财政承受能力论证。
　　二、PPP的起源、背景、意义
　　（一）国际
　　PPP的起源： PPP与上个世纪的新公共管理运动有关系。凯恩斯革命的核心是国家干预，即国家牵头社会保障、公共服务国家构建。英国二战后推行社会福利，最极致的是在北欧，共产党宣言中马克思变现对未来社会的遥想-共产主义在北欧较为显著，但劣势是效率低，竞争少，英国在上世纪90年代最早把PPP概念固定下来，后来在澳大利亚，新西兰把PPP作为重要的创新领域，BOT是一般概念下的具体形式。BOT最早出现在土耳其，最早出现在中国是在中国的香港，引入有其内在动力。美国联邦政府相比英国政府在PPP上比较低调，但美国州一级政府则做得风生水起。如丹佛机场，政府出规划等规则，社会资本来建设运营，美国甚至于连监狱都引入了私人投资，军火是私人的，政府进行采购。回到中国现实来说，我们实践中PPP出现在文革后，法国水务公司已进入中国，上世纪八十年代，外资在中国建水厂，如BOT，这些东西到了上世纪九十年代后，在中国出现了本土公司与政府做PPP，发达经济体与新兴经济体早就出现了与政府合作的案例。
　　从20世纪九十年代开始，各国政府和国家组织尝试将PPP运作模式应用到本国基础设施建设上来。据世界银行统计，年，有130个发展中国家推出了PPP模式在基础设施中的参与计划，其中2500个项目吸引了8900亿美元的投资承诺。有资料表明，在未来15年内，全球发展中国家大约需要2万亿美元投资于基础设施建设。因此若干年内，全球将掀起PPP模式的新高潮。
　　（二）国内
　　现在说PPP已经很火了，2014年是元年，2015年是PPP爆发年。PPP在中国经历了五个阶段的发展：探索、试点、推广、反复、普及。
　　1、探索，年
　　2、试点，从1994年到2002年，进入了中国高速公路建设领域；
　　3、推广 ，，全国各主要城市掀起了市政公用事业市场化的高潮，PPP被大规模运用到了污水处理行业中。特火，此时主要是住建部门在推，出台了《市政建设特许经营协议》
　　4、反复， 2008年推出“四万亿”后，地方政府“不差钱”了，PPP模式受了“冷遇”。说美国量化宽松，中国呢，中国实行稳健的货币政策和积极的财政政策，也在印钱，印出来钱，把钱贷给融资平台公司，银行通过BT的方式把资金放到了基础设施建设中来，融资平台公司贷款形成了政府的隐形负债，放大了政府性债务风险，危机也是诱因，当时城镇化建设的融资方式：平台贷款和BT。
　　5、普及，日，国务院总理李克强讲话被认为是PPP模式开启的信号。普及阶段：1996年，我国城市化水平是30.48%，2012年，我国城市化水平达到了50%，这与发达国家80%的城市化水平还有一定的距离。根据经济学的纳瑟姆曲线表明，随着城市化水平的不断提高，城市基础设施供给不足和需求快速增长的矛盾会日益突出，融资平台公司不允许政府性债务贷款了，堵后门，开前门。不仅是逐渐开闸地方债，PPP也是一种新的举措。
　　这轮PPP模式和过去还有两个重大的差异：一是参与方大大拓展了，行业也拓展了。二是企业和政府是平等的关系，契约精神，不仅仅是融资的方式的创新，也是政府治理理念的提升。
　　（三）PPP有什么重要意义，为什么要实行PPP
　　我国融资平台公司大量泛滥，据统计，全国有融资平台公司13000家，北京一个镇都有融资平台公司了，截止到2012年底，我省融资平台公司为365家，2013年6月底统计债务审计全国政府性债务政府负有偿还责任的债务20万亿元，考虑到或有负债为30万亿（政府负有担保和救济义务的债务），如此之大的债务负担，希腊负债已经超过GDP的130倍了，为什么呢，高盛为使希腊加入欧盟做了假账，使得欧盟很尴尬，到底是否救希腊，给希腊贷款，看来债务问题是全球性的问题。如果继续使用平台公司贷款，到十三五末，我国的地方政府性债务70万亿就足够大，政府难以负担，全国就都是鄂尔多斯了，如果继续发展下去，经济崩溃。，李克强总理问计楼继伟，还要继续做基础设施建设，债务又这么大，剥离融资平台公司的政府融资职能，融资平台公司以后都不能新增政府性债务了。怎么办呢。推广PPP，不耽误新型城镇化建设。
　　在各地，PPP创新已成为一个兴奋点，其带来了三个方面的正面效应：对政府、对社会公众、对民间资本的正面效应。
　　对于走向“伟大民族复兴”的中国，PPP有重要的正面效应：首先从政府角度，1、减少财政支出的压力，提高财政资金的总体使用绩效和政府履职能力；2中国提前应对、面对城镇化、老龄化的到来的重要举措。对政府来说，要更好的发挥，政府必须应对老龄化到来做好一切准备。中国名义上50%的城镇化率，改革开放之初是10%，政府要求每年进步一个点，未来要达到70%，经济发展过程中，伴随着中心城区逐步扩大，一轮一轮的人力资源教育投入、基础设施投资，公共物品供给，料工费从长期趋势上来说，越往前越省钱，越往后越贵，将来还有四亿人要进城，假设没人10万元消费量，将来还有40万亿元的消费需求（4亿*10万元），现在看能干些事，5-8年后干的事就少了，基础设施投资有时间差，青藏铁路账面亏损运行这么多年，还亏但社会效益较好。60以上人口/社会总人口＞50%，就叫老龄社会，未来进入超老龄化社会了（65岁以上人口/社会总人口＞50%），就对政府提出了更高的要求，养老服务、养生服务、医疗服务。城镇化和老龄化必须要操作得好。实际上，城镇化是发展的引擎，要处理得好，别无他途，在机制上考虑，就是把民间资本和境外资本拉过来，政府必须尽责，若不做，则中华民族的伟大复兴无法实现。
　　其次，与PPP这样的机制创新相对应，我们的老百姓可以得到实惠和受益。PPP是什么，是1+1+1＞3的一种机制，这种机制进入中等收入阶段中带来了深刻的发展。老百姓向往对美好生活的提升，但政府供给跟不上，则会激化特殊的矛盾，央视调查，你幸福吗？答案如果是幸福增加了，那是和以前相比，如果幸福感不强，则是与别人比。中等收入陷阱，是世界银行从统计资料中提升的一个概念，极少有成功的案例，中国在中等收入中调动各种方式来化解矛盾的出现，就是让老百姓多些幸福感，满足感。PPP虽不是万能的，但是绝对是跨越中等收入陷阱的方式之一。“中等收入陷阱”是指当一个国家的人均收入达到中等水平后，由于不能顺利实现经济发展方式的转变，导致经济增长动力不足，最终出现经济停滞的一种状态。基本涵义是指：鲜有中等收入的经济体成功地跻身为高收入国家，这些国家往往陷入了经济增长的停滞期，既无法在工资方面与低收入国家竞争，又无法在尖端技术研制方面与富裕国家竞争。
　　第三是是我国已经壮大、在资金力量上已经雄厚起来的民间资本、社会资本持有主体中，一大批日益强化的发展意愿、并在偏好类型上适合做PPP的企业，会打开他们新的生存和发展空间。
　　对企业来说，现代市场体系中各种偏好企业合在一起才构成有竞争的市场机制，硅谷是高风险企业的天堂，则才有天使基金，风险投资、高风险基金的投入。创投和风投广泛寻找支持对象，支持100，5%全盘皆活，马云和阿里，孙正义（软银集团总裁）投入阿里，最初是2000万美元，后来翻到了580亿美元，大家看到的是如此辉煌的结果，但是瀛海威却无声无息地销声匿迹了，这种模式不适合PPP，很多企业偏好若是稳健，则比较适合做PPP，如台北101大楼，台北现代气息不足，几十年过去了，现代气息扑面而来的只有101大厦，走进100年的ppp，锁定了自己家族100年非暴利的回报，这是101大楼的第一好处，第二好处是，当时如果没有社会资本参与，政府没人敢签字盖大楼，大楼太高，怎样经受台风的考验，楼会在台风中摇曳，企业做好全球调查，以黄金分割点的方式减少振幅，在关键位置带给公众满意度的提高。
　　全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国，全面从严治党，即四个全面。治国理念中最重要的是市场体系法制化，现在说混合所有制，PPP的对接，感觉是豁然开朗，spv公司，政府小投，社会资本大头一个结构，政府恨不得四两拨千斤，天然的混合所有制对接，贡献点是全局性的，以后或早或晚，会有大量的PPP在中国生根发芽，与中国本土，与世界产权主体合在一起发展。