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我国弱势群体社会保障问题研究
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3秒自动关闭窗口农村社会救助中的政府责任研究
1、相关定义
1.1、概念界定
(一)社会救助 中外历史发展进程中,各国对贫困者的救济活动古已有之,虽然各国的救助实 践各有其不同的特点,如西方国家古代的救灾救济活动多以教会慈善为主,我国古 代的救灾救济活动多出于官方统治者的"仁政"思想,强烈依赖于封建帝王个人的 德性和观念。然而,无论是西方国家还是我国古代的救济贫民的活动,都带有强烈 的恩赐、施舍色彩,接受救济者则处于一种没有尊严、备受歧视和人格侮辱的劣等 地位,此外,这种基于宗教教义和帝$个人施政偏好的救济活动具有的极强的随意 性和临时性,远不足以满足贫困群体的救济需要。1601年《伊丽莎白济贫法》的颁 布,首次以立法形式规定了政府的救助责任。自此,贫民救助领域,政府角色定位 随着历史实践的发展逐步走向清晰,且救助活动日益走向制度化、规范化的道路。 本文中对社会救助的研宄即定位于《伊丽莎白济贫法》出台以来,政府从开始介入 济贫事业至现今政府救助责任逐步发展完善这一时间跨度。 那么,如何具体地定义社会救助呢? 国外文献中对社会救助的定义主要有:英国《贝弗里奇报告》认为:社会救助 是指因各种原因达不到国民最低生活标准的公民,有权从社会获得救助,以达到这一 最低标准。英国的C"arol Walker认为:社会救助主要是指收入支持保障,即对那 些没有工作又不能享受国家社会保险的人,经过家计调查之后,给予相应的救助"?。 7 第一章绪论 这一定义点明了社会救助作为一种收入支持保障,一定程度上是对社会保险的补充。 德国《社会法典》第9条将其定义为:"社会救助是指对不能以自己的能力为其提 供生活费用或者在特殊生活状况下不能自助,也不能从其他方面获得足够救济的人, 获得与他的特殊需要相适应的人身和经济帮助的资格,以使他有能力自助,能够参与 社会生活,使其合乎人道的生活得到保障" ?。该定义突出强调了不能自助者获得生 活保障的权利,以及救助的目的在于使其有能力自助。根据美国学者威廉姆怀 特科(Willi"amH. Whitaker)的定义,社会救助计划是政府资助的根据家计调查 结果向合乎一定条件的穷人提供经常的或偶尔的收入资助的公共转移支付(public transfers) " ?。威廉姆的定义强调了社会救助的政府责任,同时明确了救助手段 和救助对象。 我国官方在2004年国务院发表的《中国社会保障状况和政策》里正式使用"社 会救助" 一词,学者们对社会救助的定义多种多样,同时又大同小异,如时正新认 为"社会救助是指由国家和社会按照法定程序对因各种原因导致难以维持最低生活 水平的公民给予款物接济和服务,以使其生活得到基本保障的制度。社会救助的外 延,则包括灾害救济、贫困救济和其他针对社会脆弱群体的扶助措施"气郑功成认 为"社会救助是指国家与社会向贫困人口与不幸者组成的社会脆弱群体,提供款物接 济和扶助的一种社会保障政策目标,帮助社会脆弱群体摆脱生存危机,以维护社会秩 序的稳定"?。不论何种定义,都无一例外强调了社会救助中国家(政府)的主体地 位,同时强调了社会救助的对象是因各种原因生活陷入困境的社会弱势群体及社会 救助主要以款物接济和服务的形式满足社会弱势群体物质方面的需求。 从本文的研究思路及研究目的出发,笔者认为应注意以下区分: (1)社会救助和社会救济的区别:尽管社会救助源于传统的社会救济活动(包 括慈善救济和我国古代的政府救济),且在一定程度上是对古代济贫事业的继承, 但其在救助理念、责任主体、制度性、规范性、管理方式、救助范围和水平等层面 己经与传统社会救济活动有着本质的区别。首先,社会救助确立了国家责任原则, 它由对穷人的恩赐变为穷人应享有的基本权利;其次,社会救助实现了制度化的发 展,不仅有专门的政府机构实行严格的管理,救助的标准和程序也要严格依照法律; 8 第一章绪论 再次,社会救助实现了动态化的发展,救助的标准和救助的范围都随社会经济的发 展而不断调整。此外,现代社会救助的目标不再局限于保障被救助者的最低生活水 平,而是更加重视恢复和提升他们的自助能力。 (2)广义的社会救助概念与狭义的社会救助概念:"广义的社会救助专指对于 生活困难者以国家和社会力量共同保障其经济上的生活,含有共同济贫的意义。狭 义的社会救助专指国家依据法律,解决国民贫困,以国家财政给予经济性保护,使 其满足最低生活水准的需要,它是社会保障制度的一个环节,又称公共救助(public assistance) "①。作为本文研究对象的社会救助概念即限于从狭义上理解的范畴。 (二)政府责任 明确了社会救助的责任主体是国家,那么所谓的国家责任?,其含义如何呢?田 文利在《国家伦理及其实现机制》一书中,对国家责任作了 "积极责任"和"消极 责任"的区分:"积极的责任是指一个国家应当努力运用国家力量积极推动国家的 繁荣和发展,消极的责任是指在出现政策错误或其他特别事件的时候,国家以它的 名义,以它的资源和它的制度来勇敢地担当只有国家才有能力担负的责任"?。社会 救助是利用国家资源对因个人或社会原因陷入贫困状态的弱势群体进行的制度化、 程序化的帮助,其作为一种公共产品的本质属性决定了只有国家才有能力担负起这 一责任,在此意义上,社会救助的政府责任指向的是一种消极的责任。 《现代汉语词典》(2002年增补版)对"责任"的界说则区分了 "分内应做的事" 和"因没做好分内应做事项而应承担的过失"两种内涵。考察"责任"第一层面的 ? 含义,社会救助作为政府"分内应做之事"无论从理论的演变层面还是政策实践的 发展层面来看,早已是无可争议的事实。"国家是公民自愿让渡部分权利而形成的 公共权威, 它所代表的是完全的公平和正义,国家的目标是单一的,那就是为公 民提供公正和安全的生存环境"④。从这个意义来说,作为一种以政府为责任主体的 扶贫济困措施,社会救助正是国家借以实现"保障弱势群体基本生活,缩小社会贫 富差距,促进社会安定团结,从而为公民提供一种公正和安全的生存环境"这一伟 大目标的制度性安排。从"责任"第二层面的含义考察,政府没有做好分内应做之 事则属于"制度性的不作为",这种不作为根本上导致了政府责任的不足乃至缺失。? 9 第一章绪论 具体到社会救助领域,政府责任的缺失,轻则漠视了社会弱势群体合法的救助权利, 将其至于生存困境,重则危及社会整体的安定和谐,动摇政府合法性的根基。 从历史的角度看,政府责任的内涵和外延经历了时代的变迁,其演变历程可大 致划分为三个阶段: (1)自由资本主义时期的最小政府阶段 "工业革命前期,古典经济学代表人物之一亚当?斯密Smith )认为,市场这只‘看不见的手’最终能实现供求平衡和资源有效配置,可以 引导社会分配正义、国富民强的自动实现。因此,他主张政府在市场中只起‘守夜 人’的作用,信奉‘管的最少的政府是最好的政府’,认为政府的职能仅限于国防、 治安、提供有限的公共服务,反对政府深入经济社会生活内部的直接干预" ?与斯密 同时代的大卫?休漠(David Hume 1711 —1776年)则把政府看成是实施应得赏罚 和正义规则的工具,"当人们观察到,正义规则虽然足以维持任何社会,可是他们 并不能在广大的文明社会中自动遵守那些规贝|j:于是他们就建立政府,作为达到他 们目的的一个新发明, 政府的主要目的也是在于强制人们遵守自然法贝!!"气总 之,在最小政府理论为主导的时代,政府对贫困群体的救济无疑少得可怜。 (2)市场失灵理论及政府全面干预阶段 在自由放任理念的引导下,资本主义社会实现了生产力的大幅提升和物质财富 的极大丰富。"然而在表面辉煌下确是社会各方面的千掩百孔。城市公共卫生、工 人住房、劳资冲突、贫富分化等问题像隐藏在资本主义帝国大厦里的定时炸弹" ?o 伴随着19世纪30年代资本主义世界经济大危机的爆发,"市场失灵"开始进入人 们的视野。"资本逻辑带来了日益严重的两级分化和贫富差距,社会利益矛盾日益 尖锐,资产阶级的自由和平等出现了难以调和的矛盾,资本主义形式正义发展的结 果是严重的实质不正义④。这就是所谓的‘市&失灵’ "。 作为反对自由放任主义旳突出代表,凯恩斯从三大基本心理规律入手分析了自 由放任经济的固有的缺陷性,认为有效需求不足是造成经济危机的主要原因,从而 为政府干预宏观经济、进行收入分配及救助贫困人口提供了理论上的支持。可视作 对凯恩斯主义理论蓝图的现实构想的《贝弗里奇报告》酌出台,开启了欧洲各国纷 10 第一章绪论 纷推进福利国家建设的历史进程,"从摇篮到坟墓"形象的描述了国家对社会福利 事业的大包大揽。直至20世纪70年代西方国家的滞胀危机,国家全面介入福利领 域的大手才开始逐渐抽出。 (3)政府失灵理论及有限政府阶段 伴随着20世纪70年代的"滞胀危机"即"福利国家危机"的出现,"政府失 灵"逐渐占据学者的研宄一隅,有关"政府失灵"的代表性理论中,"公共选择学派 揭示了作为一种人类的组织,国家同样具有人的弱点,国家机器的执行者可能追求 自身的利益而不是公共利益;新制度主义认同国家在制定和实行‘规范经济活动的 社会政治规则’方面的特定角色,同时也提醒人们注意国家职能的有限性,指出国 家机构过于庞大、对社会的过多渗透和干预会影响整个国家机体的高效运作" ?。由 此,西方各国纷纷开始对社会福利领域进行改革和调整,缩减福利开支,重拾工作 伦理。社会福利发展中的政府有限责任阶段由此拉开帷幕。 11 第二章社会救助政府责任的多维理论支持 第二章社会救助政府责任的多维理论支持 一、多维视角下的贫困理论一"社会救助政府责任的现实基础 社会救是在与贫困现象以及和贫困有关的各种社会问题的斗争中逐步建立起 来的一项制度性安排,属于公共政策范畴。贫困这一社会现象由社会问题层面逐渐 上升到社会救助这一公共政策层面,由政府充当扶危济困的关键责任主体,是与对 贫困现象及贫困成因认识的深入分不开的。依据约翰?金登的多源流理论模型?,影 响社会问题转变成政策问题的因素可整合为贯穿整个过程的三道溪流,贫困问题即 构成了三道溪流中的第一道——问题流。换句话说,贫困问题及对其的理论探索构 成了社会救助政府责任的现实基础。 (一〉贫困概念界定的演进及内滿的丰富化 "当我们把这同一个行星上的人类进行划分的时候,一个行星成了两个世界: 富有的世界与贫穷的世界"??。(雷纳恩维茨,1986)人类的发展史,其实质便 是与贫困的斗争史,这一斗争将永远存在。贫困的不可消灭有社会财富分配不均的 原因,但更多是因为随生产力的发展和社会观念的变迁,理论界和实践工作者对贫 困本质的认识不断深化,"认识的深度从相对直观的、比较浅显的方面转向具有本 质的、深层次方面,认识的广度也由原来的经济意义上的贫困转向包括经济、文化、 政治等方面的人类贫困问题"?。文章选取以下有代表性的贫困定义,从中可窥见贫 困概念的与时俱进。 人们对贫困的认识是从"衣不蔽体,食不果腹"这类直观感觉开始的。第一次 系统地给贫困下定义的是英国人朗特里,他于1899年对英国约克市的贫困状况进行 12 第二章社会救助政府贵任的多维理论支持 了一系列调查研宄工作。他认为,"一定数量的货物和服务对于个人和家庭的生存 和福利是必须的,缺乏获得这些物品和服务的经济资源和经济能力的人或家庭的生 活状况,即是贫困"?。这一经典定义是从单纯的经济学意义上对贫困的认识,仅限 于狭窄的收入层面和基本物质生活的维持,但却在以后很长时间里代表和影响着人 们的贫困认知。 英国的奥本海默在《贫困真相》一书中这样来定义贫困":贫困是指物质上的、 社会上的和情感上的匾乏。它意味着在食物、保暖和衣着方面的开支要少于平均水 平。 首先,贫困夺去了人们建立未来大厦一 ‘你的生存机会’的工具。它悄悄地 夺去了人们享有生命不受疾病侵害、有体面的教育、有安全的住宅和长时间的退休 生涯的机会"②。他的贫困定义已经从物质层面拓宽到了社会和情感层面。 被誉为"穷人经济学家"的阿马蒂亚森这样来定义贫困,"贫困意味着贫困人 口缺少获取和享有正常生活的能力,或者说贫困的真正含义是贫困人口创造收入能 力和机会的贫困,其根本原因是他们获取收入的能力受到剥夺及机会的丧失"气他 从更广泛的意义上拓展了贫困的定义,认为低收入只是贫困的一个原因,而且是表 面的原因,权利的分配不均或被剥夺才是产生贫困的更深层次的原因,它的缺失直 接影响到穷人获取各种生活必需品乃至实现自由发展的能力。 从以上贫困概念的演进来看,贫困内涵的丰富化趋势一目了然。为整体把握对 贫困认识的阶段性特征,本文把贫困内涵演进的趋势分为三个阶段: 第一阶段:收入贫困阶段 贫困首先是指基本生活的难以为继。在商品经济社会,生存必需品缺乏的直接 表现便是用以购买物品和服务的收入的不足。这一阶段也是最低层次的贫困。对应 于"缺乏说" 第二阶段:能力贫困阶段 由于贫困者自身身体、智力状况,受教育水平的限制,他们不具备通过体力劳 动和脑力劳动从社会获取合法收入的能力,或者由于自然灾害、突发事件等的侵袭, 不具备摆脱困境,重新使生活步入正轨的能力。"能力贫困"是对"收入贫困"内 容的扩展,也是对"收入贫困"深层次原因的揭示。其不足之处在于只强调主观能 力不足导k贫困,忽略了因客观机会的限制而固化乃至加深的贫困。 第三阶段:权利贫困阶段 13 第二章社会救助政府责任的多维理论支持 权利贫困阶段对应于"排斥剥夺说"。很多时候,贫民并不缺乏维持和改善生 活的能力,他们的贫困是由于缺乏发挥能力的机会和表达利益诉求的渠道,即权利 的不足。克莱尔指出,穷人们"往往由于民族、等级地位、地理位置、性别以及无能 力等原因而遭到排斥,特别严重的是在影响到他们命运的决策之处,根本听不到他们 的声音"?。"权利贫困"除了它本身即是一种新型的贫困外,也是造成"收入贫困"、 "能力贫困"的更深层原因。 随着理论和实践的发展,对贫困概念的探讨"已经从注重基本生存向注重生存 质量转变,从注重消费向注重人文方面转变,从注重收入向注重能力和机会转变, 从注重静态变化向注重发展转变’气朱霞梅博士对贫困的概念演变作了全面的梳理, 总结出贫困的基本特征:发展的动态性、内容的拓展性、需求的层递性、致因的复 杂性。以这种动态化发展的贫困概念来对应现实社会的状况,这样的贫困局面就可 想而知了:不仅个体间的贫困类型千差万别,同一个体本身也可能同时面临多种贫 困,或者面临着从一种贫困类型向更深层次的贫困发展的潜在风险。 (二)贫困成因及责任认识的深化 对贫困成因的不同理解必然导致不同的归责机制。 (1)个人责任论 早期阶段,人们认为穷人之所以陷入贫困,都是其自身因素所致,生理缺陷、 性格缺陷、不良道德品质(如懒惰、不思节制等)所有这些与贫困有关联的负面的 个人特质都能在穷人身上找到对应。马尔萨斯及社会达尔文主义者斯宾塞即是这类 个人因素(责任)论的代表。 马尔萨斯宣扬穷人之所以贫穷完全是其本人造成的,能否摆脱贫穷取决于他个 人的努力,政府和社会对此是无能为力的。他在《人口论》中提出的自然淘汰理论也 是他对当时英国《济贫法》的回应。他认为,为穷人提供救济实际上是鼓励贫穷,让 不能独立维持家庭的人也能结婚生子,这是供养贫民以创造贫民,会加重贫穷的进一 步恶化,最终拖累整个社会。斯宾塞继承了马尔萨斯的思想,他将因自身的愚昧、懒 惰或恶行而遭受贫穷的人与身体孱弱、四肢不全的待救者归为一类,反对所有政府对 这些穷人的救济——"如果他们有足够的能力生存,他们就会生存;他们要是能够生 存,那就好;如果他们没有足够的能力维生,就会死亡,那么,他们最好还是死吧"、 14 第二章社会救助政府责任的多维理论支持 "自然的全付努力便是要清除这类的人或事物,让出位子给更优者"?。显然,斯宾塞 把自然界的"优胜劣汰"、"适者生存"法则搬到了人类社会。 时至今日,关于贫困的个人因素论仍有一定的市场。它强调贫穷是穷人自我选 择的结果,不论这种选择是出于无奈还是对自我的放弃,都只能要么自食恶果,要 么自我改变。塞缪尔?弗莱施哈克尔在批判斯宾塞的这种观点时一针见血地指出, "斯宾塞把对穷人的最悲观观点和对社会进化的最乐观观点结合起来,所以他才理 直气壮地说他反对社会福利在本质上符合人道主义的要求:如果我们让现在的穷人 死掉,一代人过后人人都能过上幸福的生活了 "?。 (2)政府责任论 对贫困的政府责任论并不排除导致贫穷状态的穷人自身的因素,这类理论与个 人责任论的根本区别在于:1)它们同时看到了除穷人自身以外,社会的、政治的、 文化的因素,而这些因素可能对贫困的形成产生着更为深刻甚至不可逆转的影响;2) 认识到贫困者自身改变现状的力量之激小及在强大外力作用下的无能为力;3)国家 介入贫困治理的义不容辞。 贫困的文化因素解释取向:社会学家和人类学家刘易斯(Lewis)在其1959年出 版的《五个家庭:关于贫困文化的墨西哥人实证研宄》一书中创立并首次使用"贫困 文化"这一术语。连同班费尔德(Edward C. Banfield)的《一个落后社会的伦理 基础》、哈瑞顿(Michael Harrington)的《另类美国》共同建构起了贫困文化的 理论架构。刘易斯《贫困文化》"一文中首先指出,贫困文化"是一种贫困群体所 特有的与社会主流文化和价值相区别的"社会亚文化",它不仅反应在穷人日常生 活中的各种生活方式和行为细节中,而且体现在他们的思想观念中,并通过对思想 的影响继续塑造着贫困,而处于这种贫困文化中的人却安于甚至不能察觉他们的边 缘地位。根据刘易斯的观点,贫困亚文化是指一套已经内化于贫民阶层的心理、态度 和价值体系,这种适应性的文化使他们在外人看来难以通过自身努力爬出贫困的泥 沼,甚至是自愿"甘于贫困"的。班费尔德(Banfield)对因贫困文化而导致的贫困 的顽固性作了这样的表述,"穷人基本不能依靠自己的力量去利用机会摆脱贫困之 命运,因为他们早己内化了那些与大社会格格不入的一整套价值观念。改变贫困的 ‘可能,只取决于外群体的力量"③。 15 第二章社会救助政府责任的多维理论支持 贫困的社会因素解释取向:从社会因素来解释贫困的理论,如制度结构理论认 为,社会制度本身的不平等客观上制造了贫困,如,资本主义社会制度下生产资料 的不平等占有,资本家对工人剩余价值的残酷剥夺造成了工人阶级贫困的加剧。此 夕卜,"愈来愈多的人开始感悟,制定政策本身、政策的失误或不当的政策导向,都将 引起不平等进而导致贫困" ?,如,文森特(Vincent)在关于英国20世纪贫困史的研 宄中认为,"贫困和政策的相互作用决定了穷人在社会分层结构中的地位。.穷人是 由那些反映贫困的经济政策创造和再创造的"气这类贫困即政策创造或再造的贫 困。甚至以消除贫困、增进人类福祉为宗旨的福利制度,也在一定程度上制造着贫 困,威尔逊曾指出,穷人可能因福利制度对其生活给予的保障而放弃寻找工作的努 力,且因此而减少的人口流动可能进一步固化一个地区或城市的贫困。 贫困的经济因素解释取向:工业社会的到来,给人类提供了前所未有的物质财富, 同时也把人类社会引入了一个高风险时代。工伤、失业、疾病等贫困陷讲无所不在, 贫困问题也逐渐由个体的贫困上升到群体的贫困乃至国家的贫困。阐述贫困的经济 力致因的理论有很多,如要素短缺论、贫困的恶性循环理论、人力资本投资理论等。 其中,贫困的恶性循环理论认为在供给和需求两个方面,资本若分别陷入"低收入 一储蓄能力一低资本形成一低生产率一低产出一低收入"和"低收入一低购买力一 投资引诱不足一低资本形成一低生产率一低产出一低收入’◎ 两个循环怪圈就会形成 贫困的恶性循环;人力资本投资理论的开创者、诺贝尔经济学奖得主西奥多"W ?舒 尔茨,认为贫困的根源主要是人力资本投资不足。"当前仍然存在的贫困,在很大 ‘ 程度上是人力投资的机会遭到挫折的结果"?, "不是资本,不是收入,也不是物质 资源,而是人力资源构成了各国物质财富的最终基础"气这两大理论既可以对个人 的贫困进行解释,也解释了国家层面贫困产生的原因。 小结:现代社会,提及贫困,人们早已不再指向单个人,而是指向社会的贫困 问题。贫困成因的复杂化及贫困归责由个人导向政府,作为对此的回应,政府通过 一定的制度性安排即社会救助来履行责任便是不言自明的。且贫困内涵的丰富化、 深刻化和贫困成因的多样化、复杂化彼此交织,决定了政府履行其责任也必须与时 俱进,而不是停留在最低层次的贫困治理层面。如何对症下药,有效缓解贫困直至 .从源头上挖除生产贫困的病灶,正是政府扶危济困的根本所在。 16 第二章社会救助政府责任的多维理论支持 二、权利观的演变""社会救助政府责任的法学基础 时代的发展进步给整个人类社会带来了更加丰富的物质享受,与此同时,随着 法律的发展完善,作为一国的公民、更重要的是作为独立存在的生命现象的人类个 体,其所应享有的权利得到了更加明晰的认识和切实的保障。以法律方式赋予并保 障全体公民平等的人权已不仅是出于人道意义上的人性关怀,更是不证自明的制度 公理。 伴随着社会历史条件的变迁,作为一个理论系统,"人权"走过了一条动态演 化的不断完善的历史轨迹。联合国前教科文组织法律顾问卡雷尔?萨克曾将这一轨 迹概括为"三代人权"?理论。围绕本文的论述主题,结合他的人权划分,笔者重点 阐述了自由权、生存权和发展权。 (一)自由权 自由权是第一代人权的核心,"法律面前人人平等"、"私有财产神圣不可侵 犯"这些都是早期对"自由权"的经典表述。在自由权的含义里,个人享有最高的 自由,并且个人及国家行为是以不侵犯任何他人的自由为界的,在此意义上,国家 唯一的作为就是其不作为性和免予干预性。这种对自由权的界定虽然打破了长久以 来的等级身份体系,在重视人的平等地位上实现了历史性的飞跃,然而,这种忽略 了自然人之间的固有差别及实现自由的手段的权利只是权利的抽象赋予,只能实现 形式的平等,结果造成的是广泛的不平等。"社会弱势群体的‘弱势’特质被淹没 在抽象的普遍人格中。由于权利享有者是祛除了任何自然差别的抽象的人,因此社 会弱势群体在形式上获得了平等的权利。但是此种形式对社会弱势群体的保护却暴 露出了内在的矛盾和深刻的弊端" ?o (二)生存权 生存权是一项最为根本的社会权利,也是社会权中其他权利的基础。在资本主 义社会劳资冲突与贫富悬殊等各类社会矛盾和弊端凸显的时代背景下,传统自由权 保障的形式化、空洞化逐渐引起权利主义者的重视,他们也开始认识到,唯有国家 积极地干预社会经济生活,向资本主义苦难的承受者提供帮助和救济,才能切实保 障全体国民尤其是社会弱者的实质自由和平等。 17 I 第二章社会救助政府责任的多维理论支持 任何生命个体自降生的那一刻起,他便成为这个世界独一无二的现实存在,他 是社会的一份子,无论能否靠自己的能力争取,社会都应为他保有使他能继续生存 下去的那一份资源。那么具体的生存权是如何界定的呢? 从生存权的优先性看:生存的欲望在人类所有欲望中是最底层的,但却是第一 位的。马斯洛的需求层次理论中,指出生理需要是最先要满足的需要,只有在这一 需要得到满足的情况下,人的需要才会向更高一级的层次发展。同样,只有生存权 得到保障之后,才能谈及其他人权,即生存权是人类一切权利的基础-热内费耶夫库 碧说:"贫困本身就是对人权的侵犯,因为它妨碍了经济和社会权利的行使,并因 此使其他人权和人类个体的基本权利无法实现" ?。 从生存权的层次性看:广义的生存权是指包括生命权、健康权、劳动权等诸多 权利的总称;狭义的生存权仅指社会弱者在不能通过自己劳动维持基本生活的情况 下向国家寻求物质帮助的权利,而国家对于公民这一合法权利是不能拒绝的。"如 果说生存者通过‘劳动一财产一维持生存’的定式完成了自我实现的话,那么另一 种定式‘物质请求一国家帮助一维持生存’就是某些特殊主体生存权实现的方式" 国家对社会弱势者的救助即有效地建构起了弱势群体借以实现其生存权的第二种定 式。 另外,人作为区别于一般动物的复杂存在物,"具有高于物和其它生命形式的, 且被社会认可的令人尊敬、敬畏、独立而不可侵犯的身份或地位"?。对这种身份或 地位的认可和尊重即是人的尊严,这种尊严是"人之为人"的当然权利,而无需其 他附加条件,从此意义上看,生存权必然内在地包含人的尊严权。 (三〉发展权 从狭义的"生存权"概念理解,生存权保障仅仅停留在满足最低生活需求的物 质层面,而人类社会是不断发展、进步的,只有实现了以发展的观点看待生存权, 才是真正实现了生存权的保障。从这一意义来讲,发展即是更高层次的生存。把发 展权作为一项人权首次正式提出的是塞内加尔第一任最高法院院长、联合国人权委 员会委员凯吧?姆贝耶,他在演讲时谈到:"发展权是一项人权,因为人类没有发 展就不能生存" ?。 18 第二章社会救助政府责任的多维理论支持 发展权的内涵:《经济、社会和文化权利国际公约》第11条规定"人人有权为 他自己和家庭获得相当的生活水准,包括足够的食物、衣着和住房,并能不断改进生 活条件" ?。从这一定义来看,发展权首先是指公民能够获得持续的生存资料,并能 在此基础上追求生存的质量。此外,发展权不仅仅是一项经济性的权利,而且还包 括精神层面的权利。从对个人生存和发展的意义来说,先决性物质权利是基础,也 是通往更高层次的物质性权利的桥梁。"只有借助发展,人的食物权、衣着权、庇 护权、医疗权、就业权和受教育权才能得到充分的实现" ?。发展权的精神层面则是 指其对权利主体的尊严和价值的尊重,及对人类社会平等、自由等内在精神价值的 承认和弘扬。 发展权的外延:一切有助于促进公民生活状况得到改善,生活质量得到提高的 权利都属于发展权的重要构成部分。"发展权既保障公民自由地参与发展的过程, 又保障公民平等地分享发展的成果,从而将自由和平等在一项权利中结合起来"气 受教育权、劳动和工作的权利即是两项能有效保障公民自由地参与发展的过程的权 利,尤其是对于帮助社会弱势群体重获与强者平等的发展机会更具有积极的意义。 第一、受教育权。愚昧、无知是贫困的根源之一,特别是存社会发展进步越来越依 靠知识的当今社会,能够平等地接受教育是个体发展的主要途径,也是人人不论贫富 都应享有的基本人;第二,劳动和工作权利。劳动是财富的源泉,是个体获得生活 必需品、提升生活质量的重要途径。通过一定政策措施的制定与实施,保障劳动者 的劳动权利,特别是为失业者和低层次就业者提供就业机会,是保障人们发展权的 关键所在。第三、获得医疗和康复救助的权利。各类疾病的随时到访是人类维持基 本的生存,享有富足的生活的一大阻碍。特别是对于贫困人群,他们自身缺乏抵御 疾病的能力,极易陷入因病致贫、返贫的泥淖。医疗和康复救助是保障弱势群体以 健康的身体、积极的劳动实现自身发展的重要途径。 小结:自由权阶段,自由的至上性强调国家的不干预性和不作为性,权利主体实 际上是忽略了个体差异的抽象的人,在此意义上,那些缺乏实现自由的手段的社会 弱势群体得到的只能是形式上的自由。其后的第二代和第三代人权阶段,虽然生存 权、发展权等仍是全体国民拥有的普遍性人权,但是由于它们对国家义务的要求和 强调,本质上为社会弱势群体权利的实现提供了强大的制度依托和现实保障,在这 一意义上,第二代和第三代人权更是对社会弱势群体实质自由的关注和保护i 。 , I19 I I I 第二章社会救助政府责任的多维理论支持 上述人权理念反映到社会救助领域即:首先,国家对社会弱势群体负有义不容 辞的救助责任和义务,而社会弱势群体享有向国家请求获得一定的物质救助的权利; 其次,社会救助对社会弱势群体的权利保障应以生存权保障为起点,义务主体在帮 助社会弱势群体维持基本生活的同时,还应尊重他们的人格尊严;最后,社会救助 应切实保障社会弱势群体发展权的实现,国家有义务通过各种有效措施促进社会弱 势群体平等地参与发展,并平等地分享发展成果。"追求发展权是社会救助制度的 更高目标,发展权理念也将会随着社会和经济的发展在社会救助制度中占据越来越 重要的位置" 三、分配正义观的演进一社会救助政府责任的伦理学基础 以公平价格和公平对待原则为核心建立起来的市场机制是实现经济领域合理分 配的有效手段,却无法解决社会领域的分配不公问题。随着市场经济的发展和社会 利益分化的加剧,作为社会保障制度重要组成部分的社会救助制度,其目标早己超 出了单纯保障社会弱势群体基本生活的范畴,而是一个具有多重目标的制度复合体, 其本质在于通过社会再分配手段来促进社会平等和实现社会成员的实质自由。"道 德意义上合理的分配与市场意义上有效的分配之间存在着差别。单纯从市场经济规 范出发,或从纯经济动机出发讨论社会保障在一定意义上都是一种‘范畴错误’, 即把不同性质的问题相互混淆,从社会二元论出发,分配正义理论具有独立的价值 和意义,并且同社会保障具有内在相关性"气 无论从其产生根源还是发展历程来看,分配正义观本质上是以实现某种"社会 善"的价值和动机为其目标的。中世纪一位神学家曾说:"你拥有的面包属于饥饿 者,你脱下的衣服属于裸露者,你埋在地下的钱属于身无分文者的救赎和自由"气 这种对饥饿者、裸露者、身份分文者等社会底层人群的人性关怀,一定意义上正是 早期社会对分配正义的一种朴素表达。在此后的社会历史演进中,一代代思想家和 理论家们为分配正义理论注入了源源不断的思想和价值内涵。笔者从中撤取若干有 代表性的理论略作分析。 (一)诺齐專的资格分配正义观 以诺奇克为代表的个人自由取向的分配正义观强调把纯粹个人意义上的权利, 包括生命权、自由权、财产权等看作分配正义的惟一合法基础,个人合法拥有的资 20 第二章社会救助政府责任的多维理论支持 源和创造的财富即是他权利和自由的边界,以自愿交换原则和公平竞争规则为基础 的市场的分配才是与个人权利和尊严相容的分配,而作为维护人的存在的工具的国 家和社会,其任何以公平正义的名义实行的优先考虑部分人利益的安排与调配实质 上是以保护某一群体的利益为由而对另一群体的合法利益和权利的践踏。 诺奇克对于市场自我调节的绝对信任,对个人人身权利特别是财产权利的极端 重视,客观上决定了他所定义和探讨的正义只能依赖市场经济才能实现,也必须保 障个人权利的绝对优先性。"他把自己的分配理论定义为资格理论,其核心在于对 正义的持有权,包括三个方面:其一,对于原初物品的获得与持有;其二,对于物主 之间进行转让的持有;其三,对于获取与转让的持有出现不平等时进行的矫正" ?。 人人都按照这三个原则进行的获取和转让必然是正义的,社会分配也就是正义的。 此外,诺奇克承认社会分配不平等的存在,但认为这种不平等的矫正只能从个人权 利的角度出发,而不能由国家进行干预。 (二)罗尔斯的公平分私正义观 罗尔斯的分配正义观是以平等作为分配正义的核心规范的,是对西方追求"自 由、平等、博爱"这一经典传统的继承和宣扬。罗尔斯对平等的关注并非否定自由, 而是通过"平等自由原则"和"合理的经济不平等原则"两大正义原则更加凸显了 自由的价值。"平等自由原则"强调人人都享有广泛且平等的基本自由权利,包括 政治权利和财产权利,它具有程序上的优先性,是保证正义实现的最基本要求;"合 理的经济不平等原则"则认为社会或经济的不平等状况只有在满足机会平等和差别 原则的情况下才是合理的。"机会平等"强调尽管不同的机会可能带来绝对的不平 等,但保证人人享有机会来临时的平等选择权却是至关重要的,通过机会平等可以 在一定程度上实现对社会偶然因素(如贫困、缺少受教育的机会等)导致的不平等 的限制,消除竞争起点的不平等。 "差别原则"是罗尔斯整个理论体系的关键性概念,表达了罗尔斯分配正义观 的要旨和精髓。"差别原则"的简单表述即,社会对收入和财富的分配应该在一定 程度上有利于社会最小受惠者。罗尔斯反对功利主义过分追求整体利益,甚至不惜 牺牲弱者利益来增加整体利益的主张,?他认识到,自然方面的偶然性因素是无法消 除的,也是不应得的,基于此的分配则是不正义的。通过正义的分配安排特别是"差 21 第二章社会救助政府责任的多维理论支持 别原则"可以实现对这种结果不平等的纠正,最大限度增加社会最小受惠者的利益, 最终实现社会的平等。 (三)阿马等亚?森的能力平等分配正义现 阿马蒂亚?森对增进人的福祉的分配正义理论的贡献不仅在于对以往理论的批 判,而更多地体现在建设方面。他认为,以往所依据的判断分配正义与否的信息本 身(如收入、效用和基本物品)即是非常片面的,且仅停留在物质性的显性层面, 他们所能提出的对分配正义的矫正也只能是类似"增加财富和收入"这样治标不治 本的单一策略,最终所能实现的所谓正义也只是假象的平等。 (1)以"能力论"为核心的分配正义观的建构 森对分配正义理论的突出贡献集中体现在他所建构的"能力论"上。"一个人 拥有的物品同人的能力确实有关,因为人们正是从使用和消费物品中得到能力,但 是,一个人的能力同他拥有的物品仍有很大区别"气在此意义上,森看到了收入与 财富作为一种外在的物质手段对发挥个人能力的辅助性作用。同时他又赋予"能力" 更深的内涵。森所指的"能力",其核心是一种可行能力(cap"ability),即一 个人有可能实现的、各种可能的功能性活动组合"?。一个人所拥有和获得的"可行 能力"在一定程度上决定了他实现自己想要的生活方式的自由。尽管要列出一个具 体明确的"可行能力清单"是不现实的,但是,基于相对全面的信息基础而非仅靠 收入和财富来考察"可行能力"却是必要的。对此,森概括了两方面的的可行能力: 第一个方面是工具性的能力。它既包括个人身体和基本智力上的能力状况(如通过 劳动获得生活必需品、面对疾病等意外或灾害具有一定的防范能力等),也涵盖了 个体在接受教育和享有基本政治权利方面的能力实现状况;第二个方面是个体可以 按照自我意愿实现自由发展的能力,即能过上自己想要的生活。在这一层面所指向 的可行能力是第一种工具性的可行能力的结果和理想状态。 除了对能力的核心论述,森又为这种能力的实现加上了外在的保障——权利。 因为,理论上的‘‘能力"是一个副除了外在环境因素影响的合成向量,而反映到现 实生活中,能力的发挥却受到自然条件、社会生活环境等客观因素的制约。"行使 权利的内容包括权利保护和权利推进。权利保护的主要任务是确保弱势群体得到食 22 第二章社会救助政府责任的多维理论支持 品和有关必需品(如机会、就业、工资、交易),不至于危害他们的能力。权利推 进是在一般权利要求的基础上扩展基本需要,促进权利的提升"气 (2)实现人的全面自由 森的所有论述是围绕一个主题来展开的,即实现人的"实质自由",同时也是 以这一美好理想为理论的最终归依的。作为发展的目的,自由是每一个人类个体生 存和生活的最高的也是最基本的价值,每个人作为自己的主宰,应该被看作"参与 变化的能动的主体,而不是分配给他们的利益的被动的接受者"气他们有权利要求 国家在进行社会分配决策时对个人能力的促进和对个人平等社会权利的保障。 小结:无论基于哪种价值取向和政治立场,分配正义理论始终是以追求一种"社 会善"的目的为内在旨趣的。随着分配正义理论逐渐从单纯的经济学范畴拓展到政 治、伦理等社会科学领域,它包涵了越来越丰富的内容,如收入、机会、权利、社 会地位以及道德尊严等的分配,更为重要的是,它对各种社会不平等的产生、性质 和对待方式有了更为深刻和全面的认识,从而为国家制定更为合理、更加人性化的 制度和政策提供了可供参考的规范和原则。 23 第三章社会救助政府贵任的政治合法性 第三章社会救助政府责任的政治合法性 —、政治合法性理论阐释 " 一切经验表明,没有任何一种统治自愿地满足于仅仅以物质的动机或者仅仅 以情绪的动机,或者仅仅以价值合乎理性的动机,作为其继续存在的机会。勿宁说, 任何统治都企图唤起并维持对他的合法性信仰" ?。韦伯所说的合法性信仰即是政治 统治的合法性问题,而政治合法性的核心命题在于统治要能够取信于民。历史上王 朝的更迭,新政权取代旧政权是旧政权合法性危机积累的结果,但新政权并不就此 获得了统治的合法性,要想保持政权的稳固,维持一定的统治秩序,实现一定的治 理目标,必须不断建构和巩固自身的合法性基础,否则,自身也必将被历史的车轮 碾压而过,成为无数旧政权之一。换言之,无论是古代封建社会还是现代民主社会, 无论是为了统治人民,还是服务人民,通过一定的政治价值和政治实践唤起民众的 认可和支持是保持政权稳固和持续的必然要求。王浦励在《政治学基础》一书中对 政治合法性的阐述即表明了政治合法性除了强制性之外所特有的内在价值和社会成 员的支持与认可的重要性:"政治合法性是一种特性,这种特性不仅来自正式的法 律或命令,而更主要的是来自根据有关价值体系所判定的、由社会成员给予积极的 社会支持与认可的政治统治的可能性或正当性。它包括两个方面的内容:一方面是 政治统治能够以及怎样以社会价值观念和价值规范所认可的方式有效运行;另一方 面是政治统治有效性的范围、基础与来源"气 由于受特定历史发展阶段和社会环境的制约,政治合法性的构成基础和内容不 是一成不变的。从早期的通过强力确立统治秩序到通过世袭继位获得统治权力,无 论是"君权神授"还是"社会契约"都试图为统治者的统治正当性和合法性提供理 24 第三章社会救助政府责任的政治合法性 论支撑。然而这种建立在具有浓厚的宗教色彩基础上的合法性是不稳固的,必然导 致政权的频繁更迭。现代社会,对政治合法性问题的深入探讨和实践为政治秩序长 期有效运行提供了更加坚实的理论基石。简而言之,任何政权体系自身的合法性建 构必须建立在两个基本维度之上。" 一个是为自身的统治寻求一套能够解释的价值 体系,另一个就是通过社会的有效管理来巩固执政基础。因此,价值和实践两者共 同构成了政权的合法性基础"?。这两个维度是相辅相成的,其中,政治价值处于核 心层,是政治系统的"内核"部分,政治实践又包含制度规范和治理绩效,处于政治 系统的外围和边缘。政治价值通过构建一种能够唤起广大民众情感认同和信仰归属 的价值体系来增强统治的解释力,政治实践则在共同价值的引导下通过有效的社会 管理来实现对政治价值的追寻,从而巩画执政的基础。现代社会,自由、民主、人 权的理念日益深入人心,成为现代国家普遍遵循和共同追求的政治价值,只有通过 有效的政治实践才能将其落到实处,避免其沧为虚无缥绁的幻想,唯此,才能建构 政治合法性的坚实基础。 "对人类需求的优先考虑必然成为判断公共政策是否合法的最终基础。作为 政治实践的一个重要向度,治理绩效是政治合法性的重要来源之一,因为它直接关 系到广大民众的切身利益,从而直接影响到统治的有效性和统治基础的稳固性。所 谓治理绩效,主要是指政府在社会管理过程中通过履行公共职能,如提供公共产品 和公共服务等而实现的对公共需要和利益的满足程度,即治理的有效性。罗斯切尔 德认为:"如果政治体系能长期满足成员的需要和利益,也可赢得统治的合法性; 同时,即使一个传统的政治体系完全拥有统治的合法性,但如其长久以来表现得昏 庸无能,亦会慢慢烛耗其合法性"气可见,尽管治理绩效只是政治合法性多元统一 的要素体系的一个方面,只是政治合法性梯次结构単的边缘层,但却是政府巩固合 法性基础的必要条件,对处于核心层的政治价值来说是一种重要的"缓冲层"和"减 震器"。只有当政治体系能够不断地满足民众的利益诉求,创造持久的治理绩效, 才能实现政治体系的稳定性和长期性。 25 第三章社会救助政府责任的政治合法性
1.2、贫困的概念
(一)以往研究中的"贫困"概念 对贫困的研究可追溯到英国布什(Booth)和朗特里(Rowntree)在20世纪对伦 ,张秀兰、徐月宾:《中国发展型社会政策论纲》,巾I:l{J劳动社会保障出版社,2007年版,第48页。 "关信平:"论我I农村社会救助制度的目标、原则及模式选择",《华东师范人学学报》(哲学社会科学)2006 寸I屯第11期,第38卷第6期。 "洪人用:"社会救助的目标与我!f{]现阶段社会救助的评估",《日肃社会科学》2007午第4期,第1 58一162贝。 敦东区的城市贫困进行的一系列调查研究工作。在此期间,学者们和研究机构根据 不同的研究需求,从不同的角度给贫困下了许多定义。人们对贫困的认识不断深入, 最早的贫困概念一般仅限于较狭窄的收入概念和物质生活的维持,后来加入了生产 方面的因素,再后来加上了社会和情感等方面的因素。随着社会的发展,人们对贫 困的认识在不断发展变化。 1899年,郎特里将贫困定义为,如果一个家庭的总收入不足以获得维持体能所 需要的最低数量的生活必需品,那么该家庭就处于贫困状态。他将贫困分为初级贫 困和次级贫困。初级贫困是指收入不足以获取仅仅维持身体机能所需的最低生活必 需品;次级贫困指如果不把收入的一部分用于其他方面的支出,收入就足以维持身 体机能的需要。’ 汤森(Townsend)认为,贫困是被迫丧失物质生活条件达一定时间之久,以至 不可能或难以参加正常的活动,缺乏日常起居设备和一般生活条件,或者说缺乏社 会所广泛支持和认可的最低限度的东西。2 世界银行在1990年的世界发展报告中将贫困定义为,缺少达到最低生活水准的 能力,:‘而在其年的报告中,将贫困的定义进行了扩展,认为贫困除了以 上内容之外,还包括风险和面临风险时的脆弱性,以及不能表达自身的需求和缺乏 影响力。」 约翰 斯科特(John Scott)认为,贫困是个人、家庭和群体因缺乏资源(物 质的、文化的和社会的)而被排除在其社会成员能够接受的最低生活方式之外。5 诺贝尔经济学奖得主阿玛蒂亚 森(Amartya Sen)认为,应把贫困从概念上定 义为:能力不足而不是收入低下。因此把贫困划分为收入贫困(incolne Poverty)、 人类贫困(human poverty)和知识贫困(knowledge poverty)。所谓的收入贫困是 指缺乏最低水平的、足够的收入或者支出。所一谓的人类贫困是指缺乏基本的人的能 力,如文盲、营养不良、缺乏卫生条件、平均寿命短等。所谓知识的贫困是指人们 缺乏获取、应用知识与信息的能力,以及缺乏权力、机会与途径获得这一能力。6 英国的奥本海默(Oppenheim)在《贫困真相》一书中认为:"贫困是指物质上 的、社会上的和情感上的匿乏。它意味着在食物、保暖和衣着方面的开支要少于平 B .Seebohm Rowntree,Poverty:A Study ofTown Life.Rouledge/thoemmes Press,P.x. Townsend,Poverty in United Kingdom:A Survey ofhousehold Resoureesand StandardsofLiving,Penguin,1979, P245. 世界银行:《1990年世界发展报百’砂》,中卜}财政经济出版社,1990年版。 世界银行:《年世界发展报百’净,中Il.:l财政经济出版社,2001午版,第巧页。 John Seott,Poverty and Wealth,Longman,1994,RI7 阿玛蒂亚 森:《贫L+]与饥荒:论权利与4l]夺》,商务印}弓馆,2001年版,第14贝。 均水平。 首先,贫困夺去了人们建立未来大厦—‘你的生存机会’的工具。它 悄悄地夺去了人们享受生命不受疾病侵害、有体面的教育、有安全的住宅和长时间 的退休生涯的机会。"’ 国内学者也对贫困进行了不同角度与层次的界定,如国家统计局"中国城镇居 民贫困问题研究"课题组认为,贫困一般是指物质生活困难,即一个人或家庭的生 活水平达不到一种社会可接受的最低标准。2 童星、林闽钢认为:"贫困是经济、社会、文化落后的总称,是由最低收入造成 的缺少生活必需品和服务以及没有发展机会和手段的一种生活状况。" 胡鞍钢认为:"收入贫困必然会导致人类贫困和知识贫困,而人类贫困和知识贫 困又是导致收入贫困的重要根源。" 康晓光认为:"贫困不仅是一种生存状态,在这种生存状态中,人由于长期不能 合法的获得基本的物质生活条件和参与基本社会活动的机会,以至于不能维持一个 人生理和社会文化可以接受的生活水准。" 关信平认为:"贫困是在特定的社会背景下,部分社会成员由于缺乏必要的资源 而在一定程度上被剥夺了正常获得生活资料和参与经济和社会活动的权利,并使他 们的生活持续性地低于该社会的常规生活标准。" 赵冬缓、兰徐民认为贫困是指在一定的环境(包括政治、经济、社会、文化、 自然等)条件下,人们在长时期内无法获得足够的劳动收入来维持一种生理上要求 的、社会文化可接受的和社会公认的基本生活水准的状态。这一定义强调了贫困以 下四个方面的具体内容:(l)贫困与所处的生活环境密切相关;(2)贫困是在较长 的时期内难以自我摆脱的一种现象;(3)贫困的本质内涵包括生产和消费两个方面; (4)界定贫困应考察生理和社会文化的双重准则,应涉及生理上的需要、安全的需 要、教育上的需要以及社交和传统习惯消费上的需要四个方面。6 王婷指出,从贫困内涵的演变中,可以看出贫困这样一些特征:(1)贫困是一 个发展变化着的概念。随着社会物质、文化生活水平的不断提高,社会的不断进步, 贫困定义变得更加综合化、人文化。(2)贫困是人们进行社会生活所需要的"最低" 生活水平以下的一种生存状态,包括经济、社会、文化和精神各个方面。(3)贫困 ]Carey Oppenheim,poverty:丁he Faets,e队。,. ZJI{J家统计局《中]l{J城镇居民贫困问题研究》课题组:"中Jl{j城镇居民贫困问题研究一‘,《统计研究》1991午第6 期。 3童星、林闽钢:"我国农村贫困标准线研究",《中lli]社会科学》1994年第3期,第87贞。 ".明鞍钢、李春波:"新肚纪的新贫困",《巾国社会科学》2001年第3期,第53咬。 5关信平:《中卜l城llJ贫困问题研究》,湖南人L引}{版社1999年版,第88页。 "周云波:《中ll{l农村收入分配茬趴、贫困与劳动力非农就业问题研究》,经济科学出版社,2009年版,第87 少之。 往往与低收入联系在一起,其实质是缺乏"手段"和"能力",这种缺乏不仅来自个 人主观因素,而且来自于外部社会的"剥夺",特别是不利于穷人的社会制度安排。 基于上述三个特征,她提出了贫困的定义,即贫困是指在某一时期一个国家和地区 的个人或家庭,由于特定社会制度的安排造成的权利、机会被剥夺,或其他非制度 因素造成的,以至于不能获得维持社会公认的正常的物质和精神需要的一种生存状 态。 从国内外学术界给贫困下的定义可以看出贫困具有以下特点:(1)多元性,也 就是贫困可以从经济、社会、文化、精神等角度去分析,但主要还是从经济意义上 来把握。(2)社会性,指贫困是低于"最低"或"最起码"的生活水准,而这种"最 起码"是得到社会公认的。(3)不完整性,贫困直接表现为"低收入",缺乏"物质 和服务",其实质是缺乏"手段"、"能力"以及"机会"。(4)相对性,指从纵向来 看,贫困概念在一个较大的时间跨度内是动态的、变化的;从横向来看,贫困的标 准主要取决于一国的社会经济发展水平。’ 当然,贫困的定义没有一定之规,根据不同需要可以从不同的角度来进行认识。 (二)本文中的"贫困"概念 在笔者看来,贫困不仅仅是自然而然的社会现象,也不完全由天灾、‘顺惰,或 是经济发展水平所决定,它也与一国的制度性的安排有关系。贫困实际上是行政组 织调整社会利益的一种体制性结果。公共资源的分配方式是决定贫困现象能否得到 有效治理的关键,而如何进行国民收入的分配和再分配,卞要取决于公共管理的结 构。这种结构最为基本的要素,则是一个政府的行政理念、行政体制、公共政策和 行政技术。 一个国家对于贫困的不同态度及处理方式首先取决于不同的行政理念。如果一 个政府将建设福利国家作为重要的行政目标,它就会动员所有的资源来投入福利国 家建设,而一个政府如果将发展社会福利作为一种压力和包袱,它将会采取各种政 策和技术来影响各类资源的投入方向,从而形成一种不利于进行福利国家建设的管 理体制。 行政体制对于贫困的管理表现在两个方面,一是什么机构或体制来直接怜理贫 困者,用什么标准和政策来实施这一竹理;二是贫困份理的政策通过什么机制来决 定和执行。按照一般的政策制定过程来看,一项政策的制定,首先是要发现问题, ,王雨林:《中}]{l农村贫困与反贫困问题研究》,浙江人学出版社,2008年版,第巧贝 然后制定政策方案,论证并通过政策方案,贯彻执行政策,评估政策效果这样一个 过程。与国外的体制不同,在中国党政决策体制中,政策的制定是由国务院下发文 件,人民代表和政协委员在年度会议上提出各类政策性意见,然后交由政府的有关 部门来处理。一些日常的社会问题,往往通过新闻记者反映,网络上的意见则直接 或间接地向领导人反映,领导人对这些问题作出批示,提出政策性的方向,然后交 由行政部门去办理。在这种体制中,行政部门的处置权较大,如果一般的行政管理 人员不够熟悉贫困人员的状况,那么对于贫困问题的管理就会出现问题。 贫困管理的公共政策作为一种管理体制的产出,特别是作为公共产品,对于贫 困者产生直接的影响。由于公共政策要直接作用于社会大众,因此,人们更能够透 过政策感受贫困管理的结果。而从公共政策角度对贫困管理问题进行研究,关注的 重点并不在于贫困现象本身,而在于贫困结果的管理,在于贫困管理的政策结构与 社会评价。从一定意义上来说,对公共政策实施的结果进行管理是公共政策的一项 基本职能,公共政策是行政理念、行政体制综合作用下的产物。结合贫困问题来看, 也就是说政府出台的贫困政策是贫困治理理念与贫困管理体制综合作用下的产物, 评价贫困救助政策的好坏主要是看救助政策的具体实施效果如何。 行政技术,主要指各项公共政策通过何种工具进行贯彻落实,以及技术和工具 在实践中应用的有效性,即运用何种技术与贫困者沟通比较有利于将有关的贫困政 策落实到实际的生活当中。 在逻辑顺序上,行政理念最优先,它决定了行政体制,体制再产生出各类公共 政策,政策通过各项行政技术来实行。本文重点从政府有关贫困的公共政策角度出 发,分析、评估政策实施效果,从而进一步探讨政府在城乡贫困救助体系建设中的 责任问题,包括贫困救助理念的转变、社会救助节理体制的建立和救助政策的改进 完善等方面。 (三)贫困线的测量 对于贫困的界定往往是通过贫困线这一指标来实现。由于贫困分为绝对贫困和 相对贫困,因此,贫困线也应分为绝对贫困线和相对贫困线。 1、绝对贫困线的测量’ 绝对贫困线的测定步骤是:首先,根据权威机构的规定确定人均每日所需的热 量;其次,确定绝对贫困状态下各种食品提供的热量并计算满足基本生活需要的食 童星:《二江集》,南京人学出版社,2007年版,第106一108虹。 品。再根据当年价格计算购买这些食品的总价值;再次,确定恩格尔系数;最后, 用每人每年食品支出除以恩格尔系数,得到绝对贫困线水平。 绝对标准的测量可分为以下几种方法: (l)恩格尔系数法。这种方法是建立在恩格尔系数概念和恩格尔定律基础之上 的。国际上一般认定恩格尔系数的方法是:首先确定一个最低食物支出标准,用这 一标准除以恩格尔系数0.6(国际上,一般把恩格尔系数大于或等于0.6的人口定义 为贫困人口),便得到了绝对贫困线。 (2)基本需求法。该方法将能够满足贫困群体的基本生存需求作为绝对贫困线 制定的宗旨。 基本生存需求=最基本食品消费需求+最低限度的非食品消费需求 如果把满足基本生存需求的费用定义为贫困线,用D表示;把满足最基本食品消 费需求的标准定义为食品贫困线,用DF表示;把满足最基本非食品消费需求的标准 定义为非食品贫困线,用NF表示,那么,绝对贫困线=食品贫困线+非食品贫困线。 巨IJ:D=DF+NF。 (3)线性支出系统(LES)法和扩展的线性支出(ELES)法。其主要思想是把 居民的各类消费品支出分为基本消费需求和超额消费需求,把其中的基本消费需求 作为确定贫困标准的依据。 (4)热量支出法。首先根据营养部门专家的意见选择最低热量摄入量;其次选 择合理的食物消费项目和数量;第二,结合调查得来的相应的价格水平,计算出最 低食品费用支出;第四,用最低食品费用支出除以合理的恩格尔系数,所得商即为 贫困线。 按照营养权威机构规定的每人每日最低热量标准,计算出满足这些热量标准所 需要的物品,再计算出这些物品的价值,即为热量支出法计算出来的贫困线。 (5)编制贫困指数法。编制贫困指数法是指以生活质量作为度量标准,对居民 进行问卷调查,问卷调查的问题与收入高度相关,对每个询问的问题打分,以确定 最低生活费用标准并作为贫困线标准。 (6)超必需品剔除法。根据实际调查资料和问卷调查资料,从居民的全部消费 支出中逐一剔除居民公认的"超必需品",剩下的为所有居民的最低生活必需品,计 算出这些生活必需品的价格,即可作为测定贫困的贫困线标准。 (7)马丁(Martin)法。此方法是由经济学家马丁提出的一种计算贫困线的方法。 所计算的贫困线分为两条:一条为低贫困线,即食物贫困线加上刚好有能力达到食 物贫困线的住户的非食物支出;一条为高贫困线,即那些食物支出实际达到食物贫 困线的住户的总支出水平。 2、相对贫困线的测量’ (1)平均收入法。把全部人口按照不同水平的人均生活费收入进行统计分组, 以全部人口人均生活费收入的1/2或1/3作为最低生活费用的标准,即贫困线。 (2)比例法。该方法的主要思想是把全体居民按收入从低到高或者从高到低排 序后,规定其中某一比例的最低收入群体为贫困群体,这一群体当中的最高收入即 为贫困线。一般是把占全体居民总数100k的最低收入群体确定为贫困群体。 (3)商品相对不足法。当家庭中缺少某些必需的和普及的商品时,该家庭即被 认为是贫困的。具体做法是,首先选定一个社会普遍具有的某个标准的消费模式, 再将贫困家庭的消费模式与其比较,衡量一个家庭缺少哪些消费品。家庭缺少的消 费品的种类和数量越多,这个家庭就越贫困。 在实际的研究中,具体采用哪种方法确定贫困线,往往取决于研究者个人研究 目的和所获得的资料的种类和质量等。
1.3、流浪儿童救助与政府责任基本概念及理论概述
流浪儿童 19 世纪早期欧洲的一些地区最先使用"流浪儿童"这一概念,直到 20 世纪 90 年代 "流浪儿童"这一词语才开始在国际社会上通用起来,当然不同的国家和地区对"流浪 儿童"含义的界定还是有所不同的。在国际社会上,联合国儿童基金会的救助儿童项目 组对"流浪儿童"这一概念作出了比较权威的解释,他根据儿童与家庭的关系,把街头 上的儿童(street children)分为两种:一种是 children on the street,就是那些 在街头从事经济活动的儿童,例如叫卖小贩或乞讨儿童。通常情况下,他们白天在街上 流浪乞讨或工作,晚上回家并把白天的收入用来补贴家用。这类儿童看似有家,但很容 易沦落成无家可回的街头儿童,因为他们的家庭都比较贫困或其监护人无力监护;另一 种是 children of street,就是那些白天在街头流浪并且晚上在街头住宿的儿童,他们 虽然偶尔可能与其家里或监护人联系,但街头流浪已经成为他们的"正常生活",所以 他们是真正意义上的流浪儿童[1]。参照联合国《儿童权利公约》并结合我国的法律法规, 我国政府将流浪儿童的定义界定为,年龄在 18 岁以下,脱离家庭或离开监护人的看护, 流浪到社会连续超过 24 小时,失去其基本生存保障而陷入困境的少年和儿童。国内的 相关学者在研究流浪儿童的问题时,大都采用了官方的定义,但也有一部分学者对此定 义不太赞同,如薛在兴在阐述流浪儿童的含义时,建议将"陷入困境"这个词语去掉, 因为一旦将流浪儿童界定在这个范围后,会缩小流浪儿童的救助范围,导致大量理应受 到救助的流浪儿童却得不到相应的救助,依然过着流浪生活,这也违背了政府制定政策 措施救助流浪儿童的初衷;作为英国儿童救助会(Save the Children)的中国项目顾 问安怀世借鉴了国际上的分类定义,把流浪儿童分成了四类:一是与家人住在一起但流 浪街头的儿童,二是与家人住在一起却在街头谋生的儿童,三是离开家人后独自生活无 依无靠的儿童,四是离开家人后跟群体生活的儿童。前两类离开家人的儿童都不能上学, 而后两类儿童不仅不能上学,而且失去家人依靠后容易被成人操纵控制,把流浪儿童当 成他们赚钱的利益工具。尽管各个学者对流浪儿童下的定义有些差别,但都包含了流浪 儿童的特质——缺少监护人和抚养人,流浪街头居无定所,依靠自己来生存。本文采用 的是我国政府的官方定义,并且在这里流浪未成年人与流浪儿童归于同一概念。 2.政府责任 政府责任是一个复合词语,由"政府"和"责任"两个词组成,在探讨政府责任的 含义之前,必须对政府和责任这两个基本概念进行阐述。 何为责任?众说纷纭。实际上,现在我们所说的"责任"这个词,是从古代的"责" 2 字发展演变而来的,古代汉语中根本没有"责任"这个词,因为责任观念是随着现代民 主政治的发展而形成的,在专制政治体制下不可能存在"责任"的概念。一般而言,"责 任"一词包含两重含义:其一,指分内之事,实际上是一种角色义务,是某一角色主体 份内应尽的义务,有义务作为或不作为,如医生的责任;其二,指应承担的责任,是某 一角色主体必须对自己做出的行为活动负责,如果做出违背义务的行为或造成一定的消 极后果,还要受到相应的追究或制裁。 其次要对政府的概念进行界定,我们一般把政府界定为执行国家权力,进行政治统 治,管理社会公共事务等活动的机关。政府有狭义政府和广义政府之分。狭义的政府仅 指国家的行政机关;广义的政府指所有国家机关的总和,包括立法机关、司法机关、行 政机关等。本文所论述的是广义政府的概念。 政府责任的内涵极其丰富,各个学者专家从不同的背景、角度进行阐述,可以得出 不同的结论。国内外大多数学者都认同,政府责任和行政责任是同一个概念,包括积极 责任和消极责任。公共管理学者斯塔林认为,政府责任或者行政责任就是政府能够迅速 有效地地回应社会公众的诉求,并采用积极的方法,做到公平、公正、有效率地实现社 会民众的利益和需求。美国著名学者哈曼认为,在传统公共行政理论中,行政责任的概 念包括苛责(决定某人是否遵守法律或命令的标准)、道德义务(包括专业标准、伦理守 则和对舆情的体认)与因果关系(以因果关系来认为谁该为政策负责)三者。[2]后来,在他 的行动理论对此作了进一步修正,认为行政责任包含了政治责任、专业责任与个人责任 三种。[3] 国内学者张国庆认为,行政责任是政府及其构成主体行政官员因其公职地位和公职 身份而对授权者和法律以及行政法规所承担的责任,行政主体不仅要对消极的后果承担 责任,也要对积极的义务承担责任[4]。张成福教授认为政府责任包含多方面层次的涵义, 他把政府责任视为政府社会回应力、政府的义务和法律责任的整体概念,包括政治责任、 行政责任、道德责任、政府的诉讼责任及政府的侵权赔偿责任这五个方面的内容。[5] 综观不同学者对政府责任概念的阐述,笔者认为政府责任指政府组织及其工作人员 在管理社会公共事务的过程中履行法定的职能和义务,以及违法行使职权、违反法律规 定的义务时必须承担的谴责和制裁。 3.流浪儿童救助中的政府责任 本文谈的是我国流浪儿童救助中的政府责任。政府的责任来源于政府在整个社会经 济发展中扮演的角色,即政府在社会中充当什么样的角色,就在社会发展中承担相对应 的责任。在社会经济发展的不同阶段,政府扮演的角色功能是不同的,政府承担的责任 和义务也就不同。因而界定政府在流浪儿童救助中的责任时,不仅要参考流浪儿童与政 府责任的含义,还要结合社会的历史背景、文化传统、经济发展、政府自身的能力及流 浪儿童自身的需求等因素。笔者认为我国流浪儿童救助中的政府责任是指政府在流浪儿 童救助体系建设及其运行实施过程中需要履行相应的职责和义务,并承担因失职造成的 否定性后果。 3
1.4、政府责任的概念
关于政府责任的概念在学界有多种解释,因为责任的含义是非常丰富的。 在西方思想史上关于责任的定义:培根认为"责任"(Responsibility)是维护整 体利益的善,他提出了"务守对公家的责任,比维持生存和存在,更要珍贵得多"的 思想③。柏格森把"责任"(Ob 1 1 gati。n)理解为位居中心的范畴,他指出"把它看作是 人们之间的约束,首先是我们对我们自己的约束"④。马克思把"责任"看作是一种使 命和任务⑤。 国内学者对责任的定义:张文显认为,责任有三个基本语义:份内应做的事;特 定的人对特定的事项的发生、发展、变化及其成果负有积极的助长义务;因为没有做 好份内之事(没有履行角色义务)或没有助长义务而应承担的不利后果或强制性义务⑥。 张文认为,责任的内涵主要包括三个有机联系的组成部分:各种社会规范要求社会成 员所应为的行为;社会规范为社会成员所确定的行为标准及其对社会成员的行为及后 果的评价:社会对行为不符合行为规范要求的社会成员所给予的处置,或者社会成员 所应受到的处置⑦。 笔者认为,政府责任就是政府的义务或者职责。从社会保障的起源与发展来看, 社会保障是为满足国家政治和经济社会发展而产生的,政府在社会保障制度建设中的 责任是政治责任。在社会保障制度的建设过程中,政府职能要求政府对公民在生活、 生产给予管理和服务,政府要承担的是具有确定性的、可预见、可追究的责任。在政 府承担农村社会保障建设的理由上,要强调政府的道德责任和政治责任,且在内容确 定上要以法律责任为最终落脚点。 ①孙光德.社会保障概论[MI.中国人民大学出版社,2000:25. ②王守云.新农村建设中的农村社会保障问题研究[D].山东师范大学,2007,(4). ③周辅成.西方伦理学名著选辑[M」.商务印书馆,. ④周辅成.西方著名伦理学家评传「M〕.人民出版社,1957:06 ⑤盛邦跃、刘祖云.责任、责任政府与责任政治[J].南京农业大学学报(社会科学版), ⑥张文显.法学基本范畴研究[M」.中国政法大学出版社,. ⑦张文等.刑事责任要义〔M〕.北京大学出版社,05,(l) 长春工业大学硕士学位论文
1.5、()基层政府的概念
"基层"在现代汉语词典中的释义为:各种组织中最低的一层,它与群众的联系 7 最直接。我国原教育部长周济曾经将基层解释为:不仅包括老少边穷,也是生产、 科研、服务的第一线,既包括广大农村地区,也包括城市的街道社区,涵盖县级 以下党政机关、企事业单位和社会团体组织,也包括非公有制组织和中小企业。 "政府"在中国古代义为宰相办公的场所,"李林甫领吏部尚书,日在政府"—— 司马光《资治通鉴》。国外的学者最初把政府界定为:受人民委托行使公共权力的 裁判者——洛克《政府论》。政治学上的政府有广义和狭义之分,广义的政府包括 行政机关、立法机关、司法机关等公共机关,行使社会公共权力。狭义的政府是 指国家权力机关的执行机关,如我国的国务院和地方各级人民政府。① 我国现行的行政区划基本上是三级制,即省(自治区、直辖市),县(自治县、 县级市),乡(民族乡、镇),另外有些省下设市,市下设县,为四级制。不论是 三级制还是四级制乡镇一级政府在我国行政区划中都是最低的一个层级,也是直 接面向群众、服务群众的窗口,老百姓心目中的政府形象和概念大都来源于对所 在乡镇政府的印象。本文所要研究的基层政府就是乡镇一级政府。 我国乡镇政府最早产生于西周,仅此于"国",地位高于州、县。后来从秦、隋 到唐、明,乡都是国家政权的组成部门,不过地位变化较大。清朝确立了乡是农 村基层社会的组织的地位。新中国成立以后,乡体制历经几次变化,1949 年到 1958 年,实行乡、村行政体制。1958 年取消乡建制,成立人民公社体制。1983 年取消 人民公社制度,重建乡体制。 镇是与乡相对应具有城市性质的行政单位,最早见于清末,是农村中因地理、 文化、传统等多种因素而自发形成的商业、手工业和文化活动中心。目前我国镇 是设置于县之下与乡平级的行政单位。我国在 1955 年、1963 年和 1983 年 3 次发 布镇建制的标准,一批达到一定规模、工商业发展程度较高的乡转化为镇,目前 现状是镇乡并存。 我国乡镇政府一般都按照党委、政府、人大的序列设置三套领导班子:政府 系统包括镇长、副镇长、人武部长;党委系统包括党委书记、副书记、纪委书记、 组织委员、宣传委员、统战委员、政法委员;人大系统设人大主席、副主席。相 应的机构设置也分为三块:政府系统设有政府办、民政办、财政所、司法办、人 武办、信访办、计生办、建管办、工业办、安全办、环保科技办、文卫办、农村 经营管理中心、农业农机站、劳动保障所等部门。党委系统设有党委办、组织办、 8 纪检办、宣传办、综治办。人大系统设有人大办。 除上述机构以外,在乡镇办公的还有中小学校、卫生院、邮局、信用社、供 电所、供销社、水务站、广电站、法庭、环保所、税务所、交警中队、派出所、 土管所等双管单位。这些单位的工作面向乡镇,但人、财、物的调配权由县级政 府相关职能部门掌握。①
1.6、农村养老保险制度和政府责任的相关概念及理论基础
2.1 农村养老保险制度的涵义2.1 农村养老保险制度的涵义 养老保险,又称老年保险或年金保险,是指国家和社会根据一定的法律和法 规,为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的年龄界限,或因年老丧失劳 动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一项社会保险制度 [10] 。农村社会养老 保险是在工业化迅速发展情况下,政府为保障经济发展和社会稳定而设立的防范 劳动者老年风险的保障契约制度。由于我国城乡二元经济结构与占全国三分之二 的庞大农村人口这样的特殊国情,导致我国的广大农村居民一直游离于国家养老 保险制度之外。
1.7、农村社会救助的定义及内容
农村社会救助是相对于城镇社会救助而言的,指的是国家和各社会群体为农村中的 "三无"人员或是因灾、病、缺少劳动能力等原因造成生活困难的贫困对象,提供物质、 11 扶持生产等多种形式的帮助,保障其基本生活。 社会救助的划分是多角度的,根据不同的划分依据和出发点可以做出不同的内容划 分。目前,较为通行的划分标准是以致贫原因为标准,因为现实生活中的贫困现象往往决 定了社会救助的内容。根据导致农村贫困现象的原因,《中华人民共和国国民经济和社会 发展第十一个五年规划纲要》第二篇中将农村"五保"供养、特困户生活补助、灾民救助 视为农村社会救助体系的三个主要内容。 1."五保"供养 "五保"供养是向因个人生理原因丧失劳动能力而导致生计断绝的农村脆弱人群提供 救助。根据 2006 年 1 月 21 日国务院发布的《农村五保供养工作条例》中的规定,五保供 养"是指依照本条例规定,在吃、穿、住、医、葬方面给予村民的生活照顾和物质帮助。 老年、残疾或者未满 16 周岁的村民,无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶 养义务人,或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的,享受农村五 保供养待遇"。 2.特困户生活补助 特困户生活补助是在农村居民因个人能力问题无法适应商品经济的激烈竞争而落伍 陷入贫困时,由国家和社会提供维持最低生活水平的资金和物资的社会救助项目。目前, 我国除了进行各种扶贫项目之外,自 20 世纪 90 年代以来,开始在全国各地逐步推广农村 居民最低生活保障制度。 3.灾民救助 灾民救助是在农村居民的生产、生活遭受自然灾害袭击而造成生活无着时,由国家和 社会紧急提供的维持最低生活水平的资金和物资的社会救助项目。随着救助思想的发展, 灾民救助的重点逐渐从紧急救助向灾后重建及社区备灾倾斜。
1.8、农村社会救助的定义
相对于城镇社会救助而言的,农村社会救助是指国家和社会为农村中的孤寡老弱病残 以及长期生活在贫困线以下的社会成员提供物质、服务或扶持生产等多种形式的救助,保 障其基本生活的社会救助制度。6 经过多年的改革和发展,目前我国农村的社会救助体系主要有生活救助、生产救助、 医疗救助、教育救助和灾害救助这五个项目构成,并形成了以生活救助为主,其他为辅的 基本框架。 生活救助:是指对家庭人均收入低于当地最低生活标准的贫困人口实行现金或实物补 贴的一种社会救助,其目的是为解决保障对象温饱问题。我国农村现行的生活救助主要形 式有最低生活保障,五保供养,特困户救济和临时救济等。 生产救助:中国农村生产社会救助主要体现在农村扶贫开发工作上,是指国家和社会 通过包括政策、资金、技术物资、劳务、信息、就业等在内的外部投入,帮助农村贫困地 区发展生产,促进经济增长,进而缓解贫困,促使贫困人口逐渐摆脱贫困的政策体系。 医疗救助:是指通过政府税收转移支付和社会慈善捐助等渠道来进行筹资对低收入者 患病时给予一定医疗费补助的社会救助项目,在我国农村主要医疗救助方式有民政部门的 "五保户"和贫困农民家庭医疗救济、社会组织提供的医疗社会救助以及世界银行贷款项 目中的医疗贫困救助等。 教育援助:是国家或社会为了保障适龄人口获得接受教育的公平权利,从物质和资金 10 上为农村贫困地区和贫困学生从物质和资金上提供无偿援助的一种社会救助形式。救助对 象由中小学生,也有大学生。救助形式比较多样,既有实物上的如免费发放学习用品、提 供免费的午餐校服等等,也有资金上的如减免学杂费、给予生活补贴和奖学金等助学项目。 灾害救助:是指国家和社会为受灾者及其家庭提供紧急帮助维持其基本生活保障的一 种社会救助项目。方式主要有现金救助和实物救助,但以实物救助为主,其突出特点是应 急性、救助内容广泛性、救助手段多样化等。随着救助思想的发展,灾民救助的重点逐渐 从紧急救助转向灾前预备及灾后重建。 11
1.9、相关概念阐述
2.1 社会救助概念的界定2.1 社会救助概念的界定 2.1.1社会救助的定义 社会救助(Social Assistance)是"国家及各种社会群体运用掌握的资金、实物、 服务手段,通过一定的机构和专业人员,按照科学的工作方法,向无生活来源、丧失工作 能力者,以及向生活在‘贫困线’或最低生活标准以下的个人和家庭,向一时遭受严重自 然灾害和不幸事故的遇难者,实施一种社会保障措施,以使被保障者能继续生存下去" [6] 。 社会救助与社会保险、社会福利一起构成了现代社会保障体系,它是社会保障制度的原始 形态和重要组成部分,也是保障公民生存权的最后一层安全网。如果说社会保险的目标是 预防风险,社会福利的目标是提高生活质量的话,那么社会救助的目标则是克服贫困。 我们可以通过以下三个方面来更好的理解社会救助的内涵: 1.社会救助体现了公民的基本权利。我国《宪法》第 45 条明确规定:"中华人民共 和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权 利。"这就意味着,对于国家和社会而言,社会救助是其应负的法律规定的社会责任;对 于公民而言,社会救助是他们应享有的,受法律保护的基本权利。 2.社会救助的标准是最低层次的。社会救助作为最低层次的社会保障制度和国民生 活的托底机制,以能维持最低限度的生活水平为目标,其目的是"使陷于困境的社会成员 得到一定的社会支持,有一个恢复、调整自己的机会,以便在一个相对公平的起点上参与 社会竞争" [7] 。它既要体现有限资金的效率优先原则,又要实现社会公平。 3.社会救助对象具有有限性。社会救助的实施对象不像社会保险和社会福利那样具 有广泛性,它仅对那些因为个人生理原因、自然原因和社会因素而无力维持最低生活水平 的生活贫困者、鳏寡孤独者、盲聋哑残者以及受灾者提供救助。并且,随着国家和社会经 济水平日益提高,救助的对象将会日益减少。 社会救助具有多种直接和间接的社会功能,它不仅能够弥补其他现代社会保障制度的 不足,帮助陷入困境者解决燃眉之急,改善自己的生活;同时,还有助于缩小贫富差距, 促进社会公平,促进社会的稳定与和谐。
1.10、政府环境责任的概念
提到责任,人们往往认为是由于主体的过错或失职没有对某种行为负责而造 成的不良后果或损失。其实这种解释只涵盖了一方面,《汉语大辞典》从三个层 面对责任的内涵进行阐述:一是使人担当起某种职务和职责;二是分内应做之事; 三是做不好分内应做的事而应承担的过失。1张文显教授从三个方面来说明"责任" 的含义:一是分内应做的事,这种责任实际上是一种角色义务;二是特定的人对 特定事项的发生、发展变化及其结果负有助长的义务;三是因为没有做好分内的 事或没有履行助长义务而应承担的不利后果或强制性义务,前两者称为积极责任, 后者则称为消极责任。2周永坤则从两个方面解释责任:一是指分内应该做的事, 即角色职责和义务;二是指没有做好应做的事情而应承担的过失,例如渎职者的 责任。3本文中,笔者主要采用周永坤对责任的解释来定义政府责任:主要包含两 个层面,积极的责任和消极的责任,积极责任主要是基于其所扮演的角色而产生 的,是指国家行政机关及其执行公务的人员应履行角色义务,做好分内应做之事, 对公众合法的需要不仅要及时做出积极的回应,而且应采取各种措施满足群众的 需要,维护群众的利益,消极责任是指国家行政机关及其执行公务的人员因为没 有做好分内应做之事,而要承担相应的诸如谴责和制裁等不利后果,它是政府积 极责任的保障。 "环境责任"强调的是社会主体根据其在环境中所处的地位和扮演的角色而 在环境的整体维护中承担相应的责任,按照主体来分,可将环境责任分为政府的 7 政府环境责任法律问题研究 环境责任、企事业单位的环境责任、各类社会组织的环境责任以及公众的环境责 任等。政府环境责任是指在环境保护领域,中央和地方各级人民政府以及执行公 务的人员,根据环境保护的需要和法律对政府的职能定位所确定的份内应做的事, 以及在法律规定范围内没有做或没有做好份内应做的事时所要承担的不利后果。1 政府环境责任的内容主要包括: 首先,推动环境立法的发展。早期人们为了追求经济的增长对自然资源进行开 发时缺乏合理的规划和开发手段,这种肆无忌惮的索取和掠夺带来了环境问题, 加之道德良知和生态良知的缺位,使得环境问题愈发严重。即便是在道德和良知 到位的情况下,依靠其有限的约束力不能对违法行为进行处罚。所以环保事业的 发展又不能仅仅依靠公众的环保意识和环境道德来推进,还需要科学、完善的环 境法律、法规作保障。在法制基础上开展环保工作,用法律的强制力对污染环境、 破坏生态的现象予以约束和处罚,对各类社会主体的环境行为加以规范,有助于 实现环境保护的目的,同时,法律也为公民、企业维护自身合法的环境权益提供 了坚实的保障和锐利的武器。 其次,加强政府环境行政执法。徒法不足以自行,面对政府在环境行政执法中 不作为、乱作为的现象,各级地方人民政府要营造良好的执法环境,全面实施行 政执法。政府在环境执法中除了做到不能超越自己的权限或违反程序,切实树立 "执法必严"、"违法必究"的理念外,还要转变权利本位的思想,探索、优化 执法手段,以合作、沟通、服务的态度与行政向对方共同参与环保工作,以适应 新形势下执法需求。政府只有严格环保执法、规范环保执法和优化环保执法,才 能将生态文明建设落到实处,"美丽中国"才会真正走进我们的视线。 再次,制定相应的环境保护政策。环境友好型社会的建设不仅要求治理环境 污染、恢复生态平衡,还要求节约资源,发展循环经济,单靠市场自身的力量难 以实现这一目的。环保政策的制定可以促进各类社会主体树立节约意识,在生产 生活中主动进行清洁生产,提高资源的综合使用和循环使用率。政府在推动环境 立法、严格环境行政执法外,还需政府加强宏观管理,通过制定环保政策来完成 单靠市场不能完成的任务。 8 山西财经大学硕士学位论文 最后,推进环境治理体系建设。传统的环境保护遵循典型的单中心治理模式, 即以政府为中心,采用单一的强制手段开展环保工作的环境监管模式。1现如今我 国面临的环境问题比历史上任何时期都更为严重,传统的环境监管模式的作用在 应对环境污染和生态破坏时显然捉襟见肘,在这样的形势下,需要政府转变工作 思路,探索解决环境问题的新模式。环境治理强调综合发挥多主体、多中心、多 途径、多机制的作用来治理环境污染,多主体、多中心即环境监管的主体不仅包 含政府,还应充分调动企业、公众以及民间组织的积极性鼓励其参与并监督环境 的改善。环境治理应当是一个在尽职的政府、守法的企业和积极参与的公民等第 三方主体之间形成的良性互动;2传统的治理途径主要是在环境目标责任制的实施 下,上级政府采用自上而下的手段迫使下级政府实现环保目标,相比之下,多途 径、多机制的治理方式的手段更加多元化,不仅包括司法体系,还包括了市场机 制。因此,在新形势下,政府要积极推进环境治理体系的建设,不断提升其治理 能力。
1.11、政府环境责任的定义
百度百科中定义,责任即是一个人不得不做的事或一个人必须承担的事情。 一是指分内应该做好的事,如履行职责、尽到责任、完成工作要求等。二是指如 果没有完成好自己工作,应承担的强制性义务或不利后果,如担负责任、承担后 果等①。从法理方面出发,环境责任即环境法主体因违反其法律义务而应当依法承 担的,具有强制性否定性法律后果。 政府责任的概念在各个国家众说纷纭,从不同的角度,不同学者得到不同的 结论。结合"责任"的含义,笔者认为政府可以从两个方面来解释政府的责任: 一方面,与政府现有的合法性有关的"政府责任",它是指国家行政机关和公职 人员应做的分内的事。即政府需要对公众的预期做出积极有效的回应,采取措施 以实现公众的需求。他属于积极意义上的责任。另一方面,"政府责任"是指国 家行政机关和公职人员在任期内没有履行应有的职责应该承担的不利后果。 当今世界,政府拥有高于社会之上的政治权力,以促进实现社会公平正义, 为社会的公共利益作服务,总之政府的环境保护责任也可以认为是一种角色责任。 学界对于政府责任的概念基本上已经达成共识,认为政府环境责任,指的是政府 及其工作人员由于其特殊的身份和地位,应该对授权者和法律承担一定的法律责 任②。实际上,政府环境责任的意思可以从两个层次上来分析:第一,对于政府而 言,其最主要的责任也即政府的第一性责任,是法律规定的其职责范围内的责任, 是一个积极的定位;其次,政府第二性责任,即政府为能够履行其职权而承担的 不利自己的法律后果,是负面评价。 我国的现行的《环境保护法》就是以政府的责任为中心建立的,简单来说, 就是要政府在自己所承担的职责范围内切实负担起的不利后果。综上所述,对政 府环境责任做出的具体要求包括以下几方面:政府环境责任说的是地方各级人民 政府及其工作人员在自己环境保护职责的范围,按照政府的职能和环境保护的需 要对自己进行准确的定位,做自己工作范围内的事情,如果没有做好或者说没有 6 山西财经大学硕士学位论文 做自己该做的工作就应对自己的行为承担一定的不利后果。①因此政府环境责任也 可包括两个层面,即政府第一性环境责任和政府第二性环境责任。
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