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食品安全法重要意义
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第B2版：解读
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清华大学法学院副院长、教授申卫星
新《食品安全法》的制度创新与现实意义
新《食品安全法》不仅在食品安全总体思路上提出了“预防为主、风险防范”“建立最严格的过程监管制度”“建立最为严格的法律责任制度”“社会共治”等基本要求，还对婴幼儿配方乳粉、农药使用、保健食品、特殊医学用途配方食品等较受争议的五大核心问题上做出了部分修改。这些修订势必将对今后我国食品安全规制产生深远影响，并对保证人民群众生命安全、健康具有重大意义。——申卫星 背景进程 从食品卫生到食品安全再到制度创新 早在1995年我国就颁布了《中华人民共和国食品卫生法》，步入新世纪后，为了适应新形势发展的需要，从制度上解决现实生活中存在的食品安全问题，日，十一届全国人大常委会第七次会议通过了《中华人民共和国食品安全法》（以下称现行《食品安全法》），该法的最大亮点在于提出了风险监管理念，确立了以食品安全风险监测和评估为基础的科学管理制度，明确食品安全风险评估结果作为制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据。《食品安全法》实施后，对规范食品生产经营活动、保障食品安全发挥了重要作用，使食品安全整体水平得到提升，食品安全形势总体稳中向好。但与此同时，我国食品企业违法生产经营现象依然存在，食品安全事件时有发生，监管体制、手段和制度等尚不能完全适应食品安全需要，法律责任偏轻、重典治乱的威慑作用没有得到充分发挥，食品安全形势依然严峻。另一方面，党的十八大以来，党中央、国务院进一步改革完善我国食品安全监管体制，着力建立最严格的食品安全监管制度，积极推进食品安全社会共治格局。为了能以法律形式固定监管体制改革成果、完善监管机制，解决当前食品安全领域存在的突出问题，并为最严格的食品安全监管提供体制制度保障，2013年10月，国家食品药品监管总局向国务院报送了《中华人民共和国食品安全法（修订草案）》送审稿，提出了修订的总体思路与修订内容，后经征求相关部门、地方政府、行业协会的意见，向社会公开征求意见，5省市实地调研，多次召开企业和行业协会座谈会及专家论证会等多环节。日，《食品安全法（修订草案）》二审稿提请全国人大常委会审议，其中增加了关于食品贮存和运输、食用农产品市场流通、转基因食品标识等方面内容，表明在《食品安全法》修订过程中正逐步实现从农田到餐桌的“全过程监管”的各个环节制度的设计。最终国务院法制办会同国家食品药品监管总局、卫生计生委、质检总局、农业部、工业和信息化部等多部门反复讨论、修改，形成了《中华人民共和国食品安全法（修订草案）》（以下简称修订草案），并经国务院第47次常务会议讨论通过。 从上述立法及修订历程可以看出此次修订的几点特征：一是食品安全经历了从“食品卫生”到“食品安全”再到“食品安全制度创新”的过程。二是“预防为主、风险防范”理念的确立体现了政府执政思路的变化，即从控制、管理、监管到治理的过程。三是不仅有总体修订思路，更有对具体问题的针对性规定及制度创新，突出总体思路与制度创新的结合。 预防控制 建立最严格的法律责任制度 法律责任制度是食品安全规制的重要内容，随着风险社会的来临与规制法学的兴起，如何通过设定完善的法律责任来控制食品风险，发挥法律责任的预防与风险控制功能，已成为理论与实务的热点问题。通过设定严格的法律责任制度规制食品风险有其理论与现实可行性。首先，法律责任的威慑力能够有效指引食品安全责任主体的行为，通过设定完善的法律责任制度可以有助于预防食品安全事件的发生，进而控制食品安全风险。其次，在传统的补偿性法律责任和惩罚性法律责任之外，确立食品的预防性法律责任既符合现实需求，也是对食品法律责任体系的充实和深化。再次，在风险社会的视野下重构食品法律责任势必将突出食品安全风险的预防与控制，形成激励，实现社会共治。这也正与此次《食品安全法》修订的基本思路“预防为主、风险控制”相得益彰。 因此，此次修订在法律责任的设定上突出了民事赔偿责任，要求接到消费者赔偿要求的生产经营者应当实行首负责任制，先行赔付，不得推诿；同时完善了消费者在法定情形下可以要求十倍价款或者三倍损失的惩罚性赔偿金制度（第一百四十八条）。二是加大行政处罚力度。对在食品中添加有毒有害物质等性质恶劣的违法行为，规定直接吊销许可证，并处最高为货值金额三十倍的罚款；对明知从事上述严重违法行为仍为其提供生产场所或者向其销售违禁物质的主体，规定了最高二十万元的罚款；对因食品安全违法行为受到刑事处罚或者出具虚假检验报告受到开除处分的食品检验机构人员，规定终身禁止从事食品检验工作（第一百二十三条、第一百三十八条）。三是细化并加重对失职的地方政府负责人和食品安全监管人员的处分。依照规定的职责逐项设定相应的法律责任，细化处分规定；增设地方政府主要负责人应当引咎辞职的情形；设置监管“高压线”，对有瞒报、谎报重大食品安全事故等三种行为的，直接给予开除处分（第九章）。四是做好与刑事责任的衔接。分别规定生产经营者、监管人员、检验人员等主体有违法行为构成犯罪的，依法追究刑事责任。 大数据 目前中国婴幼儿配方乳粉配方存在过滥现象，全国有近1900个配方，平均每个企业有20多个配方，远高于国外这类企业一般只有2至3个配方的情况。 新《食品安全法》全文由104条增加到154条，其对婴幼儿配方乳粉、农药使用、保健食品、特殊医学用途配方食品等较受争议的五大核心问题上做出了部分修改。 《食品中农药最大残留限量》于日起正式施行。标准规定了387种农药在284种（类）食品中3650项限量指标，覆盖了蔬菜、水果、谷物、油料、肉类等12大类作物或产品，并基本覆盖了常用农药品种。 注册制 对婴幼儿配方乳粉配方实行注册管理 2008年的三鹿奶粉事件加速了《食品安全法》的制定，但在法条中并没有对婴幼儿奶粉监管做出明确规定。而此次修订则对婴幼儿奶粉配方的监管加以完善，并实现从最初二审稿的备案制的提出到最终三审稿中注册制的确立。相比较备案制而言，注册制因其更强的风险防控性而更适合于我国婴幼儿奶粉配方监管的现实需求，也更能体现此次修法的基本理念——“预防为主，风险防范”。我国婴幼儿奶粉配方过多且泛滥，全国有近1900个配方，平均每个企业有20多个配方，而国外同类企业一般只有2~3个配方。注册制的确立可从源头上实现对婴幼儿奶粉配方的监管。其不仅能加速企业对婴幼儿奶粉配方的科学研发，淘汰对婴幼儿生长发育不具有特别意义的配方，还能加速我国婴幼儿奶粉与国际知名婴幼儿奶粉的质量接轨，进而保障婴幼儿奶粉的安全。 但是，确立注册制在其优点之外，会不可避免存在审评程序繁琐、审评时限较长等突出问题，这就要进一步深化审评制度改革，优化流程、提高效率、科学审评。当然，这不单是婴幼儿奶粉配方注册问题，也是审评制度的整体改革问题。这些问题有待于今后实施时不断观察和改进。 解决农残超标 加快淘汰剧毒、高毒、高残留农药 剧毒、高毒农药的使用是本次审议的热议问题。我国作为农药生产、使用的第一大国，单位耕种面积化学农药用量是世界平均用量的2.5倍以上。近10多年来，农药的滥用严重污染环境，不仅破坏了农田的生态平衡以及农业的可持续发展，更加对人体健康造成严重侵害。在此前的第二次审议中，曾提出全面淘汰剧毒、高毒农药。但从我国实际出发，如全面淘汰剧毒、高毒农药则不利于农业生产和粮食安全，并且对于部分高毒农药，如严格按照规定使用则不影响农产品质量安全，国际上一些发达国家也没有完全禁止使用这类农药。因此，解决农残超标应从以下几方面加强：一是从源头抓起，真正落实高毒农药购买实名化进而实现全流程追溯。二是在全面淘汰剧毒、高毒农药尚需一段时间的现实情况下，国家对低残留农药的鼓励和支持不可或缺。三是进一步完善并提高我国农药残留标准，缩小与国际差距。我国《食品中农药最大残留限量》中规定的农药最大残留限量标准仅3650项，而美国农残标准有1.1万个，日本肯定列表则有5万多个。四是对农药的限量使用采用疏堵结合的方式。一方面，限制高毒农药的使用范围；另一方面，出台补贴政策，鼓励使用生物农药、低毒低残留农药。五是亟待理顺监管体制。从环保部门的农药登记、残留标准的制定以及风险评估到农业部门管理和检测，再到食品药品部门的执法，几个部门之间形成相互制约的关系，促进产生良好的监管效果。 资料图： 日，国务院新闻办公室举行新闻发布会，邀请国家食品药品监督管理总局食品安全监管一司、国家乳业工程技术研究中心等单位代表参加，介绍婴幼儿配方乳粉等食品安全保障问题。
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openresty/1.9.7.4质量管理在食品安全中的重要性&&& 民以食为天，食以安为先。随着我国国民经济的不断繁荣发展，食品的品种越来越多，但同时也出现了人们对食品的安全性忧虑等问题。目前，食品质量和食品安全已成为广大消费者关注的热点问题，同时食品的安全性正严重地影响着我国食品工业的发展。2007年的“毒饺子”事件和2008年的“三鹿奶粉”等事件给我国的食品安全形象造成了前所未有的不良影响。因此，从整体上把握质量管理的共性，更好地学习和应用先进科学的质量管理方法，全面提高我国食品企业的安全管理水平，已成为提高企业形象和对广大消费者认真负责的必然选择。本文就质量管理在食品安全中的重要性谈一些个人的思考和看法，供同仁们参考。&&& 一、食品安全的重要性&&& 食品安全关系到广大人民群众的身体健康和生命安全，关系到经济的健康发展和社会稳定，关系到政府和国家的形象，食品安全已成为衡量人民生活质量、社会管理水平和国家法制建设的一个重要方面。同其他国家一样，目前，由致病微生物和其他有毒有害因素引起的食物中毒和食源性疾病是给我国食品质量安全构成威胁的最主要的因素。特别是近年来，一些企业无视国家法律，惟利是图，在食品生产加工过程中不按标准生产，偷工减料，以假充真，滥用添加剂，以非食品原料、发霉变质原料加工食品，致使食品质量安全事故屡有发生，直接危害了人民群众的健康安全，严重地打击了广大消费者的消费心理，也在一定程度上使国家形象和声誉受到了损害。在一段时间里，人们对食品谈之色变，食品质量和食品安全问题成为了社会反映强烈的热点问题。食品质量和食品安全涉及千家万户，是老百姓生存的最基本的要求，食品质量安全没有保证，人民群众的身体健康和生命安全就没有保证，和谐社会也就无从谈起。&&& 二、质量管理对食品安全的作用&&& 食品安全指的是对食品按其原定用途进行制作或食用时不会使消费者受害的一种担保；食品卫生则指为确保食品安全性和适合性，在食物链的所有阶段必须采取的一切条件和措施。引发食品安全问题通常有两个方面的原因：一个是食品自身因素（如毒蕈），另一个是人为因素，后者为引发食品安全问题的主要因素。食品质量管理就是为保证和提高食品生产的产品质量或工程质量所进行的调查、计划、组织、协调、控制、检查、处理及信息反馈等各项活动的总称，是食品工业企业管理的中心环节。食品质量管理是全面提高和保证产品质量的前提，是一种被广泛认可的科学、有效的管理方法，具有全面性、系统性、长期性和科学性的特点。&&& 三、食品安全管理体系的构建&&& HACCP（危害分析和关键控制点）系统和ISO9000族质量管理和质量保证标准都是行之有效的食品卫生与质量控制的保证制度和保证体系。ＨＡＣＣＰ体系是建立在以ＧＭＰ（良好操作规范）为基础的ＳＳＯＰ（卫生标准操作程序）上的食品安全控制系统。GMP是政府强制执行的食品生产企业卫生操作法规，GMP构成了SSOP的立法基础，通过建立科学有效的SSOP，可以减少HACCP计划中关键控制点（CCP）的数量。事实上，食品安全是通过SSOP和HACCP计划来予以控制的。&&& 但由于HACCP体系是针对特定产品而进行的一种控制方法，所以针对特定产品进行的要害分析所设定的关键控制点也仅限于某种特定产品。ISO9000族质量管理和质量保证标准则是更高一级且更全面的质量管理体系，它包含了产品设计、过程控制和产品服务的全方位的质量控制程序。因此，企业应采取将HACCP兼容于ISO9000质量体系的质量控制模式，这样既避免了标准之间在内容上的重复，而且使标准的针对性更强，从而形成一套行之有效的、易于操作的质量管理体系，通过规范的质量管理手段达到食品质量稳定和安全之目的。&&& 四、加强食品质量及食品安全的保障体系建设&&& 法律的不完善、执行不利和执法不严是造成食品安全恶化态势的重要因素。为了加快我国食品工业的发展，更好地服务于食品安全生产企业和广大消费者，营造食品安全放心环境，增强人民群众对安全放心食品的消费信心，让人民群众真正能够买到放心的食品，国家立法部门、行政部门应借鉴世界上一些发达国家的先进经验，进一步加强和完善我国食品安全法律法规制度，制定出切实可行的食品安全具体的标准及监管程序，积极探索既符合我国国情又和国际接轨的完善的食品安全体系。&&& 1．进一步完善我国食品质量安全市场准入制度，对企业进入市场的门槛进行严格监管，把好食品安全的关卡。食品加工企业必须具备国家法律法规规定的食品质量和安全的管理体系，才能申请颁发《食品生产许可证》，才能从事食品生产加工，才能加贴质量安全标志，保证消费者能够吃上安全放心的食品。&&& 2．政府有关部门应尽快建立和完善我国食品安全的预警机制，切实改变过去那种当食品安全事故发生后才知晓、处理的现象，真正做到从源头抓好食品安全。&&& 3.完善食品安全管理的法律、法规和标准。国家相关部门应对不适应食品安全需要的法律法规进行修改和完善，改革现行的标准化管理体制，实现我国食品安全标准与国际标准和国外先进标准接轨；建立有效的监督管理和监控检测体系，要从源头上把好质量关；规范无公害食品管理，推行质量体系认证，食品质量体系认证采用ISO9000族质量管理和质量保证标准和HACCP相融合的质量安全保证体系；督促并监督企业树立诚信自律意识，自觉地消除食品质量安全隐患，促进企业健康地生存和发展，提高广大消费者对食品安全的消费信心。&&& 4.加大对危害食品安全行为的惩罚力度。国家在建立食品安全应急机制的同时，应出台相关的法律法规，明确应急机制各部门及其负责人的法律责任，对主观上故意瞒报、不作为、隐瞒信息等行为，都必须追究其法律责任。一旦发生食品安全事故，必须实行责任追究制度，要从重从快处罚，那些没有认真履行执法责任的失职人员要承担相应的责任。&&& 综上所述，食品安全问题是一个被世界各国广泛关注的全球性的重要问题，也是目前国际上研究的热点问题。因此，加强对食品安全问题的研究，不仅有利于我国自身食品安全体系的建立和完善，而且有利于增加我国食品的科技含量，增强我国食品在国际上的竞争力和影响力，提高我国食品工业产品在国际市场中的地位，进一步促进我国食品工业的快速、健康发展。加强食品质量管理具有重大意义，作为食品从业人员，应该懂得食品质量管理的基础知识，应从整体上把握质量管理的共性，更好地学习和应用先进、科学的质量管理方法，全面提高企业的质量管理意识和水平。此外，我们应该认识到，保证产品质量不仅是企业参与市场竞争的利器，也是对广大消费者认真负责的重要表现，同时有助于提高企业形象，树立良好的品牌，为营造我国食品安全的良好氛围奠定坚实的基础。□ 闫发青
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