上海自贸区三周年
上海自贸区三周年
　　金秋九月，上海自贸试验区迎来三周年。
　　9月28日，上海市人民政府发展研究中心主任、党组书记肖林在接受澎湃新闻采访时表示，上海自贸区三年改革试验总体成效显著，在全国发挥了引领示范作用，&在全国四个地方自贸区里走在最前面，实现了既定目标。&
　　日，上海自贸试验区正式挂牌成立，首份负面清单、金改51条、23项服务业开放措施等纷纷出台;2015年4月，天津、福建和广东第二批地方自贸区挂牌成立;2016年8月，第三批7个地方自贸区批准设立。
　　&7个省市再布局自贸区，充分表明中央对自贸区改革创新成效的肯定。&肖林说，目前地方自贸区的改革试验已经进入了新阶段，作为第一个自贸区，上海应该始终扮演标杆和旗舰的角色。
　　制度创新引领性效应
　　眼下，上海自贸试验区--这片国家改革试验田已经可以给外界交出一份满意的&三周年答卷&。
　　肖林表示，三年来上海自贸区制度创新成效突出，例如负面清单制度、国际贸易单一窗口等已经在全国推广，而例如政府管理模式创新等前瞻性改革领域，也在全国形成了引领性效应。
　　制度的创新是为了更好吸引、服务企业，从当初上海自贸区挂牌前夕外企的犹豫，到现在不少跨国企业亚太总部的纷纷落地，这一切都归功于上海自贸区以负面清单为核心的投资管理制度。
　　光有投资管理制度显然不够，必须有以贸易便利化为重点的贸易监管制度来配合。肖林指出，上海自贸区的贸易便利化水平显著提升，在对接国际通行的贸易规则方面，取得了很好的成效，形成了示范效应。
　　快速、便捷、高效--这是不少企业对于上海自贸区海关运行的心得。
　　今年9月7日凌晨6时许，一架运载新款服装的货机降落在浦东国际机场，7时02分地面代理向海关提出&先进区后报关&申请，3分钟后就收到海关审核放行回执，7时19分第一车货物进入自贸区海关卡口并入库理货，8时29分向海关进行进境申报，9时53分货物装车完成后申请货物出区，10时10分货物顺利通关出区进入国内，全程不到4小时，这就是上海自贸区的通关速度。
　　上海海关提供的数据显示，上海自贸区内海关通关作业无纸化率从8.4%大幅提升至89%;一线实际进、出境平均通关时间较上海关区平均通关时间缩短78.5%和31.7%。上海自贸区海关推出的&23+8&项制度中已有21项在全国海关复制推广，占全国四地自贸区的84%。其中&先进区、后报关&、&自行运输&、&三自一重&等改革成果在全国复制推广。
　　在金融改革开放方面，上海自贸区俨然也走到了前列。肖林指出，上海自贸区先后推出了金改51条和40条，以FT账户为核心的金融开放意义远大于其他几个地方自贸区。
　　数据显示，截至今年6月底，已累计开立自由贸易账户5.5万个，办理跨境结算折合人民币6.7万亿元。企业通过自由贸易账户获得的本外币融资总额折合人民币5681亿元，人民币平均利率为4.12%，累计发生本外币兑换业务折合人民币7551亿元。
　　肖林还指出，上海自贸区基本形成了与开放型经济相适应的政府管理制度，例如事中事后监管制度的初步建立，推动综合监管信息平台建设等等，&上海自贸区并非是因为好的政策，而是地方政府进行了改革创新管理。&
　　尽管三年以来，上海自贸区进行了不少开创性的探索和实践，但肖林也坦言，上海自贸区还有不少地方需要进一步深化，例如金融开放创新面临的难点亟待突破、自贸区法治建设还需要加强、自贸区与一带一路联动不够等等。
　　下一步加大压力测试
　　2013年9月，上海自贸区挂牌时被外界称为1.0版;2015年5月，第二批地方自贸区挂牌算作自贸区2.0版;2016年8月，第三批地方自贸区宣布获批成立，俨然已经成为自贸区3.0版。
　　作为全国第一个地方自贸区，上海自贸区该如何继续保持领先?
　　肖林认为，上海自贸区应该继续按照&对照国际最高标准、最好水平的自由贸易区&要求，加大高标准国际贸易先行先试力度，加强自贸区基本制度的系统集成，充分发挥自贸区在一带一路战略中的作用，以及加强与全国各个自贸区的统筹联动。
　　&对标国际高标准贸易规则，这是重中之重，到底哪些领域需要对标，这还要梳理，&肖林表示，不同领域有着不同的对标，贸易便利化就要瞄准世贸组织贸易便利化协定，同时还要提高制度创新的整体性。
　　肖林指出，高标准国际投资贸易规则压力测试非常重要，一个是建立安全审查制度的同时进一步放宽市场准入，另一个就是对外开放的风险防控体系，如何按照宏观审慎评估体系的要求，建立与自贸试验区金融开放创新相适应的金融综合监管机制。
　　其次是要加强自贸区基本制度的系统集成。肖林指出，如何将分散的创新举措串起来，形成基本制度体系，避免碎片化。第三是要充分发挥自贸区在一带一路战略中的作用，并加强与全国各自贸的统筹联动。
　　&不同自贸区的制度创新要突出特色，有所侧重，&肖林表示，要加强统筹考虑和互联互通，比如可以允许在某个自贸区内注册登记后，在其他自贸区可以享受同等待遇，如果11个地方自贸区都可以对标高标准的国际贸易规则，那形成的效应不可忽视，&要加强全国11个自贸试验区的交流、联动、互动，特别是制度框架和统一的市场制度、管理制度方面大胆探索。&一、各大自贸区及自贸试验区的情况
中国现有的四大自贸区（上海、天津、广东、福建）的历史发展沿革：天津自贸区主打“京津冀牌”，努力成为京津冀协同发展高水平对外开放平台、全国改革开放先行区和制度创新试验田、面向世界的高水平自由贸易园区。广东自贸区主打“港澳牌”，建设成为粤港澳深度合作示范区、21世纪海上丝绸之路重要枢纽和全国新一轮改革开放先行地。福建自贸区主打“两岸牌”，建设成为深化两岸经济合作的示范区，建设21世纪海上丝绸之路核心区，打造面向21世纪海上丝绸之路沿线国家和地区开放合作新高地。
商务部于2016年8月31日宣布新增的7个自贸试验区，包括辽宁（东北老工业基地的改革）、浙江（舟山海洋经济）、河南（现代物流）、湖北（长江经济带）、重庆（西部大开发战略）、四川（内陆开放型经济示范）、陕西（一带一路建设）。这7个新设的自贸试验区，将继续依托现有经国务院批准的新区、园区，继续紧扣制度创新这一核心，进一步对接高标准国际经贸规则，在更广领域、更大范围形成各具特色、各有侧重的试点格局，推动全面深化改革扩大开放。
上海自贸区有着自己的独特使命，例如率先进行自贸区试点，是制度创新的先行者，未来还需要将自贸试验区改革试点经验推广到更大范围。其金融改革目标就是实现货币自由兑换，进一步加强融合贸易便利化、投资自由化、金融国际化和政府管理法治化，为中美BIT谈判推进直接提供试验样本。
上海自贸区扩展前为海关特殊监管区域，涵盖上海外高桥保税区、上海外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区。自2015年4月8日起，扩展后的区域涵盖陆家嘴金融片区、金桥开发片区、张江高科技片区。贸易监管制度的创新主要仍在特殊监管区域，部分贸易便利化措施推广到扩展区域，包括负面清单管理和境外投资备案的投资便利化措施适用于整个扩展区域，金融开放的开放措施还有待实施细则出台。扩展后自贸区管委会和浦东新区政府合署办公。
二、自贸区设立三年以来取得的成就及主要的改革
自贸区设立三年以来取得的成就主要包括了以下内容：
1、更加安全高效的海关监管模式
对于一线放开，境外货物入区、区内货物出境不受海关监管；对于二线安全实施高效管理，区内和境内区外货物进出，视为进出口，受海关监管。对自贸区和境外之间进出货物，允许自贸试验区内企业凭进口舱单信息将货物先行提运入区，再办理进境备案手续。对自贸区和境内区外之间进出货物，实行智能化卡口、电子信息联网管理模式，完善清单对比、账册管理、卡口实货核注的监管制度。允许自贸试验区内企业在货物出区前自行选择时间申请检验。先入区后报关，推行“一次申报、一次查验、一次放行”模式，发展国际中转、集拼和分拨业务。
其中，对两项监管制度进行了创新。第一，国际贸易“单一窗口”管理制度，把货物通关分别向多个监管部门报批，改为只向一个跨部门综合管理服务平台递交相关标准化电子信息；第二，货物状态分类监管，根据保税货物、非保税货物和口岸货物等三类不同货物状态，进行分类监管，提高通关速度。现在货物入区通关时间平均缩短2至3天。
2、国际大宗商品交易平台的设立
上海国际能源交易中心已于期货交易所挂牌。除此之外，上海黄金交易所国际板也已挂牌，结算纳入FT账户。人民币的报价推动了中国在国际大宗商品上的定价权。而大宗商品现货交易交收中的大宗商品尚未办理进口报关手续、或已完成出口报关手续，交易价格应不含进口关税和进口环节增值税。
3、平行进口制度
汽车平行进口是指从除总经销商以外的其他进口商，从产品原产地进口的商品，与国内授权经销渠道“平行”，打破4S店的垄断。
自贸试验区成立进口汽车交易中心，负责经销商管理、售后服务保障、消费者权益保障、零部件供应保障和综合服务管理等工作。就目前来说，平行进口汽车总体量偏少。
4、更开放的外资准入制度
开放领域包括金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及社会服务；部分准入限制措施，如投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制措施（银行业机构、信息通信服务除外）已被取消，自2013年9月设立之初共计23项服务业开放措施已经落地实施。
国务院在2015年7月19日宣布了针对适用于四大自贸区的进一步开放措施涉及的行业，主要包括：农林、采矿、制造业以及交通运输、租赁和商务服务、教育、文化体育和娱乐业等服务领域。由于上海在外商投资医疗机构、经营性培训机构和增值电信领域在设立之初就颁布单行法规，因此在上述几个领域的开放程度仍领先于其他三个自贸区。
5、更便捷的资金外汇制度
倪健林律师通过红筹架构境外上市和中概股私有化两项主体介绍了自贸区环境下的境外投资优势，主要包括：效率优势，区内5个工作日完成备案，区外商务部门3个工作日和发改部门7个工作日备案，最大优势体现在一口受理，无需面对商务和发改两个部门；资金融通的便利性，自贸区企业拥有FT账户，FT账户和境外账户的资金流转非常方便，FT账户和企业一般账户也能有限渗透；打造离岸股权投资平台，虚拟注册，将落实离岸收入税收优惠。
需要特别注意的是，境外股权投资必须投向实体项目。若配置二级市场股票或金融衍生产品，应该通过QDII或GDLP，若有参与私有化的需要，可以通过境外主体融资买入股票。投向拟红筹上市公司，实际控制人应按规定完成返程投资登记，资金方可回流。资金出境后，应及时说明资金的使用方向。有限合伙出资人为个人，是否被认定为规避个人境外投资。
对于外汇管理制度的改革，包括简化了经常项目收结汇，购付汇单证审核。服务贸易、收益和经常转移5万美元以上，提交税务备案表。区内金融租赁公司、外商投资租赁公司及中资融资租赁公司在向境内承租人办理融资租赁时收取外币租金；简化了直接投资外汇登记手续，区内外商投资企业的外汇资本金实行意愿结汇。
改革中，外商投资企业资本金及其结汇所得人民币不得用于以下用途：不得用于经营范围之外的支出，不得直接或间接用于证券投资，不得直接或间接用于发放人民币委托贷款，偿还企业间借贷以及偿还已转贷第三方的银行人民币贷款，不得用于购买非自用房地产的相关费用。
另外，改革内容也简化了外商投资企业以结汇资金开展境内股权投资的管理，允许以投资为主要业务的外商投资企业（投资性公司，创业投资企业和PE）将外汇资本金结汇后划入被投资企业账户，也可以按外币划转的方式投资；放宽对外债权债务管理，将区内境外外汇放款金额上限调整至所有者权益的50%，取消区内融资租赁企业办理融资租赁对外债权业务的逐笔审批，实行登记管理；改进跨国公司总部外汇资金集中运用管理，国内外汇资金主账户可以办理经常项目外汇资金集中收付汇和轧差净额结算，国际贸易结算中心业务，集中管理境内成员单位资本金、外债、资产变现资金；完善了结售汇制度，便利了银行开展面向区内客户的大宗商品衍生品的柜台交易。
2015年10月新的金融开放创新试点40条，内容包括了研究启动合格境内个人投资者境外投资试点：实业投资，不动产投资和金融类投资；允许扩大符合条件的机构和个人在境内外证券期货市场投资，研究探索通过自有贸易账户支持资本市场开发；研究扩大个人可兑换额度；扩大人民币跨境使用；扩大金融服务业的对内对外开放；建设面向国际的金融市场。
三、展望上海自贸区未来的发展方向与目标
作为自上而下拉动新三驾马车的核心抓手，以及自下而上全面积极实验和回应，上海自贸区是机制和体制的全面创新和升级，以高标准的国际贸易投资新规则为蓝本，创造出一个符合国际惯例、自由开放、鼓励创新的市场经济环境。
对比高标准的国际贸易投资新规则，更广泛、更深层面的服务业开放，特别是金融服务、电信、电子商务、专业服务、医疗和教育领域的进一步开放，值得期待。是否有新一版的负面清单或特别开放准入措施，有待观察。金融创新开放40条的逐一落实，特别是尽快启动个人合格境外投资试点，开放更多的金融服务业（中美BIT谈判已涉及，已经有多家外资的资产管理公司获批），最终实现人民币的国际化，与建设全球影响力的科创中心的联动。
供稿：上海律协国际投资业务研究委员会
执笔：陈辉宇 &国浩律师（上海）事务所
业务研究委员会信息发布时间： 10:18:59
作者:微信jujincom 编辑:网络
来源:奥亚网
眼下，上海自贸试验区--这片国家改革试验田已经可以给外界交出一份满意的&三周年答卷&。 东方IC 资料　　金秋九月，上海自贸试验区迎来三周年。　　9月28日，上海市人民政府发展研究中心主任、党组书记肖林表示，上海自贸区三年改革试验总体成效显着，在全国发挥了引领示作用，&在全国四个地方自贸区Y走在最前面，实现了既定目标。&　　日，上海自贸试验区正式挂牌成立，首份负面清单、金改51条、23项服务业开放措施等纷纷出台；2015年4月，天津、福建和广东第二批地方自贸区挂牌成立；2016年8月，第三批7个地方自贸区批准设立。　　&7个省市再布局自贸区，充分表明中央对自贸区改革创新成效的肯定。&肖林说，目前地方自贸区的改革试验已经进入了新阶段，作为第一个自贸区，上海应该始终扮演标杆和旗舰的角色。　　制度创新引领性效应　　眼下，上海自贸试验区--这片国家改革试验田已经可以给外界交出一份满意的&三周年答卷&。　　肖林表示，三年来上海自贸区制度创新成效突出，例如负面清单制度、国际贸易单一窗口等已经在全国推广，而例如政府管理模式创新等前瞻性改革领域，也在全国形成了引领性效应。　　制度的创新是为了更好吸引、服务企业，从当初上海自贸区挂牌前夕外企的犹豫，到现在不少跨国企业亚太总部的纷纷落地，这一切都归功于上海自贸区以负面清单为核心的投资管理制度。　　光有投资管理制度显然不够，必须有以贸易便利化为重点的贸易监管制度来配合。肖林指出，上海自贸区的贸易便利化水氏宰盘嵘诙越庸释ㄐ械拿骋坠嬖蚍矫妫〉昧撕芎玫某尚В纬闪耸竟效应。　　快速、便捷、高效--这是不少企业对于上海自贸区海关运行的心得。　　今年9月7日R晨6时许，一架运载新款服装的货机降落在浦东国际机场，7时02分地面代理向海关提出&先进区后报关&申请，3分钟后就收到海关审核放行回执，7时19分第一车货物进入自贸区海关卡口闳肟饫砘酰8时29分向海关进行进境申报，9时53分货物装车完成后申请货物出区，10时10分货物顺利通关出区进入国内，全程不到4小时，这就是上海自贸区的通关速度。　　上海海关提供的数据显示，上海自贸区内海关通关作业无纸化率从8.4%大幅提升至89%；一线实际进、出境平均通关时间较上海关区平均通关时间缩短78.5%和31.7%。上海自贸区海关推出的&23+8&项制度中已有21项在全国海关}u推广，占全国四地自贸区的84%。其中&先进区、后报关&、&自行运输&、&三自一重&等改革成果在全国}u推广。　　在金融改革开放方面，上海自贸区俨然也走到了前列。肖林指出，上海自贸区先后推出了金改51条和40条，以FT帐户为核心的金融开放意义远大于其他几个地方自贸区。　　数据显示，截至今年6月底，已累计开立自由贸易帐户5.5万个，办理跨境结算折合人民币6.7万亿元。企业通过自由贸易帐户获得的本外币融资总额折合人民币5681亿元，人民币平均利率为4.12%，累计发生本外币兑换业务折合人民币7551亿元。　　肖林还指出，上海自贸区基本形成了与开放型经济相适应的政府管理制度，例如事中事后监管制度的初步建立，推动综合监管资讯平台建设等等，&上海自贸区（成功）并非是因为好的政策，而是地方政府进行了改革创新管理。&　　管三年以来，上海自贸区进行了不少开创性的探索和实践，但肖林也坦言，上海自贸区还有不少地方需要进一步深化，例如金融开放创新面临的难点亟待突破、自贸区法治建设还需要加强、自贸区与一带一路联动不够等等。　　下一步加大压力测试　　2013年9月，上海自贸区挂牌时被外界称为1.0版；2015年5月，第二批地方自贸区挂牌算作自贸区2.0版；2016年8月，第三批地方自贸区宣布获批成立，俨然已经成为自贸区3.0版。　　作为全国第一个地方自贸区，上海自贸区该如何继续保持领先？　　肖林认为，上海自贸区应该继续按照&对照国际最高标省⒆詈盟实淖杂擅骋浊&要求，加大高标使拭骋紫刃邢仁粤Χ龋忧孔悦城局贫鹊南低臣桑浞址⒒幼悦城谝淮宦氛铰灾械淖饔茫约凹忧坑肴鞲鲎悦城耐吵锪　　&对标国际高标拭骋坠嬖颍馐侵刂兄兀降啄男┝煊蛐枰员辏饣挂崂恚&肖林表示，不同领域有着不同的对标，贸易便利化就要瞄适烂匙橹骋妆憷ǎ被挂岣咧贫却葱碌恼逍浴　　肖林指出，高标使释蹲拭骋坠嬖蜓沽Σ馐苑浅Ｖ匾桓鍪墙踩蟛橹贫鹊耐苯徊椒趴硎谐∽既耄硪桓鼍褪嵌酝饪诺姆缦辗揽靥逑担绾伟凑蘸旯凵笊髌拦捞逑档囊螅⒂胱悦呈匝榍鹑诳糯葱孪嗍视Φ慕鹑谧酆霞喙芑啤　　其次是要加强自贸区基本制度的系统集成。肖林指出，如何将分散的创新举措串起来，形成基本制度体系，避免碎片化。第三是要充分发挥自贸区在一带一路战略中的作用，并加强与全国各自贸的统筹联动。　　&不同自贸区的制度创新要突出特色，有所侧重，&肖林表示，要加强统筹考虑和互联互通，比如可以允许在某个自贸区内注册登记后，在其他自贸区可以享受同等待遇，如果11个地方自贸区都可以对标高标实墓拭骋坠嬖颍切纬傻男вΣ豢珊鍪樱&要加强全国11个自贸试验区的交流、联动、互动，特别是制度框架和统一的市场制度、管理制度方面大胆探索。&&
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中国（上海）自由贸易试验区马吉路28号东华金融大厦室
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【期刊名称】
上海自贸区三周年绩效梳理与展望
【作者单位】
【分类】 【中文关键词】 上海自贸区；负面清单管理模式；TPP
【期刊年份】 【期号】 1
【页码】 141
【摘要】 上海自贸区是中国改革开放三十多年、摸着石头走完浅滩之后，开始向深水区挺近之前的一次热身。回眸上海自贸区成立三周年，对其改革成效进行梳理，既要关注其自身发展状况，也要考量其在现有框架下能否将改革经验合理转化与积极推广。上海自贸区这三年的变化日新月异，虽然仍存在一些问题，但基本能够坚持按照既定目标先行先试，在行政、金融、海关等诸多领域持续推出创新举措，并将大量经验复制推广到全国。
【全文】【】 &&&& 　　一、引言
　　《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》对自贸区的发展提出了明确要求要探索建立投资准入前国民待遇和负面清单管理模式，深化行政审批制度改革，加快转变政府职能，全面提升事中事后监管水平。要扩大服务业开放、推进金融领域开放创新，建设具有国际水准的投资贸易便利、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区，使之成为推进改革和提高开放型经济水平的‘试验田’，形成可复制、可推广的经验，发挥示范带动、服务全国的积极作用，促进各地区共同发展”。[1]为此，国务院先后出台近20部直接与上海自贸区相关的法规和规章，上海市也制定了一系列配套政策，内容涉及行政、金融、海关等重点领域。三年来，上海自贸区围绕上述目标，积极探索、大胆尝试，交出了一份合格的答卷。
　　二、行政审批的新变化
　　上海自贸区成立以前，我国对外资管理遵循的是国家发改委和商务部制定的《》，即正面清单管理模式。[2]该目录列出了我国对外资的鼓励类、限制类、禁止类三类产业目录。上海自贸区推陈出新，首先开始实行负面清单管理模式，通过制度创新努力减少非关税壁垒，推进简政放权给予企业更多公平竞争、自由选择的空间。探索建立“准入前国民待遇”加“负面清单”管理模式是上海自贸区的亮点，也是我国扩大开放、促进改革的一项重要举措，更是适应经济全球化和国际投资规则新变化的制度创新需要。
　　上海自贸区2013版的负面清单共有190项特别管理措施，其中，使用禁止字样的有38项、限制字样的有74项，内容与正面清单并无实质变化。到了2014版负面清单，特别管理措施从190项缩减为139项，其中，禁止性措施和限制性措施分别为29项和110项。经过两年的先行先试之后，2015版清单进一步提高开放程度，特别管理措施比2014版再减少17项，总数为122项，其中，禁止性措施37项，限制性措施85项。尽管开放力度在加大，2015版负面清单仍然存在限制范围过大、服务业开放不足、与国际社会标准接轨不够等问题。[3]
　　在总结上海自贸区的经验基础之上，国务院于2015年下半年正式出台了《关于实行市场准入负面清单制度的意见》，明确了实行市场准入负面清单制度的总体要求、主要任务和配套措施。根据该《意见》，国家发改委和商务部联合发布了《市场准入负面清单草案(试点版)》。需要指出的是，该《草案》与2015版负面清单是两种不同版本，并不会取代2015版清单，即今后将采用“双轨制”模式，同步推进，即包括上海自贸区在内的所有自贸试验区适用一套负面清单，继续承担先行先试、扩大开放的任务；2018年后，全国各地统一适用另一套负面清单，及时将自贸区现有成果转化推广，加速改革步伐，届时取代现行的《》。因此，出于现实状况考量，该《草案》共包含长达328项特别管理措施，其中，包括禁止准入类96项，限制准入类232项，较2015年版清单大幅增加，最终版本还有待进一步细化。
　　负面清单管理模式的影响并未限于投资贸易领域，这一理念正在迅速且积极地影响着自贸区内政府职能转变乃至区外行政领域改革，高度呼应“法无授权即禁止，法无禁止即自由”的现代管理理念。具体来讲，借鉴负面清单模式，多家机关先后发布类似自贸区负面清单的本部门“权力责任清单”。内容比较系统的如上海自贸区海关行政权力清单和责任清单(2015版)，其中，权力清单列出了52项权力，以及每一项权力配套的“权力运行流程图”；责任清单包括4个附件：事中事后监管制度清单、主要职责清单、窗口受理事项清单和公共服务事项清单。在附件中，事中事后监管制度清单又包含价格核查、保税核查、企业稽查、报关单位注册登记以及企业信用管理5个具体的子附件。
　　上海自贸区扩区后，自贸区管委会与浦东新区政府实行一体化合署办公，开始按照负面清单管理模式，在浦东新区完整一级地方政府的框架内推进全面制度创新。扩区运行首日就推出1.0版的权力清单和责任清单，充分体现了自贸区负面清单管理的理念。据统计，上述行政权力清单共包含权力事项6460项，包含行使依据、责任部门、审批时限、申请条件、收费标准以及监督部门等十多个方面内容，权力行使更加透明。从权力部门分布来看，浦东新区环保市容局、市场监管局、公安分局是权力“大户”，拥有权力均在1000项以上，合计占比达到67%。从权力类别分布看，81%的权力项目为行政处罚，行政强制措施与行政审批事项各占4%；其他各项权力占11%。行政责任清单分为五大板块，共列出行政责任事项1422项，其中，主要职责513项，行政协同责任125项，事中事后监管制度158个项目，重点行业与重点领域监管措施89项，公共服务导航537项。从责任部门分布看，事中事后监管制度责任较多的分别为市场监管局、环保局、审计局与发改委；重点行业与重点领域监管措施较多的是市场监管局、市环保局、市农委。
　　目前，上海已经在全市范围内展开了行政权责清单制度的探索，并已取得了一定的成效。自2014年6月上海市发改委公布首份权力清单之后，推出本部门权力责任清单已成为各职能部门通行的管理模式。截至目前，上海市政府已在网上政务大厅集中公布了39家机关的权力责任清单。就全国范围而言，权力责任清单制度的溢出效应也很明显，在国务院办公厅发布《》后，国务院现已集中公布57家单位的权力清单(但尚未公布责任清单)；除贵州和西藏尚未公布责任清单外，其余省级部门均已公布权力责任清单。随着各级行政机关公布权责清单，行政权力与人民权利之冲突定位也将更加明晰，有利于企业合理安排商事活动，履行自身义务。
　　除了负面清单这一重要制度外，上海自贸区优化营商环境还需要一系列趋于完善的制度体系来保障。为此，上海自贸区积极探索创新举措，包括但不限于以下内容：
　　(一)深化行政审批改革
　　上海自贸区总体方案明确提出要探索建立投资准入前国民待遇和负面清单管理模式，深化行政审批制度改革，加快转变政府职能，全面提升事中事后监管水平”。以挂牌成立时全国人大常委会授权调整为起点，以企业注册认缴制和外商投资备案制开始的工商登记改革为标志，上海自贸区吹响了行政审批改革的号角。
　　为了深化行政审批制度改革，日，上海市政府《》正式施行，在自贸区保税区域范围内，原本由上海市发展改革、商务、国土规划、建设管理、交通和环保等14个职能部门行使的71项有关行政审批和管理权，开始由自贸区管委会集中行使。4月20日，国务院印发《进一步深化上海自贸区改革开放方案》，25条内容中的12条是关于政府职能转变的，尤以行政审批改革最令人关注。上海市市级部门按照“以经济类事项为主，应放尽放，浦东能承接”的原则，向浦东新区下放了151项行政审批事项，其中104项属于市政府各部门的事权在《深化改革方案》出台时已全部完成下放。
　　上海自贸区管委会与浦东新区政府合署办公是扩区后的一个亮点，需要将保税区域内部分对外开放措施和事中事后监管措施辐射到整个自贸区，需要以自贸区的理念改造完整的一级地方政府管理模式。合署办公后，浦东新区政府对授权上海自贸区管委会行使的66项行政审批和管理事项进行了梳理，对浦东新区则简化116项行政审批，通过减少审批材料、压缩审批时限、网上办理等方式优化了232项行政审批，通过编制权力清单和责任清单规范了权力运行。[4]
　　经过清权、减权、制权，上海自贸区在成立两周年时形成了职能转变“1+3+2”方案，其中，“1”即指市级经济领域的行政审批事项原则上全部下放到自贸区，第一批下放163项，第二批下放68项。[5]根据浦东新区2015年统计年鉴发布的数据显示，2015年，浦东新区区级机关行政编制精简率达到15%，内设机构精简率约16%。
　　自贸区的行政审批改革示范效应也产生了更大范围的影响。上海市自日公布第七批取消和调整行政审批目录后，开始转为一年内多次公布。上海市先后共取消和调整行政审批3366项，其中，自贸区挂牌后，取消和调整7次，共1129项，占总数的33.54%，包括取消313项和调整816项。
　　(二)优化工商登记制度
　　上海自贸区成立之初，国家工商局发布了《》，从工商登记制度改革、优化企业设立流程，以及转变市场主体监管方式三个方面支持自贸区建设，决定首先试行注册资本认缴制改革，取消普通公司最低注册资金限额、股东出资比例及期限要求。工商登记制度改革在自贸区实施后，不久便被认可，先是公司法中企业设立相关事项得到修改，随后，国务院印发《》，在全国范围内推进工商登记改革。2015年6月，上海市工商局参考“负面清单”监管思路，又专门出台了《公司股东及法定代表人登记管理办法(试行)》，规定除非企业涉嫌提交虚假申请材料，市场监管部门原则上不再对企业登记实施实质性审查。实行注册认缴制使得工商登记注册手续变得十分便利，这一改革的效果十分明显，上海自贸区内企业设立数量和资金规模的快速增长。工商登记制度改革在全国推进半年时间内，全国新登记注册市场主体659.59万户，同比增长15.75%，新增注册资本(金)10.79万亿元，同比增长高达66.7%。[6]
　　“三证合一、一照一码”[7]商事登记制度改革也有序进行，由原先不同部门分别核发营业执照、组织机构代码证、税务登记证三张证照，改为对各类企业核发一张加载统一社会信用代码的营业执照。
　　(三)实行外商投资备案制
　　除了企业注册认缴制改革以外，自贸区在投资管理方面，全面实施外商投资和境外投资备案制。《中国(上海)自由贸易试验区管理办法》、《中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)2013年》、《中国(上海)自由贸易试验区外商投资项目备案管理办法》、《中国(上海)自由贸易试验区境外投资项目备案管理办法》、《中国(上海)自由贸易试验区外商投资企业备案管理办法》和《中国(上海)自由贸易试验区境外投资开办企业备案管理办法》六项管理办法，共同构建了投资备案制法律框架。到2013年底，90%的新设项目改为备案制，超过负面清单设计时85%的预测目标。上海自贸区成立两年时，上海市新设外资企业中有近50%入驻自贸区，累计投资总额近300亿美元。除了吸引外资外，2015年办结境外投资项目636个，其中，中方投资额229亿美元，相当于2014年的5.5倍，[8]成为中国企业“走出去”的桥头堡。
　　(四)先照后证与证照分离
　　《中国(上海)自由贸易试验区管理办法》中规定了实行“先照后证”模式，自贸区内取得营业执照的企业即可从事一般生产经营活动；从事需要许可的生产经营活动的，可以在取得营业执照后，再向主管部门申请办理。此后，上海自贸区85%前置审批事项改为后置审批。除了国务院明确的“先照后证”事项外，国家工商行政管理总局还发布了《中国(上海)自由贸易试验区先照后证改革事项目录》，包括41项内容，准备在条件成熟时开始实施。目前，上海自贸区于2015年1月推出的“先照后证”12项改革措施已在全国推广。国务院印发意见，要求全国各级机关进行“先照后证”改革，实行行政审批事项目录管理，要求国家工商行政管理总局负责公布工商登记前置审批事项目录，并梳理186项法律法规明确规定监管部门和监管职责的“先照后证”改革相关审批项目。随后，浦东新区市场监督管理局按照国务院的意见发布实施了《市场主体“先照后证”事项经营范围及审批事项对照目录》，共包含147项内容。
　　在“先照后证”制度实施后，“证照分离”改革就成了商事登记改革的重点。2015年12月，国务院同意在浦东新区开展“证照分离”改革试点，试点期为自批复之日起3年。根据国务院的批复，试点采取分类推进的方式，从与企业经营活动密切相关的行政许可事项中，选择116项行政许可事项先行开展改革试验，将按取消审批、取消审批改为备案、简化审批实行告知承诺制、提高审批透明度和可预期性、加强市场准入管理5种类型进行分类改革。为顺利推进此项改革，上海市决定在浦东新区内，凡与《上海市开展“证照分离”改革试点总体方案》不一致的地方性法规规定，暂时调整实施，调整实施的期限与试点期限一致。
　　除了推出先照后证与证照分离这一具有实质意义的商事登记改革措施外，上海自贸区还实行单一窗口措施，在程序上帮助企业简化办事流程。在自贸区综合服务大厅内设有海事、海关、检验检疫等中央驻区监管部门和工商、税务、质监、公安等市政府驻区职能部门办事窗口，实现“一口受理”的办事模式。上海自贸区扩区后，在浦东新区新增3个自贸区受理点和2个咨询窗口，全面对接自贸区业务，企业办事不用远赴外高桥或临港，在浦东新区核心区域就能办理。又如，上海市工商行政管理局在自贸区开放了企业名称资源库，申请人通过“可选名称系统”挑选新设企业名称，省去了反复核名的等待时间。推出自贸区“办税一网通”10项创新服务举措，即网上自动赋码、网上发票应用、网上区域通办、网上自主办税、网上审批备案、网上资格认定、网上非贸管理、网上按季申报、网上信用评价以及网上服务体验。
　　(五)事中事后监管
　　建设上海自贸区，深化行政审批改革是重要任务，但是，放开后的事中事后监管才是真正的难点所在。在浦东新区2015年4月公布的责任清单中，事中事后监管制度共158项，占比超过11%。上海市2014年统计公报显示，上海自贸区以政府职能转变为核心的事中事后监管制度已经初步形成。
　　近两年来，国务院《社会信用体系建设规划纲要(年)》、《》等文件相继出台，明确提出要“提高全社会的诚信意识和信用水平”，通过运用大数据“加强对市场主体的服务和监管，推进简政放权和政府职能转变”。《上海市公共信用信息归集和使用管理试行办法》，共有7章37条，2016年正式实施。为了加快社会信用体系建设，浦东新区根据国务院和上海市的要求，先后出台了“三个一”制度规范，包括一个意见、一个管理办法和一个“14”配套制度。一个意见，即日印发的《浦东新区关于进一步加强社会信用体系建设的实施意见》，根据该《实施意见》，浦东新区将全面推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信四大领域信用建设。一个管理办法，即《浦东新区失信“黑名单”管理办法(试行)》，用来指导和规范新区各行政单位对严重失信企业的信息共享，健全失信联合惩戒机制。一个“14”配套制度，5卩《浦东新区公共信用信息管理暂行办法》和四个实施细则，用来规范新区政府部门间信用信息共享和应用，服务“浦东新区公共信用信息服务平台”的建设。此外，浦东新区正在争取试点自贸区“信用云平台”的建设，在服务贸易与投资便利化、跨境电子商务发展、“贸易直通车”、科技型中小企业融资等方面深化信用建设，推进“信用张江”建设，并在“证照分离”等改革领域探索建立全过程信用管理。2014年，上海市开通了公共信用信息服务平台。一年后，自贸区信用信息综合查询服务开通，系全市唯一可以同时开展公共信用信息查询和金融信用信息查询的服务窗口。另外，上海市政府开通了信用实事项目法人信用信息集中展示系统。根据2015年数据显示，共设置了红灯、绿灯、黄灯、暂不予评估四种情形，该系统共公布了31149条级别为绿灯的单位。
　　在上海自贸区的改革图谱上，伴随信用体系建设的还有企业年报公示制度。自贸区内企业应对其报送的年度报告的真实性、合法性负责，否则，将被监管部门贴上“不诚信”的标签。上海市工商行政管理局《关于中国(上海)自由贸易试验区内企业登记管理的规定》明确规定，自贸区内登记的企业如果年度报告被抽查发现或者被举报查实有违法行为、申报不实隐瞒真实情况或虚假承诺的，将被登记机关责令限期改正，并纳入不良信用体系，甚至面临处罚。根据上海市2015年统计公报显示，上海84.7%的应报送企业完成了2014年度年报公示，其中，重点行业年报公示率达到98%。企业年报信息公示制度很快得到了认可，国务院印发了《》进行推广。2014年10月底，上海自贸区又率先展开年报抽查制度，把已注册并完成2013年年报公示的企业分成“不定向抽查”和“定向抽查”两组，按固定比例随机抽样检查。
　　与《中国(上海)自由贸易试验区企业年度报告公示办法》相对应的是《中国(上海)自由贸易试验区企业经营异常名录管理办法》，分别规定了企业年度报告公示和经营异常名录的适用主体范围、管理职责分工、公示方式途径等内容，明确自贸区将重点加强对企业的信用约束，以引导企业诚信经营。
　　在事中事后监管方面，上海自贸区管理部门还注重信息共享和联合执法制度建设。比如，“单一窗口”整合了公安、人社、外专部门办证窗口的运行机制、程序和信息，初步实现了相关部门管理信息系统的资源共享和集约运用。在综合执法体系搭建方面，自贸区成立全国首家实现专利、商标、版权的集中管理和综合执法的知识产权局；筹建首个“进出口工业产品风险信息监测分中心”，实现对包括境内外政府部门通报、伤害事故报告、媒体舆情和消费者投诉在内的各类风险信息的采集和安全性评估；设立了自贸区行政执法联系会议。2013年9月，上海市推进区县市场监督管理体制“4合1”改革，将区县工商、质监、食药监部门与物价部门有关价格监督检查机构的职能进行整合，组建区县市场监督管理局。[9]上海自贸区扩区后，成立了浦东市场监督管理局(即自贸区市场监督管理局)，对市场的监管更加高效、统一。
　　上海自贸区还引人了社会力量参与综合监管体制建设。例如，2013年10月，上海国际仲裁中心设立了中国(上海)自由贸易试验区仲裁院；第三方检验结果采信制度作为首批8项可复制制度推广到全国；陆家嘴互联网金融协会等一些行业协会还参与规范企业经营行为规则的制定。
　　2016年8月，《进一步深化中国(上海)自由贸易试验区和浦东新区事中事后监管体系建设总体方案》正式印发。该方案规定了八个方面主要任务，包括创新市场评价机制、建立新型业界自治平台、发挥第三方专业机构监督作用、完善市场退出机制、率先创新“证照分离”、改革116项许可证事项的监管方式、深化浦东新区大部门制改革、以“互联网+”和大数据技术为支撑，实施精准监管，建设和完善浦东新区网上政务大厅等。这意味着上海自贸区事中事后监管体系有了顶层设计。
　　三、金融领域的改革
　　金融改革是上海自贸区制度创新探索的重要方面，也是“先行先试”成败的关键所在。[10]因此，无论是中央还是上海市都十分重视自贸区的金融改革。在中央层面，上海自贸区总体方案明确在风险可控前提下，在试验区内对人民币资本项目可兑换、金融市场利率市场化、人民币跨境使用等方面创造条件进行先行先试。2015版负面清单从金融机构及业务方面提出了14条要求。中国人民银行则先后出台了《中国人民银行关于金融支持中国(上海)自由贸易试验区建设的意见》和《》两部重要规章，支持和保障自贸区的金融改革。在地方层面，《中国(上海)自由贸易试验区条例》明确了“五大金融创新”关键点，即创新有利于风险管理的账户体系；促进投融资汇兑便利；方便人民币跨境使用；推动利率市场化体系建设；建立与上海自贸区发展需求相适应的外汇管理体制。
　　截至扩区时，上海自贸区涉及金融领域的法律文件已出台30余部，其中，上海市人民政府会同中国人民银行、银监会、证监会、保监会(简称“一行三会”)出台了支持上海自贸区建设的“51条意见”，构建了上海自贸区金融改革的总体政策框架，开启了自贸区金改“1.0版”阶段。此后，伴随着自由贸易账户管理系统的构建以及在此基础上全面放开境外融资，自贸区金改先后迎来“2.0版”和“3.0版”时代。在此期间，上海自贸区密集出台了金融改革相关规定，在较短时间内，丰富和完善了已初步搭建起来的金改法律框架。日，中国人民银行会同商务部、银监会、证监会、保监会、国家外汇管理局和上海市政府联合印发《进一步推进中国(上海)自由贸易试验区金融开放创新试点加快上海国际金融中心建设方案》(下称“金改40条”)，内容涵盖人民币资本项目可兑换、人民币跨境使用、金融服务业对内对外开放、面向国际的金融市场建设和金融监管及风险防范，较好地契合了改革要求，自贸区金改由此跨入“4.0版”
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