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关于我市科技创新的现状和思考
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为全面深入了解全市科技创新工作有关情况，谋划科技创新未来发展蓝图。我带领市科技局先后深入开发区、金川集团公司、金铁集团公司、金泥集团公司、金化集团公司等企业，以及永昌县、金川区等重点企业、民营企业，围绕科技创新环境建设、科技经费投入、科技创新平台建设和企业自主创新等方面内容，进行了专题调研,并召开县、区科技工作者，以及企业家代表座谈会，对全市科技创新工作进行深入的研讨和交流，提出了一些对策和建议。现将有关情况总结报告如下：
一、全市科技创新工作现状
近年来，在市委、市政府的坚强领导下，我们坚持以科学发展观统领科技工作全局，认真落实“科教兴市”战略，以集聚科技资源、建设创新载体、提升创新能力为重点，进一步完善科技创新体系，优化创新创业环境，全市科技事业得到了较快发展，科技综合实力得到了明显提升。
（一）政策环境建设进一步优化。近年来，市委、市政府高度重视科技创新在经济社会发展中的引领和支撑作用，先后出台了《关于加快科技创新体系建设推进区域创新能力提升的实施意见》、《关于实施金昌市中长期科学和技术发展规划纲要增强自主创新能力的决定》、《金昌市知识产权战略实施意见》、《金昌市专利资助办法》、《金昌市引进急需紧缺高层次人才认定若干办法》等一系列政策文件，积极鼓励科技创新，对企业或个人自主研发、引进吸收再创新项目和技术以及高层次人才引进等给予重点扶持和奖励。从2013年开始，我市设立了科技专项奖励基金（其中：市级财政每年拨付100万元，县区财政每年各拨付100万元），对每年在科技创新工作中有突出贡献的企业、单位和创新人才给予奖励。一系列政策的落实进一步激发了全社会创新的积极性，科技创新的氛围逐渐浓厚，为“科教兴市”发展战略提供了强有力的科技支撑。
（二）创新平台建设不断健全。我市从提升支柱产业的核心竞争力出发，着力构建企业创新平台，不断完善区域科技创新体系，取得显著进步。到目前为止，全市已建成博士后科研工作站1个、国家级工程技术研究中心1个、国家级企业技术中心1个、国家高新技术企业8家，省级高新技术开发区1个、省级重点实验室2个、省级工程技术中心6个、省级企业技术中心10个、研发机构9个、省级创新型试点企业5个，市级工程技术研究中心4个、农业科技示范园2个。并已建成生产力促进中心4家，各类科技咨询服务机构10家，我市还积极推动科技孵化器建设，在经济开发区正在建设建筑面积26200平方米的科技创新创业园，其中包括技术研发平台、创业平台、技术成果交易平台、检验检测平台、电子商务平台、投融资平台、公共服务平台的7大服务平台。
（三）科技创新能力逐步提升。近年来，在各级政府科技投入的引领下，企业科技驱动发展意识不断增强，科技投入比重逐步提高。一是科技项目立项层次不断提高。2010年至2013年，全市列入国家级科技计划项目33项，其中“国家科技型中小企业技术创新基金”项目27项，国家支撑计划4项，星火计划2项，共争取国家科技研发经费达2700多万元。二是专利申请、授权量增长迅速。专利申请量由2010年的193件提高到2013年的519件，授权量由61件提高到 268件，分别增长了2.69倍和4.39倍；每万人口发明专利拥有量达到1.3 件，居全省第3 位。2010年至2013年，全市共获得国家级科技奖励2项，获省级科技奖励8项。三是科技人才结构趋向合理。目前，全市共有各类科技人员4.96万人，科技创新创业人才2600多人，其中引进高层次、高技能人才70多人，每万人拥有科技人员数达992人。科技人员组成结构趋于合理,其中高级职称人员占8.3%，中级职称人员占44.2%，初级职称人员占47.5%。四是科技成果转化率明显提升。全市应用类科技成果转化率由2010年的20%提高到2013年的35%，技术合同成交额由2010年的1.276亿元增长到2013年的2.242亿元。2013年永昌县通过了全国科技进步先进县区考核，金川区获得“全国科技进步先进区”称号。
二、我市科技创新工作存在的主要问题
随着我市产业结构的不断优化和升级，以及经济社会全面发展的新形势新要求，科技创新工作还存在一些亟需研究解决的问题，主要表现在以下几个方面：
（一）科技经费投入不足。近些年来，我市经济取得了较快发展，但随着我市GDP的不断提高，多年来市级科研经费还是维持在240万元，并没有按政策要求随着GDP的增长而增长。据统计数据显示， 2012年嘉峪关市本级科学技术支出1329万，白银市本级支出3072万，天水市本级支出3677万，张掖市本级支出3376万，酒泉市本级支出2326万，而我市市本级科学技术支出1308万，同省内兄弟市州科学技术支出有一定的差距，财政性科技投入总体上虽有增加，但还不能满足科技事业迅速发展的需要。此外，我市尚未设立科技风险投资基金、科技风险投资公司及科技创业融资担保机构，科技创业风险投入机制尚未形成。企业R&D投入意识还不强，导致多数企业无力进行核心技术和前瞻性技术的战略研究，技术创新活动普遍维持在对一些低端技术的研发上。
（二）科技创新管理体制还不够顺畅。现行管理体制带来了科技资源的分散管理，全市科技创新活动的事权、财权存在多头管理现象，缺乏有效整合，市本级科技资金分配权分散在科技局、工信委、农林口等多个部门，这种多头管理、职责交叉的状况容易导致一些项目单位重复申报、套取财政性科技资金，如支持企业研发中心建设方面，科技局的研发中心专项资金和工信委的企业技术中心都可以扶持，完全杜绝重复申报还难以做到。另一方面，有些科技项目资金分配存在撒胡椒面的问题，有限的资金被分割和分散使用，虽然照顾到方方面面，但由于补助金额较小，难以对企业起到支持和引导进行科技创新的作用。
（三）企业创新主体地位还不够突出。自主创新活动尚未成为全市企业的普遍行为，从调研情况看，市属三大企业在科技创新意识上还不强，在科研平台建设、专利申报上还很弱，有的企业在经历了多年的发展，没有自主知识产权，甚至连一项专利都没有，自身建立的研发平台也只是简单的化验或检测产品质量，离科研开发还有很大的距离，部分企业仅满足于维持现状，因循守旧，重生产经营、轻科技创新的现象较为普遍，积极进行自主创新活动以实现技术储备的危机感不强，导致企业缺乏长远竞争力。
（四）产学研用结合还不够紧密。市内企业与大专院校、科研机构的合作数量相对较少、层次相对较低，金川集团公司一支独秀，且主要限于单一的技术合作，且合作模式单调，尤其是以产权为纽带，资金、技术、人才、管理等优化配置、集成的深层次合作形式还没有形成。其次，科技人才缺乏，高级以上人才数量较少，高学历、高端技术人才和管理人才极为缺乏。在调研中发现，我市科技人才主要集中在几个大公司和医院，民营企业中科技人才很少，很多都是外聘在职或是退休的技术人员，科技创新和研发力量薄弱。
（五）科技创新政策的运用还不够充分。一是科技创新政策的宣传上。科技创新政策宣传不够到位，宣传形式较为单一。目前，在政府门户网站上公布政策是各部门常用的宣传形式，但相关部门网站的政策法规信息存在更新不及时以及综合性、配套性不够强等问题，不便于企业全面了解相关政策。二是科技创新税收优惠政策落实上。如，企业研发费用加计扣除政策作为国家普惠制激励政策，对于引导和促进企业加大研发投入，提升科研水平，增强创新能力，具有重要意义。调研中发现，我市对该政策的运用不够充分，许多企业都不清楚政策，没有企业享受研发费用加计扣除这一政策。再如，我市高新技术企业的数量和规模与同类城市相比差距较大，高新技术企业税收优惠政策的引导作用有待进一步发挥。三是政策体系完善上。2006年以来，围绕《国家中长期科学和技术发展规划纲要（年）》，国务院出台了60条配套政策，有关部门制定出台了78项配套政策实施细则，内容涉及科技投入、税收优惠、金融支持、科技创新基地与平台、人才队伍和科普建设、技术转移与成果转化、创造和保护知识产权、政府采购等方面。我市通过颁布一系列规范性文件，补充、细化了国家促进科技创新的相关政策，促进了政策的落地和有效实施。从调研情况来看，我市在促进科技创新金融支持方面尚存在不少空白。如缺乏规范科技型中小企业融资担保、贷款贴息、科技保险等方面的政策支撑，投融资瓶颈尚未有效解决。
三、加快推动我市科技创新工作的对策与建议
为深入实施创新驱动发展战略，落实我市《关于加快科技创新体系建设推进区域创新能力提升的实施意见》，加快我市转型升级步伐，促进经济社会持续发展，提出以下对策与建议：
（一）进一步发挥政府在促进科技创新工作中的主导作用。要继续深化“科学技术是第一生产力，科技创新是第一驱动力”的理念。科技创新对于调整产业结构、转变发展方式、全面提升产业水平、增强核心竞争力，发挥着至关重要的作用。要进一步解放思想，创新发展理念，深刻认识科技创新对于促进全市经济社会可持续发展的深远意义，真正在思想认识上把科技创新摆到更加突出的位置，高度重视科技创新工作，切实保证国家促进科技创新相关政策的落实到位，通过一系列鼓励、优惠的政策措施引导和扶持企业科技创新，发挥企业在科技创新中的主体作用。定期召开全市科技工作会议，及时研究、安排、部署科技工作，解决科技工作中的重点、难点和焦点问题，并就科技与经济对接的重大问题形成决议决定。
（二）进一步落实支持科技创新的政策措施。认真贯彻落实国家、省和我市鼓励促进科技创新创业政策，充分调动全社会科技创新创业的积极性和创造性。一是确保财政性科技投入稳定增长。要逐年提高科技支出占财政支出的比重，确保本级财政科技经费支出增长幅度高于本级财政收入增长幅度。二是落实税收优惠政策。做好国家高新技术企业税收优惠政策和企业研发费加计扣除政策的落实工作，鼓励企业增加研发投入。建立相关部门联系沟通机制，规范流程，同时，加强对企业的培训，帮助企业改进内部管理，完善研发制度和财务制度，实现相关税收政策的无缝衔接。三是落实各类专项补助资金。对高层次人才引进、国家高新技术企业、工程技术研究中心、专利申报等，集中政府有限的政策资源支持科技创新，及时按出台的政策规定落实补助或奖励资金，逐步将奖励资助重点转移到科技创新和对地方经济社会的贡献质量上来。
（三）进一步加快建立多元化的科技投入体系。充分发挥政府和市场的作用，形成以政府投入为引导、企业投入为主体、社会投入为重要来源的多元化、多渠道、高效率的科技创新投入体系。一是创新财政资金扶持方式，综合运用贷款贴息、风险补贴、引导基金等市场化的方式来配置财政资金，提高财政资金的使用效率，逐步形成财政资金的引导放大机制和企业融资风险的分散补偿机制。二是探索建立政策性科技风险投资机制，形成以政策性风险投资为主体的风险投资机制，示范带动我市风险投资机构的发展，引导社会资金进入风险投资业，分散企业技术研发和产业化风险，并吸引市外风险投资机构来我市投资科技企业或科技项目。三是推动政策性担保体系建设，推行知识产权质押贷款多种形式的融资担保，拓宽企业融资渠道，积极引导企业加大科技投入。加快制定科技与金融结合的政策，引导金融资本加大对科技创新领域的配置力度，完善科技金融政策体系。
（四）进一步完善政产学研用创新体系。千方百计调动企业科技创新的积极性，逐步确立企业创新主体地位。一是激发企业技术创新的内生动力，鼓励企业加大科技研发投入和人才引进，引导企业与科研院所、高等院校组建利益与风险共担合资公司，共建研发机构，联合科技攻关，推动企业真正成为研发投入、技术创新和成果应用的主体。同时鼓励有条件的企业到省、市外大城市设立研发机构，吸引和利用市外科技人才为企业发展服务。二是加大对行业龙头企业研发机构的支持力度，逐步改变全市企业研发机构规模小、水平低，企业技术创新层次低的问题，通过支持龙头企业研发机构上规模，鼓励、引导龙头企业加快技术能力的积累和提升，形成企业的核心竞争力，并对全市企业提升技术创新层次起到示范带动作用。三是加快科技服务体系建设。科技服务机构作为产学研相结合的桥梁和纽带，对于完善科技创新体系、优化科技资源配置、加速科技成果转化具有重要作用。当前，主要是加快我市经济开发区科技创新创业中心建设。进一步增强创新创业中心孵化能力，将其建设成为为科技创新创业人员提供科技项目孵化、资金支持、后勤保障、信息咨询等全程服务的名符其实的科技孵化器，吸引科技人员带高新技术项目进中心孵化，促进高新技术项目产业化和高新技术企业的快速成长。四是推进科技基础设施和条件平台建设，建立科技资源共享的激励和运行机制，促进物质、信息、人才等科技资源的共享使用，减少企业科技创新成本。
（五）进一步加快科技成果转化。要紧紧抓住国家化解过剩产能的有利机遇，加快传统产业的技术改造与升级，通过科技创新和科技成果的推广及示范应用，大力促进新产品、新技术、新工艺及成熟技术等科技成果的推广及示范应用，促进有色冶金、化工、能源等传统产业升级，增强核心竞争力。要在新能源、有色金属深加工、化工循环、现代农业等领域开展关键技术研发攻关，培育拥有自主知识产权和自主品牌的“双自”创新型企业。积极开展创新型企业的评价和认定工作，引导企业争创省级和国家级创新型企业，促进社会资源要素向创新型企业转移，发挥创新型企业的示范和带动作用。要充分发挥大专院校、科研院所的科技“孵化”作用，加速新知识、新技术的转化和应用，鼓励科研机构以技术入股创办实体。要认真落实国家关于企业研发费用优惠政策，切实发挥科技政策的引导作用，鼓励支持科技领军型创业人才申请设立科技型企业，加大财政对科技成果转化的引导性投入，促进科技成果转化。要加强专利技术运用转化平台建设，加大知识产权宣传普及和执法保护力度，建立健全有利于知识产权保护的社会信用制度，营造保护知识产权的法制、市场和文化氛围，提升知识产权创造、运用、交易、保护和管理能力，促进知识产权的科技成果的转化及产业化。
（六）进一步加大创新人才引进培养力度。科技要发展，人才是关键。要紧紧围绕有色金属深加工、化工循环、新能源、生产性服务业、文化旅游、健康医疗、香草花卉等产业，按照“不求所有、但求所用”的原则，采取技术合作、高薪聘请、短期租赁等柔性引才方式，聘请一批重点产业的领军人才和科技顾问，引进一批高层次紧缺人才。要通过共建科技创新平台、开展合作教育、共同实施重大项目等方式，培养一批高层次人才和创新团队。要发展专业学位教育，建立高等学校、企业高层次人才双向交流制度，推行产学研联合培养研究生的“双导师制”。要依托重大人才计划以及重大科研、工程、产业攻关、国际科技合作等项目，重视发挥企业作用，在实践中集聚和培养创新人才。要围绕“人才特区”建设，进一步落实好引进急需紧缺人才和现有人才的待遇，营造吸引和留住人才的良好环境。要强化“为发展服务、为企业服务、为人才服务”的理念，使各类人才享受优惠待遇和个性化便利服务，确保高层次人才能引得进、留得下、用得上。促进科技创新的企业所得税优惠政策分析_文档库
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促进科技创新的企业所得税优惠政策分析
浙江学刊２０１４年第２期
得税优惠政策可区分为直接优惠与间接优惠。直接优惠主要包括免税期、优惠税率、税收减免与再投资退税等，间接优惠的方式则主要为加速折旧、研发费用扣除、投资抵免、准备金制度、延期纳税和盈亏相抵等。两种优惠方式的侧重点不同，直接优惠是对成功者、对结果的事后奖励，而间接优惠则是对创新成本与风险
的直接分担，是对创新尝试和行为的最直接鼓励，关注
的是创新行为而非创新成果，因此，这种政策更能直接地降低企业创新的资金成本与风险，刺激企业更大程度地增加创新活动。受制于企业财务水平与征管能力制约，我国鼓励创新的企业所得税政策从整体上看，一
直着重于对税率式、税额式减免等直接优惠方式的运
用，对间接的税基式优惠手段运用不足，导致我国科技创新企业所得税优惠政策整体上看，一是支出大、效率低；二是易引致企业投资于“短、平、快”项目，对长期的创新项目投资则引导作用不强；三是对于新建或大部分处于微利甚至亏损状态，亟需通过创新来获得竞争力的企业来说，由于大量的创新活动并不能马上、直接形成利润，使得直接激励政策成为“口惠而实不至”的优惠，更可能构成所谓的“优惠陷阱”。①而在我国的现实税制结构中，流转税占据税收的大半壁河山，所得税占比不足三成，但鼓励创新的税收优惠政策却又主要
集中于所得税，这一格局降低了企业因创新行为而相
对可享受到的优惠程度，削弱了所得税优惠政策对企业创新行为的支持与引导力度。
（二）优惠政策对技术创新关键阶段的激励不足技术创新是一个动态的系统过程，包括研发阶段、中试阶段即成果转化阶段，以及产业化阶段。其中前两个阶段是最具有决定意义的关键阶段，也是企业投入及不确定性最大的阶段。现行所得税优惠政策主要作用于企业在产业化阶段对技术的应用和成形技术的交易上，而对企业研发、中试阶段则支持力度不足。当
前对企业技术创新链前端支持力度最大的是加计扣除政策，但由于该政策未将企业部分研发支出项目，如科
研人员的“五险一金”、专用于研发的仪器、设备的运行维护费等列入可加计扣除范围，扣除不充分。而在执
行过程中，由于研发费用认定的会计规范、申请程序等
方面的问题，企业已实际支出的研发费用能否全额享受加计扣除政策也存在很大的不确定性，一些企业甚至因此放弃了对本应享受到的优惠政策的申请，从而进一步削弱了政策强度，抑制了企业Ｒ＆Ｄ动力与能力。
（三）特惠性政策体系影响税式支出的公平与效率相比财政支出与购买政策，税收优惠政策可以对资助对象不进行选择或选择性较弱，从而能够以比较低的成本实现普惠。但我国现行税收政策不论是在文
本设计上，还是在实际执行中，都具有很强的选择性，
显示出特惠性质。从我国最主要的几项税收优惠政策的文本上看，１５％的优惠税率仅适用于产品（服务）属于《国家重点支持的高新技术领域》的经认定的少数高新技术企业，而列入加计扣除政策的范围仅限于《国家重点支持的高新技术领域》和《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南》中规定的项目；“双软”所得税优
惠针对的仅是软件生产企业及集成电路的设计与生产
企业，技术先进型服务企业所得税优惠则仅限定于位于２１个中国服务外包示范城市的指定行业。在执行中，由于信息获取能力、谈判能力、沟通能力、执行能力等因素，大量优惠政策的享受也往往重复、叠加在少数企业身上，呈现出“马太效应”。
促进企业创新的企业所得税优惠政策缺乏普惠性，存在功能缺失，导致大量企业、产业的研发行为被
屏蔽在优惠政策之外，税收政策优势无法充分发挥，实
现不了从整体上促进企业增加创新投入，提高国家创新水平的作用。
（四）对中小企业的激励不足
在我国的技术创新、国内发明专利与新产品中，分别有７０％、６５％和８０％来自中小企业②。中小企业才是市场活跃、科技创新产生的重要源头，因此，各国政府无论在政策设计还是在具体实施上，都给予了明确、有力的支持。反观我国，由于各级政府对税收产出、ＧＤＰ统计的关注，中小企业很容易被政策制定者与执行者有意无意地忽视，加之中小企业自身管理水平、信息处理能力、执行能力等的问题，也不利于其了解、申
请享受相关优惠政策。
如在高新技术企业税率优惠上，高新技术企业认
定中的两个必备条件：一是销售收入中的研发费用占
比；二是对企业核心自主知识产权数量及最近３年内科技成果转化数的规定构成了从事高新技术开发与应用中小企业的进入障碍。在加计扣除政策上，由于中
小企业研发进程及新产品投入市场的进程都很缓慢，极易发生亏损，故难以从该项政策中获益。对于唯一
直接针对中小企业融资的创业投资优惠来说，由于这一政策将享受的条件跟“中小”及“高新技术”标签绑定
①黄冠豪、张松：《促进我国企业创新能力提高的税收激励政策研究》，《当代经济研究》２００７年第１１期。
冯小俊：《论促进中小企业技术创新的财税政策》，《科技管理研究》２０１０年第１１期。
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重新安装浏览器，或使用别的浏览器国务院关于国家财政科技资金分配与使用情况报告
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国务院关于国家财政科技资金分配与使用情况报告
中央政府门户网站　www.gov.cn　　 日 10时54分　　 来源：财政部网站
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——日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上
财政部部长　楼继伟
    委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
    我受国务院委托，报告国家财政科技资金分配与使用情况，请予审议。
    一、国家财政科技资金投入的基本情况
    科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，在国家发展全局中居于核心位置。党中央、国务院历来高度重视科技工作，在各个时期都提出了紧密结合时代特征与世界发展潮流的科技纲领、目标和政策，指引我国科技的改革与发展。科技投入是科技创新的物质基础，财政科技资金投入在支持公共科技活动、引导企业等社会投入方面发挥着重要作用。
    （一）资金投入情况。长期以来，国家财政将科技作为重点支持领域，特别是《国家中长期科学和技术发展规划纲要（年）》（以下简称《科技规划纲要》）颁布以来，财政科技资金投入稳定增长机制逐步建立，全国财政科技支出从2006年的1688.5亿元提高到2012年的约5600.1亿元，年均增长22.73%，7年累计2.42万亿元，占同期全国财政支出的4.37%。其中，中央财政科技支出累计1.21万亿元，占中央财政支出的11.99%，年均增长18.26%。全国财政和中央财政科技支出增幅均高于同期财政收入增幅。在财政投入的带动下，2012年全社会研究与试验发展（以下简称R&D）支出超过1万亿元，约为2006年的3.4倍，占GDP的比重约为1.98%。
    （二）资金分配管理现状。财政科技资金分为中央和地方两大块，约各占一半。中央财政科技资金主要用于科研机构基本运行、科研条件建设、科研项目、科学普及等，其分配管理与现行科技管理体制密切相关，主要涉及财政部、科技部、发展改革委、教育部、工业和信息化部、农业部、自然科学基金会等部门和单位。财政部主要负责中央财政科技资金总的预算编制、执行、决算，制定经费管理制度等。其他各部门根据职责具体分配使用管理财政科技资金。
    （三）资金使用成效。通过财政科技资金和税收、金融等政策的支持引导，经过各方面共同努力，近年来我国科技事业取得长足发展，科技实力大幅提升，整体创新能力明显增强。高素质科技人才队伍逐步形成，研发人员总量、国际论文数量、发明专利授权量等均居世界前列。基础前沿和战略高技术领域取得了一批世界级的标志性成果，部分科研领域已达到或接近国际先进水平。据世界经济论坛发布的全球竞争力报告，我国国家创新能力排名由2006年的世界第48位上升至2012年的第26位。科技创新能力的提升，对我国经济持续健康发展和信息、新能源、生物医药、先进制造等战略性新兴产业的发展发挥了重要的支撑引领作用。同时，科技在服务人口健康、资源环境、防灾减灾、公共安全和节能减排等民生领域也取得显著成效。
    二、加强国家财政科技资金管理的主要措施
    按照国务院关于“建立和完善适应科学研究规律和科技工作特点的科技经费管理制度”的要求，近年来财政部会同科技部等相关部门，在加强中央财政科技资金管理方面采取了一系列措施，着力提升财政科技资金的管理水平和使用效益，为我国科技事业发展和自主创新能力提升提供了有力保障。
    （一）突出投入重点，优化投入结构。按照公共财政原则和符合WTO规则的要求，财政科技资金主要用于支持市场机制不能有效解决的公共科技活动，并引导企业和全社会科技投入。一是保障科技重大专项顺利实施。为完成党中央国务院确定、具有国家目标的若干重大战略任务、关键共性技术和重大工程，中央财政单独设立了国家科技重大专项资金，并建立了滚动预算和持续投入管理机制。二是支持《科技规划纲要》部署的重点领域和前沿技术。年共安排国家科技支撑计划、863计划和公益性行业科研专项经费1014.7亿元，支持开展对经济社会发展具有重要作用的科技研发活动。三是支持加强基础研究。年安排自然科学基金和973计划经费800亿元，支持开展自由探索，面向国家重大战略需求，提高原始创新能力。四是完善与竞争性经费相协调的稳定支持机制。针对竞争性支持经费比重偏大的问题，从2006年开始，逐步提高了科研机构（基地）运行经费保障水平；支持公益性科研机构（基地）开展自主选题研究，建立了公益性行业科研稳定支持渠道；增加修缮购置专项资金。同时，按照“改革先行、突出特色、绩效导向”的原则，支持中科院、社科院、农科院实施创新工程。五是推动国际科技合作与交流。支持在双边、多边科技合作协议框架下实施国际合作项目，开展科技合作援外。六是促进科技创新创业人才发展。实施重大人才工程，支持科研院所、高校培养和引进人才，探索试点高端人才的经费支持模式。
    （二）强化企业技术创新主体地位，促进科技与经济相结合。有关部门和地方创新机制，综合运用资助、风险投资、贷款贴息、后补助等多种方式，引导创新资源向企业聚集，逐步形成了多元化、多层次的投入体系。一是引导支持企业技术研发和加强产学研合作。通过科技计划、专项，支持有条件的企业共同投入开展产业目标明确的科技项目。设立科技型中小企业技术创新基金，支持中小企业在电子信息、生物医药等高新技术领域开展创新活动。通过国有资本经营预算安排产业升级与发展专项资金，支持中央企业自主创新能力建设。探索实施科研项目经费后补助方式，鼓励和引导企业按照国家战略和市场需求先行投入开展研发项目。引导产业技术创新联盟建设，建立联合开发、优势互补、成果共享、风险共担的产学研合作机制。江苏、广东等地设立了产学研合作专项支持协同创新，深圳市探索支持新型研发组织，开拓科技与产业结合的新途径。二是引导社会资本支持企业技术创新。中央财政设立科技型中小企业创业投资引导基金，通过阶段参股、风险补助、投资保障等方式，引导创业投资机构向初创期科技型中小企业投资。实施新兴产业创投计划，通过股权投资重点支持新兴产业领域初创期、早中期创新型企业发展。北京、浙江、广东等地也建立了创投基金。三是引导科技成果转移转化。在中关村国家自主创新示范区开展试点，简化科技成果处置流程，收益由全额上缴调整为分段按比例留归单位，调动了高校和科研院所的积极性；近日国务院批准将此项政策试点范围扩大到武汉东湖、上海张江国家自主创新示范区和合芜蚌自主创新综合试验区。启动实施科技惠民计划，支持基层开展先进技术的综合集成和示范应用。研究设立国家科技成果转化引导基金，推动科技成果转化。四是支持公共技术服务平台建设。鼓励公共服务机构开展创新资源共享、专业技术及技术转移服务，支持科技企业孵化器、技术市场、技术转移中心等开展科技服务，2012年全国技术合同成交额超过6000亿元。
    （三）适应科研活动规律，改进项目经费管理。针对科研项目经费覆盖面大、渠道多、情况复杂的特点，近几年在加强项目经费管理方面主要做了以下工作：一是建立健全管理制度。国务院有关部门制订或修订了多项科技经费管理办法，建立了基本覆盖所有国家科技计划（基金、专项）的经费管理制度体系。财政部会同有关部门修订了科学事业单位和高校财务制度，进一步规范单位财务管理。地方也制订完善了各类科技项目及其经费管理办法。二是明确各方管理职责。对主管部门、承担单位、课题负责人、专家等各方的职责权限作出明确规定。针对课题制在实施中被片面理解为“课题组长负责制”，导致课题组和课题负责人经费使用随意性较大等问题，突出强化了承担单位的法人责任。三是完善项目经费开支范围。按照科研活动规律，将科技重大专项、国家科技计划等开支范围划分为直接费用和间接费用。明确直接费用开支标准，重点规范人员性费用、设备费、向合作单位外拨经费等管理；明确通过间接费用对单位承担科研项目所发生的间接成本给予补偿，提高补偿水平，建立绩效激励机制。地方也参照逐步做了调整。四是强化预算编制和评估评审。要求承担单位根据课题研发任务的特点和实际需要，科学合理真实编制预算，引入第三方和专家对预算进行评估评审，并建立评估评审沟通反馈机制。五是加强预算执行管理。加强科研项目经费支出管理，严禁超范围、超标准开支，严禁层层转拨和违规外包科研任务，并强化结余经费管理。针对科研人员反映项目经费管理刚性偏大的问题，将直接费用中相关科目预算调整权限交给承担单位。建立科研项目经费年初预拨制度，保障任务实施需要。六是加大经费监管力度。建立健全多部门参与的科技经费监管体系，强化承担单位内部控制，综合利用财务报告、巡视检查、专项审计、财务验收、绩效评价等多种方式对经费使用及其结果进行监督。积极推进科研项目信息公开，接受社会各界的监督。山东等地还探索了科技信誉等级评价机制，丰富了经费监管手段。
    （四）加强统筹协调，优化科技资源配置。这是提高财政科技资金使用效益的关键。一是建立健全决策协调机制。国家科技教育领导小组总体协调科技重大事项，国家科技体制改革和创新体系建设领导小组统筹协调26个部门推进科技体制改革，科技部、发展改革委、财政部建立了科技发展重大问题会商制度，科技部、教育部、中科院、工程院、自然科学基金会等部门建立了科技工作协商制度。二是加强科技资源的整合和优化配置。科技部、财政部推动国家科技基础条件平台建设，组织对分散封闭的资源进行战略重组和系统优化，以奖代补引导平台开放共享；中科院统一规划建立大型仪器区域中心，并向社会开放；上海等地打造了具有鲜明特色的地方科技资源共享平台。农业部、财政部组织建设现代农业产业技术体系，在现有体制下，围绕50个大宗农产品的产业链整合全国优质农业科技资源和研发力量，系统开展农业产业技术研发和试验示范，通过科研组织模式创新，优化了科技资源配置。中央财政统筹不同渠道的资金，支持海洋经济创新发展区域示范试点，促进相关产业集群和区域集聚发展。三是建立科研项目查重协调机制。中央层面建立了科技重大专项、公益性行业科研专项等与国家科技计划之间，以及国家自然科学基金与国家社科基金、973计划和重大科学仪器开发专项之间的查重协调机制。很多地方也进行了积极探索，比如上海市建立科技成果转化和产业化项目平台，统筹管理向中央申报和向下部署科技项目；湖南省针对多头重复投入问题，将118项省级科技专项归并整合为21项。四是建立仪器设备购置查重机制。科技部、财政部组织开展了科技基础条件资源清查，建立科研仪器设备购置与清查结果相衔接的机制，对重复购置或可通过共享、租赁等能够满足需要的设备不予支持。财政部、科技部、教育部、中科院等四部门组织开展200万元以上的大型仪器设备联合评议，年未通过评议的仪器设备328台（套），涉及财政资金24.9亿元。
    （五）推进绩效管理，提高资金使用效益。近年来有关部门在财政科技资金绩效管理上做了一些积极探索，努力将绩效理念和绩效要求贯穿于财政资金管理的全过程。一是开展综合绩效评价。年，财政部会同自然科学基金会开展了科学基金的战略性、综合性国际评估，对科学基金成立25年来的资助和管理绩效进行评估，由独立第三方设计评估框架，收集评估证据，交由国际评估委员会独立作出评估结论。这一评估对深入推进财政绩效评价工作、完善科技决策机制进行了有益的探索。对国家科技计划、中科院知识创新工程等，也以不同形式开展了综合评价。二是开展科研院所（基地）绩效评价。科技部、财政部建立了国家重点实验室绩效评价制度，根据评价结果确定分类分档支持标准，并对实验室进行动态调整。中科院对所属研究所开展了 “目标－过程－结果”三位一体的绩效评价，并将院所资源配置与绩效评价结果挂钩，农科院也在实施科技创新工程中引入了绩效评价机制。三是开展项目绩效评价。按照国务院部署，科技部、发展改革委、财政部每年组织对相关科技重大专项绩效目标实施情况进行评估，并运用评估结果督促整改。为深入推进预算绩效管理，财政部要求各部门预算中20%以上的项目资金纳入绩效目标管理、5%以上的项目资金纳入绩效评价试点，科技管理部门自主选择试点项目开展绩效评价。
    三、财政科技资金管理使用中存在的问题及原因分析
    科技活动具有很强的专业性和不确定性，成效显现有一定的滞后性，因此科技资金管理的复杂程度和难度很大。当前，我国财政科技资金投入力度不断加大，但总体效益仍需提高，主要存在以下问题：
    （一）一些科技资源分散封闭重复。资源布局条块分割，部分仪器设备利用率低，共享机制不健全。科技计划、专项数量较多，部分边界不够清晰，综合评估和终止机制也不健全。一些科技计划、专项建立了查重机制，但总体覆盖面不够。
    （二）投入结构不尽合理。基础研究主要靠中央财政，地方和企业投入较少，基础研究占R&D支出比例仍然较低。稳定支持和竞争性支持的协调机制建设进展不平衡，部分地方和领域依然存在稳定支持不足、竞争过度的现象，不利于科研人员潜心研究。科技创新和科学普及、自然科学和社会科学，以及基础研究、应用研究、试验发展和成果转化的资金投入结构也需进一步协调优化。
    （三）对企业技术创新的资金引导支持机制不够完善。由于企业科技活动界定比较复杂，有的部门在项目具体组织过程中，存在对政府科技投入边界把握不当、代替市场配置资源的现象。对企业技术创新支持方式的系统性不强，按研发阶段部署和支持创新的方式，导致创新链条各环节不能有效衔接，与产业结合不充分；对部分地方的科技担保、科技保险等做法，亟需国家层面的指导规范。
    （四）绩效管理亟待加强。绩效管理理念尚未牢固树立，制度不够健全，重立项、轻绩效的问题仍然存在。战略性综合性绩效评价和机构绩效评价还处于探索阶段，开展得较少，绩效评价结果运用也不充分。项目绩效评价往往流于形式，兼顾科研工作特点不够。
    （五）项目经费使用存在违规违纪问题。当前，我国已经初步建立了科技经费监管的制度体系，但项目承担单位责任主体作用发挥不够，执行中依法依规管理的意识不强，处罚措施落实不到位，在近年的审计或专项检查中仍发现不少虚假报销、挤占挪用、违规转拨等违规违纪行为。
    除了以上财政科技资金管理使用自身存在的问题外，在体制机制等方面也存在一些影响资金使用效益的深层次问题：
    一是科技宏观管理缺乏有效的统筹协调。我国科技管理体制是在计划经济的条件下形成的，随着经济体制改革的逐步深化，相应进行了一些调整，但仍未改变多头管理的局面，且缺乏有效的统筹协调。
    二是政府与市场的关系没有完全理顺。受传统计划经济体制和当前经济发展阶段的影响，政府在支持企业科技创新方面越位和缺位并存。一方面，政府对企业技术创新过度干预，不利于企业成为真正的技术创新主体。另一方面，政府在为企业营造良好的创新环境方面着力不够，基础生产要素价格扭曲，市场竞争不规范、不充分，知识产权保护不力，产业和融资环境较差，创新人才缺乏，影响了企业创新的动力、能力和绩效。
    三是科研项目管理亟需改进。科研项目管理改革跟不上市场经济体制改革进程和经费规模快速增长的需要。目标导向、需求导向、市场导向的科研项目立项机制没有真正建立。项目数量庞大，多头申报现象一定程度存在。各类项目主要采取竞争性课题制组织方式，部分应用型项目缺乏系统协作，跨领域、多单位共同承担的项目衔接不紧密，牵头单位协调不力，各课题各管一段，合作薄弱，难以形成重大成果。项目验收不够谨慎严密。
    四是科技评价导向不尽合理。科技评价多以发表论文数量和争取科研项目数量作为衡量标准，容易引发过度竞争，助长科研功利主义和短期行为，科研人员疲于应付。此外，科研道德和创新文化建设相对薄弱，科研机构和学术团体的自律功能需要加强，科技人员自我约束、自我管理需要强化。
    五是创新政策体系不够完善。与创新有关的产业、科技、知识产权、贸易、财税等政策缺乏顶层设计和有效衔接，促进技术供给的政策多，促进市场需求的政策少，一些部门仍习惯于通过新设专项和平台的方式支持创新。绩效工资分配激励机制需要进一步完善。
    对上述问题，《中共中央 国务院关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》（中发〔2012〕6号）已经提出了明确的改革方向，国务院领导同志多次进行研究部署，国务院办公厅发文明确了任务分工，各部门、各地方制定了详细的工作计划，正在抓紧落实。
    四、下一步工作打算
    进一步加强和改进财政科技资金管理，真正提高使用效益，根本上还要靠深化科技体制改革。我们将贯彻党的十八大、十八届二中全会、中发〔2012〕6号文件精神，落实全国人大有关决议要求，遵循规律，深化改革，努力破除影响科技创新能力提高的体制障碍，构建起适应创新驱动发展要求的资金保障管理机制和政策环境。
    （一）切实转变职能，进一步处理好政府与市场的关系。按照国务院机构职能转变的要求，努力打造创新环境，维护市场公平竞争，激发企业内在创新动力，构建以企业为主体的技术创新体系。坚持市场导向，减少对企业创新活动或微观事务的行政干预，重点加强战略规划、政策和标准制定及监督指导，提高公共科技服务能力，鼓励和保护创新活力。财政科技投入重点支持公共科技活动，把有限的钱花在建机制、增效益上。在支持企业技术创新方面，从对研发活动的直接补助为主，拓展为后补助、引导“天使投资”、购买服务等灵活多样的支持方式，并加强直接投入与税收、金融、政府采购等政策的衔接配合，实现促进技术供给与带动市场需求相结合。对地方支持科技创新的一些做法，按照风险可控原则加强规范和指导。
    （二）加快科技管理体制改革，促进科技资源优化配置。加快推进适应科技创新活动规律的管理体制改革，努力消除体制障碍。完善统筹协调的科技宏观决策机制，健全中央与地方之间、科技相关部门之间、科技部门与其他部门之间的沟通协调机制。建立健全国家科技重大决策机制，完善国家科技决策咨询制度。进一步明确国家各类科技计划、专项、基金的定位和支持重点，建立评估、调整和中止机制。研究科技资源整体布局规划，处理好科研机构、高校、企业在国家创新体系中的定位和关系，支持和鼓励各创新主体探索多种形式的协同创新，促进产学研有机结合。加快建立国家科技信息管理系统、科技报告制度和创新调查制度，防止重复立项和重复部署。
    （三）优化政策设计，构建创新政策体系。研究建立创新政策协调机制，加强顶层设计，增强联动效应。按照创新活动的特点，建立健全财税、产业、金融、科技、知识产权、人才、教育、贸易等政策相互衔接的国家创新政策体系。抓紧完善科技人员收入分配政策，健全与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系的分配激励机制，鼓励创新创造。
    （四）改进科研项目管理，完善科技评价机制。建立健全科研项目决策、执行、评价相对分开、互相监督的运行机制。分类建立科学合理的科研项目管理模式，改变单一使用“课题制”的现状，完善重大战略性科技任务的组织方式，健全需求导向的应用型课题立项模式以及科学合理严谨有效的评审制度，围绕产业链部署创新链。强化国家科研项目管理的法人责任制，加强实施督导和项目验收。改革科技评价体系，注重科技创新质量和实际贡献，制定导向明确、激励约束并重的分类评价标准和方法，建立健全第三方评估机制，加强对科技项目决策、实施、成果转化的后评估，发挥科技社团在科技评价中的作用。加强科学道德和创新文化建设，建立健全科研活动行为准则和规范，加强国家科研诚信制度建设和科学伦理教育，切实净化学术风气。
    （五）改进财政科技资金管理，提高资金使用绩效。一是进一步优化投入结构。完善与竞争性经费相协调的稳定支持机制，继续加大对高水平创新人才及团队、科研院所（基地）和公益性行业科研稳定支持力度。调动中央、地方、企业等各方积极性，共同加大对基础研究的投入，协调安排用于基础研究、应用研究、试验发展和成果转化的资金。进一步处理好支持科技创新和科学普及、自然科学和社会科学的关系。二是强化经费使用监管。完善制度设计，加强中央财政科研项目经费监管。运用“公务卡”等手段，加强对科技经费使用的过程监管。强化科研项目承担单位财务管理，建立内部成本费用核算机制。完善科研项目及经费信息公开公示机制。建立健全科研项目及经费管理使用的信用记录和评级机制，建立黑名单制度。落实对违规使用经费的惩处措施,加大惩处力度。三是深入推进绩效管理。建立完善全过程预算绩效管理机制。注重对重大科技计划、基金、专项、工程的综合绩效评价，并将结果作为改进管理、延续设立、调整或中止的重要依据。逐步扩大科研机构绩效评价范围，建立周期性评估制度，探索实行绩效拨款。建立健全适应科研活动规律、面向目标与结果的项目绩效评价机制。
    委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
    全国人大常委会专题询问财政科技资金分配使用情况，充分体现了对财政科技工作的高度重视，必将有力推动科技事业发展和创新型国家建设。我们将按照全国人大常委会的审议意见，进一步改进和加强财政科技工作，真正将创新驱动发展战略落到实处，努力为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦作出积极贡献！
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（责任编辑： 刘笑迪