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宅基地可以继承吗，农村房屋应该怎样继承
时间：&&|&&作者：朱俊凯&&|&&浏览：4509
宅基地是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。包括建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物或不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。那么宅基地可以继承吗?如果宅基地是不可继承的，那么在宅基地上的农村房屋应该怎样继承呢?
是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。包括建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物或不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。那么宅基地可以继承吗?如果宅基地是不可继承的，那么在宅基地上的农村房屋应该怎样继承呢?朱律师将对这些问题一一进行介绍，希望能给您带来帮助。一、宅基地可以继承吗根据《》第六十二条以及国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第二条的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建筑和购买的住宅发放土地使用证和房产证。也就是说，不管是本村村民还是城市居民，对宅基地只有使用权，没有所有权。我国目前土地和房屋是分别实行管理的，依据法律规定，宅基地是农民基于集体经济组织成员身份而享有的，可以用于修建住宅的集体建设用地，农民无须交纳任何土地费用即可取得，具备福利性质，因此一般来讲不能继承。但宅基地上建成的房屋则属于公民个人财产，可以继承。因此，无论城里人、乡下人都可以继承在农村祖上留下的房屋。农村的土地，包括农村的宅基地为农民集体所有，其所有权，无论城里人、乡下人，个人都不可以继承。但本着地随房走的原则，继承人无论是城里人、乡下人继承农村房屋后，都可以继续使用房下的宅基地。如果是当地的本集体组织的农民，继承的房屋自然坍塌，或人为扒倒，在符合一户只拥有一处宅基地，且不超过规定的宅基地的使用面积的情况下，可以继续使用这块房下的宅基地翻盖房屋。如果一户超过一处宅基地将被农村集体组织收回。如果宅基地超过了规定的面积，翻盖时超过的部分也可能被农村集体组织收回。据此，城市居民继承的农村宅基地使用权是受限制的，没有当地农村集体组织成员身份的居民，在房屋自然坍塌或人为扒倒之后，房下的宅基地便要由农村集体组织收回。二、农村房屋应该怎样继承办理房产继承手续必须经过房屋评估、继承公证、申请产权登记等办理过程。凡领取《房地产权证》的房屋，当房屋的权属人死亡后，其合法继承人就可以申请办理该房屋继承登记。大致步骤如下：(一)房屋评估。首先必须通过评估公司对房屋进行市值评估。评估公司会根据房屋所处的路段、楼龄等重要因素，作出专业的价格分析和楼价评估，定出准确的物业市值价格。(二)继承公证。申请人应当到房屋所在地的公证处办理继承公证，领取继承公证书。在办理公证时，必须提供房屋权属人的死亡证明书、合法机关出具的合法继承人名单证明，以及原房屋权属人立有的，亦应提交遗嘱原件。若部分合法继承人自愿放弃继承权，必须出具放弃财产承诺证明。(三)房屋测绘。申请人须到房地产测绘部门申请办理房屋面积测绘或转绘手续，领取测绘成果或者附图，以便办理产权登记手续。(四)继承登记。申请人持房地产权证、继承公证书、房屋测绘等证明到房地产交易中心申请继承登记手续。填写《房地产产权登记申请书》，并递交上述资料后，办案人员将收件立案受理并核发回执。待一切资料审核后，即发放已更改权属人的房产证明。(五)规定需递交的其它资料。如涉及该房屋权属等事项是法院判决、裁定或调解的，必须缴交法院判决书、裁定书或调解书等。如该房屋经实地测绘，发现已经改建或存在违法建设的，必须提交规划部门的报建审核书或处理决定书。
作者： [广东-广州]专长：房产纠纷 婚姻家庭 合同纠纷 债权债务 继承 律所：广东天穗律师事务所3925积分 | 帮助91人 | 0个好评电话:
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律师服务热线：400- 传真：028- 四川?成都市高新西区西区大道99号伯雅科技园1号楼（近万科城臻园）广西农村宅基地审批管理办法调研报告_甜梦文库
广西农村宅基地审批管理办法调研报告
I广西农村宅基地审批管理办法调研报告《广西农村宅基地审批管理办法》课题组农村住房是农民安身立命之所，是基本的民生问题。农村宅基地数量大、 分布广，加强农村宅基地管理，可以促进合理利用农村集体土地，保护耕地资 源，改善农村居住环境，有利于社会主义新农村建设。宅基地管理工作直接面 向农民群众，一直是各级土地管理部门关注的热点。近些年来，我区基层国土 资源管理部门遵照相关规定和要求，从未放松对农村宅基地的管理。但尽管如 此，农村一户多宅、未批先建和宅基地面积超标等问题仍十分突出，加上由于 主客观原因造成的宅基地审批手续繁多、审批时间往往过长、对农民建房的宣 传工作和监督检查工作不到位等问题，致使一些农村常因为农民建房申请宅基 地问题而引起矛盾与纠纷，激发了部分农民群众对政府工作的不满情绪。随着 农民生活水平的提高，人口的增加和家庭小户化，农民要求改善居住条件的愿 望将会越来越迫切。因此加强农村宅基地申请审批管理已刻不容缓。为了掌握 我区农村宅基地利用情况和研究制定相关管理办法，我们受自治区国土资源厅 委托组成了调查组，于今年 9 月 2 日至 10 月 30 日，先后到南宁、柳州、来宾、 桂林、贺州、钦州、北海、玉林、贵港、百色等 10 个地级市和横县、灵山、靖 西等县和西乡塘等城区及一些乡镇、村屯进行实地考察和调查。现将调查情况 和我们的建议报告如下： 一、 广西农村宅基地管理现状有喜有忧 本调查报告所指的农村宅基地， 是指农村村民用于生活居住的宅基地。 2009 年我区农村住户 1015.54 万户，根据 2007――2009 年进行的第二次土地调查显 示，全区建设用地中的村庄用地面积为
公顷，占全区土地总面积的12.33%，其中宅基地用地面积较多的是玉林、南宁、桂林、贵港、河池和百色等 6 市，合计
公顷，占全区农村村庄用地总面积的 61.7%，其中北海、 玉林、 贵港、 钦州和南宁市比例较大， 分别为 5.66%、 5.59%、 5.47%、 3.5%、 3.16%。 全区各市农村居民点面积如下表所示。 2009 年广西农村居民点面积统计表行政区域 南宁市 柳州市 桂林市 梧州市 北海市 防城港市 钦州市 贵港市 玉林市 百色市 贺州市 河池市 来宾市 崇左市 土地总面积
农村居民点 面积 00.44 78.2 3.12 07.7 09.33 73.12 92.95
占全区居 民点面积% 12.62 5.30 10.49 5.10 4.08 1.76 6.88 10.49 12.97 7.40 4.89 7.73 5.36 4.92面积单位：公顷占土地总面积% 3.16 1.58 2.10 2.24 5.66 1.57 3.50 5.47 5.59 1.13 2.30 1.28 2.22 1.57资料来源：根据自治区国土资源厅提供数字整理 （一）宅基地管理有喜 1、 农户审报建设住房势头强劲随着农村经济的快速发展，农民生活水平日益提高，农民要求改善居住条 件建新房的愿望越来越迫切。其中多的村屯百分之八、九十的农户新建了住宅， 少的村屯也有百分之二、三十的农户建新宅，多数村屯都有一半的农户建新房， 有的村屯整村迁离旧址到村外占地建新宅。为此，基层土地管理工作大为增加。 2、宅基地管理问题已引为重视 进入新世纪以来，针对申请取得宅基地的农户越来越多的状况，各市、县 领导和土地管理部门对宅基地审批管理工作已十分重视，把此项工作列入党委、2政府的议事日程，采取措施，切实加强农村宅基地的审批管理工作。部分地级 市相继制定出台了农村宅基地审批管理的相关文件或下发通知，对农村宅基地 审批管理办法作了明确的规定。 2002 年玉林市国土资源局印发了《玉林市农村村民建设住宅用地管理暂行 规定》 （玉国土资发[2002]72 号） ，对申请用地条件、农用地转用、村民建住宅 用地审批程序、村民建住宅用地标准、村民重建和扩建住宅用地等方面制定了 详细的条款，规定了具体要求。 2003 年，南宁市制定了农村宅基地审批管理办法，对农村宅基地的适用范 围和对象、行政审批条件、申报要求和行政审批的具体权限等作出了明确规定。 2006 年柳州市以市人民政府名义下发了《柳州市人民政府关于加强农村宅 基地管理的通知》 ，强调农村村民住宅建设要严格执行土地利用总体规划，从严 控制农村宅基地用地规模，规范了宅基地审批条件和面积标准，对新建、重建、 改建、扩建住宅的申请、审核、审批都作了统一的规定。随后，柳州市国土资 源局又印发了关于《办理农村村民建房用地手续程序》的通知，明确了农村村 民申请新建、扩建或异地重建审查程序和村民申请补办用地手续审批程序等。 2009 年，桂林市出台了《桂林市市区农村宅基地管理暂行办法》 ，对城区农 村住宅用地提出具体管理办法。 此外，县级东兴市早在 1997 年 8 月就出台了《东兴市农村宅基地管理暂行 办法》 。 所有这些办法、规定都是为了加强农村宅基地管理，促进节约集约用地， 维护农民的合法权益所作出的重要举措。 3、宅基地面积标准有明确规定 从调查的情况来看，各市在农村宅基地审批管理中都明确各类不同地区的 宅基地面积标准。比如，南宁市规定郊区农村的宅基地面积标准按人均 22m2 核3定，辖县的平原地区每户不得超过 100m2，丘陵地区每户不得超过 150m2。柳州 市农村宅基地面积标准则每户控制在 100m2 以内， 丘陵和山区根据每户人数可以 在以上标准基础上增加 50%，独立户只有一人的不得超过 60m2。贺州市规定平原 地区每个农户住宅用地不得超过 120m2 ，丘陵地区每个农户建住宅不得超过 150m2。各市都能控制在《广西壮族自治区实施&中华人民共和国土地管理法&办 法》的 150m2/户标准内。由于有了面积标准的规定，从而使农村宅基地的审批 有了一个明确的界限，对农民使用宅基地在一定程度上起到了制约作用。 4、审批过程做到监管“三到场” 为加强农村村民住宅建设用地的审批管理，基层土地管理部门对农民建房 做到了批前、建中、竣工后“三到场” 。基层乡镇和县土地管理部门，接到村民 申请建房的报告后，都能深入村委会了解申请人是否符合申请建房的条件，申 请宅基地的基本情况等，农户取得土地使用权后，国土所组织人员到现场实地 勘测，确认宗地四至界址，申报材料是否齐全且程序是否合法；农房在建设中 土地管理人员做到动态巡回检查，看是否按批准的面积、用途建房；农房竣工 后，及时办理土地使用权登记，发放集体建设用地使用证。 “三到场”的监管办 法，有利于严格规范村民宅基地的面积标准，合理确定村庄宅基地用地布局规 模。 5、登记发证及时跟进 农村宅基地使用权登记发证是加强农村宅基地管理的一项基础性工作，是 依法保护宅基地使用权人合法权益的重要措施。 在调查中了解到， 各市、 （市、 县 区）在进行农村宅基地审批管理过程中，按照相关规定，积极开展农村宅基地 使用权登记发证工作。据调查，截止 2010 年 10 月底止，我区已对 915.6 万户 农村宅基地中的 574.5 万户（约占 62.9%）进行登记发证，完成档案整理 425.6 万宗（约占 46.5%） 。发证进度比较快的市有北海市 84.92%、贵港市 83.56%、玉4林市 82.61%；较快的县（区）有合浦县 98.25%、钦州市城区 95.00%、陆川县 93.25%、隆林各族自治县 92.54%、金秀瑶族自治县 91.64%、灵川县 90.94%、荔 浦县 90.00%、容县 85.12%、平果县 85.01%。贺州市的八步区新都、莲塘和步头 3 个镇的发证率达到 100%。南宁市在已审批的宅基地中，发放到户的集体土地 使用权登记证已超过半数。该市横县国土局还将宅基地使用现状登记造册，建 立健全较完整的宅基地档案资料，既依法保护宅基地使用权人的合法权益，又 有利于农村宅基地的动态管理和方便查询。 （二）宅基地管理有忧 1、宅基地规划滞后，无序建设问题突出 根据有关法规规定，村民建房必须符合县级、乡镇土地利用总体规划和村 镇建设规划，符合用地条件，必须在批准指定的地点建房。而从调查的情况来 看，过去我区对农村规划投入少，目前全区还没制定村土地利用总体规划和村 庄建设规划，第一轮土地利用总体规划基本上没有预留新的宅基地规划点，没 有预留村民建房空间，无法满足新农村建设的需求。目前全区虽在编制第二轮 乡镇土地利用总体规划，但规划的重点仍在耕地及基本农田保护，对于农村住 宅用地的布局、结构及具体定位没有做具体安排。建设部门也没有对农村村庄 建设编制控制性详细规划，农民建房没有统一的要求，造成农房选址多数选择 自家的自留地、承包地或交通较为便利的公路两旁，哪里地势好、 “风水好”就 在哪里建，形成大量的路边店、独家院、浪费土地资源的现象严重。 2、宅基地管理法律法规不完善，加大了管理难度 目前国家关于农村宅基地管理的法律法规数量少，且过于原则性和指导性， 执行起来困难多。一是农村宅基地管理现在只限于土地法律法规的原则条文， 缺乏操作性和针对性，且缺乏相互衔接。二是法律规定农村村民符合条件的可 申请一块宅基地且是无偿取得，这样，使农民群众容易产生随意占用农用地、5超标准多建住房的心理。如南宁市延安镇新城村，已登记发证的 450 户建房农 户，共占地面积 81000m2，平均每户 180m2，每户比政府批给 150m2 的建房标准面 积超出 30m2。该市西乡塘区金陵镇金陵村第 3 村民小组有一村民 3 间住房的宅 基地共达 260m2，而且每间住房都有 30m2 的庭院。横县横州镇新桥村第 11 村民 小组有一农户的宅基地，其发放的集体土地建设用地使用证上面积为 123.22m2， 但实际占地 240m2 。另一户村民得到批准的集体土地建设用地使用证面积为 102.0m2，而实际建住房使用面积为 110.2m2，并擅自在住房的后门建了一间占地 约 25m2 的厨房，实际多占地 33.2m2。三是全区缺乏明确、统一规范农村宅基地 审批管理办法的法律法规或规章。部分市虽先后出台了地方性的农村宅基地审 批管理办法，但审批的范围、内容和做法上没有统一的标准：其一是审批宅基 地面积标准不一致。虽然都按照平原、山区、城市郊区等不同的地区类别来核 定宅基地面积标准，但同一类地区中各地规定的面积标准又各不相同。如南宁 市规定郊区农村宅基地面积按人均 22m2 核定， 辖县平原地区每户不得超过 100m2。 柳州市农村宅基地则控制在每户 100m2 以内，并规定一户 3 人以下的不得超过 80m2，4 人（含 4 人）以上的不得超过 100m2，独立户只有 1 人的不得超过 60m2。 其二是农村宅基地范围界定不相同。有的地方 100m2 宅基地只计算住房面积，不 包括存放杂物房、厨房、厕所等生产生活用房，有的地方是住房+厕所+庭院等 附属设施一起核算面积。其三是在“一户一宅”中的分户问题上没有明确统一 的界定，有的以年满 18 岁作为另立户口界限，有的两人结婚后即算为一户，有 的以兄弟实际分家为独户的标准。这样，3 人、5 人可以成为一户，一个人也可 以成为一户，无形中为一些人利用户籍上漏洞，套取宅基地多占地建房提供了 方便。其四是多宅户如何退出旧宅没有具体的规定。因此，建新不拆旧，一户 多宅的现象比较普遍。按国家土地管理法的规定，村民异地建了新房，要将原 来的旧房拆掉，把旧宅基地归还村集体。但目前许多地方的农户异地建了新房6后，原来的旧房都不拆掉，有的将旧房用作饲养牲畜，有的干脆放空闲置任由 风吹雨打直至倒塌。加上农村的传统风俗习惯，认为旧房是祖宗宅基地，谁也 不敢硬碰拆除将土地归还集体。致使一户多宅，多占集体土地的违法行无法制 止。在新农村建设中，一些地方异地建了新村，但旧村仍放空闲置，没有收回 归集体，造成土地极大浪费。如南宁市西乡塘区金陵镇大林村第 2 村民小组搞 社会主义新农村建设试点时，全村 78 户村民全部迁移到村外，在 28 亩农用地 上建新村。新村建成后，原来的旧房没有拆，造成了土地资源的极大浪费。 3、宅基地审批程序过繁，手续过多，引发矛盾频生 一是审批环节多。在调查中群众普遍反映，村民申请建房要经过村民小组、 村民委员会、乡镇土地管理所、乡镇建设管理站、乡镇人民政府、县（市、区） 人民政府，县建设规划管理部门、直至市人民政府，一级级上报，然后一层层 返回，审批的环节和要提交的材料过多。如涉及使用林地、环保、交通等部门， 还要这些部门出具意见。目前申请一宗宅基地建房最快的也要 3 个月左右，最 多的要半年甚至更长。如某市一农户今年元月 5 日申报建 100m2 住房，有关部门 和市领导在 7 月 30 日才审查批复。二是审批权限过于集中。1986 年颁布、1987 年实施的《中华人民共和国土地管理法》规定： “农村居民建住宅，应当使用原 有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡镇人民政府审核后，报县级人民 政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡人民政府批准。 ” 1999 年后实施修订的《中华人民共和国土地管理法》规定，农村村民住宅用地 经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；涉及占用农用地的要由县级 以上人民政府逐级审查批准，南宁、柳州、桂林市在城市规划区内如改变规划 使用农用地的，还要经过国务院批准。宅基地审批权限过于集中，批准手续过 于繁杂，导致审批时间过长，造成农民不报批或未批先建和随意多占地建房等 现象时有发生。据调查，南宁市全市农村村民建房后申请办土地证的不到 10%。7该市江南区延安镇新城村有 873 户，未批先建的就有 423 个农户，占全村总户 数的 48%。横县有 17 个乡镇，农村户口共 259288 户，其中已经办理了集体土地 （宅基地） 建设使用证 147119 宗， 占应办证宗数的 44%； 横州镇龙池村共有 1250 户，未经审批违法占地建房就有 449 户，占该村总户数 35%，建房占地面积 59929m2，其中占用耕地建房 8539m2。贺州市钟山县公安镇木桥村 50 户，未批先 占地建房有 10 户，占用耕地面积 1200m2；珊瑚镇金鹅村有 7 个农户未批先建， 共占用耕地 149.66m2 建房。类似这种情况，各市、县都有发生。此外，在一些 市的城郊结合部还出现了违反城市土地总体规划的现象，不按城市规划规定建 四层的规定，不经申请批准，随意把住房改建、重建、扩建加高到 7 层、8 层。 4、宅基地登记发证工作进展慢，缺乏经费和政策支持 农村宅基地使用权登记发证工作涉及面广，工作难度大，需要经费和政策 支持。但目前各级财政大都没有设立专项经费用于农村宅基地登记发证工作， 而宅基地登记收费又是乡镇土地管理所主要的经费来源。农村宅基地登记收费 项目取消后使登记发证工作失去了经费支持，影响了基层土地管理部门工作积 极性，导致不少地方农村宅基地发证工作停滞不前。如钟山县农村宅基地登记 发证工作预算需要经费 139.7 万元，因县财政困难，目前经费未能落实，直接 影响了登记发证工作的开展。另外，对一些违规建设，超标准用地和“一户多 宅”等土地如何登记也没有明确的政策规定，造成乡镇土地管理干部难以行使 职能。据调查，目前全区农村宅基地使用权登记发证尚未过半。这无疑在一定 程度上影响有效规范农村宅基地审批管理，不利于防止乱占滥用耕地建房和维 护社会的和谐与稳定。 5、宅基地管理缺少部门协调，影响有效监管 农村宅基地审批管理是一项系统工程，不仅仅是国土资源管理部门的工作， 还涉及到规划、建设、执法等诸多部门，因此各部门的协调配合尤为重要。但8在实际工作中，相关的各部门互相协调不够，没有形成执法监管合力，致使农 村宅基地审批管理工作效率不高。表现在：一是监管责任不明，有的地方放松 管理，把关不严，没有把住未批先建、违法占地建房的首道关口；二是由于执 法主体和法律程序等原因，影响执法力度，村委会难以解决违章建房问题，国 土和规划部门又无法在第一时间发现违章现象，以致错过解决时机。同时，各 部门由于执法力量的薄弱和职能限制，而对违法占地建房难以标本兼治；三是 缺乏有效的宅基地审批监管制度和管理手段，重审批轻监管，结果造成有的地 方村民任意占地建房，原有的宅基地退不出来，新的宅基地随意扩张，甚至占 用农用地而无人过问；四是国土资源管理部门只有查处权没有执法权，往往遇 到“执法难、难执法、法难执”的尴尬局面，加上基层国土所工作人员少、力 量不足，经费缺乏，管辖的村庄居住分散等原因，致使农村宅基地审批管理难 于做到每一宗都“三到场” ，对农村点多面广的宅基地违法行为无法早发现、早 报告、早制止；五是农民违法建住宅触犯多部门法律法规，到底由哪个部门牵 头，法律上不明确，造成实践中常出现推诿现象，人为造成行政执法失之过软， 失之过松。如在规划区内违法违规占地建房，土地行政主管部门可以处罚，城 乡规划主管部门也可以处罚，其他一些部门也可以处罚，谁都可以是执法主体， 但谁也不愿意当执法主体。于是城郊结合部违法违规现象特别多。 6、农村宅基地流转机制缺失，隐性流转势头越来越强 在调查中发现，目前在不少地方农村宅基地和房屋的流转十分活跃，特别 是经济发达地区和城郊结合部，存在大量的隐性流转，形成自发的宅基地隐形 交易市场，甚至出现了不法分子乘机非法倒卖土地使用权的不法行为。如靖西 县 2005 年就有 6 名不法分子非法倒卖 65 块宅基地牟取暴利被判刑。此外因隐 形交易而加剧了土地权属混乱和产权纠纷，给农村宅基地审批管理增加了难度。 二、宅基地管理存在问题的根源分析9我区农村宅基地管理出现上述令人担忧的问题，既造成了土地资源的浪费 和国家、集体财力的流失，也破坏了正常的农村土地管理秩序，影响了社会主 义新农村建设的进程。为此，深入分析其原因，深究其根源十分必要。从调查 情况看，目前农村宅基地管理和利用存在问题的原因是多方面的。 （一）从法律法规依据方面看 首先是法律法规不完善，有关规定不完善，缺乏基层土地管理部门可以操 作、执行的具体细则措施，现在所有关于农村宅基地管理和利用的法律法规、 政策数量少，且多为原则性、指导性，效力层次低，到目前为止，我国尚无一 部关于调整农村房屋和土地方面的民事法律，农村宅基地的管理很大程度上是 依靠一些规范性和地方性政策来开展工作。2004 年国土资源部虽然出台了《关 于加强农村宅基地管理的意见》 ，但这仅是“部门”的意见，显然其法律效力要 比“国家”层面之法低得多，且与立法比较完备的城市房地产管理相比，农村 宅基地管理明显滞后，不仅存在着大量的法律法规真空，而且在内容上也比较 粗浅，大大削弱了基层土地管理工作的执法力度和权威性，例如对违法建筑就 没有强制执行权，因此只能是罚罚款就了事，往往要请公检法部门来执行，这 不仅延误时机，增加执法成本，也给土地行政执法和民事司法工作造成很大困 难。从而造成对那些超标户，多占地户只能是罚款甚至是默认了之。 （二）从经济利益方面上看 法学告诉我们，物权是直接支配物的权利。完整的物权包括占有、使用、 收益、处分等权利。目前国家实施的《物权法》只赋予农民对宅基地“用益物 权”――即只享有占有、使用和收益的权利，农民并没有宅基地的财产权、处 分权，这样农民就无法实现其宅基地的财产性收入。但目前事实上是由于经济 快速发展，特别是我区正处于高峰开发期，土地市场尤其是房地产市场活跃， 房价地价从 2001 年以来翻了几番，各地尤其是城镇土地的开发，使地价不停地10攀升，而实行的又是“产权置换”政策，即拆多少面积补多少面积，导致人们 感觉到宅基地占得多、宅基地建得多，得到的安置房面积就多。受这些政策影 响，不少农民，特别是城郊结合部的农民或是处于平原、交通方便的村庄的农 民，极容易产生多占地，不退多占地，建新房不交出旧宅基地的思想。而处于 山区、丘陵交通不便的农村中的农民，多数认为，宅基地是祖宗留下来的财产， 承包地是国家分给自己的，也属于自己的财产，即使弃旧建新，财产仍归自己。 这些现实和思想认识，显然也是造成目前对农村宅基地管理和利用缺少监管的 直接障碍。 （三）从行政管理体制方面看 目前，农村宅基地管理和利用，涉及到土地管理和城镇建设两个方面，分 别由国土和建设两个部门来管理。这种房地分开的管理模式，给农民提供了钻 空子的机会，许多农村不少农民的宅基地使用权变更后，土地证并没有变更， 对一些农民在城里买了房或在集镇上购买了土地自建了新房，甚至是户口迁移 后，农村仍保留的房地没有进行确权处理。此外，目前法律虽然要求农民住宅 建设用地必须符合土地利用总体规划和村庄、集镇建设规划，规划未编制或未 获批准的不得审批农民住宅建设用地。但村庄目前既没有土地利用规划，大多 也没有建设规划。再加上农村居住分散，地域广阔，分布复杂，条件各异，有 些地方又不够重视，加剧了农民建房选址只随个人意愿，不顾整体、全局要求， 从而造成了当前多数农村布局零星分散，房屋座落无序，村内水、电、路、气 及通讯等基础设施滞后，文化、教育、医疗、卫生等公共建设落后的结果，最 终影响了农村土地的节约和集约利用。 此外，工作人员水平、工作态度、工作经费、工作环境以及不同地区的不 同情况也会影响到农村宅基地管理和利用工作的进行。 三、加强农村宅基地审批管理的几点建议11农村宅基地和建设新房紧密相相连，建新房易建不易拆，因此，管好宅基 地一方面是防患于未然，防止新宅基地超占和一户多宅问题发生，另一方面是 要把现实中遗留下来的存在问题逐步加以解决，所以当前加强农村宅基地审批 管理工作应从多方面着手。 （一）出台相应政策，以政策促进规范管理 1．严格控制宅基地面积标准，坚持“一户一宅”原则，严格执行“村民一 户只能拥有一处符合规定面积标准的宅基地”的政策。宅基地面积应按照“住 房+辅助用房”来核准。按照节约集约用地的原则，合理分配宅基地，根据不同 的区域、不同的类别，作出统一明确的宅基地上限面积标准，坚持城市郊区、 城镇周边的村庄每户村民的宅基地面积不能超过 100 O的标准，其余的村庄每 户村民的宅基地面积不超过 150 O，超过上限规定建房的以违法占地建房论处。 2．适度下放农村宅基地审批权限。要改变我区目前农村宅基地审批权限过 于高度集中的状况，把农村宅基地审批的部分职权交给乡镇人民政府。区域内 村民建房申请的宅基地如果是属于非耕地建房的，可由乡镇人民政府负责审批； 村民委员会要加强对村民申请宅基地申请条件的审核管理；属于基本农田以外 的耕地的，乡镇人民政府审核同意后报市、县（市、区）国土资源管理局核转 市、县（市、区）人民政府批准。 3．统一明确农村宅基地审批中分户的界定。 “一户一宅”中的“户”的界 定目前模糊不清，理解不一，有的是婚后夫妻两人即为一户，有的是按照户籍 登记或传统意义上的“分家”为准。究竟“户”如何界定，应统一界定以户籍 登记或以实际分家为独户的标准，作为符合申请宅基地建房的条件。 4．规范审批程序，简化农村宅基地审批程序和减少申报环节，提高办事效 率。一是村民可直接向村民委员会申请使用宅基地，村民委员会审核同意后向 乡镇国土资源管理所申请。属乡镇人民政府审批的，由乡镇国土资源管理所办12理审批手续，属县人民政府审批的，由县国土资源局办理审批手续。二是设区 的市城区人民政府行使县人民政府审批宅基地权力，地级市人民政府不再审批 农村村民宅基地。三是批准了宅基地使用权就是批准了土地登记，土地登记不 再另外申请， 农房竣工验收合格后即可颁发土地证。 四是宅基地审批要坚持 “三 到场” 。接到宅基地用地申请后，乡（镇）国土资源所或县（市、区）国土资源 管理部门要组织人员到实地核实申请人是否符合条件。宅基地依法批准后，要 到实地丈量批放宅基地，明确建设时间并受理登记申请。村民住宅建成后，要 到实地检查，符合规定的方可办理土地登记，发放使用权证。 5．依法维护农民宅基地的取得权。凡农民申请宅基地，乡镇、村应及时进 行受理审查，对符合条件且经公示无异议的，应及时按程序上报。县（市、区） 人民政府对符合宅基地申请条件的，必须在规定时间内批准，不得拖延和拒绝。 6．加强登记发证和档案管理工作，依法维护宅基地使用权人的合法权益。 一是加强宅基地使用权登记发证工作，充分发挥地籍工作成果资料在宅基地管 理工作中的作用，运用现代化管理手段，实现在国土部门以图管地，以证管地 目标。二是建立健全宅基地档案管理制度，明晰产权， “以史为据” ，排解权属 纠纷，促进农村社会稳定。三是积极建立农村宅基地动态管理信息系统，实现 宅基地申请、审批、利用、查处信息上下连通、动态管理、公开查询。 （二）加强规划计划控制引导，科学确定农村居民点布局和规模 1．科学规划，合理布局，高效率利用土地。市、县（市、区）国土资源管 理局应当结合新一轮乡镇土地利用总体规划修编的机会，按照城乡一体化的要 求，组织编制村土地利用规划，报县（市）人民政府审批。村土地利用规划， 要与城镇规划相衔接，合理制定农民住宅建设用地范围；在土地利用总体规划 确定的城镇建设扩展边界外的村庄，县（市、区）国土资源管理部门要在摸清 宅基地利用现状和用地需求的基础上，以乡镇土地利用总体规划和村土地利用13规划为控制，组织编制村庄宅基地现状图、住宅建设用地规划图和宅基地需求 预测十年计划表（即“两图一表”，指导农民住宅建设按规划、有计划、规范 ） 有序进行。 2．按照“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的原则，科学确定 农村居民点数量、布局、范围和用地规模。市、县（市、区）在新一轮土地利 用总体规划修编中，要按照城乡一体化的要求，合理确定城郊、近郊农村居民 点用地布局，严格控制建设用地规模，防止出现新的“城中村” 。要因地制宜， 依照适度集中、方便群众的原则，结合当地社会、经济、人口、交通等发展要 求选择好宅基地布局地点，经济条件较好的地方可引导农村居民连片居住，并 建设二层以上住宅，提高土地利用率。 3．各级人民政府及有关部门和村民委员会，要指导农民严格按照村土地利 用规划合理和节约集约利用土地。在不影响农民生产、生活的前提下充分释放 农村居民点土地资源潜力，尽量选用村内废弃地、空闲地和原有宅基地，减少 占用土地建房，严禁占用基本农田建房，并有计划地对村庄和集镇按照规划进 行旧村改造和空心村改造，鼓励村民建设住宅向中心村和集镇集聚，建设农民 住宅小区，尽量避免或减少占用耕地建住房。 4．改进农村宅基地用地计划管理方式。一是把新增农村宅基地建设用地纳 入土地利用年度计划，自治区和市在给县（市、区）下达年度土地利用计划指 标时，应优先安排农村宅基地用地计划指标，切实保障农民住宅建设合理用地 需求。村民建住宅经批准占用基本农田以外的耕地，必须缴纳耕地开垦费，由 县（市、区）人民政府和乡镇人民政府组织开展同等数量的耕地给予补充，依 法落实耕地占补平衡。二是市将村民宅基地占用农地计划指标分解到县（市、 区）以后，该计划指标由县（市、区）人民政府统一掌握，针对各乡镇村民申 请宅基地宗数、面积数量适当分配农用地占用指标。村民宅基地占用农用地计14划指标专项专用，县（市、区）不得将其挪作他用。自治区和市国土资源管理 部门要对该项指标的落实情况加强检查、监督，切实保障村民的合法权益。三 是对已完成村庄规划的村镇，按年度计划批次批准宅基地面积，由乡镇负责落 实到需建房的农户，简化一户一批的程序。 （三）创新农村宅基地管理机制，强力改革落后管理方式 1．严格控制总量，盘活存量。在保障农民住房建设用地基础上，严格控制 农村居民点用地总量，统筹安排各类建设用地。农民新建住宅应优先利用村内 空闲地、闲置宅基地和未利用地，凡村内有空闲宅基地未利用的，不得批准新 增建设用地。鼓励农民通过改造原有住宅，减少新增住房用地。 2．建立宅基地退出机制，制定宅基地利用和管理的奖惩政策。一是对“一 户多宅”和空闲宅基地，要制定激励措施，鼓励农民腾出多余宅基地。积极探 索“两图一表”管理模式，按照“建新、拆旧、交宅”的方式，鼓励农民退宅 还耕，对于闲置的宅基地建立闲置罚金制度，规定一个合理的期限，每年缴纳 宅基地闲置费，到期村集体经济组织将无偿收回。凡新建住宅后应退出旧宅基 地的，要采取签订合同等措施，确保按期拆除旧房，交出旧宅基地。二是探索 “宅基地置换”模式，允许农民自愿将原宅基地和房屋与其他村民有偿调剂给 有条件申请宅基地建房的本村村民。农民放弃宅基地后，不影响其农村集体土 地承包权益，不影响其作为农民身份享有的原有的政策待遇， “腾出来”的农村 非农建设用地可从事其他用途。 3．逐步建立宅基地有偿使用制度，利用经济杠杆遏制“一户多宅” 、多占 多建的违法行为。首先，改宅基地无偿取得为有条件有偿取得。对宅基地占用 耕地的，按照土地管理法的规定收取耕地开垦费，用于解决宅基地占用耕地的 补充。对占用未利用地或原宅基地建房的，仍然实行无偿取得。其次，改无偿 使用为有条件有偿使用。对因客观原因形成的“一户多宅”或超标宅基地，实15行有偿使用，收取集体土地有偿使用费，作为宅基地管理经费，同时促进农民 建房节约集约用地。 4．因地制宜，稳妥扎实地推进“空心村”的治理和旧村改造，推进城乡一 体化进程。深入宣传，做好群众思想工作，让农民群众认识到改造“空心村” 、 建设新农村是为他们生产生活提供方便的一项为民、惠民工程，让群众乐意积 极参与。要利用政策，争取国家财政支持。通过互助合作、股份合作、向金融 机构贷取资金、 以土地经营权换取住房回迁权等各种灵活筹集资金的办法对 “空 心村”的治理和旧村改造。 5．逐步建立宅基地的流转机制。目前，我区农村宅基地使用权流转十分活 跃，流转形式也呈现出多样化特征。一是转让闲置宅基地；二是转让纯宅基地； 三是宅基地出租等。这些宅基地流转，大多是自发的个人行为，一般是以双方 签协议或口头承诺的形式进行，缺乏法律保证。 为了保障宅基地流转双方的权益和适应农村发展的需要，建立农村宅基地 流转机制已不可容缓，这个流转机制应体现下述指导思想：一是按城乡建设用 地总量平衡要求，挖掘农村集体建设用地资源，确保保护和保障双赢；二是按 照农村建设用地与国有土地同地、同价、同权，建立城乡统一的建设用地市场， 增加农村经济活力；三是宅基地管理与房屋产权管理一体化，保护农民宅基地 完整的用益物权，增加农民财产性收入；四是健全农村宅基地收益分配制度， 调动农民参与和推动宅基地流转的主动性和积极性。 （四）加强监督管理，建立宅基地使用和管理新秩序，确保农民合法居住 权益得到保障 1． 建立宅基地管理动态巡查责任追究制度。根据国土资发[2010]28 号文件 精神，县（市、区） 、乡镇国土资源管理部门要建立健全农村宅基地管理动态巡 查制度，对宅基地违法违规行为切实做到早发现、早制止、早报告、早查处。16县（市、区）国土资源执法监察机构和乡镇国土资源所是农村宅基地动态巡查 工作的实施主体，对动态巡查负直接责任，对巡查工作不到位、报告不及时、 制止不得力的要追究责任人的责任。 2．加强部门协调，建立共同责任机制。由国土资源管理部门牵头，形成多 部门联动机制，市、县（市、区） 、乡镇国土资源管理部门应与市、县（市、区） 的规划、建设、监察、法院等有关部门及乡镇人民政府、村自治组织建立依法 管理宅基地的共同责任机制，建立监督管理制度，落实工作责任，形成执法监 管合力，共同对违法用地进行制止、查处，严格执法，对未经审批强行占地建 房者，应依法严肃处理。 3．加强乡镇国土资源管理队伍建设。充分发挥乡镇国土资源管理队伍在宅 基地管理中的作用和村级土地协管员的作用，加强协调配合，加强对农村宅基 地的日常监管，及时发现和制止土地违法行为。 4．将农村宅基地审批管理纳入政府目标责任考核。明确各级人民政府管理 农村土地的职责，使政府部门重视宅基地管理，充分发挥县（市、区） 、乡镇人 民政府在农村宅基地管理中的能动性。 （五）加大宣传力度，提高农民群众自觉依法申报宅基地的法律意识 采取各种措施，运用多种形式，通过各种渠道，加大宣传《土地管理法》 等相关的法律、法规和政策，特别要加强农村宅基地审批管理的宣传和普及力 度，不断增强农民的法制观念，提高依法用地、节约用地、规范建住宅的法律 意识。《广西农村宅基地审批管理办法》课题组 2010 年 11 月 30 日17广西农村宅基地审批管理办法调研报告 相关材料18《广西农村宅基地审批管理办法》调研报告提纲1.农村村民宅基地总宗数、总面积数（平方米，下同） ； 2.发放集体土地使用证的宅基地宗数、面积数各占宅基地总宗数、总面积 数的百分比； 3.调查两个行政村村民每户宅基地面积有多少？该两个行政村现使用的解 放前的老宅基地和解放后陆续批准的宅基地各有多少宗、面积多少？村内闲置 宅基地宗数、面积数，其中最大面积、最小面积； 4.农村村民宅基地定义如何理解？ 5.宅基地的内涵即构成包括哪些建筑物？ 6.审批宅基地面积有些什么具体规定；城市郊区、平原、丘陵、山区，各 类地形宅基地面积多大才合适？ 7.审批宅基地程序有什么规定；需要申请人提供哪些资料、证件； 8.市审批农用地转用的审批程序有什么规定，申请人、乡镇和县需要提供 上报哪些要件、资料、证件？“农用地”包括哪些地类？ 9.审批宅基地工作日有什么规定？ 10.宅基地批准占用耕地，是否交纳耕地占用税，是否支付土地补偿费、附 着物补偿费和安置补助费？ 11.1986 年土地管理局成立以来，历年查处宅基地未批先用、少批多用、批 而不用、骗取批准、 非法买卖土地建住宅等违法用地情况各多少宗、面积多少？ 12、批准占用耕地与补充耕地占补挂钩情况； 13、宅基地申请公告和批后公告，两个公告落实情况；1914.可以申请建住宅用地的条件有什么规定； 15.不能申请建住宅用地的条件有什么规定； 16.在旧住宅地上重修、翻修建住宅，用地有什么规定； 17.在原宅基地外建住宅，原空闲宅基地如何处理； 18.批准在承包地上建房，是否要调整承包地？ 19.宅基地使用权是否可以继承、交换、赠与、出租、抵押、有偿转让？发 生上述行为，具体是如何操作的？ 20.批准建住宅用地，开工时间有什么规定；超过规定开工的时间是否有收 取土地闲置费和收回土地使用权的规定？ 21.建围墙、庭院有什么规定？ 22.是否禁止城镇非农业户口居民到农村购置宅基地？ 23.国家建设征用农村宅基地补偿费有什么规定？ 24.是否禁止占用基本农田建住宅？ 25.所有乡镇、村庄，是否有建设规划？ 26.建设社会主义新农村，全县有多少处？每处规划多少面积，已建多少面 积，社会主义新农村有多少户村民，每户多少面积；新农村占地原来是什么类 型的土地，占地的审批情况等。 27.建住宅是否做过地质灾害和环境保护评估？ 28.在土地整理中，小村并大村，合并建中心村，村民向小乡镇集中，在城 镇建住宅小区，新的宅基地如何解决，原有旧宅基地如何处理？ 29.村民建住宅用地，批前、批中、批后如何监管？“三到场”做得怎样？ 每户建房用地能否都做到“三到场” 。 30.每年是否有宅基地用地计划、农用地转用计划，如何分配、控制、调剂20使用宅基地计划和农用地转用计划？ 31.村民宅基地使用是否做到一户一宅一档？一户宅基地档案中应包括哪 些资料？宅基地档案一式多少份合适？由哪些机构保管档案？ 32.有关农村村民宅基地使用、管理的其他须要说明、反映的情况、问题。《广西农村宅基地审批管理办法》课题组 21《广西农村宅基地审批管理办法》课题调研表填报单位： 来宾市国土资源局一、数 据 调 查（一）农村宅基地情况调查表 1.当地实施的宅基地标准 标 准 100 O／户 150 O／户 √实际实行注：在实际实行的宅基地标准下打“√” ，若不是表列标准，请在空白栏另填写并打“√” 。2.宅基地标准个案调查 ①请选择 2～3 个已基本完成宅基地登记发证的村（屯） ，填写下表： 村县 县名村（屯） 村（屯）总户数 220兴宾区杜村总人 口数 1200建设用地面积O已发证户数 30发证总面积 （O） 3600②请选择 2～3 个已完成土地整治或建设用地增减挂勾规划设计，并涉及宅基地整治的村 （屯） ，填写下表：总 人 口 数 现状建设用 地面积（O） 整治后建设用 地面积（O） 现状宅基地 面积（O） 整治后宅基 地面积（O）村县 县 县名村（屯） 村（屯） 村（屯）总户数注：宅基地面积数尽可能填，如没有可不填。22③ 一户多宅情况 可选择上面①或②表中一户多宅情况调查较详细的村（屯）数据填下表，亦可另选。 村 名 总户 数 220 总 人 口 数 1200 一户两宅 户数 4 一户三宅 及以上户数 空闲祖屋 户数 3 闲置两年 以上户数兴宾区杜村 县 县 村（屯） 村（屯）注：如有辖区汇总数据，则采用汇总数据。3.宅基地流转个案调查 村集体回收 户数 补偿 本村民间购买 户数 补偿 外村民间购买 户数 补偿 城镇人口购买 户数 补偿村 县 县 县名 村 （屯） 村 （屯） 村 （屯）总户 数注：1.补偿单价为元／O 2.如有辖区汇总数据，则采用汇总数据。4.违规违法占用宅基地 未 批 占 用 户 数 面 积（O） 户 数 占 用 耕 地 面 积（O） 备 注23（二）村级宅基地状况调查表1.基本情况 户 数 220 2.宅基地标准 表① 执行宅基地 标 准 人 口 1200 建设用地（公顷） 耕地（公顷） 备 注m M户 1502m M人 27.5表②2注：执行宅基地标准，只填当地实际实行的拨给宅基地标准即可。 宅 基 地 内 涵 ①住房 ②住房+辅助用房 ③住房+辅助用 房+庭院④住房+辅助用房+庭院+晒坪√注：宅基地内涵是指当地划拨的宅基地标准包括的内容，在相应的栏目下打“√”即可。 表③ 辅助用房 厨房 厕所 牲畜栏（棚）√√√注：辅助用房是在当地划拨的宅基地标准中有相关内容，在下表相应的栏目下打“√”即可。表中未 列有的可补充。 3.宅基地现状 表①：登记发证情况 已登记发证 户 30 数 面 积（m ） 3600 表②：一户多宅情况 －户两宅 户 数 面积（m ） 4. 宅基地流转情况 其 至 2010 年 8 月， 户 全村共流转户数 数 村集体收回 补 偿22平均每户用地（m ） 1202一户三宅及以上空闲祖屋 3空闲两年以上42中 外村农户购买 户 数 补 偿2本村内流转 户 数 补 偿2非农人口购置 户 数 补 偿（元Mm2）（元Mm ）（元Mm ）（元Mm ）5. 违法占地 未批先用 户 数 面积（m ）2占用耕地 户 数 面积（m ）224二、文字材料1.在实施当前的宅基地标准时，反映最多的是什么问题？ 答：可批用地少，农用器械及其他杂物占地大，用地紧张。 2.（1）宅基地流转的主要形式： ① 在辖区内，农村宅基地流转主要有哪几种形式？ ② 流转过程有无经济补偿，补偿的标准是多少？ ③ 如何管理（政策、办法）？（2）对当前宅基地流转政策有何意见和建议？3.审批流程具体做法？在审批过程中遇到什么问题或困难？ 答：具体做法是由乡镇国土所做材料，市局负责审核把关。程序比较繁琐，在上报材料 过程中需要多个部门和科室审核签字，时间拖得太久。4.谈谈对未批先建、占用耕地、一户多宅和超标多占宅基地等情况的看法。 答：未批先建如果符合规划，可处罚后补办手续；占用耕地，如有用地指标，经过处罚 后可办理土地使用证；一户多宅只发一宗宅基地使用证，多发的宅基地只做登记。5.对当前农村宅基地的有关政策、管理，有何意见和建议？ 答：根据来宾市扩市建设实际情况，对于城镇范围内在未来一两年之内即将拆迁的宅基 地户，若按本次 I 类区农村宅基地确权登记发证工作要求统一发证，即时将加大拆迁难度， 应当如何解决此类型问题。调查表回送地址：南宁市中新路 2 号广西国土资源厅办公楼 5 楼 513 室广西土地学会 联系电话： 邮箱：gxtdgl@gxi.gov.cn 联系人：雷兰娇25广西壮族自治区国土资源厅《加强农村宅基地审批管理办法》课题调研调查单元： 南宁 市 横 县 横州 镇（乡） 龙池 村（屯） 填报人 横 县 横州 国土所 韦志华 谢东清（二）村级宅基地状况调查表1.基本情况 户 数 1250 2.宅基地标准 表① 执行宅基地 标 准 人 口 4985 建设用地（公顷） 90 耕地（公顷） 61 备 注该村在县城周边m2M户 150 m2m2M人注：执行宅基地标准，只填当地实际实行的拨给宅基地标准即可。 表② 宅 基 地 内 涵 ①住房 ②住房+辅助用房 √ 注：宅基地内涵是指当地划拨的宅基地标准包括的内容，在相应的栏目下打“√”即可。 表③ 辅助用房 厨房 √ 厕所 √ 牲畜栏（棚） √ ③住房+辅助用 房+庭院④ 住房+辅助用房+庭院+晒坪注：辅助用房是在当地划拨的宅基地标准中有相关内容，在下表相应的栏目下打“√”即可。表中未 列有的可补充。 3.宅基地现状 表①：登记发证情况 已登记发证 户 数 922 面 积（m ） 2平均每户用地（m ） 141.0 表②：一户多宅情况2－户两宅 户 数 面积（m ） 4. 宅基地流转情况2一户三宅及以上空闲祖屋 40 5610空闲两年以上 30 426045 10850其 至 2010 年 8 月， 户 全村共流转户数 数 村集体收回 补 偿2中 外村农户购买 户 数 补 偿2本村内流转 户 数 补 偿2非农人口购置 户 数 补 偿（元Mm2）（元Mm ）（元Mm ）（元Mm ）5. 违法占地 未批先用 户 数 373 面积（m ）2占用耕地 5139026户 数76面积（m ）28539横县 横州镇 乡(镇) 龙池 村民委员会第 7 村民小组宅基地调查表填报人： 横 宅基地 面积 （O） 150 120 110 120 260 130 110 170 140 140 129
√ √ √ √ 96.10.12 √ 县 横州 国土所 韦志华 谢东清户主姓名批地时间祖传未批用地标准宅基地构成情况是否发证使用情况（使 用、空置） 使用 使用 使用 使用 使用 使用 使用 使用 使用 使用张天真 张锡仁 张锡裕 张锡亭 张锡进 张锡华 宋水兰 戴文生 戴洪巨 戴洪宾 张光欢91.8.12 95.6.20 √ √150 O/户 150 O/户 150 O/户 150 O/户 150 O/户 150 O/户 150 O/户 150 O/户 150 O/户 150 O/户 150 O/户27住房 150 O 住房 120 O 住房 110 O 住房 120 O 住房 150 O 庭院 50 O 辅房 60 O 住房 130 O 住房 110 O 住房 70 O 庭院 70 O 辅房 30 O 住房 70 O 庭院 70 O 住房 70 O 庭院 70 O 住房 89 O 庭院 40 O√√使用张光勇 张荣茂 张光雄 张光全 张善钦 张善平 张天成 张天遂 张天明 吴培秀 张家添 赵国银 梁拥新 梁拥军 梁世俭 梁世育129 123 80 80 120 170 100 100 100 80 80 60 100 110 80 120
√ √ √ √ √ √ √ 93.4.23 √ 94.10.26 94.10.26 √ 98.8.3 98.8.3150 O/户 150 O/户 150 O/户 150 O/户 150 O/户 150 O/户 150 O/户 150 O/户 150 O/户 150 O/户 150 O/户 150 O/户 150 O/户 150 O/户 150 O/户 150 O/户住房 89 O 庭院 40 O 住房 83 O 庭院 40 O 住房 80 O 住房 80 O 住房 120 O 住房 170 O 住房 100 O 住房 100 O 住房 100 O 住房 80 O 住房 80 O 搭棚住 60 O 住房 100 O 住房 110 O 住房 80 O 住房 120 O√ √使用 使用 使用 使用 使用 使用 使用 使用 使用 使用 使用 使用 使用 使用 使用 使用28梁世伟 梁似照 梁世源 梁厚茂 梁世荣 赵国辉 赵裕冰 赵裕毅 赵国全 赵国进 赵之旺 梁任区 梁任广 梁任明 赵国华 赵裕光120 130 130 130 187 153 90 90 160 180 260 310 250 250 90 9098.8.3 98.8.3 98.8.3 98.8.3 98.8.3
97.3.21 √ 98.4.4 98.4.4 √ √ √ √ √ √150 O/户 150 O/户 150 O/户 150 O/户 150 O/户 150 O/户 150 O/户 150 O/户 150 O/户 150 O/户 150 O/户 150 O/户 150 O/户 150 O/户 150 O/户 150 O/户住房 120 O 住房 130 O 住房 130 O 住房 130 O 住房 107 O 庭院 50 O 住房 153 O 住房 90 O 住房 90 O 住房 120 O 庭院 40 O 住房 120 O 庭院 60 O 住房 120 O 庭院 100 O 辅房 40 O 住房 150 O 庭院 80 O 辅房 80 O 住房 120 O 庭院 80 O 住房 120 O 庭院 70 O 辅房 50 O 辅房 60 O √ √ 辅房 30 O √ √ √ √使用 使用 使用 使用 使用 使用 使用 使用 使用 使用 使用 使用 使用 使用 空置 使用住房 70 O 辅房 20 O 住房 90 O29赵念龙 赵国有 赵国云 赵国武 赵国源 赵国兴 赵国红 赵国勇 赵国军 赵国杰 刘金荣 赵国恒 赵国辉 赵之鸿 赵国文 赵国强90 188 117 200 198 138 220 190 89 89 150 200 77 80 120 100 √ √ √ √ 96.7.20 98.4.4 98.4.4 96.1.16 93.5.26√150 O/户 150 O/户 150 O/户住房 90 O 住房 130 O 庭院 40 O 猪栏 18 O 住房 97 O 猪栏 20 O 住房 120 O 辅房 60 O 猪栏 20 O 住房 138 O 庭院 60 O 住房 138 O 住房 120 O 辅房 60 O 庭院 40 O 住房 130 O 辅房 60 O √ √ √ √使用 使用 使用 使用 使用 使用 使用 使用 使用 使用 空置 使用 空置 空置 使用 使用√150 O/户 150 O/户 150 O/户√150 O/户 150 O/户√ √ √150 O/户 150 O/户 150 O/户 150 O/户 150 O/户 150 O/户住房 89 O 住房 89 O 住房 90 O 辅房 60 O 住房 200 O 住房 77 O 住房 60 O 庭院 20 O 住房 80 O 庭院 20 O 猪栏 20 O 住房 80 O 辅房 20 O√150 O/户 150 O/户30赵裕宁 赵裕灿 赵之祯 赵国健 赵国健 赵裕林 赵裕柳 闭海珍 赵国飞160 150 40 210 120 98 98 120 102 96.8.5√ √ √ √ √ √ √ √150 O/户 150 O/户 150 O/户 150 O/户 150 O/户 150 O/户 150 O/户 150 O/户 150 O/户住房 160 O 住房 120 O 庭院 30 O 住房 40 O 住房 150 O 庭院 60 O 住房 120 O 住房 98 O 住房 98 O 住房 120 O 住房 102 O √使用 使用 使用 使用 使用 使用 使用 使用 使用31南宁市农村宅基地 审批管理办法调研报告调研人员：喻国忠卓启帆覃 萍2010 年 9 月 26 日3233自接受《广西农村宅基地管理办法》课题调研任务后，我们小组 于 2010 年 9 月 13 日至 16 日到南宁市区和横县开展了一系列的调研 活动，现在报告如下。 一、做好充分的调查准备工作 在准备深入基层调查以前，为了做到心中有数，有条不紊开展调 查工作，我们小组一是重新学习了《中华人民共和国土地管理法》 、 《中华人民共和国物权法》 、国务院《关于深化改革、严格土地管理 的决定》 （国发[2004]28 号） 、国务院办公厅《关于严格执行有关农村 集体建设用地法律和政策的通知》 （国办发[2007]71 号） 、国土资源部 《关于加强农村宅基地管理的意见》 （国土资发[ 号）和《进 一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》 （国土资发 [2010]28 号）《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉 、 办法》 。二是并认真阅读了河北省、福建省、河南省、新疆维吾尔自 治区、云南昆明市、浙江宁波市、广东湛江市和重庆渝北区、桂林市 等省（区）市出台的农村村村民宅基地管理办法和广西、海南省、南 宁市关于加强农村宅基地管理的文件。 三是针对农村宅基地面临的诸 多问题，为拓宽拓深调查内容，我们又认真列出了 32 条调研提纲， 并把该提纲提前几天传给南宁市国土局， 请该局有关部门和人员清楚 了解我们要调整的内容，做好召开座谈会的准备工作。 二、调查做法、调查点及内容 （一）调查做法 一是点面结合，重点调查了横县。同时把调查提纲发到南宁局有 关科室和所需其他 6 个县国土局。由南宁市局综合全市的情况，这样 做，把调查重点县与了解面上情况相结合。二是在机关调查与到基层 乡镇国土资源所调查结合。在南宁市局、横县局，我们调查组与这两33个局有关地籍、 耕保、 土地利用、 土地监察等部门负责人进行了座谈， 并到横县横州镇、 六景镇和南宁市郊区金陵等乡镇国土资源管理所与 所领导进行了个别交谈。 三是查看宅基地档案资料与到宅基地用地农 户现场了解相结合。 重点了解了横县国土资源局和横州镇土地管理的 农村村民宅基地档案建立与保管情况。同时，根据资料，有选择性地 到几个村民委员会、 村民小组村落现场对照住宅资料看了农户住房建 设和宅基地使用情况。四是查看平原地区、山区和丘陵地区农民居民 点宅基地的使用情况与查看城中村、 城乡结合部居民点和新农村建设 用地情况相结合。 （二）调查点和对象 9 月 12 日上午，我们组与南宁市国土局的总工李伍坚、地籍科 科长梁家庆、土地利用科科长黄钊、耕保科科长王瑜和执法监察科科 长梁强等 5 位同志进行了一个上午广泛而又深入的座谈。 鉴于课题内 容广泛、丰富，需搜集的数据、回答的问题繁杂。因此，南宁市国土 局又将课题调查提纲下发辖区 6 县 6 区，然后进行汇总，作出了“关 于报送《广西农村村民宅基地管理办法》课题调研相关材料的报告” 。 认真将调研回答问题和填报数据材料逐一报告。 （详见南国土资报 [ 号） 针对南宁市各县及农村宅基地利用与管理的现状， 我们组选择了 共为 17 个乡镇、140 多万人口，具有典型平原和丘陵地带的横县作 为重点调查对象。9 月 13 日下午到 9 月 16 日，南宁市国土局指派地 籍科副科长覃萍与我们组一起。开展了点面调查、典型调查和实地调 查。①到横县与国土局副局长孙日举、办公室主任施诸瑞、地籍股梁 廷敞、建设利用股股长黄植林、耕保股股长班小富、监察股股长梁家 荣、横县横州镇国土所副所长韦志华、所员谢冬青进行了座谈；②先34后深入到横县横州镇国土所、横州镇新桥村 11 队、六景镇国土所、 六景镇小王村进行调查；③分别在南宁西乡塘及典型的城中村友爱 村；城乡给合部西津村；社会主义新农村建设样板村金陵镇金陵村大 林新村（生产 2 队）和旧村落（生产 3 队）调查。 （三）调查内容 1.利用现状 自上轮土地利用总体规划实施以来，南宁市农村人中不断减少， 但农村居民点不减反增。农村建设用地普遍存在用地粗放、布局零散 的问题。2005 年全市人均农村居民点用地（包括住房、辅助用房、 庭院、晒坪、道路、空闲地）达到 138m2，根据国家有关农村居民点 用地定额标准和节约集约用地要求， 规划期内随着农村人口的持续减 少，需要逐步核减农村居民点用地总量和调整农村居民点用地规模。 2.宅基地审批条件 按《土地管理法》农村村民一户只能拥有一处且不超过标准的宅 基地。 《广西壮族自治区实施&中华人民共和国土地管理法&办法》 根据 规定： 广西平原地区和城镇郊区每户宅基地面积不得超过 100 m2， 丘 陵地区、 山区每户宅基地面积不得超过 150 m2。 南宁市郊的宅基地标 准面积按人均 22m2 核定，平原地区每户不得超过 100m2，丘陵地区 每户不得超过 150m2。横县规定平原地区每户为 100m2，丘陵每户为 150m2。 3.宅基地审批程序 南宁市国土局和横县国土局对农村村民新建、 扩建使用本村组集 体土地建住房（未利用地、村内空闲地、建设用地） ，按以下程序办 理： 提出申请35村民向所在村民小组（原生产队）提出申请，该村民小组讨论通 过，由村民小组、村委会分别签署意见，并加盖村委会公章。 核准宅基地指标 申请人持申报材料、身份证复印件、家庭户口簿整本复印件；委 托他人办理的，提供经办委托书原件一份，受委托人身份复印件。向 所在地乡镇国土所申请核准宅基地指标。 规划选址 取得宅基地指标后，属南宁市区（市郊）所辖的 13 个乡镇申请 人要向规划管理局申请宅基地规划选址， 由市规划局核发规划选址及 建筑总高（不大于 14 米） 。而横县的申请人则向乡镇规划建设管理所 申报给予签署意见、盖公章。 接件受理 申请人持经签字盖章的申请书、户口簿、规划选址意见书、土地 权属证明等有关材料，上报到乡镇国土资源所，由国土所接件受理， 盖公章。 现场勘测 由国土所组织人员进入现场实地查看是否符合分户条件， 拟用地 是否符合土地利用规划，权属是否清楚，并进行实地丈量核实面积。 检验申请人的身份证、户籍簿。 审核审批 南宁市由区国土资源分局将申报农村宅基地材料统一报市局审 核审批盖公章，经市局审核后报市人民政府审批盖公章。南宁市规定 农村宅基地审批工作日为 36 个工作日。而横县则由国土所将材料报 县国土局审核审批盖公章，再经县人民政府审批盖公章。 登记发证36取得农村宅基地建设用地批文、 《建设用地红线图》《建设用地 、 批准书》后，申请人申办集体土地使用权证书里面内容包括完整的地 籍调查成果一套 （申请人及四邻指界的地籍调查表一份、 宗地图一份、 面积量算表一份） 。 历史沿用宅基地登记 对于历史沿用的农村宅基地， 严格按照有关法律进行甄别、 界定， 符合登记条件的，经公告无异议后给予登记，不符合历史沿用登记条 件的，一律不予登记。 三、农村村民宅基地管理、使用的基本情况及存在问题 （一）合法好的方面 1.农民建房用地，大多数经过申请、审批。由于村民宅基地总户 数、总面积无法统计，所以经过申请、审批的宅基地占该县总宅基地 的比例无法计算出来， 但从我们查看的宅基地档案资料和走访的农户 情况看来，大多数农民住宅是经过审批的。 2.在已审批的宅基地中，已发土地证的超过 50%。 3.已批准的住房宅基地，县局有较完整的申请、审批地籍调查档 案资料，乡镇国土资源所存有较简单资料。 4.已审批的宅基地，批前管理到位较好，乡镇国土资源管理所都 能做到现场调查申请人的条件、填报材料进行地肌调查。 5.已批的宅基地两次公告落实较好。 （二）存在的问题 随着城镇化进程和社会主义新农村建设的全面实施， 广大农村掀 起了扩建、新建和改建住房的高潮。在此背景下，农村村民占用宅基 地出现了无序蔓延或低密度扩张，不少农地甚至耕地正在加速流失， 违法用地的现象有愈演愈烈的趋势，经实地调查，归结起来，有如下376 种现象。 1.违法占地、未批先建、少批多建 由于村民缺乏土地法律法规知识， 法制观念淡薄， 不少村民认为， 责任田分到每户，土地就属于自己所有。 “既然农村的土地是集体的， 村民大家都拥有所有权，什么时候处置，别人管不着” 。 再者，村民建房往往选择在冬季农闲，选定“黄道吉日”开工。 因此，就等不了批复后再建，有的干脆不申请就擅自占地建房了。 南宁市国土局地籍科、土地利用科的同志说： “南宁市村民 100 户建房，申请办证的不到 10 户” 。我们组在横县横州镇国土所、六景 国土所和南宁西乡塘区友爱村、金陵镇金陵村调查中得到了证实。 南宁市江南区延安镇新城村有 873 户，3494 人，其中已登记发 证的只有 450 户，未批先建的有 423 户，占了 48%。 横县共有 17 个乡镇， 多万人口， 140 其中农村户口为 259288 户， 其中已经办理了集体土地（宅基地）建设使用证 147119 宗，占应办 证宗数的 56%，未办理即违法用地、未批先建的占了 44%。从横县 2009 年度土地卫片执法检查整改查处情况统计表（监测时段外即实 地伪变变化中违法用法）的数据中，我们可以清楚地了解到：在卫片 执法检查的 56 宗土地中，其中 30 宗为项目用地，没有变化；2 宗为 事业单位和企业违法占地，需拆除；另外 24 宗为农村村民宅基地， 属违法用地、未批先建。需要拆除，退还非法占用土地，罚款、没收 建造（构）物。 横县横州镇龙池村共有 1250 户， 4985 人， 其中违法占地就有 449 户， 占该村户数的 35.9%， 占地面积 59929 m2， 其中占用耕地 8539 m2。 龙池村第 7 村民小组有 68 户，其中未批先建的就有 33 户，占该小组 户数的 48%。横县六景镇小王村有 232 户，960 人，其中违法占地建38房 61 户，占该村户数的 26%，占用土地面积 （详见调查 表） 。 少批多建的住宅普通存在， 尤其是在已批住房旁多建杂房普通存 在，如在已批住宅旁占地建厨房、牛猪禽舍等杂房等几乎每户都有， 有的还建了庭院围墙。 2.超标多占、一户多宅 政府掌握的批地标准过程，如横县国土资源局的同志说： “横县 都是丘陵地区，全县都是按每户不超过 150 m2 的标准批地。 经我们组亲临村屯调查， 现场抽样对村民住房进行拉皮尺测量查 对，发现每户宅基地都超标多占。多占形式别出心裁，如横县横州镇 新桥村 11 队的谢基海宅基地， 其集体土地建设使用证 （横集建[1992] 字第
号）面积为 123.22m2，而实地的测量是 363.22m2，其 中住房宅基地 123.22m2， 庭院 160m2， 辅助用房是住房建成后才建的， 占地 80m2。该村委文书兼会计谢桂昌的集体土地建设使用证（横集 建[二 00 一]字第 3 号）批准面积为：102.0m2，而实际 建房使用为 110.2m2，随后，又擅自在住房的后面建了一间占地 25m2 的厨房，实际多占了 33.2m2 土地。 六景镇小王村小王屯村民廖桂日的住房宅基地面积为 110.2m2， 辅助住房约 30m2，多占了 40.2m2。 南宁市西乡塘区友爱村 13 村民小组黄门凤的宅基地，其集体土 地使用证（南宁集用[1999]字第 8065274 号面积为 111.4m2，多占了 11.4m2。 南宁西乡塘区金陵镇金陵村 3 队村民 先后建了三间住房，每间都有庭院约 30m2。 南宁市江南去延安镇新城村已登记发证 450 户，占地面积 81000 m2，平均每户面积达 180 m2。39的宅基地约 260m2，3.建新不拆旧 经对横县横州镇新桥村、 六景镇小王村和南宁西乡塘区金陵村调 查。我们发现，村民异地建了新房的，原来的旧房（包括解放前祖传 的）都不拆掉，将旧宅基地归还村集体，村民委和村民小组都没有、 也不敢劝说这新建房户拆旧房还地。这些旧房子几乎都是砖木结构， 有个别住着 1-2 位老人，但大多房都是空闲，有的已变成危房，有的 塌下来后， 房主稍作清理后， 种上玉米和花生。 我们询问国土所同志、 村干部和多家农户，他们都作如些答复：村民的祖宗宅基地谁都不敢 碰，除非这家人都没有（全死）了，房子也塌了，村民小组才敢召集 全村人讨论处置。 4.城中村情况 南宁市西乡塘区友爱村是个典型的城中村， 该村原是南宁市郊上 尧乡友爱村，共有 13 个生产队。现共有 758 户，常住人口 2400 人。 这些人包括： 一是原来的村民； 二是责任地已被征用， 农转非的居民； 三是原来老家就在友爱村，在外工作现退休回来的干部和工人。 这 758 户住房， 在上世纪 80 年代和 90 年代虽然大多都持有宅基 地面积不超过 100m2 的集体土地使用证。但都超标超高（南宁市规划 局规定村民建房不能超 4 层，高过 14 米） ，大多数房子都是 7～8 层。 其中宅基地面积最大的 1 户（6 口人）达 670m2，这块宅基地原是该 户旧房和猪牛栏，擅砌围墙圈下的土地。 由于历史的局限，农村建设规划和配套设施滞后，农民建房随意 性很大，因此，全村 758 户住房布局犬牙交错、杂乱无章，贴面楼、 超高楼（8 层）比比皆是。道路弯曲窄小，有的小巷不到 2 米宽。一 旦遇上火灾或其他灾害，消防车或急救车辆将无法进入灭火和营救。 目前， 该村已没有田地种农作物， 村民已不是实际意义上的农民。40前些年，政府曾动员该村民农转非，但他们不愿意。原因是：如果都 变成了城市居民，其集体土地就变为国有土地，村民就不再享有自主 权，即自行支配土地的权利。而实际情况是村民已把住房公开实行出 租、出售、转让等流转行为。其生活、经济来源主要靠出租房间收取 租金维持。相当一部份人较富裕，如该村主任一家每年仅房屋租金就 收入 20 万元。 由于近期房子租金上涨，受利益的驱使，一些村民不经批准，又 将原来建的（多为 4 层以下）旧房拆下，擅自重建 7-8 层新房。因建 房没有规划，又不经专业城建部门设计施工，故房子既不美观，损害 市容市貌，又不安全。据友爱村民委主任反映，个别村民由于赌博欠 债严重，已把房子卖掉还钱。 5.城乡结合部情况 近几年来，南宁市西乡塘区人民政府曾先后组织国土、城建、公 安、 工商等部门， 在西乡塘郊区公路沿线拆毁违法占地建筑物近千间， 多为工栅、作坊。每次支出 6-7 万元，均由国土局筹措，费力又耗钱。 这些违法占地行为都是当地村民与外来人员私下交易的恶果。 1965 年，广西兴建西津水电站。水电站淹没区的横县南乡旺黎 村由政府安置搬迁到南宁市郊安吉乡，冠名为“西津村。 ”就是现在 西乡塘区的西津村。几年来，为促进城乡统筹发展推进新农村建设和 土地节约集约利用，南宁市西乡塘区政府计划将西津村搬迁，每户村 民，由政府以套房形式作为补偿，但迄今协商未果，主要原因是农民 不愿将自家从“地到天”的住房变为“地天、四周墙壁”都不属自己 的套房。 6.新农村、空心村 西乡塘区金陵镇金陵村大林村（生产 2 队）是一个自然村落。411998 年，西乡塘区政府筹建社会主义新农村试点。大林村 2 队 有 78 户，人口 415 人，耕地面积 900 亩，主要以种植香蕉致富。种 蕉面积达 850 亩，该队便被选为社会主义新农村建设试点。 经选新村址，又经几年的建设，一个配套设施齐全的大林新村出 现在人们的面前。每户村民都分别住进了每栋宅基地面积为 123m2 的新房（香蕉别墅） 。 经我们组与西乡塘区国土分局黄增胜副局长、 金陵镇国土所黄东 树所长一起调查得知：78 户建的新村原是一片耕地，面积约 28 亩。 由于是耕地，未得审批，每户宅基地又超标 23m2，故直到现在，市 国土局未能办理这 78 户村民的集体土地（宅基地）使用证。 同时，我们还深入到新村的原村庄大林村 2 队了解到：这 78 户 村民搬迁入住进新村后， 原来的旧房子都还在原地闲置着， 形成了 “空 心村” 。 因此，推进新农村建设不能过于操切，首先选址要考虑宅基地是 否符合国家土地基本国策，与土地法律法规是否发生矛盾，迁移后腾 出的旧宅基地要整合，实行复垦，实现村民居住点合理布局和增加土 地的双赢。这显然是地方政府要全面、慎重、周全考虑到的。 边远贫困、自然条件恶劣的山区人口向城镇流动多，外出打工人 员多的村庄， “空心村”比例尤其多。另外，农民子女外学、参军及 死亡，村民进城打工、经商，家人也随之搬迁，致使村里住房闲置， 也形成了“空心村” 。 7.其他问题：村庄无规划；用地转用不分配宅基地；土地登记工 作跟不上要求；宅基地档案资料不完善，空闲房普遍未依法收回。 （三）存在问题的原因 1.农民法制观念淡薄，不少村民认为，政府将农村集体土地分田42到户，这份田地就属于我家支配。 “农村的土地是集体的，村民是集 体的成员， 集体将土地分到我家， 我家如何处置使用， 什么时候处置、 使用，别人管不着。 ”在这样错误思想支配下，有的村民干脆不申请 就擅自占地建房子。 2.客观上审批村民宅基地时间过长、手续繁杂与农民建房紧迫、 迷信思想的矛盾。村民申请宅基地建房经逐级审批，最快的也得要 3-6 个月的时间。而申请宅基地的村民一般都选择在冬季（对南方而 言）农闲时间建房，并选定于“黄道吉日”开工，因此，部分村民见 手续太复杂，时间太长，干脆不申报就未批先建了。 3.对未批先建，少批多建法律存在缺陷，致使执法人员处在“执 法难，难执法，发难执”的尴尬两难局面。一个不争的事实是，法律 没赋予国土资源管理部门任何强制执行权，在具体的执法过程中，执 法人员对违法建房只能口头或书面制止。这样查处，效果甚微。 4.乡镇政府、村民委管理薄弱，未能发挥作用。 5.国土部门“三到场”不多，加上乡镇国土所人员少，经费有限， 对违法占地建房很难管理到位。 四、建议 1.加强对农民依法用地的教育。 2.依照国土部 2010 年颁发的 28 号文件“组织编制村庄宅基地现 状图、住宅建设用地规划图和宅基地需求预测十年计划表（即“两图 一表”。 ） 3.各县、市要保障农用地转用指标。 4.改革农村宅基地审批体制，简化审批手续。 5.对未批先建，少批多建，既要事实对症处理，又要坚决依法处 理；对已批多建不能拆除的，坚决实行有偿用地，用经济手段进行管43理。 6.空闲宅基地坚决收回、复垦。 7.健全农村宅基地管理制度。 8.充分发挥乡镇人民政府和村民委管理的职能作用。 9.进一步加强基层国土所的建设，搞好动态巡查制度。44柳州、来宾、钦州三市农村 宅基地审批管理调研报告调研人员：雷 激雷兰娇2010 年 10 月45柳州、来宾、钦州三市农村宅基地审批管理调研报告接受《广西农村宅基地审批管理办法》课题调研安排后，我小组重新学 习了农村宅基地审批管理方面的国家相关法律法规，并认真参阅了上海、福 建、海南、河南、新疆等外省市以及广西南宁市等地的相关立法文件。还针 对农村宅基地管理中面临的诸多问题，制定了专题调查表，为开拓深入调查、 摸清农村宅基地利用现状和土地资源整合情况做好了准备。 我小组分别于 9 月上旬和 10 月中旬分别到柳州、来宾和钦州三市，展开 农村宅基地审批管理调研活动。主要采取信息资料收集与座谈讨论相结合的 调研方法，与当地各市、县局分管领导和相关科室负责人，以及各个基层国 土所负责人一起座谈讨论，重点了解近年来农村宅基地审批管理的现状和工 作，共同探讨宅基地审批管理中出现的种种问题与困难。一、宅基地管理现状（一）宅基地标准 柳州市农村宅基地执行的标准是控制在每户 100 平方米以内。并规定一 户 3 人以下的，不超过 80 平方米； 4 人（含 4 人）以上的，不超过 100 平方 米；丘陵地区、山区根据每户人数可在前两项标准基础上增加 50G；独立户 口只有 1 人的，不超过 60 平方米。来宾市因为原来是县，执行的标准是控制 在每户 150 平方米以内。钦州市则严格按照广西历年来的土地管理法实施办 法的标准执行。作为平原地区，规划区内是 100 平方米。城乡结合部，属于 规划区外的，不能超过 150 平方米。主城区每宗不得超过 100 平方米，在这 个标准下同时执行拆迁安置的标准，即每人不超过 30 平方米，每宗不得超过 100 平方米。如果一户有 4 口人，不得超过 100 平方米。达到分户条件，可以 分户。 （二）宅基地内涵 柳州市现在的农村宅基地内涵一般是指住房加厨房，不包括院子和辅助46用房。因为从 90 年代开始，柳州市政府提出改厨改厕要求，因此农民在报建 的时候厨房、厕所都设计在住房里面。来宾市局定义宅基地的内涵包括住房、 辅助用房和庭院，其中辅助用房包括厨房、厕所、牲畜栏。钦州市局则是包 括住宅、附属用房和庭院。 （三）宅基地发证情况 1．发证率 根据座谈会上的汇报和收集上来的调查数据显示，除部分城区发证率较 高外，其他城区、县份、乡镇普遍反映宅基地发证率较低。 柳州市 4 个城区，鱼峰和城中的发证率在 90G以上。柳北区作为农村户 口集中区，锦绣办事处发证率达到 90G以上，长塘、白露镇有几个村达到 90 G以上， 但是其他村镇都是 20G到 80G不等， 如柳北沙塘镇只发了 40G左右。 因此整个城区发证率才达到 42G左右。在来宾市抽查了兴宾区杜村，总户数 220 户，已发证户数 30 户，发证率（按户数）只有 13.6G。钦州市规划区内 目前宅基地真正具备合法审批手续的达不到百分之二十。百分之八十以上都 是乱搭乱建的，无法发证。 2.如何发证 柳州市局的是分时段处理发证。该局作出了统一规定，以 1982 年 5 月 1 日和 1998 年 12 月 31 日为界点，依照各时段相应的批准建房用地的文件和相 关部门给农民宅基地颁发的文件或证书等进行宅基地的确权和登记。对于农 民宅基地使用权登记发证面积的确定，除属 1982 年 5 月 1 日以前建房且未经 过重建、扩建的，可按原来建房时实际用地面积登记发证或者按 1986 年以后 核发批准用地文件确定的面积登记发证。其他农民宅基地使用权登记发证中 涉及宅基地面积，一律按《柳州市人民政府关于加强农村宅基地管理的通知》 （柳政发[2006]3 号）规定的标准进行。 钦州市宅基地发证有两种情况。一种是经过乡镇政府或国土局审批的。 一种是沿用的宅基地，即没有经过审批，但是解放以后一直沿用的。对于沿 用这一类的处理比较慎重，特别是城乡结合部将要进行征地的那种就暂时不47发；规划区近两年可能要拆迁先不发，因为发了证，征地拆迁的难度就加大 了。但是边远山区沿用的，就按 1995 年 3 月 11 日原国家土地管理局发布的 《确定土地所有权和使用权的若干规定》来发。 （四）宅基地继承、流转 钦州市：不允许继承。在钦州市局的座谈会上，利用科提到，如果农村 子女本身都有宅基地，从审批角度来说则不允许他继承宅基地，不会给继承 的土地办理审批手续的，因为一户多宅是不允许的。不过他直接办理土地变 更手续。要继承，除非他孙子成年了再分户， 那么他孙子可以来继承，只要 他没超出一户一宅的这个限制。 柳州市：1.在村内部进行的赠与、买卖土地偶尔有之。办理流转的原则 是：没有住房但符合建房条件的村民，可以在村内部买房，同时卖房的人要 保证不再申请宅基地。但是村民中有这样的思想，认为农村的房子可以随意 买卖、转让。2.城市居民到农村去买地的情况是有的，处理办法是：首先由 村民委员会出具证明，收取土地补偿费，然后按照土地登记办法来处理。3. 跨村流转的情况现在也很少，只是因为历史原因，在某些镇存在比较多。发 证只发了部分，其余没办法解决。每年都有一些农民上访。按政策，农民建 房只能使用本村的集体土地，不能到别的集体去用地，市局在这个政策突破 上一直没有允许跨村用地建房。只是原来的乡镇政府或郊区分局已经批准发 证的就算了，没发的还是没发。 钦州市：目前不允许流转。因为农村宅基地使用权取得是无偿性的，法 律也规定农村宅基地只能在本集体经济组织内流转，所以钦州市局目前一般 不允许宅基地流转。但是近期在拟出台相关文件时，考虑了很多关于宅基地 的流转的问题。并认为，同一集体经济组织内，有的农户宅基地空闲，而另 一户没有宅基地，可以考虑流转。目前这种情况没有违反法律，但是操作上 还很少。 （五）审批流程 柳州市局制定了《柳州市国土资源局办理农村村民建房用地手续程序》 ，48规范了宅基地审批流程。 （详见柳国土字[2006]31 号文） 来宾市局地籍科提到，具体是由乡镇国土所做材料，市局负责审核把关。 程序比较繁琐，在上报材料过程中需要多个部门和科室审核签字。 钦州市宅基地的审批流程是：1.申请：村民委员会向镇国土所提出农民 宅基地申请。2.镇国土所办理。镇国土所对村民委员会申报的有关材料进行 审查，对材料齐全的、符合宅基地审批条件的予以受理。 （1）初步核实。国 土所派人现场踏勘，丈量土地，并由国土管理员写出踏勘调查报告； （2）报 人民政府审查； （3）张榜公布。国土所将镇人民政府研究审查同意的申请宅 基地的村民名单， 交村民委员会在村内政务公开张榜公布， 接受村民监督； （4） 上报县局。申请人需要提交的材料：1.申请人申请一份；2.所在村委会意见 一份（要求说明本户详细人口数、是否无宅基地等有关情况，附 2/3 以上村 民代表同意签名） ；3.本户户口本及户主、申请人身份证；4.《建房用地呈报 表》一份；5.拟建位置地形图；6.其他资料。 （六）宅基地管理经验 1.处理超标建房 柳州市国土局规定 2007 年 1 月 1 日以前办理了建设工程规划许可证、村 镇建设许可证、建筑执照的，允许丈量误差在 5 平方米以内，2007 年 1 月 1 日以后办理的，规定边长误差小于 10 厘米的不进行处罚，边长在 10 厘米至 20 厘米的予以处罚，边长超过 20 厘米的拆除或整改。 钦州市局原来规定误差在 3 平方米以内的不再重新审批直接发证， 后来为 避免纠纷，在处理此类情况时只承认 100 平方米的面积。来宾市因为本地的 现状是人多地少，所以超标的情况很少。 被调查的市、县局都只按原批准面积进行登记，对超出原批准面积的部 分，除柳北分局、钦州市局在所发证上注明、不予补证外，柳江县局则是不 标明、不予补证。 来宾市属于人多地少的情况，宅基地超标建房的情况很少。 2.处理分户问题49分户问题在被调查的各市、县局都反映到。办理分户的时候，户籍部门 是要求先落实土地的座落，办理门牌号之后才能办理户籍分户，而国土部门 是先要求办理分户手续之后才能出具初审意见。对这种矛盾，各市、县局都 做了一定的协调工作。 （1）柳州市局规定，农村集体经济组织农户因居住拥挤，确需分户申请 用地建房，但申请分户农民因无房屋产权证，公安部门不予办理分户的，符 合以下分户条件的农民可先申请办理建住宅用地手续并在建成房屋后再办理 户口登记： （1）年满 18 岁以上的农村集体经济组织农民； （2）该农户现有住 宅用地不能满足分户要求，即：现有住宅用地在分户后，人口多的一户按人 均用地 25 平方米计算后，剩余土地面积不足 60 平方米的。详见《关于进一 步规范农村村民建房用地有关问题的通知》 （柳国土通[2006]86 号） 。 （2）钦州市的情况是：为了推进拆迁安置，采取了变通的方式，国土部 门和拆迁部门经过商议之后，可以先出土地初审意见给他先去办理规划定点， 同时办理户籍分户手续。拆迁户持我们的初审意见和规划部门的定点手续先 去申请办理一个户。然后我们在初审意见里面加一条说明，可以持分户的手 续来办理正式的土地审批手续。二、存在的问题及影响（一）宅基地如何流转 1.钦州市：农村宅基地的出租、流转对社会发展来说，可以体现它的价 值。虽然现在宅基地不允许流转，但是已经有农民在私下进行流转。随着生 活水平的提高，村民对宅基地流转的需求越来越强烈。如果不尽快出台办法 统一管理，会造成流转乱象。那么宅基地应该怎么流转，是一个急需解决的 问题。 2.灵山县：150 万人口的大县，农村宅基地流转在县城周边比较突出。现 实工作中常常碰到这样的情况，农民因其子女无法继承宅基地，但觉得政府开 价过低而不愿让政府收回，于是想方设法把宅基地非法高价转让出去。例如： 征地时，按照有关规定每征用 1 亩耕地安置建房面积 60 平米。如一户人有 550亩地，理应安置 300 平方米，然而自身用不完，农民也认为这 300 平方米也超 过了规定面积而无法取得土地证，政府收回价格是 700 元/平方米，不如高价 转让给他人合算（市场价 3000 元/平方米） 。农民暗中转让宅基地的行为已经 扰乱市场运作，土地管理部门难以进行有效的监管。因此如何规范土地流转市 场，较好地进行土地流转成为国土部门一个急迫思考的问题。 （二）违法用地形势严峻 1.观念错误。一直以来，农民没有把宅基地的使用权和所有权区分开， 并错误地认为，分到的地是自己的，想什么时候建房是自己的权利，政府部 门管不了。被调查的市、县局还普遍反映，由于对农民的报建审批手续等采 取不收费措施，致使农民错误地认为宅基地的管理没人管了，于是就未批先 建、不报就建。确权后，土地的价值没有从土地证上得到体现，村民认为办 证没用，一不能贷款，二不能转让。有的城中村虽然做到了详细规划，但是 也难操作下去。他们户与户之间的自留地，不愿互相调配使用。所以现在的 农民申请宅基地建房，只在自己的地上建房。 2.审批繁琐，时间过长。想报批的农民急不可待，为解决住房问题，选择 了违法建房。例如，有的重点镇农转用的审批权限在自治区人民政府，如果 这个镇只有几宗地的农村建房还要报到自治区，时间确实过长。同时，由于 管理经费不足，基层国土所没有足够的人力物力来实现对宅基地的管理职能， 导致宅基地管理环节力量薄弱。如此恶性循环，让人堪忧。 （三）相关概念不明确 1.宅基地标准界定不明确 虽然自治区规定了宅基地标准是平原地区不超过 100 平方米，丘陵地带 不超过 150 平方米，但是平原和丘陵究竟是在多大的范围内界定不是很明确。 由于我自治区地理地势的原因，大部分农村都呈山地、丘陵地貌，那么是在 山丘上建房就用丘陵的标准来算，平地上建房就用平原的标准来算，还是全 部按丘陵来算？由此看来，宅基地标准的界定不是很明晰，各地执行标准不 尽相同，这样势必会给审批工作带来很大的困扰。512.户的标准如何？如何处理分户矛盾？ 在调研过程中，各市、县局都反映了这样的问题，分户到底是按什么标 准？是年龄满十八岁就可以独立一户，还是结婚才算？那么大龄青年又怎么 办？土地审批流程与公安机关户口流程存在分户冲突，又应该怎么解决？宅 的定义，是否理解为几处宅基地相加起来不超过标准也可以？如果只审批承 认住宅的面积，那么那些辅助用房不审批的要如何定位、处理？这些问题虽 然他们在宅基地的管理过程中探索，制定了一些条规，但还是迫切希望自治 区出台的管理办法能提出来。 （四）登记发证中的问题 1.是否不用重新审批 在超面积建房问题上，这几个市、县局提出，对仅超出标准几平方米的 宅基地是否可以不用重新审批？比如批的是 90 平方米，实际建了 95 平方米， 他们做法是， 罚款之后可以补办那 5 个平方米， 然后按 95 平方米一起办证的。 但是毕竟重新审批操作起来工作量太大，科室之间对这个问题也深有感触： 真的不好审批。因此希望上级部门能出台相关工作办法处理这个问题。 2.是否允许补办手续 在登记发证过程中也遇到了问题。比如，以前批给他的是 60 平方米，但 是他建了 80 平方米，超出了 20 平方米，现在结婚了按人口算又符合标准了。 对于这种现象，我们是否允许他补办手续，进行土地登记？如果人员减少， 按现在的人口算宅基地面积超出了标准，是否可以对其进行象征性的处罚后 允许其补办手续？ 3.宅基地的沿用问题 在审批过程中有很多涉及到宅基地沿用的问题。例如，新法颁布以前的 就一直沿用的宅基地，面积符合标准但没报批或者没有进行处理的违法占地， 如果现在给它进行登记发证，应该按什么时候的标准来执行，是否要重新审 批？ 又如，以前按照规定是对主房和附属房都进行登记的，特别是祖宗屋和52厅底，全部分到户里面。按照现在的标准，老房屋已经超标，孩子长大分户 能分到部分老房屋。如果孩子想申请新建房，那么将受指标控制而没办法审 批。 上级部门要求在 3 年之内对符合发证条件的要求发证率达到 90 以上，但 是现实中不符合发证条件的现象太多，国土部门很难开展工作，发证发不下 去。因此，在宅基地管理办法里制定一些依据给发证工作一个出路是当地国 土人迫切希望的。 （五）争取用地指标难 1.分不到指标 年度新增用地指标是厅里面下达的。 这两年才在农村住房这一块有专项指 标，往年没有。农村住房这一块报政府，它也是先考虑城市建设，工业项目， 村镇这一块也是先考虑项目用地的。指标用完还没考虑到农村住房指标。又 因为宅基地审批这一块不收费了，所以大家都不怎么重视这一块的用地指标。 2.无规划无用地指标 因为规划不到位而导致没有用地指标给农村居民点的尴尬，几个国土局 都深有同感。钦州港就是一个典型的例子。 钦州港作为钦州市主城区的一