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关于公共财政制度下财政审计的几点思考
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　　“十一五”期间，财政工作的一项主要任务是加快建立适应社会主义市场经济发展要求的公共财政框架体系。随着公共财政框架体系的建立，作为国家审计永恒主题的财政审计监督工作的重点必须相应调整，以保证公共财政框架体系尽快形成并进入良性运行状态。& 　　财政审计是国家审计机关对中央和地方各级人民政府的财政收支活动和财政机关执行财政预算的活动所进行的审计监督。随着我国公共财政框架的建立，财政审计也逐步实现了两个重要转变：由收支审计并重向以支出审计为主转变；在支出审计方面，由主要审计中央本级支出向中央本级与补助地方支出审计并重转变。财政审计的内容已由传统的财政预决算审计、财政决算、财政收支活动及预算外资金审计扩展到部门决算审签、政府采购审计、财政风险审计、环保资金和社会保障资金审计以及财政资金使用效益审计等专业审计。公共财政制度下，财政审计监督范围覆盖政府所有财政活动的全过程。其主要目标是促进规范预算管理，提高财政资金使用效益，监督社会主义公共财政职能的有效实现。由此，政府财政审计应着重开展以下几项工作。& 　　一、积极开展综合预算审计& 　　综合预算审计就是把组织管理预算执行的部门和具体执行预算的部门看成一个系统，以财政部门具体组织预算执行情况和税务、国库、海关等部门参与组织预算执行情况审计为主导，以部门预算执行审计为基础的预算执行审计体系。从预算收入审计入手，着力于预算支出审计，从预算执行结果审计出发，逆向延伸至预算执行和预算编制过程。在审计项目实施上，实行统一计划方案、统一组织实施、统一审计报告、统一定性处理，最大限度地发挥预算执行审计的整体效应。& 　　通过公共财政预算审计，促使政府加速中国公共预算管理机制的重塑工作，将全部政府收支纳入预算，建立完整统一的公共预算体系；促使政府延长预算的编制、审批时间，完善编制技术，提高政府预算的计划性和和科学性；加强财政税收预算的法制建设，强化预算约束，维护预算的严肃性和法治性；通过部门预算审计，推动各级政府逐步细化预算，提高预算编制执行的公开性和透明度。& 　　通过社会保障预算审计，监督社会保障有关政策、法规制度的执行，推动建立一个功能健全、社会化程度高、有充分资金保证的社会保障制度；建立有效的社会保障审计平台，强化社会保障资金的管理，控制社会保障制度运行过程可能带来的财政风险和增值风险，保证社会保障资金良性循环和有效运转；监督社会保障转移支付的有效实施，有效控制社会成员的收入差距，促进社会经济长期稳定协调发展，为深化经济体制改革提供良好的宏观外部环境。& 　　通过国有资产经营预算审计，强化国有资产监督管理机构履行企业国有资产出资人职责，提高经济效益，促进国有资产保值增值；完善对国有资产、企业改制和股权转让的审计监督，防范国有资产处置并购中的****和资产流失问题；加强国有资产经营过程中执行国家宏观经济政策情况的审计监督，调整和优化产业结构，促进区域经济协调发展，不断增强国有经济的主导作用和控制力。& 　　二、强化财政转移支付审计& 　　财政转移支付制度的建立就是要将本级财政集中的财力，通过转移支付的方式，支持和促进贫困、落后财政经济的发展，使下级公共服务能力实现均等化目标。针对我国分税制财政体制中各级政府事权划分不清晰、财权划分不科学、转移支付制度不规范等情况，财政转移支付审计应以推动财政体制改革，促进建立科学规范的财政转移支付制度为目标，以审计调查为主要审计方式进行开展。通过审计，推动建立与公共财政制度相适应的规范化财政体制：从立法上真正确立地方一级财政的地位，由市场确立各级政府职能和支出内容，依法建立与事权相统一的相对独立的地方政府税收，构建起与市场经济相适应的转移支付制度。& 　　三、大力推进政府绩效审计& 　　政府绩效审计是公共财政制度的必然要求。如何分配和使用有限的社会公共资源，才能促进经济和社会的发展，以增加公共的利益，这就产生了外部的评价问题。从这个意义上讲，增强公共财政的责任行为，提高公共财政支出的使用效益，是公共财政支出的核心问题。政府绩效审计就是在各级政府及其各部门的财政收支的真实性、合法性进行审计的基础上对政府及各隶属部门、事业单位工作的经济性、效率性、效果性和资金使用效益进行的审计及评价。公共财政制度下，与政府绩效相关的是社会目标与结果，而非直接的产出或活动，应以结果为评价标准。政府绩效审计应从公众特别关注的重大问题与项目的绩效评价开始，进而选择部门进行绩效审计，最后再逐步在整个公共服务领域全面推行绩效审计。开展绩效审计主要围绕三个方面进行分析和评估。一是经济性即少支出，在适当考虑质量的前提下尽量减少投入资源的成本；二是效率性，即支出合理，使用一定的资源取得最大的成果，或使用最少资源取得预定成果；三是效果性，即支出得当，计划和方案的实施取得预期效果或实现预定目标。其共同点，就是要对政府财政支出的资金节约度进行监督，通过绩效审计揭露问题、促进管理、推动改革、规范秩序、提高效益。&通过实施政府绩效审计，提高公共财政支出绩效，确保国家职能正常发挥，促使建立廉洁、高效的政府，保障国民经济和社会健康发展。& 　　四、积极推行计算机审计& 　　公共财政制度的内容丰富，需要许多功能强大的不同领域的信息系统作支撑。我国财税部门正在建设金财工程、金关工程和金税工程，就是为了与构建公共财政框架体系相适应。公共财政管理信息化和网络化程度的日益提高，给财政审计带来巨大的挑战。公共财政制度下，财政审计监督需要覆盖政府所有财政活动的全过程，把事前审计调查、事中审计和事后评价有机地连成一体并及时反馈给有关部门，为制定和实施财政政策，防范化解财政风险提供依据。因此，财政审计必须与时俱进，适应技术发展所带来的变化，积极开发财政审计软件，充分利用现代化信息手段实现审计机关与公共财政部门的计算机联网，以便及时发现财政运行中的问题，从全局上、规律上查清原因，提出对策建议，努力提高财政审计监督的效率。1&&&
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关于社会保障资金审计的几点思
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社会保障是民生的基础，要实现社会的和谐发展，就必须完善社会保障体系，同时应着重做好以下几方面工作:（一）& 建立健全社会保障资金审计监督机制。首先，要努力改善社会保障监督环境。一是全国人大尽快制定社会保障法，完善社保资金监管法律法规体系。二是制定社保资金投资方面的优惠政策，对社保资金的投资运行提供适当的支持和保护，吸引那些资信好、效率高的金融机构参加社保资金运营，减少风险，提高收益。三是建立统一和完善的社会保障预算制度，促进社会保障事业的持续和均衡发展，保证社保资金收支平衡。四是加强社会监督，利用新闻媒体做好宣传，维护社会保障的透明度和公开性，形成广大人民群众积极参与社会保障管理和监督的社会氛围。其次，要建立健全内部审计监督机制。内部审计是一种自我约束、自我防范、自我调控的机制，是社会保障管理机构加强内部控制的一个重要方面。内部审计和外部审计的监督作用是相辅相成的，而且内部审计更具灵活性，能够在社保资金事前、事中和事后审计中发挥独特的功效。（二）& 合理规范社会保障资金审计的内容。在审计中应紧紧抓住四个重点：一是资金筹集环节的审计，重点应审查社保资金的筹集方式是否与社保制度模式相适应，税务、劳动和社保部门以及缴费义务单位是否按照法定的项目和标准及时、足额征缴社保资金，有无少缴、漏缴、不缴、转移或隐瞒资金收入和资金运营收益等行为，民政、房管部门是否将社会捐赠、募捐、住房资金等完整入库，有无转移或隐瞒资金收入、私设“小金库”的行为以及财政预算和补贴是否及时、足额到位等。二是资金管理环节的审计，重点应审查社保资金管理部门、经办机构的内控制度是否健全有效，运作程序与管理行为是否以法律、法规为依据，是否实行“收支两条线”管理，并做到专款专用能否根据既定的保障政策与目标编制相应的社保资金中、长期收支预算，资金结余是否按规定运营，有无挤占、挪用、贪污等行为。三是资金支出环节的审计，重点应审查资金支付是否严格执行既定的原则与程序，是否及时、足额，有无拖欠、截留、虚列、扩大或缩小开支范围、提高或降低发放标准、虚报冒领等行为。四是资金使用效益的审计，重点应审查社会保障覆盖面，判断是否存在着应保未保以及“断保”等问题，测算分析支撑能力通过比较收支，判断已经筹集的资金是否能够满足社会保障的需要，投资决策是否进行了可行性研究，有无决策不科学、不民主、不合理或决策失误造成无效投资及损失浪费等行为。&做好新时期社保资金的审计（一）要大力推进社保资金效益审计。开展社保资金效益审计，可以围绕社保开发工作重点，分别选取一定比例的项目进行审计和调查，在具体实施中做到“突出一个重点，抓住一个关键，搞好三个结合”。突出一个重点，就是重点揭露社保资金管理使用中存在的管理不善、决策失误、挤占挪用等损失浪费的问题。抓住一个关键，就是要把效益审计的关键放在如何促成社保资金使用效益的提高上，以对审计发现的弄虚作假、虚列套取资金等造成社保资金损失的问题进行分析，从改进体制、完善机制、健全制度入手，有针对性地提出提高社保资金使用效益的审计建议，引起政府及有关部门的高度重视。搞好三个结合，一是财务审计与效益审计相结合，社保资金审计方案要充分体现效益审计调查的内容、方法和指标。二是点面结合，社保资金效益审计的落脚点要放在社保项目上，抽查不得少于40%。三是定量与定性结合，要把有关部门考核社保资金效果和效益的指标与各级党政领导关心的指标进行有机结合，作为社保资金效益审计的评价指标，其中：既要有定量指标，又要有定性指标。（二）探索“上审下”和“交叉审计”的组织方式。积极探索对重点区县市开展“交叉审计”。开展“交叉审计”，一方面有利于审计工作的开展，较好地解决审计情况上报难、审计处理难的问题，审计揭示的问题比较全面系统，在此基础上提出的审计意见和建议说服力强，影响面大，既能为党政领导的宏观决策提供可靠的依据，又能引起被审计单位的高度重视。另一方面，通过交叉审计，有效地整合审计资源，提高社保资金审计工作质量，同时还起到了锻炼审计干部队伍的作用。因此，今后一个时期，社保资金审计还要继续坚持“上审下”和“交叉审计”的组织方式，以进一步加大审计监督力度，提高审计效果。（三）积极运用先进的审计方法和手段。要提高社保资金审计工作质量和水平，必须采取先进的审计方法和技术手段。内控制度测评、统计抽样、风险分析、审计风险评估等现代审计理论和方法，可以帮助审计人员更好地从总体上把握审计对象，准确地抓住重点提高审计工作质量和效率。社保资金审计要从实际出发，探索如何运用这些理念和方法，但不能生搬硬套。同时，要加大计算机技术在社保资金审计中的应用，要积极运用现场审计实施系统软件（AO）。要建立社保资金项目数据库，将项目基本情况录入数据库，并随项目进度随时进行维护和更新，为社保审计工作打下良好的资料和信息基础。（四）努力推进社保资金审计制度化、规范化建设。尽管社保资金审计监督的力度一年比一年加大，今年，审计署出台了《关于加强地方审计机关社会保险基金审计监督的意见》，给社保审计工作指明了方向，但在短期内还不能从根本上遏制社保资金管理使用中各类违法违纪问题的发生，很多问题将在一定时期内长期存在。这就要求各级审计机关进一步强化社保资金审计工作。要将社保资金审计工作以制度甚至法规的形式加以规范，一方面，让社保审计走上制度化、经常化的轨道。另一方面，增强对管理使用社保资金的部门和单位的震慑力，使有限的社保资金被审计的“火眼金睛”盯得更紧。审计机关要充分总结近年来社保资金审计工作的经验、成效及面临的困难和问题，在适当的时候争取以地方法规的形式，明确社保资金审计的主体、审计内容、审计方式以及对社保资金投入、使用和管理中违法行为责任追究等方面的内容，使社保资金审计逐步走上规范化、制度化、法制化的轨道，进一步提高社保资金审计工作质量和水平。
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作者：刘铁
来源：中华财会网
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