近几年，在区信访部门受理的投诉中，反映村民违法占地、违法建设的事项占了一定的比例。这些投诉尽管情况属实，但信访部门在督办时却阻力较大、处理进展十分缓慢。据统计，从2012年至2015年这4年间，群众向区政府重复反映别人搞违法建设而投诉有关部门查处不力的案件，占了未结信访难案的30%。在区信访督查员督办的信访难案中，群众要求拆除违法建设的案件，占了督办案件总数的四成左右；在区领导接访的案件中，信访人投诉有关部门查处违法建设不力的案件，约占了区领导接访案件总数的36%。由于投诉长期没有处理结果,有的信访人便反复缠访、闹访，甚至还要越级上访，给区和镇（街）的信访工作带来极大的困扰，也成为影响当地社会稳定的一个重要隐患。为此，本人通过对信访部门近年收到的、有关违建的信访投诉进行调查，提出化解这类问题的若干建议。一、关于违建投诉处理难的主要原因认为之所以会出现上述现象，本人经过分析，认为有以下多个方面的原因。一是农村历史违建存量大，执法单位面临“法不责众”的尴尬局面。一方面，农村群众有建房的强烈愿望。多年来，上级政府在多年来一直没有审批我区的村民建房，但农民有建房的刚性需求，便乱占其房屋周围的“五边地”进行建设。有的地方的村干部甚至带头占地搞违建。有的有空余土地的村集体，也一直在投地、分地，让村民自行建房。市场上则存在着农村土地的无证交易，一些居民亦会到农村去买地建房。由于村民有建房的强烈需求和冲动，农村的违法建设行为便此伏彼起、禁而难止。另一方面，有关部门对违建的查控工作存在一定的盲区和空档。如有的违建行为人当执法人员到场制止、断其水电时便停工；当执法人员退场后，他们又从附近接上水电，利用晚上或节假日监管有所松懈时实行复工抢建，与执法部门玩起了“躲猫猫”或“持久战”，稍不留神，其违章建筑就拔地而出。结果，一些农村地区违法建成的无证房屋，竟然达到了村民房屋的五成以上，形成了积重难返的客观现实，这已经成为了我区农村长年难解的历史性问题。执法部门出于对农村长期稳定的考虑，为避免打击面过大，对于这些历史性的违建，不能以一步到位的方式，在一夜之间全部予以清拆，而只能在条件成熟时逐步解决。另外，有的地方的违建者竟是某知名企业，该企业的法定代表人更是对社会有重大贡献的全国知名人士，其社会影响力和政治能量均较大，对政府部门的执法工作配合度低，我区执法部门的调查取证工作，也将面临极大的阻力。而有关部门要在短时间内说服相关企业及社会知名人士转变观念、配合政府对其违建进行拆除，将有相当大的难度。如果政府在未能充分沟通的情况下，便立即对上述违建采取强拆措施，将极容易造成不可预见的政治影响。另一方面，由于该企业经济实力大，其违法建设的规模也较大，牵涉的利益群体更比较复杂，如短期内对其实行大规模强拆，极易形成群体性事件。违建单位及其负责人正是看到了这一点，他们在政府部门动员其拆除违建时，便抓住其违建旁边农村的大量违章建筑做文章，声言政府如要对其拆违，就应把周围的违章建筑都全部进行拆除，不能只拆其一家，进而向政府施加压力。这时，如要满足投诉者的诉求，被投诉人会用“投诉其他人违建”相威胁，执法人员面对满村的违章建筑，不能不有所顾虑，既担心众怒难犯，又怕投鼠忌器，便在拆违时陷入了“两难”的状况。二是违法行为人以“死”相迫，常令执法单位的拆违行动无功而返。由于各种原因，农村中一些违章建筑在抢建时未能及时发现，或在发现后未能有效制止，或者制止了却未能完全控制住，当违建问题出现投诉时，这些违法建筑物早已竣工、变为了既成事实。在建房时，由于不少村民都把家庭的积蓄全部投入了建房，有人甚至因此而债台高筑，故当执法部门欲对这些违法建筑物进行清拆时，这就意味着要使他们血本无归。在这种情况下，违建行为人为了阻挠政府部门的强拆行动，便在建筑物内放置老人、向执法人员投掷重物、声言要“点燃气罐”或“跳楼自杀”来相威胁，令执法人员对此感到十分为难。为了避免发生执法意外而承担政治风险，执法人员往往存有恻隐之心，以至迟迟难下“重手”，转而采取“只发《整改通知》、并无实际行动”这种方式来进行应对。如果没有上级强大的政治压力，他们很少采取有实质性的强拆行动。由于有关部门对某些违建长期处理不下，群众见投诉无果，便只好向信访部门求助。三是相关执法部门之间存在职能交叉，极容易出现互相扯皮的情况。事实上，在信访部门督办处理的不少违建案件中，行为人常竞合了“违法占用土地”、“违反规划建设”和“未按程序申请报建”这3种违法行为。故此，对于涉及违法用地的违法建设，在国土主管部门、规划主管部门、城管综合执法部门以及镇（街）政府之间，常存在职能交叉、职能重叠或职能缺位的问题。当信访部门研究确定拆违的执法主体和拆违程序时，政府部门之间往往出现较大的争议。例如：对于村民违法占用土地的行为，国土主管部门认为其虽有权作出行政处罚决定，但如果按《中华人民共和国土地管理法》所规定的程序来查处，最终必须申请法院强制执行，查处工作耗时长、效率慢，在实际中对村民的违法建房行为难以起到有力的遏制作用，等其行政处罚决定生效时，被投诉人的违章建筑早已建成并投入使用。而且最高人民法院于2013年3月25日，作出了《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》的司法解释，明确规定：“对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请”。这样，由“国土管理部门处理→人民法院来实施违建强拆”的处理途径，也在实际操作中存在法律程序的障碍！而街道办事处认为，他们作为区政府的派出机构，虽然有拆除违建的决心和人、财、物方面的资源，但苦于法律、法规并无授予他们对辖区内违建行为有作出“行政处罚决定”和“实施强制拆除”的法定职权，故他们对于属地的违建，不能越权去牵头处理。对于镇政府而言，现行的《城乡规划法》尽管赋予了他们对违反乡村规划的建筑物，有强拆的职权，但由于上级政府审批工作滞后的原因，我区农村的“乡村规划”至今仍未能正式出台，故目前镇政府尚不能根据“乡村规划”，来对农村违法建设进行认定和处理。而区城管执法部门则认为，对于村民在农村集体土地上的违法占地行为，应先由国土主管部门来牵头处理，加上目前我区尚未有制定出“乡村规划”，他们也不能适用《城乡规划法》的规定，来认定群众的违建行为是否已违反了“乡村规划”，故由他们来牵头对此作出行政处罚决定和牵头实施强拆没有法律依据。因为以上各部门之间就“应以谁的名义作出行政处罚”和“应由谁来牵头强拆”的关键性问题，长期未能形成处理共识，遂使信访部门对此类案件的督办工作常常陷入了僵局。五是不少涉及违建的投诉，竞合了民事侵权纠纷或土地权属争议，信访部门无权处置。当前，在群众投诉别人违法建设的案件中，其诱发原因常常是认为对方建房的间隔不足，或认为对方建房侵入其宅基地界或侵占其祖地，或认为对方占用公共巷道、影响其通行，或认为对方的新建房屋影响了其采光和通风……而这些问题的本质，是相邻之间的民事纠纷，但投诉人通常认为，他们通过信访途径来解决问题，会比通过司法途径力度要大、时间要快，故他们基于成本和便利的角度考虑，往往会选择投诉政府部门“拆违不力”作为其上访理由。对于这些涉及民事纠纷或土地权属争议的投诉，信访部门因缺乏相应的司法裁判权或行政裁决手段，往往难以通过信访督办的方式来进行有效化解。六是内部政策与执法要求之间，存在互相排斥的严重冲突。近几年来，我区为了缓解农村村民建房难的问题，推行了农村村民建房备案的管理制度，对于村民宅基地产权无争议、符合“一户一宅”条件，且不存在超高、超层、超大的建房申请，经所属村委会和镇（街）政府部门审核备案后，统一领取由政府部门制作的“农村建房信息牌”（后更名为“村民建设施工铭牌”），然后政府默许村民在其申请建房的土地上自行建房。由于农村建房备案制度缺乏上位法律、法规、行政规章和政策依据的支撑，村民依此制度所建的房屋在建成后，不能按程序申请规划用地和办理建筑物的报建手续，更不能立即到国土房管部门领取房地产权证。一旦建房者因建房地界、土地权属、房屋间隔、墙体退缩、上盖建设或因历史积怨等问题与他人发生纠纷，就极容易被对方投诉其建法建设，进而要求政府部门对持有“农村建房信息牌”（或“村民建设施工铭牌”）的新建房屋立案查处。对于此类的群众投诉，国土主管部门或城管执法部门，依其法定职责又不得不立案查处。这样，一方面是政府默许村民建房，另一方面是政府执法部门要求拆除村民新建的住房，其结果必然导致政府的内部政策、与执法部门的执法要求之间，存在着互相排斥的矛盾和冲突。这时，如果再由信访部门去督办拆除这些村民新建的住房，将有失政府工作的诚信，也会对村民的财产造成严重的损害。面对这种行政与执法上的冲突，仅凭信访部门自身有限的督办权力是根本无法调和的。三、关于当前化解农村违法建设投诉的几点建议针对上述的存在问题及其原因，为了能及时、正确、合法地查处农村违法建设的案件，尽可能降低群众的重复上访率，本人提出如下几点化解建议。（一）坚持早查早拆、严防反弹。实践证明，早查早拆是避免违建村民损失扩大化、减少执法阻力的有效方法。在具体上，建议做好如下工作：1、要强化对农村违建的及早发现机制。坚持“人防”与“技防”的有机结合，在完善城市管理视频监控、卫星遥感监控的同时，还要进一步完善地段责任制、日巡查和日报告制度、网格化监控管理体制，积极开展对农村违建的有奖报料活动，并要注意充分发挥新闻媒体的监督作用，以期建立对农村违建常态化的“早查早控”长效机制。2、对于那些新发生的农村违建行为，必须坚持“露头就打”的工作方针，一发现苗头，就立即查处，绝对不能让其违建形成气候。3、要严厉查处参与违法建设的单位和个人。为了对农村的违建行为形成足够的震慑效果，对于参与违法建设的工程设计单位、施工单位、工程监理和出售预拌混凝土的单位、电梯供应企业等相关单位，要认真地查清利益链，有力地惩治相关的责任人。在执法过程中，如能够查封施工现场，或能扣押桩机、绞拌机等大件施工设备以及有价值的建筑材料的，宜尽量多地采取，而不应仅局限于停水断电，务求让违法者从此失去继续施工抢建的条件，争取做到制止有力、查违见效，以从根本上解决过去处理违建时客观存在“死灰复燃”的执法难题。(二)科学地研究制定违法建设的分类处置办法。要明确对违建进行“全部拆除”、“部分拆除”、“暂缓拆除”、“罚没”等分类处罚的操作标准。要坚持一屋一策，有针对性地采取有效的拆违处理方案。例如：对建房人的行为已侵犯了他人的重要权益或其所建房屋严重影响规划的违法建设、或存在安全隐患的违法建设、或影响重大基础设施建设的违法建设、或有游资介入进行开发销售的违法建设，相关部门如能收回“农村建房信息牌”（或“村民建设施工铭牌”）的，则要坚决予以收回。对不能收回的，也要及时宣布已发放的“农村建房信息牌”或“村民建设施工铭牌”无效，并视不同的建筑物情况，选择不同的处理方式：对违建房屋该拆除而又能拆除的，要坚决依法拆除；如果部分拆除违法建筑物会危及建筑物（构筑物）主体结构安全、或整体拆除会危及相邻建筑物（构筑物）主体结构的安全、或以现有的拆除技术条件和地理环境无法实施拆除、或拆除该违建将会对公共利益造成重大损害和其他严重后果的，有关部门也要按照《广州市违法建设查处条例》第二十四条的规定，可以认定为“不能拆除的违法建设”，由城市管理综合执法机关依法没收实物或者违法收入，决不能让违法的行为人从中捞到好处。（二）各部门要严格按章操作，形成拆违的执法合力，以尽可能减少执法上的盲区和死角。《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设，限期改正。逾期不改正的，可以拆除”。另外，在广东省人大常委会批准实施的《广州市违法建设查处条例》第二十条第三款中规定：“未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法建设，在镇辖区范围内的，由镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，依法强制拆除，城市管理综合执法机关应当予以配合；违法建设在街道辖区范围内的，由区、县级市城市管理综合执法机关责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，依法强制拆除，街道办事处应当予以配合。”可以这样说，以上法律和地方性法规，已为我们处理农村违建的程序适用问题提供了处理的依据，现在关键是如何抓好落实。为了避免在农村拆违时执法部门再出现各自为政、互相推诿的现象，本人建议各相关单位都要依照《广州市违法建设查处条例》规定的工作职责，严格执法、按章操作，在拆违的问题上要勇于担责，努力实现农村地区的依法治“违”和依法止“违”。（三）建议将违建的信访投诉，引入行政复议和司法处理的程序，以分担信访部门对拆违投诉处理的政治压力。为破解违建投诉信访途径处理难的问题，广州市信访局曾于2012年，召开了市城建委、规划局、国土房管局、城管局以及市法院行政庭、市法制办行政复议处、市司法局公职律师事务所等各有关部门和单位专家参加的拆违问题专题研讨会，专门对类似案件的定性及处理进行了深入的研讨。与会者一致建议：“对于涉及违法建设的投诉，应指引信访人向城管部门提出。同时，城管部门对于违法建设的定性以及查处行为，属于具体行政行为，投诉人如持有异议或认为城管部门存在行政不作为情况，应积极引导通过行政复议或行政诉讼等法定渠道解决，以保护其合法权益。该类事项不宜再纳入信访渠道进行办理和答复”。（四）建议疏堵结合，理顺历史违建的产权关系，以从源头上减少农村违建的历史存量。本人认为，我区要以实施《广州市农村村民住宅规划建设工作指引（试行）工作方案》为契机，一并解决已获建房备案农村房屋的确权办证问题。对村民合法合理的建房需求，要认真梳理国土、规划政策，简化村民住宅用地农转用的手续，明确“一户一宅”标准，引导村民依法建设，以从源头上真正减少违法建设的数量。要建立对历史遗留建筑物的鉴定、确认、使用管理办法，在广州市批准我区的乡村规划后，要尽快研究农村建房备案制度如何与新的农村建房制度互相衔接的方案，通过理顺两者的对应关系，对能纳入现行制度管理的已建村屋，要尽量纳入现行的制度去管理，由此实现这一制度施行的“软着陆”。也就是说，对于那些原来已获政府审批备案的农村房屋，如果按目前的条件与当前的农村建房制度无抵触的，应让其以补办手续的方式，使建筑物合法化。对于村民房屋某些地方不完全符合《广州市农村村民住宅规划建设工作指引（试行）工作方案》条件的，也要制定相关的整改工作指引，并尽可能与农村的“三旧”改造方案挂钩，积极创造条件，让建房人都能按符合规范的模式去进行整改，尽可能通过整改来使之合法化，由此实现农村违建的“零增量”和“减存量”。

潘建国委员：您提出的“关于化解当前农村违法建设投诉处理难的问题的若干建议”的提案收悉。现将办理结果答复如下：提案中归纳出的五点主要原因，通过详尽深层的分析，具体、透彻地概括了农村违法建设难以处理的缘由，客观地指出了我区农村违建管控方面所面临的难题。提案中给出的化解这类问题的五点建议，也符合当前我区农村基层的实际，具有较强的可操作性。但鉴于历史事实和执法现状，目前仍存在多种掣肘处理农村违法建设的因素。一、对委员提出的“坚持早查早拆、严防反弹”的回复。坚持早查早拆、严防反弹实质就是将违法建设制止在萌芽状态，这是查控违法建设最有效的手段。目前农村违建主要分为村民建房和村社集体违建，同时又分为已建成和在建的，但农村违建不是一个独立的问题，并不是独立存在的个体，社会上其他的违建行为也会起到示范和暗示的作用。这就造成某些在建违法建设的当事人宁可不顾损失，采取顶风作案抢进度的手段，边被查边抢建。而且被投诉人往往也会拿其它违法建设相要挟，加之往往涉及暴力抗法和维稳等问题，使得属地政府在处理这类投诉时更是陷入两难的局面。此外，对于“能扣押桩机、绞拌机等大件施工设备以及有价值的建筑材料的，宜尽量多地采取”的回复：由于各基层城管中队办公场所有限，对于桩机、绞拌机这类涉及运输困难和安全保管等问题的施工设备，难以实施扣押。二、对委员提出“科学地研究制定违法建设的分类处置办法”的回复。由于我局无权制定分类处置办法，在广州市政府未出台全市统一的违法建设分类处置办法前，我局将继续依据相关法律法规及法定职能对违法建设进行查处。立法机关可参照破坏土地资源追究刑事责任的法律规定，研究制定使用刑罚手段追究违法建设行为的法律，从单纯处理违法建设过渡到“处理违法建设和人”，加大对违建当事人的处罚力度，增加违建成本，最大限度遏制违法建设的产生。三、我局非常赞同委员提出的“各部门要严格按章操作，形成拆违的执法合力，以尽可能减少执法上的盲区和死角”的建议。坚持“属地管理、谁主管谁负责、守土有责”的工作原则，根据有关法律法规规章以及市通告的规定，镇政府、街道办、城管执法、国土规划、水务、交通等部门是查控违法建设的主要责任部门，要按照各自职责和分工查控违法建设；镇街、村（居）社不得向违法建设发放出租、转让以及临时经营场地使用等证明；自来水、电力、燃气、电信、有线电视、电梯等生产企业不得向违法建设提供临时性或者永久性服务；设计单位、施工单位、工程监理和出售预拌混凝土的单位（个人）不得向违法建设提供服务；相关行政管理部门不得向违法建设合法证照、许可证及备案证明。各责任单位要切实承担起相应责任，形成强大的执法合力，保持一致的步调共同遏制违法建设。同时，发挥属地政府和基层组织的作用，特别是村（居）委的协调和监管作用，化解投诉人和被投诉人之间的矛盾，避免矛盾进一步恶化，同时对新增违法建设及时发现及时纠正。四、同意委员提出的“建议将违建的信访投诉，引入行政复议和司法处理的程序，以分担信访部门对拆违投诉处理的政治压力”的建议。对于涉及违法建设事项的投诉，应指引信访人向城管部门提出。城管部门对违法建设的查处行为属于具体行政行为，投诉人如持有异议或认为城管部门存在行政不作为情况，应积极引导通过行政复议或行政诉讼等法定渠道解决，以保护其合法权益。五、委员提出“疏堵结合，理顺历史违建的产权关系，以从源头上减少农村违建的历史存量”的建议非常有建设性。由于上级政府没有审批我区的村民建房，而属地政府鉴于村民的实际建房需求又默许村民自建房屋的矛盾局面一直持续多年，造成了农村历史违建的大量存在，而农村违法建设投诉处理难的案件多集中在历史违建中，由于涉及的数量庞大，触动的利益面较广，需要有关部门慎重对待。有关审批部门应疏堵结合，理顺历史违建的产权关系，可参考深圳市对有关存量违建处理的“消化”政策，制定相应的措施，以从源头上减少农村违建的历史存量，通过疏堵结合、分类处理，最终实现违法建设的标本兼治。六、大力推进村民建房遵循村庄规划报建流程，杜绝新增违法建设的出现。区国规局于2016年5月下发《番禺区农村村民个人建房核发〈乡村建设规划许可证〉工作指引》（试行）（以下简称《指引》），村庄规划已获得审批的有132条村庄，各镇、街正积极对《指引》和相关法律法规进行宣传，加大乡村规划报建的推进力度，引导村民个人建房根据乡村建设规划许可政策完善报建手续；对不符合要求的村民建房不允许开工建设，对未办理规划报建的新增村民建房依法查处，推进村民建房的依法审批及规范管理。同时，我区在推行美丽乡村的政策过程中，应结合《指引》来执行，对违建严重的乡村不纳入试点计划，让美丽乡村起到好的带头示范作用，做到村域范围内各项建设均按照经过批准的规划实施，村民建房按照《指引》程序报建和建设。但也有镇、街反映，乡村规划覆盖面不够广，有些村庄被纳入“城中村”范围，无法按照《指引》的流程进行报建；就算已经纳入乡村规划的，也只是有很少面积的建设用地允许报建，其他地方为基本农田并不适合。这样一来，村民强烈的建房需求得不到合理的疏导。因此，《指引》和村庄规划应根据实际情况进行审验检讨和适当调整。七、国土管理部门应加大违法用地的查处力度。农村违法建房的行为严格来说分为违法用地和违法建设两类，而违法用地的情形占据大多数。综合执法各镇街中队在日常巡查中一直以来都在协助国土管理部门对在建的村民建房进行查控。对于投诉事项涉及违法用地的，区国土管理部门应严格按照法定职责，加大对涉及违法用地的农村村民建房行为的查处力度。八、违法建设查处流程长，不能短时间内结案。被认定为违法建设的农村建房当事人大多都不会配合执法机关进行查处，导致我局在处理这里投诉案件的过程中需要从不同的途径取证。如对历史违建的查处，行政相对人的确定也会遇到重重困难。执法文书的送达也有严格法律规定，而这类案件往往需要采用公告送达的形式，也导致需时更长。假若遇到当事人提出行政复议、诉讼等情况，根据行政强制法有关规定应当暂时中止执行，这样更是会延长对违法建设的查处进度。非常感谢您对我区农村违法建设投诉处理工作的关心和支持，欢迎继续对我们的工作提出宝贵的意见和建议。

近几年，在区信访部门受理的投诉中，反映村民违法占地、违法建设的事项占了一定的比例。这些投诉尽管情况属实，但信访部门在督办时却阻力较大、处理进展十分缓慢。据统计，从2012年至2015年这4年间，群众向区政府重复反映别人搞违法建设而投诉有关部门查处不力的案件，占了未结信访难案的30%。在区信访督查员督办的信访难案中，群众要求拆除违法建设的案件，占了督办案件总数的四成左右；在区领导接访的案件中，信访人投诉有关部门查处违法建设不力的案件，约占了区领导接访案件总数的36%。由于投诉长期没有处理结果,有的信访人便反复缠访、闹访，甚至还要越级上访，给区和镇（街）的信访工作带来极大的困扰，也成为影响当地社会稳定的一个重要隐患。为此，本人通过对信访部门近年收到的、有关违建的信访投诉进行调查，提出化解这类问题的若干建议。一、关于违建投诉处理难的主要原因认为之所以会出现上述现象，本人经过分析，认为有以下多个方面的原因。一是农村历史违建存量大，执法单位面临“法不责众”的尴尬局面。一方面，农村群众有建房的强烈愿望。多年来，上级政府在多年来一直没有审批我区的村民建房，但农民有建房的刚性需求，便乱占其房屋周围的“五边地”进行建设。有的地方的村干部甚至带头占地搞违建。有的有空余土地的村集体，也一直在投地、分地，让村民自行建房。市场上则存在着农村土地的无证交易，一些居民亦会到农村去买地建房。由于村民有建房的强烈需求和冲动，农村的违法建设行为便此伏彼起、禁而难止。另一方面，有关部门对违建的查控工作存在一定的盲区和空档。如有的违建行为人当执法人员到场制止、断其水电时便停工；当执法人员退场后，他们又从附近接上水电，利用晚上或节假日监管有所松懈时实行复工抢建，与执法部门玩起了“躲猫猫”或“持久战”，稍不留神，其违章建筑就拔地而出。结果，一些农村地区违法建成的无证房屋，竟然达到了村民房屋的五成以上，形成了积重难返的客观现实，这已经成为了我区农村长年难解的历史性问题。执法部门出于对农村长期稳定的考虑，为避免打击面过大，对于这些历史性的违建，不能以一步到位的方式，在一夜之间全部予以清拆，而只能在条件成熟时逐步解决。另外，有的地方的违建者竟是某知名企业，该企业的法定代表人更是对社会有重大贡献的全国知名人士，其社会影响力和政治能量均较大，对政府部门的执法工作配合度低，我区执法部门的调查取证工作，也将面临极大的阻力。而有关部门要在短时间内说服相关企业及社会知名人士转变观念、配合政府对其违建进行拆除，将有相当大的难度。如果政府在未能充分沟通的情况下，便立即对上述违建采取强拆措施，将极容易造成不可预见的政治影响。另一方面，由于该企业经济实力大，其违法建设的规模也较大，牵涉的利益群体更比较复杂，如短期内对其实行大规模强拆，极易形成群体性事件。违建单位及其负责人正是看到了这一点，他们在政府部门动员其拆除违建时，便抓住其违建旁边农村的大量违章建筑做文章，声言政府如要对其拆违，就应把周围的违章建筑都全部进行拆除，不能只拆其一家，进而向政府施加压力。这时，如要满足投诉者的诉求，被投诉人会用“投诉其他人违建”相威胁，执法人员面对满村的违章建筑，不能不有所顾虑，既担心众怒难犯，又怕投鼠忌器，便在拆违时陷入了“两难”的状况。二是违法行为人以“死”相迫，常令执法单位的拆违行动无功而返。由于各种原因，农村中一些违章建筑在抢建时未能及时发现，或在发现后未能有效制止，或者制止了却未能完全控制住，当违建问题出现投诉时，这些违法建筑物早已竣工、变为了既成事实。在建房时，由于不少村民都把家庭的积蓄全部投入了建房，有人甚至因此而债台高筑，故当执法部门欲对这些违法建筑物进行清拆时，这就意味着要使他们血本无归。在这种情况下，违建行为人为了阻挠政府部门的强拆行动，便在建筑物内放置老人、向执法人员投掷重物、声言要“点燃气罐”或“跳楼自杀”来相威胁，令执法人员对此感到十分为难。为了避免发生执法意外而承担政治风险，执法人员往往存有恻隐之心，以至迟迟难下“重手”，转而采取“只发《整改通知》、并无实际行动”这种方式来进行应对。如果没有上级强大的政治压力，他们很少采取有实质性的强拆行动。由于有关部门对某些违建长期处理不下，群众见投诉无果，便只好向信访部门求助。三是相关执法部门之间存在职能交叉，极容易出现互相扯皮的情况。事实上，在信访部门督办处理的不少违建案件中，行为人常竞合了“违法占用土地”、“违反规划建设”和“未按程序申请报建”这3种违法行为。故此，对于涉及违法用地的违法建设，在国土主管部门、规划主管部门、城管综合执法部门以及镇（街）政府之间，常存在职能交叉、职能重叠或职能缺位的问题。当信访部门研究确定拆违的执法主体和拆违程序时，政府部门之间往往出现较大的争议。例如：对于村民违法占用土地的行为，国土主管部门认为其虽有权作出行政处罚决定，但如果按《中华人民共和国土地管理法》所规定的程序来查处，最终必须申请法院强制执行，查处工作耗时长、效率慢，在实际中对村民的违法建房行为难以起到有力的遏制作用，等其行政处罚决定生效时，被投诉人的违章建筑早已建成并投入使用。而且最高人民法院于2013年3月25日，作出了《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》的司法解释，明确规定：“对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请”。这样，由“国土管理部门处理→人民法院来实施违建强拆”的处理途径，也在实际操作中存在法律程序的障碍！而街道办事处认为，他们作为区政府的派出机构，虽然有拆除违建的决心和人、财、物方面的资源，但苦于法律、法规并无授予他们对辖区内违建行为有作出“行政处罚决定”和“实施强制拆除”的法定职权，故他们对于属地的违建，不能越权去牵头处理。对于镇政府而言，现行的《城乡规划法》尽管赋予了他们对违反乡村规划的建筑物，有强拆的职权，但由于上级政府审批工作滞后的原因，我区农村的“乡村规划”至今仍未能正式出台，故目前镇政府尚不能根据“乡村规划”，来对农村违法建设进行认定和处理。而区城管执法部门则认为，对于村民在农村集体土地上的违法占地行为，应先由国土主管部门来牵头处理，加上目前我区尚未有制定出“乡村规划”，他们也不能适用《城乡规划法》的规定，来认定群众的违建行为是否已违反了“乡村规划”，故由他们来牵头对此作出行政处罚决定和牵头实施强拆没有法律依据。因为以上各部门之间就“应以谁的名义作出行政处罚”和“应由谁来牵头强拆”的关键性问题，长期未能形成处理共识，遂使信访部门对此类案件的督办工作常常陷入了僵局。五是不少涉及违建的投诉，竞合了民事侵权纠纷或土地权属争议，信访部门无权处置。当前，在群众投诉别人违法建设的案件中，其诱发原因常常是认为对方建房的间隔不足，或认为对方建房侵入其宅基地界或侵占其祖地，或认为对方占用公共巷道、影响其通行，或认为对方的新建房屋影响了其采光和通风……而这些问题的本质，是相邻之间的民事纠纷，但投诉人通常认为，他们通过信访途径来解决问题，会比通过司法途径力度要大、时间要快，故他们基于成本和便利的角度考虑，往往会选择投诉政府部门“拆违不力”作为其上访理由。对于这些涉及民事纠纷或土地权属争议的投诉，信访部门因缺乏相应的司法裁判权或行政裁决手段，往往难以通过信访督办的方式来进行有效化解。六是内部政策与执法要求之间，存在互相排斥的严重冲突。近几年来，我区为了缓解农村村民建房难的问题，推行了农村村民建房备案的管理制度，对于村民宅基地产权无争议、符合“一户一宅”条件，且不存在超高、超层、超大的建房申请，经所属村委会和镇（街）政府部门审核备案后，统一领取由政府部门制作的“农村建房信息牌”（后更名为“村民建设施工铭牌”），然后政府默许村民在其申请建房的土地上自行建房。由于农村建房备案制度缺乏上位法律、法规、行政规章和政策依据的支撑，村民依此制度所建的房屋在建成后，不能按程序申请规划用地和办理建筑物的报建手续，更不能立即到国土房管部门领取房地产权证。一旦建房者因建房地界、土地权属、房屋间隔、墙体退缩、上盖建设或因历史积怨等问题与他人发生纠纷，就极容易被对方投诉其建法建设，进而要求政府部门对持有“农村建房信息牌”（或“村民建设施工铭牌”）的新建房屋立案查处。对于此类的群众投诉，国土主管部门或城管执法部门，依其法定职责又不得不立案查处。这样，一方面是政府默许村民建房，另一方面是政府执法部门要求拆除村民新建的住房，其结果必然导致政府的内部政策、与执法部门的执法要求之间，存在着互相排斥的矛盾和冲突。这时，如果再由信访部门去督办拆除这些村民新建的住房，将有失政府工作的诚信，也会对村民的财产造成严重的损害。面对这种行政与执法上的冲突，仅凭信访部门自身有限的督办权力是根本无法调和的。三、关于当前化解农村违法建设投诉的几点建议针对上述的存在问题及其原因，为了能及时、正确、合法地查处农村违法建设的案件，尽可能降低群众的重复上访率，本人提出如下几点化解建议。（一）坚持早查早拆、严防反弹。实践证明，早查早拆是避免违建村民损失扩大化、减少执法阻力的有效方法。在具体上，建议做好如下工作：1、要强化对农村违建的及早发现机制。坚持“人防”与“技防”的有机结合，在完善城市管理视频监控、卫星遥感监控的同时，还要进一步完善地段责任制、日巡查和日报告制度、网格化监控管理体制，积极开展对农村违建的有奖报料活动，并要注意充分发挥新闻媒体的监督作用，以期建立对农村违建常态化的“早查早控”长效机制。2、对于那些新发生的农村违建行为，必须坚持“露头就打”的工作方针，一发现苗头，就立即查处，绝对不能让其违建形成气候。3、要严厉查处参与违法建设的单位和个人。为了对农村的违建行为形成足够的震慑效果，对于参与违法建设的工程设计单位、施工单位、工程监理和出售预拌混凝土的单位、电梯供应企业等相关单位，要认真地查清利益链，有力地惩治相关的责任人。在执法过程中，如能够查封施工现场，或能扣押桩机、绞拌机等大件施工设备以及有价值的建筑材料的，宜尽量多地采取，而不应仅局限于停水断电，务求让违法者从此失去继续施工抢建的条件，争取做到制止有力、查违见效，以从根本上解决过去处理违建时客观存在“死灰复燃”的执法难题。(二)科学地研究制定违法建设的分类处置办法。要明确对违建进行“全部拆除”、“部分拆除”、“暂缓拆除”、“罚没”等分类处罚的操作标准。要坚持一屋一策，有针对性地采取有效的拆违处理方案。例如：对建房人的行为已侵犯了他人的重要权益或其所建房屋严重影响规划的违法建设、或存在安全隐患的违法建设、或影响重大基础设施建设的违法建设、或有游资介入进行开发销售的违法建设，相关部门如能收回“农村建房信息牌”（或“村民建设施工铭牌”）的，则要坚决予以收回。对不能收回的，也要及时宣布已发放的“农村建房信息牌”或“村民建设施工铭牌”无效，并视不同的建筑物情况，选择不同的处理方式：对违建房屋该拆除而又能拆除的，要坚决依法拆除；如果部分拆除违法建筑物会危及建筑物（构筑物）主体结构安全、或整体拆除会危及相邻建筑物（构筑物）主体结构的安全、或以现有的拆除技术条件和地理环境无法实施拆除、或拆除该违建将会对公共利益造成重大损害和其他严重后果的，有关部门也要按照《广州市违法建设查处条例》第二十四条的规定，可以认定为“不能拆除的违法建设”，由城市管理综合执法机关依法没收实物或者违法收入，决不能让违法的行为人从中捞到好处。（二）各部门要严格按章操作，形成拆违的执法合力，以尽可能减少执法上的盲区和死角。《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设，限期改正。逾期不改正的，可以拆除”。另外，在广东省人大常委会批准实施的《广州市违法建设查处条例》第二十条第三款中规定：“未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法建设，在镇辖区范围内的，由镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，依法强制拆除，城市管理综合执法机关应当予以配合；违法建设在街道辖区范围内的，由区、县级市城市管理综合执法机关责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，依法强制拆除，街道办事处应当予以配合。”可以这样说，以上法律和地方性法规，已为我们处理农村违建的程序适用问题提供了处理的依据，现在关键是如何抓好落实。为了避免在农村拆违时执法部门再出现各自为政、互相推诿的现象，本人建议各相关单位都要依照《广州市违法建设查处条例》规定的工作职责，严格执法、按章操作，在拆违的问题上要勇于担责，努力实现农村地区的依法治“违”和依法止“违”。（三）建议将违建的信访投诉，引入行政复议和司法处理的程序，以分担信访部门对拆违投诉处理的政治压力。为破解违建投诉信访途径处理难的问题，广州市信访局曾于2012年，召开了市城建委、规划局、国土房管局、城管局以及市法院行政庭、市法制办行政复议处、市司法局公职律师事务所等各有关部门和单位专家参加的拆违问题专题研讨会，专门对类似案件的定性及处理进行了深入的研讨。与会者一致建议：“对于涉及违法建设的投诉，应指引信访人向城管部门提出。同时，城管部门对于违法建设的定性以及查处行为，属于具体行政行为，投诉人如持有异议或认为城管部门存在行政不作为情况，应积极引导通过行政复议或行政诉讼等法定渠道解决，以保护其合法权益。该类事项不宜再纳入信访渠道进行办理和答复”。（四）建议疏堵结合，理顺历史违建的产权关系，以从源头上减少农村违建的历史存量。本人认为，我区要以实施《广州市农村村民住宅规划建设工作指引（试行）工作方案》为契机，一并解决已获建房备案农村房屋的确权办证问题。对村民合法合理的建房需求，要认真梳理国土、规划政策，简化村民住宅用地农转用的手续，明确“一户一宅”标准，引导村民依法建设，以从源头上真正减少违法建设的数量。要建立对历史遗留建筑物的鉴定、确认、使用管理办法，在广州市批准我区的乡村规划后，要尽快研究农村建房备案制度如何与新的农村建房制度互相衔接的方案，通过理顺两者的对应关系，对能纳入现行制度管理的已建村屋，要尽量纳入现行的制度去管理，由此实现这一制度施行的“软着陆”。也就是说，对于那些原来已获政府审批备案的农村房屋，如果按目前的条件与当前的农村建房制度无抵触的，应让其以补办手续的方式，使建筑物合法化。对于村民房屋某些地方不完全符合《广州市农村村民住宅规划建设工作指引（试行）工作方案》条件的，也要制定相关的整改工作指引，并尽可能与农村的“三旧”改造方案挂钩，积极创造条件，让建房人都能按符合规范的模式去进行整改，尽可能通过整改来使之合法化，由此实现农村违建的“零增量”和“减存量”。

潘建国委员：您提出的“关于化解当前农村违法建设投诉处理难的问题的若干建议”的提案收悉。现将办理结果答复如下：提案中归纳出的五点主要原因，通过详尽深层的分析，具体、透彻地概括了农村违法建设难以处理的缘由，客观地指出了我区农村违建管控方面所面临的难题。提案中给出的化解这类问题的五点建议，也符合当前我区农村基层的实际，具有较强的可操作性。但鉴于历史事实和执法现状，目前仍存在多种掣肘处理农村违法建设的因素。一、对委员提出的“坚持早查早拆、严防反弹”的回复。坚持早查早拆、严防反弹实质就是将违法建设制止在萌芽状态，这是查控违法建设最有效的手段。目前农村违建主要分为村民建房和村社集体违建，同时又分为已建成和在建的，但农村违建不是一个独立的问题，并不是独立存在的个体，社会上其他的违建行为也会起到示范和暗示的作用。这就造成某些在建违法建设的当事人宁可不顾损失，采取顶风作案抢进度的手段，边被查边抢建。而且被投诉人往往也会拿其它违法建设相要挟，加之往往涉及暴力抗法和维稳等问题，使得属地政府在处理这类投诉时更是陷入两难的局面。此外，对于“能扣押桩机、绞拌机等大件施工设备以及有价值的建筑材料的，宜尽量多地采取”的回复：由于各基层城管中队办公场所有限，对于桩机、绞拌机这类涉及运输困难和安全保管等问题的施工设备，难以实施扣押。二、对委员提出“科学地研究制定违法建设的分类处置办法”的回复。由于我局无权制定分类处置办法，在广州市政府未出台全市统一的违法建设分类处置办法前，我局将继续依据相关法律法规及法定职能对违法建设进行查处。立法机关可参照破坏土地资源追究刑事责任的法律规定，研究制定使用刑罚手段追究违法建设行为的法律，从单纯处理违法建设过渡到“处理违法建设和人”，加大对违建当事人的处罚力度，增加违建成本，最大限度遏制违法建设的产生。三、我局非常赞同委员提出的“各部门要严格按章操作，形成拆违的执法合力，以尽可能减少执法上的盲区和死角”的建议。坚持“属地管理、谁主管谁负责、守土有责”的工作原则，根据有关法律法规规章以及市通告的规定，镇政府、街道办、城管执法、国土规划、水务、交通等部门是查控违法建设的主要责任部门，要按照各自职责和分工查控违法建设；镇街、村（居）社不得向违法建设发放出租、转让以及临时经营场地使用等证明；自来水、电力、燃气、电信、有线电视、电梯等生产企业不得向违法建设提供临时性或者永久性服务；设计单位、施工单位、工程监理和出售预拌混凝土的单位（个人）不得向违法建设提供服务；相关行政管理部门不得向违法建设合法证照、许可证及备案证明。各责任单位要切实承担起相应责任，形成强大的执法合力，保持一致的步调共同遏制违法建设。同时，发挥属地政府和基层组织的作用，特别是村（居）委的协调和监管作用，化解投诉人和被投诉人之间的矛盾，避免矛盾进一步恶化，同时对新增违法建设及时发现及时纠正。四、同意委员提出的“建议将违建的信访投诉，引入行政复议和司法处理的程序，以分担信访部门对拆违投诉处理的政治压力”的建议。对于涉及违法建设事项的投诉，应指引信访人向城管部门提出。城管部门对违法建设的查处行为属于具体行政行为，投诉人如持有异议或认为城管部门存在行政不作为情况，应积极引导通过行政复议或行政诉讼等法定渠道解决，以保护其合法权益。五、委员提出“疏堵结合，理顺历史违建的产权关系，以从源头上减少农村违建的历史存量”的建议非常有建设性。由于上级政府没有审批我区的村民建房，而属地政府鉴于村民的实际建房需求又默许村民自建房屋的矛盾局面一直持续多年，造成了农村历史违建的大量存在，而农村违法建设投诉处理难的案件多集中在历史违建中，由于涉及的数量庞大，触动的利益面较广，需要有关部门慎重对待。有关审批部门应疏堵结合，理顺历史违建的产权关系，可参考深圳市对有关存量违建处理的“消化”政策，制定相应的措施，以从源头上减少农村违建的历史存量，通过疏堵结合、分类处理，最终实现违法建设的标本兼治。六、大力推进村民建房遵循村庄规划报建流程，杜绝新增违法建设的出现。区国规局于2016年5月下发《番禺区农村村民个人建房核发〈乡村建设规划许可证〉工作指引》（试行）（以下简称《指引》），村庄规划已获得审批的有132条村庄，各镇、街正积极对《指引》和相关法律法规进行宣传，加大乡村规划报建的推进力度，引导村民个人建房根据乡村建设规划许可政策完善报建手续；对不符合要求的村民建房不允许开工建设，对未办理规划报建的新增村民建房依法查处，推进村民建房的依法审批及规范管理。同时，我区在推行美丽乡村的政策过程中，应结合《指引》来执行，对违建严重的乡村不纳入试点计划，让美丽乡村起到好的带头示范作用，做到村域范围内各项建设均按照经过批准的规划实施，村民建房按照《指引》程序报建和建设。但也有镇、街反映，乡村规划覆盖面不够广，有些村庄被纳入“城中村”范围，无法按照《指引》的流程进行报建；就算已经纳入乡村规划的，也只是有很少面积的建设用地允许报建，其他地方为基本农田并不适合。这样一来，村民强烈的建房需求得不到合理的疏导。因此，《指引》和村庄规划应根据实际情况进行审验检讨和适当调整。七、国土管理部门应加大违法用地的查处力度。农村违法建房的行为严格来说分为违法用地和违法建设两类，而违法用地的情形占据大多数。综合执法各镇街中队在日常巡查中一直以来都在协助国土管理部门对在建的村民建房进行查控。对于投诉事项涉及违法用地的，区国土管理部门应严格按照法定职责，加大对涉及违法用地的农村村民建房行为的查处力度。八、违法建设查处流程长，不能短时间内结案。被认定为违法建设的农村建房当事人大多都不会配合执法机关进行查处，导致我局在处理这里投诉案件的过程中需要从不同的途径取证。如对历史违建的查处，行政相对人的确定也会遇到重重困难。执法文书的送达也有严格法律规定，而这类案件往往需要采用公告送达的形式，也导致需时更长。假若遇到当事人提出行政复议、诉讼等情况，根据行政强制法有关规定应当暂时中止执行，这样更是会延长对违法建设的查处进度。非常感谢您对我区农村违法建设投诉处理工作的关心和支持，欢迎继续对我们的工作提出宝贵的意见和建议。