一、对加强部门协同监管的思考

　　加强信用监管是政府监管理念、监管方式的重大转变，除了系统和数据的共建共享，还需要有效利用监管数据开展协同监管，建立有效的沟通协调机制。

　　当前，部门协同监管存在三个方面的问题。

　　一是企业信用信息利用不充分。各地积极推动了区域企业信用信息公示系统的建设，公示在履行职责过程中产生的行政许可、行政处罚等信息，但信用信息交换机制不完善，信息利用不足，系统内、外之间信息不对称现象仍旧存在。例如，在“双告知”环节，工商部门将企业登记注册信息通过企业信用信息公示系统或其他系统向后置审批及行业监管部门进行推送，但有的审批及监管部门未能及时接收和利用登记信息，造成无法对企业后置审批的取得、经营活动的开展实行事中事后动态监管。

　　二是部门监管职责分工不明确。在信用监管过程中，存在着各部门职能边界不清、部门间法规交叉、跨部门协作机制缺失、区域性监管风险防控能力不足等问题，容易形成监管盲点，造成推诿扯皮。目前，《无照经营查处取缔办法》还没有按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则完成修订，对于取得营业执照但未取得后置审批的企业，相关后置审批部门监管职责不清，未能开展有效监管，造成监管真空。

　　三是部门沟通协调机制不完善。各部门对各自监管领域内违法失信企业的信用信息，未能有效及时推送给相关监管部门开展协同监管，导致信用监管多头、职责监管效能低下。

　　针对协同监管中的突出问题，笔者建议采取以下措施解决。

　　一是挖掘信用信息价值，实现事中事后的动态监管。完善信用信息的综合分析研判和反馈渠道，解决系统内、外之间信息不对称问题。对于列入经营异常名录、黑名单的严重违法失信企业信息进行分类和标注。科学建立健全登记注册、行政审批、行业主管相互衔接的市场监管机制，实现各部门间依法履职信息的互联互通、联动响应。

　　二是明确细化部门监管职责分工，杜绝监管真空。按照国务院《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》，“坚持权责法定、依法行政，谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”，抓紧研究制定相关文件和规定，明确各部门信用监管职责分工。尽快修订《无照经营查处取缔办法》，加强对取得营业执照但未取得后置审批企业的监管衔接，填补监管缝隙。

　　三是建立完善部门信用监管协调机制，形成监管合力。各部门需要通过对企业实行分类监管，建立经营异常企业名录，对于自身主管领域严重违法失信企业，及时通过企业信用信息公示系统进行公示。对于信用监管的共性问题和突出问题，加强相关部门的沟通协调，按照部门职责分工开展协同监管，提升监管效能。

　　二、对完善联合惩戒机制的思考

　　联合惩戒机制要求行政机关之间相互配合，共同惩戒失信企业。由于我国行政体制的特点，现阶段要实现不同行政机关之间统一协调、高效及时地联合惩戒失信企业，还有许多工作要做。

　　一是参与联合惩戒的部门不全面。各地推进联合惩戒的程度不一，有的地方进展较好，如深圳市征集全市66家行政司法机关、行业协会、公用企事业单位的信用数据，征信面基本覆盖市级政府职能部门。各部门依托信息互通和协作，完善了信息查询服务，扩大了信息应用范围，在政府采购、市政工程招标、市场监管、人力资源、金融、经贸等工作中进行信用审查，初步建立了失信惩戒机制。相比之下，有的地方囿于信息共享程度不高、部门参与意识不强等原因，参与联合惩戒的部门较少，无法形成有效的联合惩戒机制，对失信企业的惩戒力度十分有限。

　　二是多数部门没有制定信用惩戒依据。现行行政法律法规更多侧重于罚款、吊销证照等行政处罚，对信用监管措施规定不多，各部门对严重违法失信行为的联合惩戒缺乏依据。去年4月1日，工商总局《严重违法失信企业名单管理暂行办法》正式施行，这是第一部关于“黑名单”管理的部门规章。但多数部门尚未制定各自监管领域内严重失信企业的信用惩戒办法、措施和标准等，需要制定完善联合惩戒的依据和措施。

　　三是联合惩戒配套制度不健全。在开展联合惩戒过程中，缺乏对参与惩戒部门的具体责任分工、惩戒措施清单和企业分类惩戒等配套制度。一方面，联合惩戒单位大多已签订了联合惩戒备忘录，但各部门的惩戒措施清单、部门间如何协调配合等问题不够明确。另一方面，没有区分违法失信行为的严重程度，对各类违法失信行为都采取“一揽子”惩戒措施，使严重程度不一的违法失信企业承受相同的联合惩戒，容易引起“过罚不相当”的质疑。

　　针对联合惩戒中的突出问题，笔者建议采取以下措施解决。

　　一是统筹各部门共同参与联合惩戒。各地党委政府主动牵头，统筹行政、司法、社会组织等多部门共同参与联合惩戒，在政府采购、获得荣誉、安全许可、生产经营许可、从业任职资格、资质审核等工作中，将信用信息作为重要考量因素，对被列入经营异常名录、严重违法失信企业名单、重大税收违法案件当事人名单等失信主体依法予以限制或禁入。

　　二是进一步完善信用惩戒依据。积极推动信用监管、联合惩戒相关法规、规章的出台，完善经营异常名录、黑名单等信用监管制度，建立健全严重违法和失信企业名单管理制度，明确严重失信企业的联合惩戒办法、措施和标准，并向社会公示。

　　三是健全联合惩戒配套制度。各部门要把各自的联合惩戒措施通过企业信用信息系统归集公示，明确联合惩戒措施的内容、依据、实施部门、适用对象，形成联合惩戒措施清单。建立联合惩戒部门协调配合机制，对严重违法失信企业加大惩处力度，实现“一处违法、处处受限”。根据“过罚相当”原则，按照违法失信程度，对企业实施分类联合惩戒。

　　联合惩戒让环保失信成为“过街老鼠”

　　——辉丰股份有限公司环境违法案件带来的警示与思考

　　今后，企业如果违规排污，不仅会收到环保部门的罚单，还可能无法获得政府供应的土地，企业发债也会受到限制。

　　这正是因为环境信用体系的建立和完善。

　　近年来，围绕建立和完善企业环境信用评价制度，我国推进企业环境信用评价试点，推动企业环境信用信息公开，联合相关部门出台了《企业环境信用评价办法(试行)》(以下简称《办法》)、《关于加强企业环境信用体系建设的指导意见》和《关于对环保领域违法失信联合惩戒备忘录》等文件。

　　而在实践中，近期，生态环境部联合证监会对严重失信企业江苏辉丰股份有限公司开展联合惩戒，堪称典型案例。

　　污染环境被曝光多部门介入联合惩戒

　　作为农药企业，辉丰股份早在启动A股上市之际，就因涉嫌偷埋暗管排放有毒污水等情况被曝光，但在质疑声中，仍于2010年11月上市。近8年来，不断有村民和媒体揭露其污染行为，直到今年被相关部门彻底查处。

　　回顾对案件处理的部分经过，不难看出，生态环境部、证监会、深交所等均参与到对辉丰公司的惩戒中。

　　3月29日，媒体报道辉丰公司环境违法问题后，生态环境部政法司及时跟进，通报证监会、深圳证券交易所；4月20日，生态环境部官网发布《生态环境部通报盐城市辉丰公司严重环境污染及当地中央环保督察整改不力问题专项督察情况》；4月21日，深交所发布《关于对江苏辉丰生物农业股份有限公司的关注函》；4月23日，证监会对辉丰公司的信息披露违法违规问题立案调查；6月8日，深交所正式作出《关于对江苏辉丰生物农业股份有限公司及相关当事人给予纪律处分的决定》；7月19日晚，辉丰股份公告称，因两项目环保违法，公司收到江苏省环保厅《行政处罚事先(听证)告知书》。

　　“作为上市公司，江苏辉丰理应严格按照证监会的有关规定，在年度报告和半年度报告中披露所受到的环保行政处罚信息。但是在今年被曝出环境违法事件后，其2017年年度所有报告中被发现均未披露任何相关处罚信息。”生态环境部政法司相关负责人指出。

　　据了解，2016年中央环保督察组进驻江苏后，先后两次将群众对辉丰的举报交办当地政府部门，但盐城市及大丰区在查处过程中，仅就企业环境管理提出整改要求，未对偷排高浓度废水问题开展针对性调查，最终以举报不实为结论向社会公布结果。

　　环境行为严重失信企业付出高昂代价

　　以辉丰公司为例，盐城市大丰区环保局副局长曹嘉庚解释了联合惩戒之后，企业因为环境违法将付出怎样的代价。“这家以农业生产为主的企业，因非法处置危险废物、违规转移和贮存危险废物、长期偷排高浓度有毒有害废水，以及治污设施不正常运行、临时编造危险废物管理台账，并提供虚假报表等一系列问题，被证监会立案调查，辉丰股份董事长被采取刑事强制措施，不断有股民考虑发起索赔。”

　　曹嘉庚算了这样一笔经济账：“环保信用被评为黑色等级后，辉丰在电费水费方面将会被实行差别化价格，每度电要高出0.1元，每吨水要高出1.0元。假如企业不积极整改，及时修复环保信用，以该公司去年的用电量和用水量作参考进行估算，电费就可能要多付出600多万元，水费要多付出100多万元。”

　　除罚款、刑事拘留涉案人员外，联合惩戒行动还对企业产生了其他实质性影响。据悉，辉丰公司4月23日周一开市股票即跌停，此后连续两天分别下跌3.10%和2.56%。5月23日，该公司的市盈率仅为12.38倍，是联合行动前(4月19日)的37%。显然，联合惩戒让环保失信企业成了“过街老鼠”，“一处失信，处处受限”。

　　典型案例影响大完善信用评价应多方发力

　　企业为了追求利润而违背环境信用，纠正还得从经济效益上做文章——基于此种理念，环保信用评价制度应运而生。

　　生态环境部政法司相关负责人指出，作为一种环境管理手段，环保信用评价具有全面、直观、公开、共享等特点。“全面，是指环保信用评价全面反映企业环境行为。直观，是指环保信用评价结果以颜色标识，直观醒目。《办法》规定，企业的环境信用，分为环保诚信企业、环保良好企业、环保警示企业、环保不良企业4个等级，依次以绿牌、蓝牌、黄牌、红牌标识。公开，是指环保信用评价结果必须向社会公开。共享，是指环保信用评价结果共享至发展改革、银保监、证券、国有资产管理、商务等部门，作为联合奖惩的依据。”

　　根据《办法》，环保部门将企业环境信用评价结果通报给包括人民银行、证券、保险监管机构等有关部门，后者在行政许可、公共采购、金融支持等方面，参考企业环境信用评价结果。“环保部门会将类似辉丰这样的失信企业环境违法信息推送给有关部门，使其在政府采购、土地供应、资质许可、税收优惠等领域依法受到限制——说白了，环保信用越差，企业承担的经济成本越高。”生态环境部环境与经济政策研究中心高级工程师杨姝影解释说。

　　调查结果显示，目前全国近一半省份尚未正式开展环境信用评价，大多数已开展的省份评价范围仅限于国控重点企业；即使是走在全国前列的省份，参评仍然没有实现污染源企业全覆盖。

　　在四川省环保厅厅长于会文看来，我国环境信用体系建设与经济发展水平和社会发展阶段不匹配、不协调、不适应的矛盾仍然突出，环境信用体系建设还应多方发力。“国家层面应加快制定有关环境信用评价的管理条例，改变目前各地标准不一的状况；扩大参评范围，将环评机构、社会化环境检测机构和危险废物处置利用机构等环境服务业企业纳入进来；此外，还要建设贯通省、市、县三级环保部门的企业环境信用动态管理系统，落实多部门联合奖惩机制，充分运用信用评价结果。”于会文建议。