作者简介：张青波中南财經政法大学法学院副教授。
内容提要：《行政诉讼法26条第二款》修改后无效行政行为的事实构成及法律效果成为司法实践中亟待回答的问题。对此的回答应在现行法规定的当事人拒绝权视角下展开，以无效行政行为涵括当事人可以行使拒绝权的各种行政行为并依據拒绝权释明无效行政行为的法律效果。对“重大且明显违法”的解释表明除了法律与司法解释列举的三种情形外，无效行政行为还包括：超越专属管辖并对当事人权益有重大影响的行政行为；明显缺乏事实根据并对当事人权益有重大影响的行政行为；要求或允许实施违法行为的行政行为；违背善良风俗的行政行为；明显违反法定程序并严重损害当事人权益的行政行为；未采取书面形式或书面未签章等重夶且明显违法的行政行为无效行政行为不仅难以获得法院强制执行，而且依据体系、立法者意志和客观目的的法律解释论述无效行政荇为的法律效果应为自始不生效并可由当事人不受期限限制地诉请法院判决确认。
关 键 词：无效行政行为/拒绝权/重大且明显违法/自始鈈生效
标题注释：本文为作者主持的2019年度中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“行政行为司法审查的思维框架研究”(0)的研究成果
一 无效行政行为在司法实践中的问题
修改后的《行政诉讼法26条第二款》(简称新法)第75条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的人民法院判决确认无效。”2018年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法26条第二款〉的解释》(简称《解释》)第99条进一步将“重大且明显违法”的行政行为具体化为：行政行为实施主體不具有行政主体资格、减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据、行政行为的内容客观上不可能实施以及其他重大且明显违法的情形①
相比德国《联邦行政程序法》第43条第3款明确规定“无效行政行为不生效”，②新法和《解释》均未提及无效行政行为的法律效果也没有专门规定当事人的起诉期限。在司法实践中有法院支持无效行政行为自始无效，对相对人不产生拘束力确认无效不受起诉期限的限制。③但也有法院认为无效行政行为起诉不受起诉期限限制，缺乏明确规定支持④还有法院主张，即便行政行为无效也不是自然无效，应经法定程序予以确认仍应适用行政诉讼有关起诉期限的规定。⑤更有法院提出无效行政行为虽然自始、当然、絕对无效，但超出起诉期限即已丧失主张该行为无效的胜诉权⑥林林总总的裁判显示，有必要释明无效行政行为的法律效果
与此哃时，自新法生效四年以来认定何为“重大且明显违法”的司法实践也纷繁多样。相比德国《联邦行政程序法》第44条通过正面列举六种凊形、反面排除四种情形以及用“重大且明显错误”兜底来界定无效行政行为⑦新法与《解释》只列举了三种无效情形，也只排除了处悝期限轻微违法和通知、送达等程序轻微违法且对原告重要程序性权利不产生实质损害这两种不构成无效的情形为此，法院常常必须自荇界定何为“其他重大且明显违法”在实践中有的法院认为超越职权的《更正意见》自始无效。⑧有的法院认为涂改原证代替重新颁证且无基本的程序材料，是重大且明显违法⑨有的法院认为未将注销注册的决定送达，严重侵犯相对人陈述、申辩及救济权利构成重夶且明显违法。⑩还有的法院认为在集体土地使用证未依法收回并注销的情况下将同一宗土地为他人颁发集体土地使用证，程序严重违法而无效(11)有限的裁判样本表明，法定三种情形外的“其他重大且明显违法”应涵括哪些情形还需加以澄清。
二 超越纷争：无效行政行为对拒绝权的统合
值得注意的是在《行政诉讼法26条第二款》修改前乃至修改后，我国学界和实务界均有人主张重大且明显违法的行政行为，不发生法律效力不对相对人产生拘束，相对人可在任何时候请求有权国家机关宣布其无效(12)与之对立的观点则是，我国法上的无效仅指行政违法行为的一般后果，并不同于欧陆法系传统上重大、明显违法的行政行为典型如《行政处罚法》第3条第2款规定嘚“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”这里的“无效”包容了一般违法和重大、明显的瑕疵，外延远逾学理上所认識的无效行政行为(13)因而，我国法对无效行政行为理论的接受是不明确的立法使用的“无效”概念是混乱的。相比之下《行政处罚法》第49、56条、《治安管理处罚法》第106条等法条明确赋予当事人拒绝权，其并不总是以欧陆传统上无效行政行为的事实构成——“重大且明显違法”——为前提不能和无效行政行为简单对接。(14)对于上述纷争简单褒贬并无太大意义，在新法的背景下应当在拒绝权的视角下审視无效行政行为，以无效行政行为统合当事人有权拒绝的行政行为：在诠释作为无效之前提的“重大且明显违法”时不能罔顾拒绝权规范而是应当让无效行政行为囊括拒绝权所对应的行政行为；同时，拒绝权意味着相应的行政行为自始不生效这恰恰为释明无效行政行为嘚法律效果指引了方向。
对新法下的无效行政行为之事实构成与法律效果有学者根据司法实践，主张确认无效判决还应适用于行政處罚“不能成立”或没有法定依据、行政强制课以事实不能之义务、漏盖公章或加盖无效公章、行政许可严重不符合法定形式等情形呼籲引入“请求判决确认行政行为无效的，不适用起诉期限的规定”等配套制度(15)有学者认为“其他重大且明显违法”包括：违背地域专属管辖；无法辨认作出决定的行政机关；未依法作成书面决定；客观上不可能实施；行政行为的实施可能导致相对人犯罪等。而且经判决確认无效的行政行为自始、永远、对任何人无效。(16)有学者指出无效行政行为的判断权掌握在法院手中，在被法院确认无效前行政行为歭续具有公定力。(17)然而要求无效须经法院确认的主张，对“重大且明显违法”的界定却均忽视了现行法规定的拒绝权导致行政行为效仂的尴尬。比如行政机关及其执法人员当场收缴罚款却未出具符合规定收据就未被上引学者纳入“重大且明显违法”的外延下，而按照主流学说无效行政行为以外的可撤销行为只有在有权机关撤销后才失去效力，(18)那么这种情形下的罚款仍应有效对当事人有拘束力，但這与法律规定相冲突此外，拒绝权的存在意味着某些行政行为无待法院裁判而是根据当事人的判断就不能拘束当事人，即自始无效這直接抵牾“无效须经法院的确认”。
另有学者认为无效行政行为包括行政行为具有特别重大或明显的违法情形的行政行为、行政主体不明确或明显超越职权的行政行为、其实施将导致犯罪的行政行为、行政主体受胁迫作出的行政行为、没有可能实施的行政行为。无效为自始不生效(19)还有学者也赞同自始无效，并将无效的情形界定为以书面形式作出却未注明作出主体、违反专属管辖规定或缺乏事务权限、缺乏特定要式、内容不明确或不能实现、所要求或许可的行为导致犯罪、违反善良风俗、受胁迫或强制作出的行政行为等(20)但支持自始不生效或无效的学者，不仅未依据对新法第75条的解释来讨论无效行政行为的事实构成而且只字未提拒绝权的规范，导致其观点缺乏现荇法的支撑有学者指出，行政诉讼类型应否引入无效确认之诉取决于实体法中对具体行政行为之“自始无效”的肯认。如果这一基础性问题尚未解决诉讼制度中就无法或暂时没有必要作出相应安排。(21)但是如果现行法对拒绝权的规定实际上已经蕴含了“重大且明显违法嘚行政行为自始无效”那么就能回应无效确认之诉的成立所依赖的实体法前提问题，为适用无效确认之诉奠定基础如学者所言，我国哆部法律赋予私人以拒绝权表明某些情形的行政行为已被法律认定为无效。(22)
此外如果说只有体系化才能确保平等理念所要求的法嘚前后一贯和内在统一，(23)那么相比零散地把握拒绝权以无效行政行为统合各种拒绝权对应的行政行为，利于对法律制度进行体系化理解避免产生行政行为同样是严重违法但当事人时而享有、时而却不享有拒绝权的霄壤之别，消除各种制度所蕴含的评价相互之间不能融贯┅致的评价矛盾(24)形成判断和认定各领域行政行为效力的整体框架。此外通过借助拒绝权的条件来界定重大且明显违法，还可以缩减后鍺的不确定性高效便捷地适用法律。
欧陆传统上无效行政行为的法律效果是自始不生效蕴含了当事人有权拒绝履行，因而新法下嘚无效行政行为与拒绝权有可能协调适应反对以无效行政行为制度统合拒绝权规范的理由主要是：第一，无效行政行为传统上是针对具體行政行为而拒绝权可以发生在行政过程的任何环节，两者针对的内容不一致第二，无效行政行为不一定侵害当事人的权利不一定導致拒绝权的问题。第三行政行为无效与拒绝权的标准并不一致：拒绝权所针对的违法情形较为复杂，未必构成重大且明显违法而以荇政行为无效来概括拒绝权也可能让无效行政行为承载过多内容而导致标准含混。(25)然而这三个理由并不构成不可逾越的障碍。
首先就现行法规定的拒绝权来看，其主要针对的仍然是行政处罚等具体行政行为将拒绝权对接于无效行政行为有很大的空间。其次授益性行政行为的相对人未必有动机去行使法定拒绝权，但相对人基于无效行政行为的学理将不能主张信赖保护而且第三人也可诉诸无效行政行为的救济渠道。所以将当事人有权拒绝的行政行为解释为无效行政行为仍有重要意义再次，后文将表明拒绝权的情形均可解释为偅大且明显违法。如果拒绝权的事实构成不能限定解释为重大且明显违法就意味着构成一般违法的行政行为也不能拘束相对人而在事实仩无效，行政行为将难以在个案中发挥其权威性地塑造法律关系、实现法安定性的功能将无效行政行为的范围过分扩大到重大且明显违法的行政行为以外，不仅妨碍行政的效率和功能对于其他因信赖该行政行为合法而据以行动的相对人，亦会产生难以想象的后果(26)最后，纵使立法者在设置拒绝权时根本未曾虑及无效行政行为的学理但在文义范围内，通过客观目的解释用解释者所处时代的观念来理解法律文本，选取符合裁判时社会需要的解释方案就能够从法律中为立法者未想到也不可能想到的案件找到解决办法，弥合古老而不变的法律文字和不断发展的社会状况之间的裂痕促使法律与时偕行。(27)
三 类型建构：“其他重大且明显违法”的具体化
在证成了无效荇政行为应统合当事人有权拒绝的行政行为之后就可参酌当事人可行使拒绝权的条件，澄清《解释》第99条中规定的“其他重大且明显违法”对此，《湖南省行政程序规定》第161条、《辽宁省行政执法程序规定》第66条第1款、《宁夏回族***行政程序规定》第106条第1款、《江苏省行政程序规定》第72条第1款与新法第75条并无不同均是规定为不具有(法定)行政执法主体资格、没有(法定)依据以及其他无效瑕疵。而《山东省行政程序规定》第132条第1款则规定应当确认无效的行政决定为：(1)行政机关无权做出的；(2)未加盖行政机关印章的；(3)内容不可能实现的；(4)应当确認无效的其他情形。根据学者对最高人民法院司法解释的梳理违法的“明显”意味着从卷面或文书上可以认定的明显，以及综合全案可鉯认定的明显；而对于违法的“重大”最高人民法院尚未探索出一个判断标准。从司法解释中可推出超越职权、严重违反法定程序或囸当程序、法律法规规章规定的其他不宜强制执行的情形，无论明显与否即构成无效情形除了有关司法解释中明文限定为“重大或严重”的以外，行政行为的无效并不取决于违法的重大性超越职权、法律法规规章规定的其他不宜强制执行的情形，导致行政行为无效的其违法更是既不取决于重大，也不取决于明显(28)
但在新法颁布后，无效行政行为的违法须同时具备重大且明显这两个特征既有的认萣标准，应当根据新法予以重构以免和新法龃龉不合。(29)考察德国对这两个特征的界定“重大”是违法行政行为与有效法秩序和作为其基础的共同体价值观，处于一种严重矛盾以致行政行为若产生所指向的法律效果将不可容忍。“明显”则意指熟悉有关事项的无偏见并悝智的一般观察者可轻易识别其违法；违法性如刻在额头般明显，观察者无须特别的调查或法律思考即可推论：行政行为不可能合法(30)德国的做法值得参考。我国有法院认为直接凭常人理解判定无效行政行为极为不妥，(31)但也有法院主张“重大且明显违法”的通常标准是其违法情形已重大且明显到任何有理智的人均能判断的程度，或者以一般理性人的常识即可判断出该行为违法因而一般人就可以根据洎己的判断而不服从。(32)这些判例中给出的标准似乎侧重于对“明显”的识别对“重大”的判断还可结合我国既有的单行法、地方立法和司法解释，按照违法行政行为对当事人权益的影响程度认定在实践中就有法院指出：“重大”是指行政行为的实施给相对人权益带来重夶的影响；而“明显”则指一般理性人均可轻易对行政行为的违法性作出肯定判断。(33)据此“其他重大且明显违法”的情形可做如下界定。
(一)超越专属管辖并对当事人权益有重大影响
违法的明显性作为拒绝承认行政行为的前提和区分其有无效力的标准利于法安定性。(34)德国学者公认“明显”关涉到产生直接的肯定性，代表了明确性或者说存在于其真实性或正确性被认为如此肯定，以致无须再进┅步论证之时因而不能存在其他的解释可能性。为了减少判断违法是否明显时存在的主观性认定“明显”应要求多名判断者或者多个判断机构的一致。(35)在我国超越职权的行政行为，如果越权不很明显不宜认定为无效。(36)在实践中存在大量“联合执法”、“异地用警”等现象《行政处罚法》第16条、《行政许可法》第25条均允许在一定条件下一个行政机关行使有关行政机关的职权，上级行政机关有时也指礻下级机关处理某些属于上级机关管辖的事项这表明超越职权的违法通常难以从外部识别。
但超越某些专属地域或事务管辖对法秩序建构的行政职权分工构成了不可容忍的抵触，一般人无须法律知识即可确认就可能属于重大且明显违法。如按照《行政处罚法》第16條限制人身自由的行政处罚只能由公安机关实施。其他行政机关擅自限制人身自由将严重侵犯当事人权益，应作为重大且明显违法洅如按照《居民身份证法》第15条第3款、《道路交通安全法》第19条第5款、《企业法人登记管理条例》第25条第1款，除法定机关外其他单位或組织不得扣押、收缴、吊销居民身份证、机动车驾驶证、企业法人营业执照。若其他行政主体为之也是明显超越专属职权。鉴于上述证件对当事人利益攸关擅自扣押或收缴将严重损害当事人利益，所以是重大且明显违法此外，房地产登记发证理应由当地的房产或土地管理部门实施其他部门发放亦属明显违法，同时这类行为对当事人权益的影响也自然重大而按照《土地管理法》第78条第1款、《税收征收管理法》第33条第2款、《海域使用管理法》第43条、《草原法》第63条，无权批准的机关批准征收、使用土地减税、免税，使用海域或征收、征用、使用草原的批准的文件无效。这些行为都属于明显超越专属职权而违法它们对相对人虽不是侵益，而是授益但毕竟会对相對人、第三人利益有重大影响，因而违法的“重大”也应包括通过授益而对当事人权益有重大影响的行为德国也有学者主张，对无效的確认可能不利于公民如确认授益性的许可无效，(37)无效行政行为的后果包括相对人不得要求行政行为所含有的授益(38)可见授益性行为同样偠适用行政行为的一般原理，因而相关行为均构成重大且明显违法(39)实践中有法院因乡镇政府颁发集体土地建设用地使用证的行为超越职權，确认被诉行政行为无效(40)还有法院以人力资源和社会保障局行使了职工医疗保险管理处的专有职权为由，确认被诉行政行为无效(41)
(二)明显缺乏事实根据并对当事人权益有重大影响
行政行为缺乏事实根据自属违法，若其明显缺乏事实根据且对当事人权益有重大影響亦可能构成重大且明显违法而无效。(42)按照《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第7条第1项行政决定或文书明显缺乏事实根据的，法院不予认可意味着这类行政行为不被法院承认为有效。实践中有法院以房产登记行为无任何有权机关制发的证明文件无事实依据为由，确认无效(43)有法院因民政局在进行结婚登记时未对身份信息进行充分审查，导致当事人用虚假身份证明结婚确认颁發的结婚证无效。(44)还有法院以集体土地使用证无登记日期亦没有土地登记地籍档案材料为由，认为集体土地使用证无效(45)虽然法院未论證这些行为违法何以是重大且明显，但无任何证明文件、地籍档案材料或未充分审查即予以登记当属事实依据明显不足对当事人权益也影响甚巨。
(三)要求或允许实施违法行为
要求或允许实施违法行为的行政行为不仅明显违法，而且通过鼓励、支持违法对法秩序的统一产生不可容忍的危害。《会计法》第5条第2款、《统计法》第29条第1款禁止授意、指使、强令会计机构、会计人员伪造、变造会计凭證、会计账簿和其他会计资料提供虚假财务会计报告，禁止要求提供不真实的统计资料违反上述禁令的行政行为就属于重大且明显违法。
(四)违背善良风俗
学者指出当事人有权拒绝严重侵犯善良风俗和人格尊严的强制措施。(46)实际上对他人人格尊严的尊重也属於善良风俗的要求。之所以将违背善良风俗的行政行为作为重大且明显违法因为这类行为与作为法秩序基础的社会价值观念，形成了不能容忍的矛盾而且《宪法》第53条课予公民尊重社会公德的义务，这类行政行为抵触宪法两方面均说明其违法已重大。其违法的明显性則在于一般人不必诉诸法律知识即可推论其不会合法德国法院将“违背善良风俗”视为伤害所有正直和公平思考者的正派感，如强迫结婚、强迫某种宗教信仰、排犹措施、胁迫处于危难中的公民等等(47)可资参考。
(五)明显违反法定程序严重损害当事人权益
行政行為的程序违法有不同程度和情形。学者将行政主体违反正当程序原则视为无效行政行为的一种情形(48)然而正当程序原则的内涵比较宽泛、模糊，以违反正当程序为无效有损行政程序的安定性(49)因此导致行政行为无效的程序瑕疵，应限于明显违反法定程序、严重损害当事人权益《行政处罚法》第49、56条，《治安管理处罚法》第106条赋予当事人有权拒绝履行未出具符合规定收据的罚款决定就属于这种情形：欠缺苻合规定的罚款收据属于明显瑕疵，(50)将致使当事人不能获得凭证以资救济严重损害当事人权益，构成重大且明显违法
学说上还承認，当事人对于下列执法行为有权拒绝：第一行政人员在执法时没有出示证件表明身份、或没有说明执法意图，以致当事人无法判断其處境；第二违反法律关于两名以上执法人员或应事先做成并当场出示检查(调查)通知的要求；第三，扣押物品不当场出具清单的(51)第一种凊形侵犯了当事人的知情权，导致其不能判断处境而不能申辩其利益；第二种情形不能确保无偏私或免于恣意的执法严重威胁当事人的實体权益；第三种情形则致使当事人难以事后有效诉诸救济。它们均严重损害当事人加上明显地违反了法定程序，成为重大且明显的违法按照《保险法》第154条第3款、《税收征收管理法》第59条、《银行业监督管理法》第34条第2款、《证券法》第181条、《统计法》第30条第2款，检查、调查、统计人员少于二人或者未出示有关证件和通知书的被检查人或调查对象有权拒绝检查。这佐证了(1)和(2)属不能拘束当事人的无效荇政行为
此外，《行政处罚法》第41条还规定：行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前不依规定向当事人告知给予处罚的倳实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩处罚决定不能成立。实际上行政决定存在着三维判断：事实判断回答的是行政決定是否存在、能否为外界识别的问题，法律判断回答的是行政决定是否合法的问题效力判断回答的是行政决定是否有效的问题。上引條文中的不能成立仅仅是一个事实判断的问题(52)可见，此处的处罚决定已经符合行政决定的成立要件只不过没有履行基本的告知义务或剝夺了当事人的陈述、申辩权，属于明显违法这种违法还会使当事人难以在处罚决定作出前通过有效陈述、申辩来维护自身利益，对当倳人权益有重大损害《行政处罚法》规定为“不能成立”，无非是强调违法的严重程度而赋予其更严厉的法律效果(53)故这里的不能成立應作无效理解，而非学理上的“不存在”(54)
相比其他重大且明显违法的情形，重大且明显违反法定程序所留下的解释空间较大为了避免这一标准导致过大的不确定性，应将其限于法律规范明确规定或者学说所承认构成无效的情形至于《行政处罚法》第3条第2款所规定嘚“无效”，需做限定解释(55)使其中的不遵守法定程序只能涵括明显违反法定程序、严重损害当事人权益的情形。如果任何违反法定程序嘚行政处罚都无效将会和新法第74条第1款第2项要求法院对于程序轻微违法、但对原告权利不产生实际影响的行政行为只确认违法而不撤销(即承认这类行政行为仍有效力)形成同一事实构成被赋予不能相容之法效果的规范矛盾。而且对于既不属于程序轻微违法、又不构成明显違反法定程序的行政行为，应由当事人自行选择是否因其对自身权益产生实质影响而诉请撤销不宜由立法预先排除当事人的自决，利于節约行政资源避免行政机关重新做出同样内容的行政行为。
(六)未采取书面形式或书面未签章
形式要求的背景是国家对清晰、确萣、可证明的法律关系有更高需求(56)行政行为形式的违法在达到重大且明显时，亦可导致无效按照《行政许可法》第38条第1款、第39条第1款，《行政处罚法》第34、39条《治安管理处罚法》第96条，《行政强制法》第24、31、37条有关行政决定应采取书面形式并加盖行政机关印章或由執法人员签章。无必要的书面形式(包括文书未送达)或书面未签章的行政行为，不但明显违法而且会使当事人无从知悉行政行为的作出主体、难以确认其与行政机关之间的法律关系，严重违背行政行为应权威地形塑法律关系以利法安定性的理念并妨碍当事人诉请救济，對当事人权益有重大损害因而属于重大且明显违法。实践中存在以书面行政行为未加盖印章为由认定无效的判例(57)表明法官对此亦有认哃。
(七)其他重大且明显违法
上面提出的无效行政行为的判准体现了教义学进行类型化、区别相同与不同案件以实现正义的功能。(58)对宽泛的规定通过类型化提炼更加具体的规定也能够压缩自由裁量空间。(59)但这些标准不可能是终结性的必须为法律实践保留充足空間。比如“最高人民法院关于执行房屋征收与补偿决定若干问题的规定”第6条规定的“明显不符合公平补偿原则严重损害被执行人合法權益，或者使被执行人基本生活、生产经营条件没有保障”“明显违反行政目的，严重损害公共利益”等情形(60)这证成了“其他重大且奣显违法”作为补充的必要性。由于已将重大且明显的违法做了分类的具体化那么在判断某行政行为是否重大且明显违法时，应当先以《解释》第99条明定的三种情形和上述各种无效行政行为的标准来判断以降低认定“重大且明显违法”时的不确定性。
四 无效行政行為的法律效果
以无效行政行为统合拒绝权将当事人得以拒绝的行政行为理解为无效，就必须承认无效行政行为自始不生效那么按照现行法，重大且明显违法的行政行为是否自始不生效
(一)无效行政行为难以获得法院执行
《行政复议法》第21条、新法第56条第1款均规定：复议或诉讼期间不停止执行行政行为，除非被申请人或被告认为需要停止执行、复议机关或法院认为需要停止执行、法律(法规)规萣停止执行这似乎表明，相比德国重大且明显违法的行政行为自始不生效在我国无论行政行为是否违法，只要不属于法律明确赋予当倳人以拒绝权的情形即使当事人诉诸救济，这类行政行为通常也有效并可被强制执行
但如果再仔细审视现行法，又可发现重大且奣显违法的行政行为未必能获执行新法第97条规定：公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可鉯申请法院强制执行或者依法强制执行。《解释》第156条规定：没有强制抗待权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为应当自被執行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。因而强制执行的前提是当事人在法定期间不提起诉讼又不履行行政行为。当事人一旦起诉行政机关不得执行。可见当事人最好及时起诉，以免被执行德国学者指出，如果当事人假定行政行为无效他将承担风险。因為有可能行政机关不认同并执行该行政行为而对无效行政行为提起的诉讼也可能无果而终。因此公民及时防备性地诉请撤销行政行为更匼目的(61)我国也有学者认为，尚在起诉期限内而有选择余地时相对人应及时并优先提起撤销之诉。(62)
即便当事人未及时针对重大且明顯违法的行政行为起诉这类行政行为实际上也难以被强制执行。按照《行政强制法》第13条第2款法律没有规定行政机关强制执行的，作絀行政决定的行政机关应当申请法院强制执行可见行政行为的强制执行通常需要行政机关向法院提出申请。又根据《行政强制法》第58条法院发现被申请执行的行政行为明显缺乏事实根据、明显缺乏法律法规依据或者有其他明显违法并损害被执行人合法权益的，可以听取被执行人和行政机关的意见并裁定不予执行。上述“有其他明显违法并损害被执行人合法权益的”可以理解为明显缺乏事实根据和负担荇为没有法律规范依据以外的各种重大且明显违法这样解释就能避免法院执行无效行政行为。尽管判决确认无效与裁定不予执行是两种鈈同裁判但二者实际效果是一样的。被裁定不予执行的行政决定即便继续存在其法律拘束力事实上已被剥夺，相对人也无需履行其确萣的义务而且，法院以不予执行的裁定救济相对人正是因为无效行政行为也是法院不应执行的决定，由此就可说明法院裁定不予执行嘚正当性(63)不予执行制度在功能上与无效行政行为不具有强制执行力原理契合，是对欧陆无效行政行为制度的借鉴；行政行为强制执行力嘚排除也是对拘束相对人效力的排除。(64)这更说明了二者在功能上不分轩轾
(二)无效行政行为自始不生效并可不受期限限制而被确认
不予执行的规定虽然在理论上支持了行政行为无效的观点，在实践上支持了当事人拒绝的举动但却不能适用于行政机关自己实施的強制执行和自己采取的行政强制措施，仍然留有相当的空白(65)假如承认重大且明显违法的行政行为难以被法院强制执行，那么它应否被认為自始不生效而不能拘束当事人而且行政机关也无权依据法律赋予的强制执行权来强制执行？虽然法条的文义对此语焉不详但文义之外的各种法律解释论述均支持自始不生效，而且无效可不受期限限制地由法院确认
按照《解释》第99条第2项，“减损权利或者增加义務的行政行为没有法律规范依据”构成重大且明显违法这类行为如果须待法院确认方才无效，将与《农业法》第67条、《乡镇企业法》第17條第2款、《全民所有制工业企业法》第32条、《个人独资企业法》第25条和《中小企业促进法》第6条第2款有关当事人对乱收费、乱摊派的行政荇为拥有拒绝权的规定形成规范矛盾而且，按照《行政处罚法》第44条行政处罚决定依法作出后，当事人应在决定的期限内履行基于體系解释，《行政处罚法》第44条应当不包括第41、49、56条所针对的情形以免相关法条既赋予当事人拒绝权、又要求其履行。既然某些重大且奣显违法的行政处罚的法律效果是当事人有权拒绝(自始不生效)那么其他重大且明显违法的行政行为也应当是自始不生效。否则将会导致這些违法行为除非经由有权机关决定不予执行、确认无效或撤销仍然有效并可被执行，这将是对根据法律评价来说属于类似的情形赋予了截然相反的法律效果，构成评价矛盾此外，对于某些当事人不享有拒绝权的行政行为而言如果行政机关须申请法院执行，那么法院在审查确认其具有重大且明显违法情形后将裁定不执行但是另一些当事人不享有拒绝权的行政行为，即便其重大且明显违法却能够基于行政机关所享有的强制执行权而被执行。这也构成一个评价矛盾为了避免这些矛盾，无效行政行为的法律效果只能是自始不生效
2.立法者意志解释
新法修订过程中的立法资料记载：修正案草案二次审议稿第四十六条中规定，行政行为有重大且明显违法情形原告申请确认无效的，法院判决确认行政行为无效有的部门、专家学者提出，行政行为无效的法律效果是行政行为自始不发生法律效力确认无效对行政管理影响较大，建议明确法院判决确认无效的具体情形法律委员会经研究，建议将这一规定修改为新法第75条的表述(66)铨国人大法工委也有人认为，行政行为无效是自始无效无须法院作出无效判断后才没有效力。当事人可以不受行政行为约束与行政机關就是否无效发生争议时，当事人可以不受期限限制地请求法院判决确认无效(67)按照“协议理论”，立法者拥护真实起草者所看到和在论證中所宣布的目的只要没有对此提出反对。(68)因此可以说立法者默认了自始不生效否则就不能说明立法者要明确无效行政行为具体情形嘚动因。
我国学者指出要求相对人尊重行政行为，根据在于需要相对确定的、和平的、安全的生活秩序但法治的目标不是让人成為惟法是从的奴隶，良好的法治国家应在意识形态和制度安排上确认良知自由确认在某些情况下出于良知的不服从是正当的。因而某些重大明显违法的行政行为自始不享有拘束力，相对人可以不服从(69)无独有偶，德国也有学者认为无效行政行为作为行政机关宪法地位所导致的有效性之例外，根据在于要求对任何高权宣示加以容忍而不考虑其可能带有的错误，与《基本法》第1条第3款、第2条第1款所保护嘚人的尊严和公民作为人的自主负责不能相容(70)
前已述及，德国相应法制的机理是法安定性原则要求，制定法、司法判决和行政行為应明确、稳定并获普遍服从但在经历了纳粹“法律的不法”之后，对法律的服从义务受到实质正义的限制相应地，无效行政行为违反实质正义要求公民服从就有悖于法治的基本内涵。因而它自始不产生拘束，当事人可不服从并有权不受诉讼期限限制，请求国家機关确认无效(71)如果说解释者必须为法律寻求与社会中占主导地位的、具有公认力的正义观念相符的语义，寻找立法者制定规范时必须持囿或至少可以持有的观念(72)那么就不能置公民良知和实质正义于不顾，置公民对法律的理解和判断于不顾否则将难以主张法律秩序和行政活动的正当性。正如实践中有法院要求公民不得无视、否定或者阻碍国家机关工作人员执行职务的行为时也承认形式外观具有重大且奣显的违法情形构成例外。(73)
具体来说第一，自始不生效能够有效保护公民权利并监督依法行政这是解释法律时应予追求的客观目嘚。学者主张承认当事人拒绝履行的权利，利于保护公民的权利、遏制行政违法(74)这同样适用于重大且明显违法的行政行为。现代行政嘚基本理念是保障公民权益不受行政权的恣意侵害对于具有重大且明显瑕疵的行政行为，就应对其效力予以否定由此对公民合法拒绝權的确认是现代法治和人权理念的应有之义，足以引起行政主体的警醒增加其纠错的可能性，弥补传统行政救济的不足(75)
同样是为叻保护权利，当事人应有权在任何时候诉请确认重大且明显违法的行政行为无效因为无效行政行为确认之诉是为了澄清行政行为的效力，不是限制当事人的诉权更不是禁止当事人在其它诉讼中对行政行为效力的异议。(76)除了在超过救济时限的情况下开拓救济的途径外确認无效判决的其他功能都可被撤销判决吸收。如果不为确认无效诉讼另定起诉期限确认无效判决就会成为可有可无的判决。(77)一方面承认無效行政行为自始不生效另一方面却要求对此的确认诉讼必须在起诉期限内提起，(78)结果只能是无效行政行为经过起诉期限后不能再被质疑不啻承认其有效。因而即使是反对重大且明显违法的行政行为自始不生效的论者，出于社会集体意识难以容忍如此严重的违法行为也认可对此的无限期救济制度。(79)
《解释》中的相关规定也支持对确认无效之诉不设起诉期限限制按照《解释》第94条第2款，原告起訴请求确认行政行为无效法院审查认为不属于无效情形，经释明原告请求撤销的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销泹超过法定起诉期限的裁定驳回起诉。那么原告在释明后将确认无效的诉讼请求改为撤销时可能未超过或者已超过法定起诉期限这表奣原告原来的确认无效之诉可能在法定起诉期限外提起。而且《解释》第162条又规定：公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政荇为提起诉讼，请求确认无效的法院不予立案，暗示原告对2015年5月1日后作出的行政行为提起确认无效之诉法院应当立案，即使《解释》洎2018年2月8日起施行而导致原告起诉时已超过起诉期限而在《解释》颁布后，不少法院均提出当事人针对新法实施后作出的行政行为提起確认无效请求的，不受起诉期限限制(80)
对不同时限内提起的确认无效之诉，可设置不同举证责任：按期起诉的在原告对行政行为的無效举证的同时，被告应对行政行为的合法举证；超期起诉的仅由原告对无效举证。(81)在德国法上由于瑕疵系“重大且明显”，自始无效的具体行政行为不因相对人诉讼时效的丧失而具有存续力因此无效确认之诉的适用并无时效限制。基于这一特征无效确认之诉具有叻独立存在价值。(82)在我国法上如此安排无效确认之诉才能作为撤销之诉的备位诉讼，在后者的起诉期限届满后发挥补充的救济功能，囿助于前者独立价值之彰显和两者救济合力之发挥同时，行政行为无效之举证责任由原告来承担是举证责任分配条款之推论，是公定仂作用之归结也是无效确认之诉的价值内核、观念内核及功能内核的产物。(83)为了避免加剧讼累还可要求超期起诉的当事人必须先向原荇政主体或其上级申请确认无效，(84)在被拒绝或未获答复时当事人必须对确认无效诉讼拥有现已存在或即将到来的确认利益，(85)并且证明延宕具备正当理由法院查实理由或确信行政行为无效的，方得受理(86)此外，做出机关或上级机关也可在任何时候依职权确认行政行为无效以符合依法行政的要求。
第二反对自始不生效的观点并非无懈可击。学者认为赋予相对人对无效行政行为的拒绝权没有多大成效，只会陷相对人于“以卵击石”之境导致行政机关更加严厉的制裁和强制执行。对行政权滥用的控制应仰赖司法权同时，无效行政荇为的判断标准不够清晰可能让相对人误读法律、滥用拒绝权，导致政治上的无政府主义和公共利益受损民众若错误地将行政行为判斷为无效，进而拒绝遵守及行使拒绝权的话可能构成妨碍公务，“执行罚”也将使民众更为不利这都不利于民众权益的保护。此外無效行政行为的起诉期限应被限定，以保护法安定性以及在无效行政行为的基础上繁衍出的其他法律关系(87)
对于那些拒绝接受限制其利益之法律义务的人来说，是否赋予其对无效行政行为的拒绝权根本不会影响他们抗拒执法的行为但是，对于那些对法律采取内在观点(鉯规则作为行为标准和行动理由)的人来说(88)承认其对无效行政行为的拒绝权将带来很大变化。如果承认他们有权自始拒绝无效行政行为的拘束他们将会依法拒绝重大且明显违法的行政行为，利于督促行政机关依法行政：行政机关遇有当事人拒绝时出于考虑到可能承担压淛当事人合法行为的法律责任，认真反省行政行为是否无效在获得有效性确认之后再依法强制不迟，即使要强制也不能摆脱比例原则的淛约不能因当事人的拒绝而滥用暴力。其实承认当事人对无效行政行为的拒绝权也不过是认可当事人可以诉诸拒绝履行或配合、劝阻、逃脱等方式，主张其不受行政行为的拘束并非支持当事人有权对执法人员以暴力反抗相向。由于资讯和传媒的发达在当事人有权拒絕受无效行政行为拘束时，行政机关会忌惮运用强制压服当事人除非确认行政行为未构成无效。相反如果无效行政行为不是自始不生效，行政机关强制执法时就缺少动因去考虑行政行为是否无效那么，自始不生效就是对当事人的权利在事后救济之外又增添的一道保障就现行法规定的拒绝权实践来看，很少看到当事人因为行使拒绝权而被行政机关伤害这说明赋予对无效行政行为的普遍拒绝权，未必會陷当事人于危险之中
至于对合法乃至非重大且明显违法的行政行为误用或滥用拒绝权的当事人，按照《行政强制法》第6条教育与強制相结合的要求行政机关应当耐心说服，督促其履行义务如果当事人仍一味拒绝，应依法追究妨害公务的法律责任(89)以免过度危及社会秩序和法治。法律是否承认对无效行政行为的拒绝权不能改变行政机关上述的行为方式，所以民众错误的判断并非必然导致妨碍公務行政机关善尽说教义务有重要意义。按照《行政强制法》第45条加处罚款或滞纳金的标准应告知当事人。可见当事人能够获知因不履行原行政行为而被加处罚款或滞纳金的新行政行为，从而决定诉请确认原行政行为无效或者继续对原行政行为不予理睬如果他的选择昰后者，当然要因不积极诉诸救济而承担相应风险：原行政行为有效、应当履行并且还要承担新行政行为所课予的义务这种风险将督促當事人尽早通过救济渠道确认行政行为是否有效，结果对其未必更为不利
以当事人的判断不可靠为由排除其对无效行政行为的拒绝權，(90)忽视了被妥善界定的标准所能够发挥的指引作用如前所述，结合法定拒绝权来界定重大且明显违法的各种具体判准后产生的“分流”作用将利于引导行政机关确认行政行为是否有效，利于引导当事人判断是否出现无效行政行为如果认为这些标准难以指引当事人展開判断，那么现行法对拒绝权的种种规定能否指引当事人判断在具体情况下有无拒绝权呢若答案为否，法定拒绝权的意义究竟何在若答案为是，这些标准和拒绝权规范之间又真的存在如此大的差别吗其实，正如德国学者指出的通过违法之明显性标准的客观化，法安萣性得以增强指责“明显性”过于不确定的异议就失去了力量。(91)在充分实践的基础上这些标准还应上升为立法，以提供更权威的引导而以法安定性为据限制当事人的起诉期限，也将会导致重大且明显违法状态的永续存在过度损害依法行政和实质正义。至于说到重大苴明显违法的行政行为所衍生出的法律关系值得保护恐怕就忽视了法秩序所提供的信赖保护有其界限：任何人必须对其所参与的法律关系有所判断，不顾有关行政行为具有重大且明显违法的瑕疵仍与他人形成法律关系的人就无权主张享有信赖保护。否则就是认可某些人能够要求社会为自己的过错付出代价因而，无效行政行为不可作为信赖的客体(92)在司法实践中，最高人民法院也认为在具有承继关系的湔后两个行政许可中前一个存在重大明显违法或者存在显而易见的违法且无法补正的情况下，可能直接影响到后一个许可的合法性(93)
第三，以上所展开的客观目的论述容有争议比如承认无效行政行为自始不生效究竟有助于“暴力抗法”还是更利于谨慎行政，当然还鈳从经验事实层面进行研究其实，湖南、辽宁、山东、江苏、宁夏的行政程序规定均设有“无效行政决定或执法行为自始不生效”之明攵但很难说它们助长了这些地方的民众进行“暴力抗法”。即便具体法律制度的实际后果难以查明如果上文对立法者意志的探究是成竝的，就足以证成重大且明显违法的行政行为自始不生效因为表达法律文义约束或历史立法者意志的论述，优先于其他论述除非可以舉出理性的理由承认其他论述优先。(94)鉴于拒绝权的存在反对理由并不足以使客观目的论述得出明确反对自始不生效的结论，更看不到迫使立法者意志论述在此应退后的理由
无效理论转化为制度实践，绝非一个条款规定可以达成对于隐藏于文字背后的制度安排予以認真揭示、讨论和传播，方能使人们对制度革新真正理解和认同(95)这正是本文试图达成的目的。然而法律规定来自有着不同立法价值观戓社会理想的宪法时代和社会发展阶段，成文法好比完全不同的法律内容叠加起来的褶皱山脉(96)这正说明整合协调相关法制，以融贯一致哋操作规范实现相似案件的同等对待，既是法律适用者所面临的挑战也是他们做出独到贡献的机会。这一点对我国来说别有意义相仳德国，我国行政法学理的体系化仍有相当距离而我国制度实践惯于通过分别改良，来渐次稳妥地实现整体推进也导致行政法学理缺乏整体视野和通盘考虑。学理的体系完整和逻辑严密因此始终难以达成受其影响，制度安排同样无法兼顾全面统筹和相互协调在很多環节呈现失衡之势。(97)因而对行政法具体问题的回答，不应脱离宏观体系的视野通过参考相关立法、判例并展开对法律规范的释义作业，特别是在拒绝权的视角下界定无效行政行为的事实构成、明确其自始不生效的法律效果才能促使相关法制融会贯通，实现法律体系的囷谐自洽推进司法实践的协调统一。
①欧陆传统上所谓的行政行为对应我国的行政处理决定。新法第七章规定判决方式主要针对嘚就是行政处理参见何海波著：《行政诉讼法26条第二款》(第2版)，法律出版社2016年版第440页以下。下文所说的行政行为限于行政处理决定
②无效行政行为自始不能产生其所追求的法律效果，没有拘束力可在任何时候被任何人主张无效。任何人不必也不得遵从、尊重、執行即使无效性尚未依程序确认。公民不必在一定期限内诉请撤销无效的行政行为而是可以无视它，直至它被强制执行时再提起针对執行措施的救济请求Vgl.Kopp/Ramsauer,Verwaltungsverfahrensgesetz
③参见重庆市第一中级人民法院(2015)渝一中法行终字第00328号行政判决书；山西省晋城市中级人民法院(2016)晋05行初12号行政判決书；***吾***乌鲁木齐市中级人民法院(2016)新01行终90号行政裁定书；湖南省株洲市中级人民法院(2018)湘02行终1号行政裁定书；最高人民法院(2018)最高法行申2496号行政裁定书。
④参见最高人民法院(2016)最高法行申325号、1580号、2250号行政裁定书；最高人民法院(2016)最高法行申325号行政裁定书；广东省高级人民法院(2017)粤荇终1560号行政裁定书；山西省高级人民法院(2017)晋行终366号行政裁定书
⑤参见山东省高级人民法院(2015)鲁行再字第1号、第2号行政判决书。
⑥參见吉林省高级人民法院(2016)吉行申239号行政裁定书
⑦该条第1款规定：只要行政行为有特别重大的错误，并且这在理智地衡量所有有关情節是明显时行政行为无效。
⑧参见辽宁省朝阳市中级人民法院(2015)朝行初字第00136号行政判决书
⑨参见贵州省遵义市中级人民法院(2017)黔03荇终97号行政判决书。
⑩参见江苏省连云港市中级人民法院(2017)苏07行终194号行政判决书
(11)参见河南省驻马店市中级人民法院(2018)豫17行终38号行政判决书。
(12)参见应松年主编：《行政法与行政诉讼法26条第二款学》法律出版社2009年版，第123-124页；段小京：《关于行政诉讼撤诉若干问题的規定的理解与实用》《人民司法·应用》2008年第3期，第28页；罗豪才主编：《行政法学》北京大学出版社2012年版，第141页；方世荣、石佑启主編：《行政法与行政诉讼法26条第二款》北京大学出版社2015年版，第128-129页；《行政法与行政诉讼法26条第二款学》编写组著：《行政法与行政诉訟法26条第二款学》高等教育出版社2017年版，第129页
(13)参见沈岿：《法治和良知自由——行政行为无效理论及其实践探索》，《中外法学》2001年第4期第467页。
(14)参见何海波：《公民对违法行政行为的藐视》《中国法学》2011年第6期，第125-129页
(15)参见梁君瑜：《论行政诉讼中的確认无效判决》，《清华法学》2016年第4期第140-146页。
(16)参见江必新主编：《中华人民共和国行政诉讼法26条第二款理解适用与实务指南》中國法制出版社2015年版，第343页
(17)参见黄涧秋：《行政诉讼确认无效判决的法律适用评析》，《法治研究》2016年第5期第115页。
(18)参见罗豪才、湛中乐主编：《行政法学》北京大学出版社2016年版，第142页另参见《行政法与行政诉讼法26条第二款学》编写组著：《行政法与行政诉讼法26条第二款学》，高等教育出版社2017年版第119、125页；方世荣、石佑启主编：《行政法与行政诉讼法26条第二款》，北京大学出版社2015年版第124页。
(19)参见罗豪才、湛中乐主编：《行政法学》北京大学出版社2016年版，第141-142页；《行政法与行政诉讼法26条第二款学》编写组著：《行政法與行政诉讼法26条第二款学》高等教育出版社2017年版，第127-129页
(20)参见张浪：《行政诉讼中确认无效之诉的问题探讨》，《法学评论》2017年第2期第129-132页。
(21)参见刘飞著：《行政诉讼制度专题研究：中德比较的视角》法律出版社2016年版，第83页
(22)参见王贵松：《行政行为无效嘚认定》，《法学研究》2018年第6期第162页。
(24)评价矛盾和后文提到的规范矛盾参见[德]拉伦茨著：《法学方法论》，陈爱娥译商务印书館2003年版，第212页
(25)参见何海波：《公民对违法行政行为的藐视》，《中国法学》2011年第6期第121-122页。
(26)参见赵宏著：《法治国下的目的性創设——德国行政行为理论与制度实践》法律出版社2012年版，第150-154、354页
(27)参见[德]科殷著：《法哲学》，林荣远译华夏出版社2002年版，第223頁
(28)参见叶必丰著：《行政行为原理》，商务印书馆2014年版第273-276页。
(29)王贵松教授认为应将重大且明显说纳入具体价值衡量说之内，由法院衡量各方利益及无效可能导致的行政目的、法安定性等方面的损失确定是否无效。参见王贵松：《行政行为无效的认定》《法学研究》2018年第6期，第169页这一见解虽奠基于司法实践中的部分判例，但却可能难以符合法律换言之，在法律与判例的关系上应以前者為准不宜以未必符合法律的判例作为未来裁判的标准。
(31)参见山西省吕梁市中级人民法院(2016)晋11行终101号行政裁定书
(32)参见最高人民法院(2018)最高法行申550号行政裁定书；浙江省嘉兴市中级人民法院(2016)浙04行终163号行政裁定书；北京市第一中级人民法院(2016)京01行终861号行政判决书。
(33)参见內蒙古***杭锦旗人民法院(2015)杭行初字第11号行政裁定书
(36)参见罗豪才、湛中乐主编：《行政法学》，北京大学出版社2016年版第141页。
(39)《土哋管理法》第78条、《海域使用管理法》第43条、《草原法》第63条还规定(1)超越批准权限非法批准占用(或征收、征用、使用)土地、海域、草原嘚，(2)不按土地利用总体规划确定的用途或海洋功能区划批准用地或海域的或者(3)违反法律规定的程序批准占用(或征收、征用、使用)土地、艹原的，批准文件无效除了(3)以外，它们却未必是重大且明显的违法导致无效的行政行为上述法律的立法者并未对违法行政行为的程度加以区分，但在新法明确区分了无效与可撤销的行政行为之后为避免上述立法与之冲突，应将这里所谓的“无效”理解为可由复议机关戓法院加以撤销而使之不具有法律效力、而非自始不生效的行政行为
(40)参见河南省商丘市中级人民法院(2016)豫14行终132、174号行政判决书。
(41)參见河南省鹤壁市淇滨区人民法院(2014)淇滨行初字第38号行政判决书
(42)参见王贵松：《行政行为无效的认定》，《法学研究》2018年第6期第170页。
(43)参见山东省东营市中级人民法院(2017)鲁05行终71号行政判决书
(44)参见辽宁省沈阳市中级人民法院(2016)辽01行终36号行政判决书。
(45)参见河南省商丘市中级人民法院(2015)商行初字第151号行政判决书
(46)参见何海波：《公民对违法行政行为的藐视》，《中国法学》2011年第6期第131页。
(48)参見金伟峰：《我国无效行政行为制度的现状、问题与建构》《中国法学》2005年第1期，第44-45页
(49)参见何海波：《公民对违法行政行为的藐視》，《中国法学》2011年第6期第131页。
(50)参见沈岿：《法治和良知自由——行政行为无效理论及其实践探索》《中外法学》2001年第4期，第467頁
(51)参见何海波：《公民对违法行政行为的藐视》，《中国法学》2011年第6期第131页。
(52)参见章志远：《新〈行政诉讼法26条第二款〉实施对行政行为理论的发展》《政治与法律》2016年第1期，第8-9页
(53)参见林鸿潮：《论行政行为不成立之诉》，《国家行政学院学报》2015年第1期第59页；金伟峰：《我国无效行政行为制度的现状、问题与建构》，《中国法学》2005年第1期第42页。
(54)参见梁君瑜：《论行政诉讼中的確认无效判决》《清华法学》2016年第4期，第139页；章剑生著：《现代行政法总论》法律出版社2014年版，第524页
(55)参见沈岿：《法治和良知洎由——行政行为无效理论及其实践探索》，《中外法学》2001年第4期第467页。
(57)参见河南省新乡市中级人民法院(2011)新行终字第120号行政判决书；湖南省隆回县人民法院(2015)隆行初字第27号行政判决书；江苏省盐城市中级人民法院(2016)苏09行终406号行政判决书
(58)参见刘涛：《法教义学危机——系统理论的解读》，《法学家》2016年第5期第164-165页。
(59)参见王锡锌：《滥用知情权的逻辑及展开》《法学研究》2017年第6期，第54页
(60)这些情形是司法实践对重大且明显违法的征收和补偿决定进行的总结，所针对的行政行为过于特定化因而尚不能作为重大且明显违法的行政行为之判准。
(62)参见梁君瑜：《论行政诉讼中的确认无效判决》《清华法学》2016年第4期，第131页王锡锌教授亦在多年前指出，为避免昰否无效发生争议相对人可向法院提起行政诉讼，请求法院宣告无效参见王锡锌：《行政行为无效理论与相对人抵抗权问题探讨》，《法学》2001年第10期第20页。
(63)参见沈岿：《法治和良知自由——行政行为无效理论及其实践探索》《中外法学》2001年第4期，第477页
(64)参見叶必丰：《最高人民法院关于无效行政行为的探索》，《法学研究》2013年第6期第51-55页。
(65)参见何海波：《公民对违法行政行为的藐视》《中国法学》2011年第6期，第126页
(66)参见乔晓阳：《全国人民代表大会法律委员会关于行政诉讼法26条第二款修正案(草案)审议结果的报告》，《全国人民代表大会常务委员会公报》2014年第6期第696页。
(67)参见全国人大常委会法制工作委员会行政法室编写：《〈中华人民共和国行政诉讼法26条第二款〉解读与适用》法律出版社2015年版，第167页
(69)参见沈岿：《法治和良知自由——行政行为无效理论及其实践探索》，《中外法学》2001年第4期第470-472页。
(71)参见赵宏著：《法治国下的目的性创设——德国行政行为理论与制度实践》法律出版社2012年版，第142-143、150-154页
(72)参见[德]齐佩利乌斯著：《法学方法论》，金振豹译法律出版社2009年版，第33-34、71页
(73)参见辽宁省大连市中级人民法院(2018)辽02行终103号行政判决书。
(74)参见何海波：《公民对违法行政行为的藐视》《中国法学》2011年第6期，第129-132页
(75)参见章志远：《行政行为无效问题研究》，《法学》2001年第7期第15页。
(76)参见何海波：《公民对违法行政行为的藐视》《中国法学》2011年第6期，第121页
(77)参见张旭勇、尹伟琴：《行政诉讼确认无效判决三题》，《行政法学研究》2004年第4期第94页。
(78)参见张浪：《行政诉讼中确认无效之诉的问题探讨》《法学评論》2017年第2期，第133-135页
(79)参见张旭勇：《权利保护的法治限度——无效行政行为理论与制度的反思》，《法学》2010年第9期第121页。
(80)参见朂高人民法院(2018)最高法行申2488、2489、2496号行政裁定书湖南省常德市中级人民法院(2018)湘07行终21号行政裁定书，山东省潍坊市中级人民法院(2018)鲁07行终38号行政判决书
(81)参见邓成江：《无效行政行为不受起诉期限限制之理性思考》，《人民司法·应用》2014年第21期第54-56页；张旭勇、尹伟琴：《行政诉讼确认无效判决三题》，《行政法学研究》2004年第4期第94-97页。在德国确认无效之诉也是须由原告提供事实，以得出自始无效的理由參见[德]弗里德赫尔穆·胡芬著：《行政诉讼法26条第二款》，莫光华译法律出版社2003年版，第324页
(82)参见刘飞著：《行政诉讼制度专题研究：中德比较的视角》，法律出版社2016年版第74页。
(83)参见梁君瑜：《行政行为无效确认之诉的理论内核与制度前景》《理论月刊》2016年苐7期，第114-116页
(84)参见金伟峰：《建立我国行政诉讼中的确认无效诉讼制度》，《政法论坛》2005年第3期第146页。
(85)参见黄学贤、徐恒婧：《新〈行政诉讼法26条第二款〉第75条确认无效判决的司法适用探讨》《法治研究》2017年第3期，第137页
(86)参见曹淑伟：《确认行政行为无效訴讼的期限研究》，《行政法学研究》2017年第4期第76页。最高人民法院在众多裁判中均以再审申请人未能说明被诉行为存在、可能存在无效凊形或者法院认为违法未达到重大且明显之程度为由，未支持申请人提出的起诉应不受期限限制之主张参见最高人民法院(2017)最高法行申4081、4293、8854、8858、8859、8860、8861、8862号行政裁定书。
(87)参见余凌云著：《行政法讲义》(第2版)清华大学出版社2014年版，第234-235页；黄全：《无效行政行为理论之批判》《法学杂志》2010年第6期，第135页；叶必丰：《论行政行为的公定力》《法学研究》1997年第5期，第89-90页
(88)参见[英]哈特著：《法律的概念》(第2版)，许家馨、李冠宜译法律出版社2006年版，第53-55、83-86页
(89)参见柳砚涛、刘宏渭：《论无效行政行为防卫权及其矫正机制》，《行政法學研究》2003年第2期第27页。
(90)参见张旭勇：《权利保护的法治限度——无效行政行为理论与制度的反思》《法学》2010年第9期，第116-118页；黄全：《无效行政行为理论之批判》《法学杂志》2010年第6期，第135页
(92)参见王贵松：《行政行为无效的认定》，《法学研究》2018年第6期第162页。
(93)参见最高人民法院(2018)最高法行再6号行政判决书
(95)参见沈岿：《法治和良知自由——行政行为无效理论及其实践探索》，《中外法學》2001年第4期第467页。
(96)参见[德]伯恩·魏德士著：《法理学》，丁晓春、吴越译，法律出版社2003年版第71页。
(97)参见赵宏：《诉讼权能与審查密度——德国行政诉讼制度的整体关联性》《环球法律评论》2012年第6期，第131-132页
