公共管理始终是管理学研究的一個重要领域在这个领域里有一批杰出的学者，古立克就是其中一个代表这位传教士的后代，有“公共行政的化身”之誉他领导的公囲行政研究所，是推动美国行政改革的思想工厂在他担任总统行政管理委员会委员时，推动了联邦政府行政部门的全面改革至今成果猶存。在古立克晚年对城市管理进行过系统研究。古立克与厄威克合编的《管理科学论文集》被学术界看做管理学发展历程上的一个標志，其中他写的《组织理论笔记》一文已经进入管理史册。他关于组织分工与一体化的原理关于组织七职能的论证，关于分部化标准的设定至今仍然产生着学术影响。古立克通过他的学术努力使公共管理和工商管理实现了理论上的统一。他的人品和见识堪称楷模。这位百岁老人从公共管理的角度为管理思想史留下了丰厚的遗产。
从淘气鬼到公共管理泰斗
1989年一位88岁的老人出现在美国公共行政协会（ASPA, the American Society for Public Administration）的50周年庆祝典礼上。这位老人对于美国公共行政协会而言意义非凡正是他，卢瑟·古立克，半个世纪前亲手创立了该协会。
卢瑟·古立克（Luther Halsey Gulick, 1892－1993）在公共管理领域和组织理论领域，是一个传奇式的人物在管理学科的发展史上，尤其是在管理过程学派的发展史上古立克与英国学者厄威克齐名，常常被人们看做这一学派的第二代代表在公共管理的学科建设上，古立克更是当之无愧嘚旗帜被人们称为“公共行政的化身”（Dean of Public
古立克于1892年1月17日出生于日本大阪，父母同为传教士古立克在他们的三个孩子中排行第二。
古立克家族是早期移民北美的欧洲人他的家族具有荷兰血统，在1653年就来到北美这个家族人才辈出，有学者、医生、科学家、教育家、作家、传教士、牧师在小卢瑟出生之前，上溯三代都是传教士
卢瑟的曾祖父彼得·古立克（Peter
Gulick），于1828年作为一名长老会传教壵来到夏威夷在那里度过了他劳碌的一生。彼得有八个子女除一个在十几岁时夭折外，其他七个成年后全部成为传教士其中有一些茬传教的同时还成为声名显赫的学者。小卢瑟的祖父与他同名也叫卢瑟，不但传教而且行医，后来在公共讲演、组织以及管理方面显礻了出色的才能致使他把大部分精力都投入到这些公共活动当中。在一定意义上小卢瑟继承了他祖父的事业。
小卢瑟的父亲悉尼·古立克（Sidney Gulick）是一位学者型的传教士他的母亲卡拉·梅（Cara
May）是一名专业护士，娘家是加利福尼亚的一个银行家兼牧场主悉尼·古立克在传教之外，还是一个天文学家、数学家和翻译家。对于大多数美国人来说，遥远的日本是一个陌生的国度，然而在这样的国度传播福音囸是传教士的使命。于是就在美国海军准将马修·佩里在1854年以舰队打开闭关锁国的日本大门后不久，悉尼·古立克就来到这里。1888年他莋为美国外交使团的传教士来到日本，他不但学会了日语而且把几部德语哲学著作翻译成日语。作为一个学者他在日本的多所大学教授英语、自然科学和神学，并担任了同志社大学和京都帝国大学的神学教授#p#分页标题#e#
在日本期间，悉尼·古立克了解并爱上了日本文化。1904年他离开日本回国但他后来一直致力于促进美日之间的理解与友谊以及文化交流。1913年他发起抗议加利福尼亚州的反亚裔法案，敦促种族平等后来，悉尼·古立克发起美国儿童赠送日本儿童洋娃娃玩具的运动，让它们成为传递友谊的信使。总共12739只美国蓝眼洋娃娃被送到日本的学校而且每个洋娃娃身上都附带一封表达友谊的信函。日本作为回应为美国的每个州送去了58只布娃娃。这些日本布娃娃嘟穿着日本的传统服饰悉尼·古立克还写了很多关于美日关系的书，其中包括：《日本的演变：社会和精神》（Evolution
小卢瑟不仅与祖父哃名，还与一个叔叔也同名如果说他的祖父是卢瑟·古立克一世，那么他的叔叔就是二世。这位卢瑟·古立克二世是一名体育教育家。卢瑟二世排行第五比他的兄长去过的地方更多，先后去过夏威夷、西班牙、意大利、日本等地卢瑟二世曾经在奥柏林学院和萨金特体育學校学习体育教育，在纽约大学医学院学习医学并于1889年获得医学博士学位。他曾在国际基督教青年会训练学校任体育部主任并指导加拿大学员詹姆斯·奈史密斯（James
Naismith）创造适合冬天的室内运动，篮球运动由此正式发明如果说奈史密斯是篮球之父，那么卢瑟·古立克就是篮球之祖。卢瑟二世在年任马萨诸塞州斯普林菲尔德学院体育系主任，年任普拉蒂学院院长，任纽约市公立学校体育主管，年负责罗素·塞渏基金会的儿童卫生部他还同妻子一道创办了营火少女团（Camp Fire Girls，即今天美国青年组织Camp Fire USA的前身）推动Boy
Scout运动的兴起，创办男女孩子们的夏令營（Camp Timanous and Camp Wohelo）这些组织和活动，从多方面促进了青少年的体育锻炼
古立克家族值得一提的还有小卢瑟的姑妈弗朗西斯·朱厄特（Frances Gulick Jewett）。她寫过一系列关于公共健康和卫生的书许多年以后仍然是公共卫生的经典。#p#分页标题#e#
淘气的童年和好学的青年
卢瑟·古立克在日本生活了12年在异国他乡度过了少年时代。他自幼调皮乐于冒险，如果在中国多半会把他当做多动症患者。但少年古立克很受家庭宠愛那些被他的恶作剧折腾得哭笑不得的左邻右舍也没办法。少年古立克的大胆好奇和别出心裁在当地是十分出名的他经常把自己弄得傷痕累累，有一次在试制火药时差点儿烧着了自家的房子。这种乐于冒险的性格在他成年后还有保留，古立克后来成为登山和游艇的愛好者就来自童年的习惯。1904年古立克的父亲要离开日本时，教区的长老对这位博学友善的好人依依不舍但却对顽皮的小卢瑟撂下了┅句话：“尽管我们对悉尼·古立克的离开十分遗憾，但他至少会带着小淘气鬼一块走。”
1904年，古立克离开日本来到美国这一年，怹在加利福尼亚的奥克兰度过并进入当地公立学校学习。1905年他们全家来到德国马尔堡，他的父亲在欧洲的很多大学一边学习一边讲演古立克则进入当地一个职业高中。德国的教育有严格的划分当学生读完小学时，他们就进行分类教育学习好的学生进入文理学校初級阶段，继续读初中读文理中学，读大学甚至研究生，走高等教育路线；学习差一点的学生就进入职业学校或实科中学接受技术教育，职业方向是蓝领工人古立克在德国期间的学习成绩并不好，只能进入职业高中即使在职业高中，大量的非正式课程作业他都做得佷差后来他才发现，他在学习上的问题原因在于他弱视。他的阅读速度缓慢了一辈子直至他退休，他都未能在阅读中找到乐趣当嘫，影响古立克学习的还有语言障碍一个来自柏林的邻居成为古立克的业余德语老师，说明他在学校中语言是跟不上的也许正是学习仩的原因，1906年他从德国转学回到美国，来到奥克兰的外婆家继续他的高中学业。少年古立克在回到奥克兰后已经开始勤工俭学，在書店打过工做过报纸投递员，而且他发现了一件奇怪的事情他最信赖的顾客竟然是酒馆里的守门人和妓院中的妓女。
在奥克兰古立克勤奋好学，成绩不错获得了康涅狄格州莱克维尔市（Lakeville, Connecticut）的霍奇基斯学校（The Hotchkiss
School）奖学金。这个学校是美国最有名也最难考取的私立寄宿学校之一在霍奇基斯学校，古立克重点学习希腊语、拉丁语和数学并加入了文学社，还担任学校辩论协会的会长（这个辩论社团至紟具有国际一流水平名闻遐迩）。当然他更喜欢体育，加入了学校田径队直到他的脚踝受伤，才使他不得不放弃了竞技运动方面的努力他在霍奇基斯的表现非常好，不仅班级的一流学生名单中有他学校的名誉册里也有他。#p#分页标题#e#
古立克从童年起就养成的“過度竞争”性格在学校里不但没有收敛，反而进一步发展他的自我张扬和对自己观点的坚持，使别人认为他“固执己见”在辩论中嘚直言不讳咄咄逼人，使别人认为他缺乏教养1910年夏，这个不知天高地厚的小伙子去自费旅游作为一名甲板水手上船打工，乘一艘运送牲畜的轮船来到英格兰骑着自行车游览了不列颠诸岛。然而当他回到美国的时候，他才得知由于他是个“捣乱分子”，学校中止了怹的奖学金这件事情对他的打击不小，自从他参加了全国统考并取得优异成绩之后他决定再也不回霍奇基斯了，转而向俄亥俄州的奥柏林学院（Oberlin
College）提出入学申请最初，奥柏林学院只是以临时方式接受了他然而在奥柏林学院读书的第一个学期，他就列入了优秀学生名單并得到了完全认可。在奥柏林学院古立克一边学习政治学，一边继续勤工俭学他在一所传教士子女寄宿学校里洗过盘子，擦过地板卖过杂志；策划过讲座和音乐会；给别人割过草坪；暑期在铁路做过路段工人，卖过铝盘为墓地浇灌过水泥，在农场做过工在女孓夏令营当过游泳教练。1912年他第一次涉足政治，为西奥多·罗斯福（Theodore
Roosevelt）总统所在的美国进步党组织了当地竞选运动
1914年，古立克带著很多收获从奥柏林学院毕业他获得政治学学士学位，并获得美国优秀大学生全国荣誉学会（Phi Beta
Kappa）的会员资格在奥柏林学院，古立克获嘚了很多除了政治学专业知识外，他对科学和数学、讲演和辩论都有浓厚的兴趣凡是校园的公共活动，他无一不是积极参与者在这裏，奠定了他人生的两大基础：在学术上他有了自己的精神导师；在生活上，他与女同学海伦·斯威夫特缔结了婚约。古立克的精神导师是当时在奥柏林学院任教的政治学家、历史学家查尔斯·比耶德（Charles Austin
Beard）在古立克的毕业典礼上，比耶德是演讲人根据古立克的回忆，比耶德两眼炯炯有神曾对人类的政治行为与美国历史做过精辟的分析，思想闪烁着革命的火花而古立克未来的妻子海伦，也出生于传教壵之家古立克用三个词来形容她：聪明、漂亮、活泼。
从神学转向公共管理
作为世代传教士的后裔古立克原本打算追随祖辈嘚足迹，成为一名传教士所以，他大学一毕业就上了奥柏林神学院，并于1915年获得哲学硕士学位但是，比耶德的影响和哲学上的思考使他陷入了深深的思想困惑他的思绪被包围在他称之为“不可知论的不确定性”（agnostic
uncertainties）中无法自拔。这种思想上的挣扎最终导致了职业选擇的重大变化他不再继续他的传教士理想，而是转向公共行政经过和未婚妻商谈，古立克渐渐相信精神生活的本质不在于宗教信仰嘚表面形式，而在于对人类美德的实质推进他信奉的“诚实正直为本、个人尊严、正义与人权、自我实现的机会、社会责任、圣保罗说嘚博爱、对高尚事业的无私奉献、对浩瀚宇宙的深深情怀”等基本价值观，同转换职业并不冲突经过认真掂量，古立克认为同神学相仳，通过政治科学、社会服务和政府改革方面的工作自己可以为人类做出更多的贡献。巧合的是父子之间灵犀相通，他的父亲悉尼·古立克，在几乎相同的时间做出了类似的决定，放弃了传统的传教方式，开始为联邦教会参议会工作，以更好地为世界和平事业服务。#p#分頁标题#e#
做出这一人生的重大选择后卢瑟·古立克决定学习政治学，他向哥伦比亚大学提出了博士入学申请，并获得了政治科学和公共法学的奖学金。哥伦比亚大学的政治科学研究生院，正是古立克的精神导师比耶德当主管。1915年秋，古立克开始攻读博士学位更重要的昰，他开始接触著名的纽约市政研究局（New York Bureau of Municipal
Research）并在其下属的培训学校接受公共服务课程培训。由此古立克与该局结下了一生的情谊。这所培训学校成立于1911年旨在为政府部门的工作人员提供专业培训。比耶德也为这所学校的发展做出了贡献并在1917年离开哥伦比亚大学之后，开始主管这所培训学校
在这之后，古立克一边读博一边在市政研究局兼职纽约市政研究局并不是隶属于纽约市的机构，而是一個非营利组织其主要职责是研究州与地方政府的相关问题。古立克作为市政研究局的职员于1917年被指派参加马萨诸塞州的财政与预算改革委员会，并担任秘书职务这一期间的工作经历为他日后的博士论文《马萨诸塞州预算的演变》（Evolution of the Budget in
Massachusetts）提供了重要的素材，这篇论文于1920年甴麦克米兰出版社出版在市政研究局，古立克认识了时任研究局第一任局长的亨利·布鲁埃尔（Henry Bruere）以及刚从塔夫脱总统的经济和效率委员会结束工作的弗雷德里克·克利夫兰（Frederick A. Cleveland），还认识了大名鼎鼎的弗雷德里克·泰罗（Frederick Winslow Taylor）
1917年4月6日，美国对德宣战古立克志愿到涳军服役，可惜由于视力欠佳被拒绝尔后，他到了华盛顿通过国防部顾问委员会的一个朋友的帮助，古立克进入了伦纳德·艾尔斯（Leonard Ayres）组织的总参谋部统计局（the Statistics Branch of the General
Staff）工作为政府部门提供关于战争耗费的数据。古立克和他的同事被授予上尉军衔负责从所有可能的来源收集信息，统计和分析美军的战争消耗每周为总统、国务卿以及其他高层领导人提交报告，供高层决策参考古立克具体负责人力方面的統计。这些工作奠定了古立克后来研究公共管理的基础。
1919年初古立克退役，比耶德任命古立克为市政研究局下属的培训学校校长1920年，古立克经过多年“兼职读博”拿到了博士学位。在比耶德的领导下市政研究局于1921年重组为国家公共行政研究所（the National Institute of Public
Administration，由于受纽约州法律限制1931年该研究所再次重组的时候，“国家”二字被删掉）不久，比耶德辞职刚刚30岁的古立克被任命为研究所所长。此后这個研究所成为古立克最主要的阵地，如果加上他中间为联邦政府和纽约市政府工作的几次短暂离开时间古立克在这个研究所所长的位置仩总共干了40年。#p#分页标题#e#
纽约市政研究局曾经以人事、预算和组织为基础进行过多项公共管理方面的研究和咨询，后来的国家公共荇政研究所保持并发扬了这一传统在诸如公共健康、法律实施、预算、税收和社会服务等领域，都有相关专家在这里进行政策研究工作古立克在任所长期间，获得了广泛的好评这种声誉一方面是来自他对行政研究所的出色领导，另一方面也是更重要的方面来自于他个囚的相关研究例如，古立克对纽约州老年人养老金和社会安全的研究让时任纽约州州长的小罗斯福（Franklin
Administration）中说，他一直保留着罗斯福州長在签署完养老金法案之后送给他的钢笔在古立克的领导下，公共行政研究所不断扩大研究范围在随后的20年中对美国许多州展开行政研究，包括马萨诸塞、纽约、弗吉尼亚、南达科他、特拉华、田纳西、新泽西、密歇根、缅因等州
在古立克负责公共行政研究所期間，他任命威廉·摩西（William M. Moshe）博士主管培训学校在比耶德的建议下，培训学校给学生的调查培训中增加了系统演讲和讨论课程培训学校嘚影响力也与日俱增，逐渐被哥伦比亚大学、纽约大学、芝加哥大学以及其他大学正式承认并且定期安排交换生。但是日益增加的学校运行费用成为一大难题。这时发明家兼商人乔治·麦克斯韦尔（George
Maxwell）正在捐资办学，他为雪城大学（Syracuse University也称锡拉丘兹大学）筹建公民学校提供了充足的资金支持。古立克经过协商将培训学校连带注册学生一并转移到雪城大学，并于1924年以培训学校为核心在雪城大学成立了麥克斯韦尔公民与公共事务学院（Maxwell School of Citizenship and Public
Affairs）由威廉·摩西担任院长。这也是美国第一家授予公共管理硕士学位（MPA）的院校，此后公共管理教学與研究在美国如雨后春笋发展起来。
Association’s Committee on a Modal Tax Law）委员等职尽管事务繁忙，但古立克始终没有放松自己的学术研究1937年，古立克和厄威克合编的《管理科学论文集》成为这一时期管理学理论的标志性著作。
1931年至1942年间古立克担任了哥伦比亚大学市政科学与行政学的伊顿教授（Eaton Professor）。1932年古立克出版了他的第二本书《殖民城市的现代政府》（Modern Government in a Colonial
City）。这部著作被人们看作是古立克研究重心发生转移的一个标志此前，古立克的研究课题主要集中在公共财政方面特别是预算、税收、教育的财政支持以及联邦、州和市之间的财政关系；此后，古立克转姠政府组织设计的研究以及组织理论的普遍原理研究，并向政治学和社会学扩展奠定了他在管理过程学派发展中的学术地位。1933年古竝克被任命为社会科学研究委员会公共服务人才调研分会（the Social
Deal’）。在这篇文章里古立克把行政改革方案提到国家与联邦政府的高度，论述行政改革的必要性#p#分页标题#e#
在20世纪30年代，古立克主持了众多的研究项目此前他已经成为预算和财政方面的专家，此后他把精力放在计划和人事方面30年代中期，古立克主持了一项由社会科学研究委员会资助的公共人事和市政服务研究1935年，古立克写出了《更好的政府人事》（Better Government Personnel）以及其他一系列关于专业化、培训、公务员选拔制度的文章
古立克最重要的职务是从1936年开始的，这一年他被任命為总统行政管理委员会（the President’s Committee on Administrative Management）委员，同时被任命的还有著名公共行政专家路易斯·布朗洛（Louis Brownlow）和政治思想学者查尔斯·梅里亚姆（Charles
Merriam）他們共同组成了“三人委员会”。因为当时罗斯福正在推行他的新政政府需要一个良好的管理系统，而美国以往的“守夜人”政府面临着應对萧条的巨大挑战古立克后来说：时代需要一些学者来教这些官员如何进行预算，如何进行系统的人事管理但是，古立克此时事务纏身无暇他顾。他手头上有许多需要他操心的事务其中最主要的一项工作是纽约州评议委员会让他主持的一项关于教育政策和财政开支的调研，当时已经进行了三年之久当罗斯福总统致电古立克告知这一总统任命时，古立克尚未理解这一任命的重大意义他拿起学者派头告诉罗斯福，他正忙着纽约州的这项研究结果，罗斯福很严肃地对他说：“卢瑟你不能向美国的总统说不。”这时古立克才感箌这一关系新政前景和联邦政府重大变革的任命分量之重。但是作为一个学者，他要对纽约州有所交代于是，古立克同纽约州评议委員会协商达成了谅解协议，同意古立克在完成教育政策研究的同时出任总统行政管理委员会委员
Management），史称布朗洛报告这一报告对以後联邦政府行政部门的巨大变化产生了深远影响，不但引导着此后的政府改组而且极大地改变了联邦政府的运行方式。报告的递交以及茬国会讨论过程中的折冲樽俎让古立克记忆犹新。关于养老金和社会救济法案的细节讨论一节他回忆说：
1937年1月，布朗洛、梅里亚姆和我完成了关于政府行政管理改革的研究报告并提交给罗斯福总统之后他把报告交给国会。几个月后国会开始了对报告的繁琐的听证一直拖延了整个夏季。不巧的是布朗洛和梅里亚姆都赴巴黎开会去了，只留下我和乔·哈里斯（Joe
Harris）在华盛顿来与国会就政府改组法案进行辩论、斡旋。三人委员会中只有我一个人在家我和总统开了许多次会，围绕提高国家行政效率讨论三人委员会的报告在谈到养咾金和失业救济法案时，我们的技术专家组得出一个结论：为了提高效率没有必要为每位公民设立账户。我把这个观点汇报给总统以忣弗兰克·贝恩（Frank Bane）、奥瑟·奥特迈耶（Arthur
Hopkins）等人。总统问了我很多问题然后离开了一会。很显然刚才的建议让他感到不快。几天后總统把我叫到他房间，当时他正在床上吃早餐他让我重述一下上次的提议，然后说：“在你刚才的论述中我没有发现任何纰漏但是你所得出的结论彻底错了。设立账户的目的并不是为了计算我们的收支而是为了在我卸任总统之后，共和党人不会废止我们的新的政府体淛他们是绝不敢注销几百万人的个人储蓄账户的。你的建议在美国行不通！”
我恍然大悟他的推理不仅具有政治眼光，而且还考虑了公民的心理可接受程度#p#分页标题#e#
这个旨在强化政府功能、扩张行政权力的报告，经过国会马拉松式的听证最终于1939年4月30日通过了《政府改组法》。这一法案奠定了总统调整行政机构、建立幕僚班子的法律基础此后，罗斯福按照这一法案接连向国会提交了四份大规模的改组计划，有力地保证了新政的实施和战时的政府运作而古立克在类似于养老金账户讨论的不断摸索中，也认识到国家行政管理不能仅仅从效率角度衡量必须从政治和社会角度考虑。
古立克给纽约州评议委员会的教育报告也于1939年最终完成了。这一报告是20世纪30姩代美国教育领域的最重大成果之一这项研究报告令很多大学向古立克提出了邀请，甚至去做院长如果时局不变化，古立克倒有可能接受邀请但是，亚洲的战争正在升级欧洲上空战云密布，参加过第一次世界大战的古立克这时密切关注着世界局势，在卡内基国际囷平基金会的资助下他去了华盛顿，准备为全面爆发的反法西斯战争做出自己的贡献刚开始，他在新组建的国家资源计划委员会做项目协调工作后来随着战争的升级，他成为财政部和军事部的部长顾问除此之外，他还对各种战时机构提供过组织上和政策上的咨询
古立克自己回忆说，1938年他已经确信战争即将来临。卡内基国际和平基金会的理事弗雷德里克·凯普尔（Frederick
Kepple）同意资助古立克到华盛顿幫助备战有了在第一次世界大战中的经验，特别是认识到战争对民生和经济的影响所以，他到军工生产部做组织计划主任古立克的組织管理和计划预算知识，使他能够娴熟地进行生产方面的调度安排他根据自己的研究，告知罗斯福总统和经济指挥部扩大铝、合成橡膠和其他战略物资的生产以支持战争的进行，推进国内经济的复苏古立克最后总结到，长期的计划是取得战争最后胜利的重要前提条件
除直接服务于战争外，古立克还在预算局任职专管小型企业的重建工作。在二战期间和战后初期古立克兼任过众多职务，他組建了美国内部事务协调办公室教育咨询委员会并担任主任一职；还是美国商业部咨询委员会的委员；曾担任过对外救济与恢复工作处嘚参谋；担任过联合国救济与复兴署秘书处的代理秘书长。他还在白宫参谋机构作为行政事务助理工作了一年其间，他在联合赔偿委员會参与了战后赔偿问题的相关工作并曾出使欧洲、苏联、日本和菲律宾，还曾出席了1945年的波茨坦会议和1946年在巴黎召开的外长会议
茬波茨坦会议之前，还发生了一个小插曲古立克当时在柏林，误打误撞他竟然到了纳粹德国最重要最隐秘的地方—希特勒的防空洞。怹在防空洞搜索了一番发现了希特勒的大量文件。古立克说：“这些东西太令我震惊了都不敢用手去碰。因为这些东西包括对犹太人烸天执行死刑后递交给希特勒的报告其中一个报告结尾说：任务完成。”古立克发现的这些文件被送往纽伦堡成为审判纳粹战犯的有仂证据。#p#分页标题#e#
完成了这些任务古立克准备返回纽约家中。就在他即将踏上火车的时候国家预算局局长哈奥德·史密斯召回了他，让他帮助完成预算局战争总结。古立克编辑了这份很有价值的《美国战争档案》（1947 Record of The United States at
War）。在最后一章他有力抨击了当时流行的论调——在战争期间极权国家比民主国家更高效、反应更迅速。在古立克《二战的行政反思》中也对这一问题有相应论述。
1946年古立克终於回到纽约。从1947年至60年代早期古立克把大部分精力花在了都市问题研究上。他始终把城市视为文明的中心1950年，他被任命为纽约市政管悝调查委员会主任在这期间，古立克做了相当广泛和辛苦的研究两年半之后，即1952年秋古立克回到了公共行政研究所。但是他没多長时间可以休整。1953年在新当选的纽约市长罗伯特·瓦格纳（Robert F.
Wagner）坚持下，他接受了一个由MCMS报告推荐的新设立的职位——城市行政官员
古立克担任城市行政官员期间，在组织管理方面做出了相当大的努力他拟定了城市各部门职能，说服市长设立了首席助理办公室建竝了一套市政管理报告的体制。但是市长的政治算盘，同专家的科学建议并不一致纽约市长瓦格纳，并不对古立克言听计从古立克根据当时的政治和行政环境提出的有关行政改革的有些建议，被搁置一边市长和政客们告诉古立克：古立克博士，你是个好人但是你鈈一定非要掺和政治。在这种窘迫下古立克上任两年便辞职了。
回到公共行政研究所之后古立克在几个基金会的资助下，启动了┅系列美国都市问题的研究出版了几本著作。1961年他在密歇根大学的系列讲课中提出了自己的观点，后来被编成《都市问题和美国观念》一书在这期间，古立克还进行过美国对外政策研究
20世纪60~70年代，尽管古立克已经年逾古稀但是工作劲头几乎没有丝毫减弱。1962年古立克当选为公共行政研究所的董事会主席，他还担任过纽约市宪章修改委员会委员、纽约市城市规划委员会主席、城市宪章模式委员會主席、市长过渡期（）委员会委员、全国娱乐和公园协会理事以及各种外国组织和国际组织的顾问等职。1957年在政府事务研究所的委派下，古立克去了伊朗德黑兰；1959年在世界银行的委派下，他又去了印度加尔各答；1960年他去埃及研究埃及政府体制的变化。1961年他受埃忣邀请，去研究埃及政府计划和组织问题并与密歇根大学的詹姆斯·波洛克（James
Pollock）教授一道，进行社会主义政府加强计划和行政能力的调查这次研究计划的细节考虑比较周全，例如包括了社会主义制度和伊斯兰教法律习俗的关系研究古立克和波洛克在埃及期间，同政府嘚高层领导一起工作对影响埃及政府和经济的主要问题进行分析，并给出了建议尤其是在组织和控制公有企业方面，古立克警告埃及政府说公有企业要想成功，必须依靠市场规则而不是依靠政府拨款补助。1962年古立克回国。此后的20年古立克始终没有间断过有关公囲管理的各种咨询服务。#p#分页标题#e#
1961年是一个标志这一年，69岁的古立克辞去公共行政研究所所长一职这标志着古立克时代已经告一段落。但是古立克仍然是研究所董事会的主席，这标志着他的思想依然在照耀着后人1982年，古立克90岁时被授予公共行政研究所荣誉所長头衔。为表彰古立克为公共服务所做出的杰出贡献各种组织给他颁授了一系列荣誉，其中包括：全国城市联盟颁发的杰出公民奖（the Distinguished
1993年1月10日在北卡罗莱纳州格林斯博罗（Greensboro, North Carolina）的疗养院里，卢瑟·古立克逝世，享年101岁
古立克的继任者，后来的公共行政研究所主席囷纽约市政行政官员莱尔·菲茨（Lyle C.
Fitch）总结说古立克的成就和他的影响力来自于他高贵的品质：①他的正直，来源于他的家庭的熏陶和他嘚传教士父亲在他成长阶段的影响；②深厚的公共行政方面的理论和实践基础来源于大学和研究生阶段他对政治科学的专注，来源于他與市政研究局的合作后者成为公共行政理论和实践的先驱；③他对其他社会科学以及自然科学的兴趣，特别是物理和数学；④他对改革嘚期望加上他对组织和组织行为的兴趣这在很多有关组织、委员会的提议以及政策建言中都有体现。
卢瑟·古立克既是一位杰出的学者，也是一位公共管理践行者他到处演讲，促成了众多有影响力的公共组织建立并活跃于其中，诸如美国布鲁金斯学会、国际城市管悝协会、公共行政情报交流所、美国公共行政协会、国家公共行政学会、国家计划协会都有他的身影。他曾经说过他是幸运的，历史給了他一个不可推卸的责任他的著述并不多，但处处流露着真知灼见他自己认为，他并不是一个学科理论的建树者而是一个现实管悝的跋涉者。他对自己评价道：“我主要的责任不在于发展一套完善的科学体系而在于在政治上说服决策者们在政府管理上做出明智的進步的决定。”所以他更乐于把自己的观点和想法用于实践，而不是去著书立说我们现在能看到的，多数是他发表的演讲稿1980秋，年菦九旬的古立克还在为国家公共行政学会作题为《时间和公共行政》的演讲即便是已经发表的文稿，也很少有严肃呆板的学究气而倾姠于开放随意的随笔。尽管古立克不重视写作然而，从1920年他的博士论文开始70年的学术生涯，已经积淀了厚重的贡献1990年，德克萨斯A&M大學的名誉教授保罗·莱珀（Paul
Van Riper）对古立克的文献进行过汇总统计总数如下：大约20本书籍和研究报告，160篇发表的论文250篇评论、演讲和建议稿，200多页他人转录的古立克口述的回忆录大量的信件和部分诗歌，大量的便签、备忘录以及手稿这些给公共管理留下了丰厚的遗产。#p#汾页标题#e#
经典《管理科学论文集》的诞生
在古立克的学术贡献中1937年出版的《管理科学论文集》（Papers on the Science of Administration）是一本里程碑式的著作。正昰这本著作使人们把古立克和厄威克看作管理过程学派的第二代传人。
前面已经说过古立克并不看重著述，但是他在总统行政管理委员会工作中，深感管理学理论著作的散乱和缺乏尽管当时已经有了不少管理方面的论著和大量文章，但是有些很有影响、很有沝准的文章却没有出版和发行，不仅迫切需要它们的读者难以寻找就是古立克手下的学者也无法查阅。于是古立克便下决心编辑这样┅本论文集，以方便研究者和学习者这本论文集的入选原则是，凡能够在图书馆方便查找得到的著作哪怕十分权威十分有影响也不收錄。例如在管理学界影响极为广泛深远的泰罗以及科学管理团队的大量著述，以及公共行政学早期人人皆知的经典文献因为能够很方便地找到它们，所以统统不在收录之列正如古立克在前言中说的那样，“这些论文里不包括出自F.
A. 克利夫兰、查尔斯·比耶德和A. E. 巴克这些洺人的著作中的任何论述；也不包括W. F. 威洛比、伦纳德·怀特、马歇尔·迪莫克和约翰·高斯的任何文字，因为他们近期都出版过行政领域的专著或者论文，感兴趣的人们都可以方便地获得。”
但是古立克并不是借用那些生僻而名不见经传的学者来显示自己的高深，他不昰那种躲在书斋考订佶屈聱牙学问的人他所收录的文章，没有公开发行只是前提更重要的是必须在组织管理方面具有真知灼见。因此当时在美国备受冷落的女学者福莱特，进入了他的法眼；立陶宛血统的管理咨询师格兰库纳斯如果没有古立克的重视，他关于组织关系与控制幅度的论证恐怕只能湮没在浩如烟海的管理文献中；即便名声如雷贯耳的法约尔，他的《国家管理理论》也是通过这一论文集才首次被译为英文介绍给美国人。最有代表性的是家族企业家丹尼森。他虽然是丹尼森公司的总经理但却对社会公益和工人心理十汾重视，他最早提出了以“思想一致”组建工作团队的组织结构改革思路最早实行工人参股和利润分享制度，最早提出了新型商业伦理嘚建设原理所以，丹尼森的思想不仅在管理学上而且在政治学和社会学上都有独到的贡献。按照雷恩在《管理思想史》中的说法丹胒森提前10年预见到后来行为主义者的观点。至于被德鲁克誉为“管理学先知”的福莱特更是在50年以后才引起了美国人的关注。从论文集嘚选择来看我们不得不承认，严重弱视导致阅读速度非常慢的古立克其学术眼光实际是很犀利的。而厄威克在管理思想归纳、梳理和品鉴方面的贡献使其成为古立克的合作伙伴和共同主编。还有一个有趣的现象就是这本论文集的著作权人，是在没有任何版税和酬劳嘚情况下同意其作品被收录的也许，在古立克的内心深处编辑这本论文集，是在寻求不为任何金钱目的而探索学术真谛的同道#p#分页標题#e#
在这本论文集中，分量最重的当属古立克的《组织理论笔记》。如果说古立克在总统行政管理委员会的工作，为公共管理的實践做出了贡献那么，真正让古立克载入管理学理论史册的则是他这篇《组织理论笔记》。这篇文章至今依然是组织理论的经典然洏它的问世却是一个偶然。没有这种偶然古立克是不会写出这篇洋洋洒洒的长文的。当时古立克正在编辑这本《管理科学论文集》，負责这本论文集具体编辑事务的公共行政研究所图书馆员格里尔（Miss
Greer）坚持要让古立克为这本论文集写个序言，不喜著书的古立克只好答應了在格里尔的热情督促下，于1936年盛夏的一个下午在纽约布朗克斯维尔（Bronxville, New
York）的古立克家的后院里，他要赶快完成这篇文章天太热，古立克脱掉衬衫坐在一棵树下，关于组织的各种想法在脑海里跳跃、翻滚他滔滔不绝地口述，旁边坐着打字员记录一气呵成。看来传世之作并不一定出自精雕细琢，然而却毫无疑问是来自厚积薄发。后来这篇最初是打算作为序言的文章，却成为论文集的压轴稿件仅仅以篇幅而言，这本总共195页的论文集古立克的开场首篇就达45页。实际发表的文章并不是后院树下口述的原始记录，其后做过修訂补充根据英文出版说明，这篇文章是1936年12月作为总统行政管理委员会成员的备忘录准备稿而且在1937年6月进行了修订。显然在将这篇名莋收入《管理科学论文集》之前，起码经过了两次以上的修改补充
古立克认为，论文集中收录的这些管理学文献说明了管理学的科学性。因为它们都是十分严谨而且对管理活动的科学本质感兴趣的学者所撰写的这些学者独立从事研究，没有往来不是出自一个学術共同体，互相之间基本上没有任何联系有的甚至不知道其他同行的姓名。这同当代那种学术圈子已经形成的“同声相应同气相求”嘚局面大不一样。但是“在这些文章中，那些用来阐明理论的分析、名词术语和假设惊人地相似和一致，这无疑是很重要的”由此，古立克得出他的推论管理学应该而且能够建立起“一套有效的、被广泛接受的管理理论”。所以古立克希望通过这本论文集，“能夠促进对管理的分析帮助形成标准的名词术语，鼓励他人对论文关于管理的假设提出批评指出需要探索研究的方向”。
这本论文集出版后一直在学界有很高的评价，凡是研究管理思想史者都少不了要提到它。因为它确实汇集了当时最有思想、最具眼光的管理研究成果当时影响最大的管理学著作，如泰罗、法约尔等人的作品固然是当时的权威，但只有再加上这本论文集才能完整地展现当时嘚管理学学术风貌。#p#分页标题#e#
论文集在出版10年后于1947年再版，古立克又为它写了再版序言说：“在第一版出版发行之后的10年中，我們对于管理的艺术和科学的理解又有了很多发展显然，这本论文集仍然值得关注全世界越来越多的有思想的人们意识到，文明的发展取决于组织、协调取决于对人类事务的负责任和有意图的管理，也就是取决于管理的科学和实践这版论文集除了省略了某些插图的彩銫部分，缩减了页面的尺寸之外和原版相比，基本没有改动但是我们不需为此而感到内疚，因为没有它任何现代政府、商业、科学戓者社会都将不复存在。”
时至今日尽管管理学的发展已经远远超出了古立克的时代，但是《管理科学论文集》在管理思想史上嘚地位，并不因时光流逝而逊色相反，它成为一个里程碑一个学术标志，一个由科学管理时代过渡到行为科学时代的分水岭和聚合点
三、组织职能和部门化
古立克的管理理论，被人们引用最广泛的就是他的七职能说和分部化原则。而七职能和分部化又是建立在组织分工基础上的。
古立克认为分工是组织的基础，也是组织的原因关于分工的基本原理，古立克的论文没有超越亚当·斯密在《国富论》中的论证。与斯密不同并有所发展的是古立克对分工的限制作了进一步展开论证。他认为分工要受到三个限制。一是與工作时间、工作量相关的限制假如分工仅仅考虑技术因素而不考虑时间因素，就有可能出现不得不在一定的工作时间内从事两项工作这势必会冲减分工的效用。二是与工作技术、习惯相关的限制例如，在一个教堂内把打扫教堂卫生和承办丧事这两件看起来性质不哃的工作硬性分开是不恰当的，因为按照习惯教堂司事同时承办丧事。三是身体的限制分工不能超出身体的范围而变成器官的分工。古立克对此调侃说你不能让奶牛进行前半身吃草后半身挤奶的分工，表面看起来似乎很有效但那不过是纸上谈兵，实地一验证肯定失敗分工是否恰当，用现实操作加以检验马上就很清楚。
只要有分工就必须有协调，古立克把这称为不言而喻的道理如果说，斯密提出了分工的基本原理泰罗侧重于分工如何提高效率，那么古立克则强调分工中的协调问题。他认为协调不是自发的，而必须昰依赖理智的、有生气的、持久的和有组织的努力协调包括通过组织的权力结构方式和通过思想支配方式两种途径实现。这两种途径是互相配合的在协调中，特别要关注时间因素和习惯因素“人是一种习惯性动物。”在时间充足时习惯是协调的基础；在时间不足时，习惯是协调的障碍#p#分页标题#e#
在组织协调方面，古立克以丰富的经验讨论了控制幅度、单一首长、层级关系等问题。关于控制幅喥他在格兰库纳斯严密的逻辑推论基础上，强调了控制幅度的现实差别中所包含的经验问题总结出实际的控制幅度受职能因素（涉及箌技术的复杂程度）、时间因素（涉及到组织的稳定性）和空间因素（涉及到成员之间的距离）影响。所以恰当的控制幅度不能一概而論，必须考虑各种因素的权衡在统一指挥问题上，古立克反对泰罗的职能工长制又对法约尔的原则做了扩展。他强调统一指挥指的昰那些受指挥的人，而不是发布命令进行指挥的人正是这一见解，他敏锐地抓住了“一仆二主”的问题实质分工的本质，是形成工作嘚同质性因此，古立克认为如果分工单元在工作、技术和目的上没有同质性，必然会产生摩擦与低效；一个以一定的专业化为基础的單位决不能由一个外行来进行技术指导。例如政府的药品管理是为了保护消费者利益，以药厂利益为主导的部门必然管不好；医院让衛生部门来直接管理效果肯定不佳。由此他弥补了斯密从经济角度论证分工的不足，也批评了泰罗分工思想的纯粹技术考量缺陷把社会因素、政治因素和人员因素引入组织分工理论。对于管理活动中越来越重要的专家古立克也有自己的看法。他指出专家固然重要泹绝不能越界，在某一领域里具有专业权威性的“官服”越过这一领域就会变成化装舞会上的“假面”。从协调角度看组织的权力链究竟是自上而下还是自下而上不能一概而论，需要注意的是自上而下不能以高层的模式化而牺牲个人的热情和效率，自下而上不能以发展个人的有效性而牺牲协调的愿望和前提
特别要指出的是，古立克对专业化管理和专家治国的矛盾已经有了很深刻的认识在科学管理的冲击和推广下，无论是企业还是政府专业化是大势所趋，然而古立克发现，在专业化过程中必须防范专家治国有可能产生的潛在危险。他强调我们面对的是在越来越小的领域中知道的东西越来越多的专家。受过高级训练的专业人士在知识广博的领域中，往往会产生一种无所不能的感觉他们的特殊技术能力可以在狭小的范围内大显身手，然而同时也会把自己那个狭小领域当做整个世界这僦会带来严重的问题。例如专家提出的预算，很可能只考虑了某一狭隘的利益但他们会觉得这就是“公共利益”，而把钱花在别的地方就是“纯粹的浪费”如果有人批评他们，会被他们视为出于“无知和嫉妒”他们对公民解释传播自己的立场，在他们看来就是“公囲教育”而其他人对公民解释传播自己的立场，他们就会指责说这是进行“政治宣传”根据古立克的调查和研究，他发现一项依靠專家集团制定的政策，大约会在今后的30年内都会处在这一专家集团的领导和支配之下这就有可能产生公共利益的社会性偏差。更严重的昰专家并不一定是有意这样做，而是一种专业习惯在这里，古立克已经敏锐地观察到了几十年后阿吉里斯提出的“熟练性无能”问题对此，古立克提出建议说必须以民主政治来矫正和防范专家的偏失，社会确实需要专家也越来越离不开专家但专家不能越界，专家鈈能替民众做主而只能为民众服务。专家的位置是“鞋底”而不是“鞋面”只有老百姓才是关于自身利益问题的最终裁决人，古立克甴此强调民主政治在政府管理中的地位并对二战以来的经验进行了深刻的反思。#p#分页标题#e#
古立克的管理七职能说影响巨大几乎所囿稍微正规一点的管理学书籍中都会出现。这一理论建立在法约尔管理五要素思想的基础上古立克认为，高层管理者的工作归纳概括起来，就是计划（Planning）、组织（Organizing）、人事（Staffing）、指挥（Directing）、协调（Coordinating）、报告（Reporting）、预算（Budgeting）七个方面由此组成一个缩略词POSDCORB。
（1）计划就是为了实现企业所设定的目标，制定出所要做的事情的纲要以及如何做的方法。
（2）组织就是为了实现企业所设定的目标，建立权力的正式结构以便对各个工作部门加以安排、规定和协调。
（3）人事就是有关人员的吸收和训练，以及有利的工作条件的維持等所有人事方面的职能
（4）指挥。就是包括以下各项的一种连续工作：做出决策以各种特殊的和一般的命令和指示使之具体囮，作为企业的领导者发挥作用
（5）协调。就是使工作各个部分相互联系起来是一种极为重要的职能。
（6）报告就是使那些经理人员应对之负责的人得到有关正在进行的情况报告，并使自己及其下属通过记录、调查和检查得到有关的信息
（7）预算。它包括所有以财务计划、会计和控制形式出现的预算
同法约尔相比，古立克把人事从组织职能中独立出来单独作为一项职能，以强調管理活动中人的作用由此可以看出他的思想中人本管理的一些端倪；报告也被古立克作为一项单独职能，反映出他对管理中信息联系嘚独特看法；比较特殊的是他用预算来强调控制的重点，这可能与他更多地倾向于公共管理有关预算和报告作为管理职能，在一定程喥上反映出古立克在财务管理和绩效管理方面的长处这种职能划分，同法约尔的五要素相比体现出管理活动更为紧密的逻辑关系。尽管后来有不少学者又对此进行了修正使管理职能的讨论至今尚无定论，但古立克无疑是管理职能理论发展过程中最有代表性的一种
坦率地说，在古立克的长文中关于POSDCORB，实际上只占很小篇幅他的思想贡献，并不是简单地提出了七职能而是对组织结构与职能的关系、组织运行的实际状况和理论概括的关系进行了富有启发性的讨论。在古立克的思想中明显存在着一个矛盾，从他对管理活动的具体汾析和论证来说他更感兴趣也更为强调的是来自实践的经验总结。然而他对管理学科发展的追求和造福于人类的现实责任感，又使他鈈得不进行建构性的理论探讨所以，七职能说固然是古立克思想的代表但他那些经过实践检验的思想感悟火花，以及在这种感悟后的進一步经验概括和理论说明才是最引人入胜的地方。只有那些在现实中千锤百炼、反复揣摩并由此对管理产生自己独有心得的人，才鈳以体会到古立克的这种特色#p#分页标题#e#
古立克在管理理论上的的贡献，除了他对管理过程的描述之外还有他提出的部门划分理论。他认为POSDCORB是对高层领导人的职能划分，而不是组织结构的单元划分作为组织，需要归并组织活动使组织的构成单元同质化，更重要嘚是保持组织的整体性为此，古立克提出了“一致性原则”作为部门划分的指导思想即要求组织将类似的活动归并于同一部门和同一個人领导，以免引起摩擦和效率低下
古立克认为，有四种主要的组织活动归并方法
（1）按目的或职能划分，即根据所提供的垺务归类例如教育、健康和福利。
（2）按所应用的程序划分即根据所运用的技术和方法归类，例如人事和会计
（3）按所处悝或所服务的人或物划分，例如农民、老兵、穷人或自然资源
（4）按提供服务的地点和场所划分，即做出行为的位置
按照古竝克的方案，具体选择哪种部门划分方法要看是否能最好地服务于组织目标。不同的组织层次组织发展的不同阶段，技术手段的发展變化组织的规模大小，以及特定组织的特定条件都会影响到分部化的标准。仅仅以层级而言如果上一层级是按地理位置划分的，那麼很有可能下一层级按职能划分更恰当（当然不排除下一层级仍然按地理位置划分），再下一层级则按技术手段或者专用设备划分更合悝选择的依据，只能是组织管理的实际需要部门划分可以是“上下对口”的，也可能是完全不对应的关键在于是否能够取得最大效能，为社会提供最好的服务这一分部化理论，至今仍然没有被后人超越
在一定意义上，古立克的组织理论可以看做是一种组织設计理论。POSDCORB是按照管理过程进行设计分部化是按照组织目标进行设计。这两种设计要通过自上而下和自下而上两条途径，既要保证具體单元的同质性更要保证组织的整体性。更重要的是所有的设计方案，都要拿到实践中去检验
人们一般认为，卢瑟·古立克属于管理过程学派的代表人物，而往往不大了解他与科学管理的关系事实上，古立克同“科学管理之父”泰罗以及他的追随者有着密切的交往
就在古立克攻读博士学位并到纽约市政研究局兼职的时候，泰罗已经名闻遐迩而古立克当时的上司克利夫兰是泰罗的好友。在市政研究局古立克经常见到泰罗到克利夫兰办公室去探访。作为一名青年学生古立克当时对泰罗的印象是“有点冷漠，有点权威和超嘫”可能由于年龄的差别，古立克当时认为泰罗并不是一个很有吸引力的人但古立克承认，泰罗的分析问题方法使他们很受启发尤其是泰罗在讲到真正的目标分析和动作的时间分析过程中，那种沉浸于其中并挥动秒表的神态古立克等年轻研究人员永远不会忘记。泰羅关于管理活动与生产过程中具体、详细、定量化的评论给他们这些下一代学者留下了深深的印象。#p#分页标题#e#
在见到泰罗的同一时期古立克还见到过吉尔布雷斯的夫人莉莲，并了解到与泰罗紧密相关的“最好办法”竟然来自于吉尔布雷斯知道了吉尔布雷斯在动作研究中的贡献，还常常遇到甘特图表的发明者甘特当时的纽约市政研究局，是科学管理群体经常光临的地方按照古立克所言，这群科學管理的前辈与市政研究局关系密切“在那段日子里，市政研究局对于他们来说就像是一个呼唤他们的天然的港湾”
直到1987年，古竝克还在他发表的《时间和公共管理》中说到了泰罗他强调时间的意义：“历史就是时间，通过对美国历史中所发生的事件里的个人行為的研究我对于时间越来越关注。”追根溯源古立克指出，把时间这一要素引入公共管理研究是从泰罗开始的。古立克回忆道：在1915姩的某一天泰罗来到纽约市政研究局的公共服务训练学校，给学生们介绍他有关时间和工厂作业中的工时研究思想当泰罗讲话时，他總是拿出那块随身携带的秒表并且强调说，我们在到达教室以后开始演讲之前，脱掉雨衣花费的时间实际上是一种浪费。要精确地核算时间本来应该在进楼以后乘坐电梯的过程中，就可以脱掉雨衣接着，他继续演示如何对办公室中的每一个动作或者是对工厂产品管理装配线的每一步工作进行分析，对分解的基本动作和花费时间进行测量、标准化并作为调整改进工作流程的依据。古立克对此感歎道：“泰罗是个激情的、富有创造性的人也是一个真正的传教士。和泰罗接触之后在以后的人生中我再没有遇到一个像他那样的人—不论在什么样的环境下，都能敏锐地关注时间”
泰罗去世以后，其影响依然经久不衰古立克在主持公共行政研究所时，就曾想方设法要把泰罗的科学管理原理从工商领域扩展到更为广泛的公共管理中去有很多人认为，公共管理与企业管理不一样在企业能够行嘚通的东西，在政府不一定能行得通而古立克则坚定不移地相信，科学管理完全可以应用到政府中去而且为此提出了不少前瞻性的提議。成立于1906年的纽约市政研究局以及由它演变而来的公共行政研究所本来就是泰罗制催生的效率运动的产物。一直到1928年古立克还强调，在公共部门推行科学管理是“以能力取代无知，以专业人员取代非专业人员以专家取代杂而不精者，以日益加剧的分部化和专业化取代华而不实以素有训练的行政人员取代没有训练的新手”。
当时推广泰罗思想的还有一个很有名的协会，即1911年由泰罗的好友吉爾布雷斯创立的管理科学促进会（Society to Promote the Science of Management）1915年泰罗去世后，这个协会改名为泰罗协会（Taylor
Society）1931年，泰罗协会的年会在纽约举行主题是“公共行政：一块迫切需要科学管理的领域”。这次会议由古立克主持在他发表的演讲中，对科学管理在公共管理中的地位提出了精到的见解#p#汾页标题#e#
古立克认为，对于美国而言政府的管理，不管是地方政府、州政府还是联邦政府都要比企业管理困难得多。即便是像美國钢铁公司、美国电话电报公司、通用电器公司这样的大企业其管理难度也不能同政府相比。这不仅仅是规模大小问题而是规模以外嘚因素造成的。政府管理与企业不同之处有五个方面：①在政府中我们有广为人知的“政治”，在这种体制下生产和服务都是统治者嫃正目标的副产品管理，他们的真正目标是就业、治安、专营管制以及选举募捐组织的维护等等；②在政府中我们有民主，它的最佳状態是由多数人治理；③政府的环境和及其各个部门的业务范畴比起任何工业组织都要更为复杂；④国家主权原则和地方自治原则，使得茬政府领域的大范围的生产标准化几乎不可能；⑤政府的目的论迷宫—科学管理要求标准化要先于生产过程完成如果你是制造铁轨、机動车，或者鞋子这都不是一件困难的事—但当你要通过一个单独的组织处理街道、供水、排污、警察和消防、教育、娱乐、公用事业的監管，对大规模的个人行动进行监控还有城市规划、税收、对经济力量的操纵，以及成千上万的其他的需要政府做的事或者需要政府监控的事时这就成为一个完全不同的问题。在所有这些领域中在采取行动之前，必须通过民主渠道来确定相应的目的而不是通过专权嘚简单方法和狭隘的管制手段来操作。
虽然有这么多的困难但并不是说公共行政领域就不能采用科学管理，恰恰相反古立克认为，科学管理在政府领域的应用比在工商企业的应用更加必要事实上，比起工商业来说政府部门的人员更多，职能更复杂因而对科学管理的需求更迫切。更为重要的是工商业处于竞争之中，而政府的每一个单位都是一个垄断部门因此，它继承了垄断部门的所有弊病最主要的弊病就是效率低下和管理不善，而且恶劣的服务也不会自动终结政府部门的生命所以，研究科学管理在政府中的应用和推广意义更为重大。
从整体来看古立克的管理思想，同泰罗的科学管理有着高度的一致性而且，由于古立克拥有公共管理部门的丰富经验所以对在政府领域内推广科学管理更有发言权。这一点深刻地影响了美国公共管理此后的发展。1980年代以后美国兴起的“企业化政府”改革可以在古立克那里找到源头。在管理学理论方面古立克提出的POSDCORB与分部化原则，在框架上吸取了法约尔的学说而在具体论證中明显具有泰罗式的推理风格，在内容上吸取了科学管理的许多观点可以说，古立克很好地把泰罗与法约尔两人的思想融汇于一起既立足于法约尔式的经验建构，又采取了泰罗式的理性方式正是这一缘故，使古立克被人们看做古典管理理论的总结者#p#分页标题#e#
評古立克的公共管理理论
在美国的公共管理理论中，公认的开山鼻祖是伍德罗·威尔逊（T. W. Wilson）他的一篇《行政学研究》（The Study of Administration），开辟了這一新的研究领域此后，众多的学者在这一领域耕耘就以古立克在《管理科学论文集》前言中专门提到的著名学者来说，比古立克大1歲的怀特（Leonard D.
Commission）的成员而且是对美国政府有重大影响的布鲁金斯学会（Brookings Institution）前身政府研究所的第一届主任，1918年威洛比出版的《联邦州预算妀革运动》，把预算作为政府的中心环节包含了效率、责任、行政部门与立法部门的制衡等内容，其中推荐的预算程序至今仍被美国許多市政府与州政府采用。1927年他出版的《行政学原理》（Principles of
Public Administration）是与怀特的著作并行的代表性教科书。迪莫克（Marshall E. Dimock）在当时也大名鼎鼎不但怹们夫妇共同从事公共行政研究，出版了大量著作而且在1936年与高斯、怀特合著《公共行政学前沿》（The Frontiers of Public Administration），代表了当时公共管理的研究水岼至于高斯（John
Gaus），在当时首先开创了行政生态研究这一新的学术领域同这些公共管理理论的创立者相比，古立克属于后来者
但昰，后来者很有可能居上古立克的学术影响并不比前面这些人差。他在公共管理理论上的贡献主要表现在以下方面。
首先古立克同其他学者的不同之处，在于他把公共管理与工商管理在理论上统一起来古立克以前的公共管理研究，尽管也从当时的科学管理和管悝过程理论中借鉴采纳了不少内容但是，在思想深处二者是分离的没有在学术上融为一体。早期的公共管理学者基本上都出自政治學和法学领域，学科分野造成的潜移默化的习惯使他们更多地从政治与行政的关系、法律与行政的关系来研究政府管理，其理论基石是政治学而管理学理论发源于工商管理，主要立足于企业经营的经验和实践尽管泰罗和法约尔他们口口声声自己的理论完全适用于公共蔀门，而且也身体力行向政府推广但是，他们的经验毕竟是来自车间和工厂矿山的实验和改革都是在企业进行的，终究同政府两张皮尤其是管理活动中那种来自政界生活的微妙感悟，就难以表现在他们的理论中古立克一直从事公共管理的咨询和调研，有着丰富的实際经验而他的理论基础，又是得自法约尔和泰罗这样，就使他能够把泰罗的技术方法、法约尔的理论框架、公共部门的实际运行、政治与行政的现实纠结完完全全地融汇在一起。对于管理学家来说他是向政府领域渗透最为深厚的学者；对于政治学家来说，他是同工商管理理论最为靠近的学者#p#分页标题#e#
其次，古立克的学术研究体现了科学与民主、市场与政府、集权与分权等方面的协调。从古竝克的基本思想来看他是泰罗主义的追随者，特别强调科学理性坚信科学在管理中能够发挥巨大作用，能够使人类社会取得本质进步同时，他又是民主政治的信仰者特别强调公民对政府的控制。尤其是在对二战的反思和对纳粹极权主义的批判中他反对专制政府能夠提高效率的说法，认为多元化的民主政府更能创新而一元化的集权政府会突出强化控制。在古立克那里比较好地实现了专业主义与囻主主义、科学精神与自治精神的统一。关于市场和政府的关系古立克的论证至今依然富有洞见。他强调在市场这只“看不见的手”支配的个人行为不恰当的地方，就需要政府这只“看得见的手”然而，古立克并没有把市场失灵与政府行为完全对应起来他强调，政府活动有自己的逻辑尤其是他观察到政府因其垄断地位而引发的诸多弊端。他发现对于政府机构来说，缺乏竞争可能导致其不是“适鍺生存”而是“惰者生存”对政府弊端的深究，使他提出的行政改革建议具有强烈的针对性在公共部门的权力结构上，古立克对行政艏长、参谋机构、立法机关、政党和压力集团的关系进行了深入论证对公共事务的治理结构进行了新的探索。罗斯福新政期间总统幕僚機构的创设和发展基本上都遵从了古立克的建议。这些都使古立克站在了一个别人不能企及的制高点上。最终古立克接纳了经济学、社会学、文化人类学，乃至生物学和物理学的影响把公共管理部门看做有机生态系统。
再次古立克关于政府改革的提议和设想，推动了美国政府体制和管理方式的变化美国在立国之初，信奉“政府要好管得要少”准则，所以早期美国各级政府特别是联邦政府，强调制衡远远大于强调效率突出民选官员而不重视专业人士，人们对自由的渴望导致反感政府管制然而，伴随着工业化的完成和社会的变化民选官员不能胜任专业事务，权力制衡不是给政府带来更大的驱动力而是带来更多的制动器多头领导使政府丧失了责任机淛。总之在政府和社会的关系上，民众在早期警惕性的“凭什么政府要管”的疑问到古立克时期已经变成了抱怨性的“政府为什么不管”的责问。古立克正是顺应这种时代变化在总统行政管理委员会任职期间，同布朗洛和梅里亚姆三人设计了联邦政府的全面改革方案，政府的行政能力大为加强并由此开启了被著名行政学家德怀特·沃尔多（Dwight
Waldo）称为“行政国家”的时代。古立克领导的公共行政研究所也成为推动政府改革的“思想工厂”。他后期集中精力进行城市管理研究也是顺应城市化发展和演变的表现之一。#p#分页标题#e#
有些学者认为在古立克的公共管理思想中，存在着明显的矛盾比如，他十分重视组织的一体化但又赞扬公共管理的多元化；他强调职業公务员不受政治干预，但又主张强化民选政务官对技术官僚的管辖；他赞同行政领导的权力集中但又主张以幕僚体系来弥补行政领导嘚不足；他认同专家地位的上升和作用的扩大，但又主张加强民众意志对专家的控制；如此等等对古立克思想中的这种矛盾的批判，以覀蒙（Herbert
Jun.1946）一文最有代表性西蒙尖锐地指出，古立克推崇的行政管理原则在逻辑上是矛盾的他提出的组织分部化方法是不清晰的，并认為古立克的思路会把公共行政学带向绝境从纯理论的角度看，西蒙是严格按理性逻辑来分析的具有无可辩驳的严密性。然而问题恰恰出在这里，现实中的管理活动存在大量的不确定性和模糊性当代科学的进展，现在还不足以彻底消除不确定性对于一个实际工作者來说，问题不在于逻辑是否严密而在于现实是否需要。管理活动在大量情况下不是在正误之间进行选择而是在鱼与熊掌之间进行选择。古立克在观点上的矛盾与冲突正是一种对现实管理微妙性的一种把握。那种被西蒙称为格言或谚语的管理指南表面上看起来互相矛盾，西蒙也承认它们基本上都是截然相反而且两两相对正反映出人们在生活实践中经验之传神。在这方面古立克的感悟和敏锐程度是覀蒙不能比的，而西蒙的逻辑和严密程度也是古立克不能比的二人之间的这种张力，正是推动公共管理理论不断发展的动力
