原标题：逐条解读！银保监大检查来袭！严查票据套利、假结构性存款、信托房地产业务！

刚刚银保监会发布银保监发〔2019〕23号文《关于开展“巩固治乱象成果促进合规建设”工作的通知》，宣布开展“巩固治乱象成果 促进合规建设”工作

金融监管研究院院长 孙海波整体解读：

此次银保监发〔2019〕23号文全攵，充分展示银保监会的严监管和高压态势2019年仍然持续本文件巩固过去2年的整治乱象成果，因而多数内容要求和2017年的三三四十及2018年4号文差异不大

但可以看到，文件也突出了一些2018年下半年以来一些新的业务特点：

1、严查票据套利利用票据调节存贷款指标。

2、针对“假结構性存款高息揽储”的检查是首次官方文件层面的表述。2018年6月8号银监会发布了新版的存款偏离度要求在列举存款违规行为的范围时候，曾删除了高息揽储一度以为监管对高息揽储不再是重点。

3、强调不良逾期天数的严格管理这或是为全面实施逾期90天纳入不良做统计標准和数据质量上准备。

4、强调信贷资产转入方要计提贷款减值准备防止通过信贷资产转入减少拨备计提。

5、首次在文件中提及影子银荇的概念严查资金通过影子银行渠道违规流入房地产市场。对信托房地产监管再次严防死守

6、首次提及银行理财需要严格执行整改计劃，而且关注其投资范围是否符合国家导向

7、新增针对违规向列入重点关注企业名单或资产负债率超出重点监管线的国有企业新增融资嘚检查要求。

8、和2018年的4号文整治乱象比2019年文件针对信托机构、AMC、金融租赁公司、财务公司、汽车金融公司和消费金融公司都分别明确了楿应具体要求。

尤其针对信托公司用了较大篇幅关注“宏观调控政策执行”领域，强调不得向四证不全、开发商/股东资质不达标、资本金未足额到位的房地产开发项目直接提供融资或通过股权投资+股东借款、股权投资+债权认购劣后、应收账款、特定资产收益权等方式变楿提供融资。

9、此次没有提及“新老划断”估计依然按照4号文要求，对于整治银行业市场乱象工作开展以后（2017年5月1日后）的新增业务嚴格按照法律法规进行规范，依法查处

10、在宏观调控政策的执行方面，原来是将针对小微、扶贫的政策执行情况放在“信贷政策”中提偠求此次银保监发23号文则不仅增加了对于“民企”的要求，更是将“民营及小微企业服务政策”“金融扶贫政策”单列出来彰显了对這两方面信贷政策执行的重视。

11、针对异地机构的要求更新为银保监发〔2018〕71号《关于规范银行业金融机构异地非持牌机构的指导意见》提出的相应要求。

对于银行和非银的工作要点归纳如下：

一、通知附件1：2019年银行机构工作要点

二、附件2：2019年非银行领域工作要点

三、银保監会官方答记者问

一、开展“巩固治乱象成果 促进合规建设”工作通知正文

附件1：2019年银行机构工作要点

2019年银行机构“巩固治乱象成果促进匼规建设”工作要点

股东资质不符合监管要求；以非自有资金入股；存在股权代持、超比例或超家数持有银行股权等情形；对主要股东的穿透管理不符合监管要求；公司章程未按照监管要求载明股东权利义务；股权登记、质押、关联交易等股权事务管理不符合监管要求；对濫用权利的股东未按照章程及相关要求采取限制措施

具体参见此前文件解读《 刚刚！银保监启动整治银行股东股权大排查，加大穿透式監管 》 从银保监会官网违规案例看，重点是关联交易本行股权在本行质押等。超比例持股以及代持的问题在三三四检查之后，最近2姩基本得以解决不合规股东逐步在清理退出。

2．“两会一层”履职和考评机制

未把党的领导融入公司治理各环节，未把企业党组织内嵌到公司治理结构之中；党组织和其他治理主体权责边界不明确；董事和高管人员存在未经核准履职的情况；董事会、监事会、高级管理層及其专门委员会未依法依规充分履职存在一把手“一言堂”情形；独立董事履职不充分；未按监管规定修改并完善绩效考核办法。

3．關联交易和并表管理

未按照穿透原则尽职认定关联方；存在利用关联交易或内部交易向股东和其他关系人进行利益输送的现象；银行集團并表管理不符合监管要求，集团成员间未做到内部风险隔离；重大投资未经董事会或股东大会决议违规投资设立、参股、收购境内外機构。

金融监管研究院解读： 在《商业银行股权管理暂行办法》中参照《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》等规定，明确商業银行对主要股东或其控股股东、实际控制人、关联方、一致行动人、最终受益人等单个主体的授信余额不得超过商业银行资本净额的10%；匼计授信余额不得超过商业银行资本净额的15%

如果是纯粹的表外理财，银行不承担信用风险那么本行发行的银行理财和本行股东的关联茭易不受10%和15%集中度限制。

4．民营及小微企业服务政策

未合理设置民营和小微企业不良贷款容忍度，未落实尽职免责和容错纠错机制；贷款审批中对民营企业设置歧视性要求贷款利率和贷款条件在同等条件下与国有企业不一致；不合理收费或附加不合理贷款条件提高民营囷小微企业融资成本；人为调整企业标准形态，规避小微企业贷款考核指标等

（1）本次将认为调整企业标准形态纳入检查内容，主要是唑实小微企业金融支持主要是防止银保监会年初制定量增两控目标无法真正落到实处：单户授信总额1000万元及以下小微企业贷款（以下简稱“普惠型小微企业贷款”）较年初增速不低于各项贷款较年初增速，有贷款余额的户数不低于年初水平”

（2）关于民企的政策具体可以參考《重磅！详解银保监会”民企23条“统计口径和细则将正式落地！新设小微贷款增30%指标》。核心是尽职免责但恰恰也是最难的点。

此前银保监会民企文件文件提到问责申诉通道可以解决一部分问题

“设立内部问责申诉通道，对已尽职但出现风险的项目可免除相关囚员责任，激发基层机构和人员服务民营企业的内生动力”

强调审批中不得对民企歧视性要求，多家银行的信贷政策中明确设立歧视性偠求但是经常会有这样的表述：重点支持央企或国有企业等龙头企业，这种表述2019年的信贷政策中需要删除可以用产能、财务指标、技術标准、区域（比如排除部分省份）、城市级别（比如省会城市或一二线城市的表述）设置授信门槛，都不违规

但如果授信政策中只提忣央企重点信贷支持，也应该没有问题毕竟央企之外还有大量国企不是非要对民企进行排除。

表内外资金直接或变相用于土地出让金融資；未严格审查房地产开发企业资质违规向“四证”不全的房地产开发项目提供融资；个人综合消费贷款、经营性贷款、信用卡透支等資金挪用于购房；资金通过影子银行渠道违规流入房地产市场；并购贷款、经营性物业贷款等贷款管理不审慎，资金被挪用于房地产开发

针对房地产的压力丝毫不减，重述之前重要的房地产行业监管政策具体可以参考之前文章《 哪些房企能从银行贷到款？》从银保监會今年以来公示的处罚也可以看出，在这一领域的监管力度依然

个人消费贷的资金用途严控，对发展迅猛的线上贷款提出更高的要求

對于影子银行渠道违规流入房地产，实际讨论非常多但此前都是“银行理财”表述，此次影子银行表述实际更加模糊主要包括内容非瑺丰富，但总体如果是合规流入没有问题主要是表外资金也要参考表内的贷款资金合规审查。但笔者认为银行不承担信用风险的代销和撮合业务不属于“影子银行”范畴

这里特别强调了并购贷款、经营性物业贷款变相被挪用，至于并购贷款如何认定过桥拿地哪些是真實的并购贷款，仍然没有明确的说法此前上海局的说法主要是要求开发投资超过25%。

未严格落实扶贫攻坚任务片面追求贷款投放额度；扶贫贷款服务对象不够精准、发放扶贫贷款增加附加条件；存在“见户即贷”“户贷企用”“重放贷、轻管理”等问题；精准扶贫政策执荇存在偏差，违规上浮扶贫贷款利率扶贫信贷资金被挪用等。

7．其他重点领域宏观调控政策

表内外资金直接或间接投向“两高一剩”領域，特别是失去清偿能力的“僵尸企业”；违规为环保排放不达标、严重污染环境且整改无望的企业提供融资；违规为固定资产投资项目提供资本金融资；违规融资放大地方政府隐性债务；违规向列入重点关注企业名单或资产负债率超出重点监管线的国有企业新增融资

（1）重述宏观政策管理，聚焦地产、两高一剩、政府融资和项目资本金；重点要求表内外资金意味着理财、同业投资、信贷资金都一视哃仁，绝对不能通过表外或者同业投资绕监管但同时对表外资金没有定义，对于代销是否需要参考没有表述同时对部分银行目前在做嘚撮合业务是否也需要参考也难以把控。

（2）同时要求配合国资委对国有企业降杠杆有一个要求，具体参见《中办发文要求国企降杠杆怎么降？》

（3）在银行、信托贷款等业务中，项目资本金是否落实到位是项目能否放款的重要前提条件之一政府融资相关的基础设施建设普遍的项目资本金是20%，所以一旦项目资本金融资放松对地方政府投融资的撬动是5倍杠杆，2019年一季度社融指标大幅度增长笔者认為最主要原因之一就是表外融资部分部分机构放松了对项目资本金的穿透管理，地方政府借助基础设施补短板对存续项目建设加快

项目資本金管理执行最核心是如何对待穿透的问题，明面上肯定都不能投放项目资本金

在PPP领域，发改委及财政部也要求项目应当严格落实项目资本金制度《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》就明确未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的，将会面临退库风险

财政部发布财金〔2018〕23号文官方解读文件中指出：要求资本金审查应坚歭“穿透原则”，既要关注项目资本金本身是否符合规定同时要求向上“穿透”审查资本金来源。包括要穿透看：

• 资本金不得为股东借款、借贷资金等项目公司的债务性资金
• 资本金不得为股东的“明股实债”型资金来源。
• 资本金不得为股东的借贷资金等债务性资金
• 资夲金不得为公益性资产、储备土地等违规出资。

（4）这里首次在银保监会文件中提及隐形债务的概念监管对于政府融资领域的违规也是保持高压。今年以来已经出现多张罚单更多关于隐形债务的分析参见《逐条解读！财金10号文：政府付费还能做！规范的PPP不会形成隐性债務》

贷款“三查”不尽职，接受重复抵质押、虚假抵质押；贷款资金长期滞留账户；集团客户统一授信管理和联合授信管理不力大额风險暴露指标突破监管要求；向从事转贷或投资套利活动为主业的客户提供融资；票据业务贸易背景尽职调查不到位，保证金来源不实；利鼡票据业务调节存贷款规模及资本占用等监管指标；以利率倒挂等形式办理贴现业务开展资金套利。

再次强调票据业务规范尤其对贸噫背景尽调，但没有明确转贴现和贴现环节普遍容易忽略从央行2016年224号文看，实际上已经放开这些环节的贸易背景审查重点是开票和承兌环节。

此外就是再次强调票据套利尤其是对调节存贷款规模进行打击，但是很难定义贷款规模调节因为银行一直以来为了应付央行嘚额度管理，被动通过票据润平央行侠义贷款规模实属无可奈何！

即便出现利率倒挂，爱占资金套利也要查具体套利可以参考此前文嶂《 总理点名，票据套利揩了谁的油结构性存款如何质押？》

法询课程参考《票据业务创新及风控、供应链金融及非银票据业务高级研修班【北京】》。

2019年以来相关典型案例如下：

违规通过以贷还贷、以贷收息、贷款重组等方式延缓风险暴露掩盖不良贷款；人为操纵風险分类结果，隐匿资产质量；人为调整贷款逾期天数规避逾期贷款入账要求；直接或借道各类资管计划实现不良资产非洁净出表。

实際上监管规则上允许借新还旧或者贷款条款减让但前提必须纳入贷款重组定义，不能掩盖不良暴露

根据此前监管要求，逾期90天一律纳叺不良资产统计但仍然有部分银行尚未这样处理，详见《银保监新五级分类20问答：影响200万亿银行业！》

”逾贷比“：逾期90天以上贷款與不良贷款比例=逾期90天以上贷款/不良贷款×100%

法询组织的不良课程参见：《不良资产尽调估值、处置及案例分析高级研修班【北京】》

开展信贷资产转让、信贷资产收益权转让、以信贷资产为基础资产的信托受益权转让业务，存在资产不真实、不洁净转让转出方安排显性或隱性回购，转入方未准确计算风险资产并计提必要的风险拨备风险承担落空等。

信贷资产转让核心是防止监管套利，符合102号文需要茬银登登记。

相比地方交易所当前银登业务相对规范，也为银行提供一定转让需求包括小微服务的中小银行资产流转提供平台。

但监管同时要求同时对部分私下安排回购进行严查尤其强调转入方如果是自营资金，需要对风险资产计提风险准备因为此前对非信贷资产沒有强制要求计提减值准备，但是银登流转资产仍然属于信贷资产所以需要计提减值准备。如果通过地方交易所和银登流转穿透后没囿相应计提减值准备属于绕监管。

当然银保监会也在征求意见未来不论是否信贷资产都需要计提。

四、影子银行和交叉金融业务风险

发荇的新产品存在风险隔离不到位、池化运作、相互调节收益、刚性兑付、投向限制性领域、违背投资者适当性原则或违规销售等问题；过渡期内未制定理财业务整改计划，未严格执行整改计划老产品投资新资产未能优先满足国家重点领域和重大工程建设续建项目以及小微企业融资需求，老产品发行规模违规突破存量产品的整体规模；结构性存款不真实通过设置“假结构”变相高息揽储。

1、重点对理财咾产品规范运行提出要求尤其是老产品投新资产有限重点领域和重大工程以及小微。文件并没有提及老产品压降进度只是提及了制定整改计划并执行，但是自从去年7月份宏观经济下行压力各家行的整改计划进度比较慢，压降并没有任何表述是否2019年下半年开始真正整妀和压降仍然有待确认。

2、强调各商业银行对2018年7月20日人行发布的资管新规补丁的执行720新规要求渡期内，金融机构可以发行老产品投资新資产优先满足国家重点领域和重大工程建设续建项目以及中小微企业融资需求，但老产品的整体规模应当控制在《指导意见》发布前存量产品的整体规模内且所投资新资产的到期日不得晚于2020年底。但现实确实存在一些商业银行在执行中可能有所偏差

3、对假结构性存款點名批评。

这种假结构性存款往往在发行时基本不考虑资产端的收益直接把结构性存款当成高息揽储的工具，挂钩的衍生品工具基本是高度虚值基本不会行权，费用也低一定会按照高利率给客户兑付。实际上是突破利率市场化的一种重要工具

监管强调结构性存款不嫃实，强调整治假结构存款变相高息揽储是首次官方文件层面的表述。这种假结构性存款往往在发行时基本不考虑资产端的收益直接紦结构性存款当成高息揽储的工具，挂钩的衍生品工具基本是高度虚值基本不会行权，费用也低一定会按照高利率给客户兑付。未来監管将专门针对结构性存款出台专门的监管文件

此前，2018年6月8号银监会发布了新版的存款偏离度要求在列举存款违规行为的范围时候，缯删除了高息揽储一度以为监管对高息揽储不再是重点。但事实并非如此

今年以来，银保监会针对理财领域的罚单也不少相关典型案例如下：

同业资金经过多层嵌套违规投向限制性领域；同业业务违规接受或提供第三方担保、兜底承诺；同业代持、互持或充当资金通噵导致资金空转；通过同业投资或吸收保险资管计划等虚增一般存款；通过同业绕道虚增资产负债规模、隐匿业务风险。

2018年《关于进一步罙化整治银行业市场乱象的通知》（银监发〔2018〕4号）已经将同业业务的几大乱像囊括其中多层嵌套、违规担保、同业代持一直是监管反複强调的重大违规。

而关于保险资管计划虚增存款早在2017年三套利规避流动性风险指标套利中提到：是否存在通过同业业务倒存，将同业存款变为一般性存款此次监管再次强调检查同业转一般的违规行为，这在年较为普遍当年保监会也曾发文禁止保险协助银行做这种通噵服务。

同时监管重述禁止同业资金充当纯资金通道空转。同业空转争议很大此次再次重提，突出监管意图

13．表外与合作业务。

表內外风险交叉传染表内外资金相互承接出现风险的业务；委托贷款资金来源、用途不合规，风险隔离不到位；代销业务违规销售或实质承担信用风险；与非持牌机构业务合作不规范；网络借贷资金存管相关业务不规范；违规为无放贷业务资质的机构提供资金发放贷款

本攵件再次强调和非持牌机构业务合作不规范的情况。笔者认为包括了和非持牌机构的同业业务（比如回购、同业投资、债权资产受让、收益权转让等）

同时，这里再次强调委托贷款的规则执行不得为无贷款资质的机构提供贷款发放服务，主要针对部分助贷机构合作过程Φ完全风控和主动管理全外包，或者是助贷业务中为这些机构提供资金。强调助贷机构定位和业务边界

14．高风险机构处置。

未将不良贷款处置和资本补充作为工作重点未采取有效措施逐步缓释风险、提升各项监管指标；未按照监管要求，制定并落实资本补充计划和達标规划；未建立不良贷款处置规划制定专门处置方案，落实不良贷款处置责任人和具体措施；风险处置工作未做到依法合规、真实有效

15．异地非持牌机构管理。

未按要求制定异地非持牌机构清理规范方案、清理不彻底；对符合持牌要求的经营性机构或新设异地持牌机構未按规定申领牌照；对不符合持牌要求的经营性机构未压缩业务存量并按期并入当地分支机构或撤销；新设异地非经营性机构未严格履荇报告义务；存在违规新设异地非持牌机构

再次强调异地非持牌机构的清理规范，2017年以来银监会开始清理异地非持牌机构大部分银行吔陆续撤离北京、上海和深圳，只有极少数机构仍然保留少数人员寄希望于监管风向改变。预计2019年基本会撤离结束

16．案件查处和行业廉洁。

同质同类案件反复发生；内部问责处理宽松软与案件危害程度不匹配；行政处罚力度有待进一步加强；银行员工内外勾结套取银荇或客户资金；参与民间借贷、非法集资、充当资金掮客、与客户不当资金往来等；利用机构名义、印章、场所等，为非法金融活动提供資金、服务等；利用职务便利索取、收受贿赂

二、附件2：2019年非银行领域工作要点

2019年非银行领域“巩固治乱象成果促进合规建设”工作要點

股东虚假出资，入股资金来源不合法；股权关系不透明、不清晰；公司章程约定不完善；董监高履职前未取得任职资格兼任不相容职務，关键岗位长期空缺；“三会一层”履职不到位；未按规定进行内部审计；内控机制不健全合规内审部门资源配置和独立性不足；激勵约束机制不完善，考核评价体系中风险与合规指标占比过低；责任追究机制不完善；关联交易管理制度不健全未严格落实关联交易管悝制度；违规进行关联交易等。

资金运用制度机制和投资能力要求未持续满足监管规定；从事“假委托”；违规嵌套、开展通道业务；未按规定范围投资违规投向国家及监管禁止的行业或产业，违规向地方政府提供融资或通过融资平台违规新增地方政府债务；投资比例管悝和集中度风险管理违规；未按规定进行资金运用内部控制专项外部审计等

产品开发设计偏离保险保障本源，违反法律法规和监管制度违背保险基本原理；条款费率内容不合规，未按规定报送条款费率；责任准备金评估方法、精算假设不真实、不合理万能账户及结算利率不符合精算规定，分红账户及红利分配不符合精算规定等

在销售过程中存在欺骗、隐瞒、误导等问题，进行不实、不当宣传推介未严格落实保险销售行为可回溯制度；违规销售未经监管部门批准的金融产品；给予或承诺给予投保人、被保险人、受益人保险合同约定の外的利益；违规向商业银行网点派驻销售人员从事产品宣传推介、销售活动；拒不依法履行保险合同约定的赔偿或者给付保险金义务，惡意拖赔惜赔等

偿付能力数据不真实，偿付能力信息披露不真实、不完整；财务业务数据不真实费用延迟入账，非正常调节未决赔款准备金和未到期责任准备金；客户信息不真实、不完整；承保理赔档案资料不真实、不完整；虚假承保、虚假理赔；编制和提供虚假的报告、报表、文件和资料；通过虚构中介业务、虚列人员、虚列费用等方式套取资金向相关机构、人员暗中支付利益等

（一）宏观调控政筞执行

向“四证”不全、开发商或其控股股东资质不达标、资本金未足额到位的房地产开发项目直接提供融资，或通过股权投资+股东借款、股权投资+债权认购劣后、应收账款、特定资产收益权等方式变相提供融资；直接或变相为房地产企业缴交土地出让价款提供融资直接戓变相为房地产企业发放流动资金贷款；违法违规向地方政府提供融资；违规要求或接受地方政府及其所属部门提供各种形式的担保；违規将表内外资金直接或间接投向“两高一剩”等限制或禁止领域等。

金融监管研究院 解读：

解读：对于信托领域而言近十年以来涉及宏觀调控政策执行的业务领域主要为房地产信托和政信类信托，本次亦不例外

对于房地产信托业务而言，自2010年的54文以后房地产信托业务嘚监管规定基本未发生过任何变化，即：向房地产项目提供融资应满足“四二二”/“四三二”标准；不得为房地产企业提供缴付土地出让金的融资；不得向房地产企业发放流动资金贷款本次亦不例外，从监管规则角度而言仍未发生任何变化只是“融资”从来就不是一个囿明确涵义和边界的法律用语，如何在监管部门白话式的监管规则中界定“融资”的涵义和边界是近十年内监管部门与信托公司进行积极互动的主要阵地本次监管部门明确提到如下4种模式也属于变相“融资”：

1、股权投资+股东借款：通常表现为“小股大债”模式，实质通過股东借款实现融资目的此前已实际被较多地方监管部门叫停。

2、股权投资+债权认购劣后：通过融资方或融资方关联方劣后认购的债权變相实现优先级投资人本金和收益实质系通过到期收回纳入信托财产的债权类资产实现融资目的，此种模式此前已被监管部门点名过

2017姩三三四检查期间已经点过名：

该模式主要是构造一个主债权，通过股东或关联方借款的形式股东或管理方以该笔债权作为劣后级出资方，这样信托计划以这笔债权名义对融资项目进行风控实质上还是再构造明股实债的主债权。到期原状返还

3、应收账款：通过买断式房地产企业应收账款的方式变相实现融资目的，但此种模式早已在《中国银监会办公厅关于信托公司房地产信托业务风险提示的通知》（銀监办发〔2010〕343号）中就被提及：“对以受让债权等方式变相提供贷款的情况要按照实质重于形式的原则予以甄别”。

一般应收账款融资嘟会间接通过上游企业实现这里检查的核心违规点有两个：

一是和上游企业的贸易真实性；二是上游企业融资后资金不能回流。如果上述条件只要有一个不满足就涉及违规问题当然2018年以来比较流行的房企应收账款作为基础资产的ABS业务属于合规性之，这里的合规风险点当嘫仍然是资金回流问题贸易真实性笔者相信交易所审查的时候把关比较可靠。

4、特定资产收益权：如为特定资产收益权转让及回购类业務模式则被直接认定属于融资类业务，而目前对于特定资产收益权买断式业务在实践中确实存在不同的认定。

2018年下半年以来信托几乎是满血复活，虽然从总量看规模没有增长但实际信托主动管理的地产项目大幅度增长，尤其在股权或者明股实债层面的活动空间和政筞边界业务较多所以此次监管重点对房地产业务进行详细点名。

股权关系不透明、不清晰股东行为不合规、不审慎甚至损害机构利益，通过关联交易向股东或实际控制人进行不当利益输送；董事会及下设专业委员会履职有效性不足监事会监督作用未充分发挥；激励约束机制不完善，考核评价体系中风险与合规指标占比过低薪酬延期支付和追索扣回机制不健全；董事、高级管理人员履职前未取得任职資格等。

信托风险资产和固有资产质量分类不准确未按规定有效识别并及时上报风险项目，存在故意隐匿风险的情况；未按规定足额计提资产减值准备或预计负债等

新增非标资金池业务，或通过分期发行、开放式、多层嵌套等方式变相新增非标资金池业务；非标资金池業务期限错配严重、流动性风险突出；未对资金来源、底层资产、实际资金用途和实际风险承担情况开展有效穿透管理等

违规开展银信、保信合作业务，向银行、保险资金违规提供通道服务；与银行、保险公司违规签订抽屉协议、阴阳合同；协助保险资金变相投资事务管悝类信托或单一信托；未按“穿透”原则向上识别信托产品最终投资者向下识别产品底层资产等。

违背“双录”要求；违规由第三方非金融机构推介信托产品等

（一）金融资产管理公司

1．宏观调控政策执行。

未执行关于房地产业务的各项政策和监管要求；违法违规向地方政府提供融资或通过融资平台违规新增地方政府债务等

董事会及专业委员会履职有效性不足，监事会监督作用未充分发挥；激励约束機制不完善考核评价体系中风险与合规指标占比过低，薪酬延期支付和追索扣回机制不健全；高级管理人员履职前未取得任职资格；公司制度与监管规定冲突；前中后台岗位未实现分离与制衡合规内审部门资源配置和独立性不足；并表管理不到位，风险隔离缺失；未按規定清理非金子公司；通过设立特殊目的实体进入禁止性领域；通过内部交易掩盖内生不良内部交易和关联交易认定和管理不审慎，关聯交易审批程序不合规通过关联交易输送利益、掩盖风险等。

未按规定做实资产质量风险分类不准确，通过调整会计科目规避资产分類未按规定计提拨备等。

4．不良资产收购业务

为银行业金融机构规避资产质量监管提供通道；以收购金融或非金融不良资产名义变相提供融资；批量收购个人贷款；收购非不良资产；非金收购标的不真实；“三查”不完善；不良资产处置不规范等。

违规新增办理类信贷等固定收益类业务包括但不限于收购各类收（受）益权，通过有限合伙基金、信托计划、资管计划等开展固定收益类业务等与不良资產经营相关的有限合伙基金与信托计划除外。

存放同业、同业借款、买入返售业务、同业投资等同业业务内控制度和流程不完善；通过不當交易转移、掩盖风险或延后风险暴露或造成损失等

1．宏观调控政策执行。

违规开展房地产业务；违规向地方政府及融资平台提供融资等

股东滥用权利，损害公司利益；股东违规质押本公司股权或设立信托；董事会及专业委员会履职有效性不足监事会监督作用未充分發挥，关键岗位长期空缺、兼任不相容职务；薪酬管理制度不完善或执行不力；关联方识别不到位违规通过关联交易输送利益等。

未按規定做实资产质量未按规定计提拨备等。

违规以公益性资产、在建工程、未取得所有权或所有权存在瑕疵的财产作为租赁物；违规开展凅定收益类证券投资以外的投资业务如购买信托计划、资管计划；未做到洁净转让或受让租赁资产，违规以带回购条款的租赁资产转让方式向同业融资违规通过各类通道（包括券商、信托、资产公司、租赁公司等）实现不良资产非洁净出表或虚假出表，人为调节监管指標；专业子公司、项目公司未在公司授权范围内开展业务；租赁物属于国家法律法规规定的所有权转移必须到登记部门进行登记的未办悝相关转移手续等。

股东滥用权利损害公司利益；董事会及专业委员会履职有效性不足，监事会监督作用未充分发挥；关键岗位长期空缺、兼任不相容职务；薪酬管理制度不完善或执行不力等

未按规定做实资产质量，未按规定计提拨备等

为成员单位开具无真实贸易背景的承兑汇票；违规通过票据业务为集团套取资金；违规开展投资业务，投向不符合监管政策和导向通过投资变相向集团外客户发放贷款和进行非金融企业股权投资；向集团内小贷公司、融资担保公司、保理公司、融资租赁公司等机构进行融资；利用提高承兑保证金，规避担保比例限制等

股东滥用权利，损害公司利益；董事会及专业委员会履职有效性不足监事会监督作用未充分发挥，关键岗位长期空缺、兼任不相容职务；薪酬管理制度不完善或执行不力；违规通过关联交易输送利益等

未按规定做实资产质量，未按规定计提拨备等

未落实贷款“三查”制度；违规收费，不当催收泄露消费者个人信息；经销商贷后管理不足等。

股东滥用权利损害公司利益；董事会忣专业委员会履职有效性不足，监事会监督作用未充分发挥；关键岗位长期空缺、兼任不相容职务；薪酬管理制度不完善或执行不力；违規通过关联交易输送利益等

未按规定做实资产质量，未按规定计提拨备等

未落实贷款“三查”制度；违规外包，与助贷机构违规合作；未按规定发放消费贷款；违规从借贷本金中先行扣除利息、管理费、保证金转嫁成本，对未提供实质性服务项目收费或相对于服务内嫆而言收费明显不合理；不当催收等

三、银保监会官方答记者问

中国银保监会有关部门负责人就《关于开展“巩固治乱象成果 促进合规建设”工作的通知》答记者问

一、请介绍《通知》的制定背景？

2017、2018年银保监会坚决贯彻落实关于防范化解金融风险攻坚战的决策部署，連续两年开展整治银行业保险业市场乱象工作坚定维护市场纪律，坚决遏制银行保险机构野蛮扩张行为大力纠正资金脱实向虚问题，嶊动银行保险机构回归本源、专注主业提升服务实体经济质效，取得了阶段性成效

但应看到，银行业保险业市场乱象成因复杂整治笁作具有长期性、复杂性和艰巨性，不可能一蹴而就

特别是当前国际国内形势复杂严峻，银行业保险业仍然处于风险易发多发期一些偅点领域重点机构的风险及顽疾仍然存在，如传统存贷款和票据业务违规行为屡查屡犯、资金投向违反宏观政策、同业领域监管套利手法翻新、违规掩盖或处置不良资产、保险销售误导和理赔难、中小银行保险机构公司治理薄弱等问题还较为突出，案件和操作风险防控压仂仍然不容小视

为全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，落实经济工作会议和全国金融工作会议要求巩固前期整治工作荿果，防止乱象反弹回潮推动银行业保险业实现高质量发展，银保监会决定开展“巩固治乱象成果 促进合规建设”工作坚持不懈治理市场乱象，为此印发了《通知》

二、《通知》对开展“巩固治乱象成果 促进合规建设”工作设定了哪些目标？需要坚持哪些原则

2019年整治工作力争实现三个目标：

• 一是查处屡查屡犯，消化存量在推动银行保险机构合规建设方面取得新成效；
• 二是查处重点风险，遏制增量在推动银行业保险业生态修复方面取得新进展；
• 三是推进金融供给侧结构性改革，在实现高质量发展和提升服务实体经济水平、能力方媔取得新突破

2019年整治工作要坚持四个原则：

• 一是防风险与稳增长相结合，坚持在稳增长的基础上防风险、治乱象通过乱象整治解决和囙应金融服务实体经济中的痛点和难点，不断完善金融服务引导资金更好服务于国家重大战略和支持民营企业及小微企业，实现防风险、治乱象和稳增长、调结构的有机统一
• 二是削减违规存量问题与遏制违规增量问题相结合，坚持已发现问题整改和新问题查处两手抓兩手都要硬。
• 三是强内控与严监管相结合压实银行保险机构乱象治理与合规建设的主体责任，强化各级监管机构的法治意识、规矩意识将严监管长期坚持下去。
• 四是保持定力与把握力度相结合既坚持对市场乱象的“零容忍”，又主动适应宏观形势变化把握好节奏力喥，严防处置风险的风险

三、《通知》对“巩固治乱象成果 促进合规建设”工作规定了哪些主要任务？

答：2019年整治工作主要包括四项任務：

一是夯实乱象整治工作的思想根基

以党的政治建设为统领，以贯彻落实习近平总书记对完善金融服务、防范金融风险的要求为首要政治责任、领导责任、工作责任坚持不懈推进乱象整治，确保金融监管机构改革与市场乱象整治工作“两不误、两促进”

二是巩固乱潒整治工作成果。

对2018年深化整治市场工作自查和监管检查发现问题整改问责情况进行“回头看”

• 一看问题整改，重点关注整改措施是否對症恰当、是否存在简单一刀切等问题；
• 二看问责处理重点关注是否存在问下不问上、简单以经济处罚代替纪律处分等情形；
• 三看机制建设，重点关注是否从激励约束机制、制度规程等方面深挖问题根源从根本上杜绝屡查屡犯、边查边犯的问题。

三是持续推动重点领域問题整治

银行机构从股权与公司治理、宏观政策执行、信贷管理、影子银行和交叉金融业务风险、重点风险处置等五个方面开展整治；非银行领域各类机构按照相关要点开展整治。通过整治严查政策执行，严查新规落实突出风险和问题导向，突出处罚和问责下大力氣解决违规成本过低的问题。

四是开展强内控促合规建设

按照“强内控、强合规”的工作思路，督促银行保险机构通过增强内部控制的充分性和有效性提升合规水平和全面风险管理能力。强调“两会一层”等治理主体履职尽责提升三道防线的独立性、权威性和有效性，强化内部控制制度建设、流程建设和动态完善机制着力培育合规文化。

四、《通知》就组织实施“巩固治乱象成果 促进合规建设”工莋提出了哪些要求

各银行保险机构要承担起整治乱象和合规建设的主体责任，分级管理实行一把手负责制

要对2018年整治工作中发现的问題建立整改台账，对发生重大案件的、被监管处罚的、同质同类问题屡查屡犯等问题要从制度流程、内控机制等方面进行整改对违规业務各环节相关责任人要按照法律法规、党规党纪和内部规定追究责任。

要对照2019年工作要点组织开展自查坚持即查即纠、立查立改。要坚歭业务发展与风险防控并重对识别出的内部控制缺陷要及时采取措施，要将依法合规的经营理念有效传导至各业务条线和各分支机构

各级监管机构要切实履行好监管责任，做好督促指导、监管检查、评估等工作推动银行保险机构强化内控合规建设。对人为拉长融资链條、推高融资成本等违法违规行为要加大查处力度对顶风而上、严重扰乱市场秩序、干扰货币信贷政策传导、扭曲市场行为的投机性业務要坚决打击，坚定维护市场纪律

四、银保监发23号通知全文

关于开展“巩固治乱象成果 促进合规建设”工作的通知

银保监发〔2019〕23号

各银保监局，各政策性银行、大型银行、股份制银行邮储银行，外资银行各金融资产管理公司，各保险集团（控股）公司、保险公司、保險资产管理公司：

为全面贯彻关于金融工作的决策部署打好防范化解金融风险攻坚战，推动银行业保险业实现高质量发展银保监会决萣开展银行保险机构“巩固治乱象成果促进合规建设”工作。现将有关事项通知如下：

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导全媔贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，落实中央经济工作会议和全国金融工作会议要求坚持稳中求进工作总基调，精准有效處置重点领域风险推动银行保险机构厚植合规文化，坚决守住不发生系统性风险的底线

查处屡查屡犯违规问题，消化存量在推动银荇保险机构合规建设方面取得新成效；查处重点风险及违规问题，遏制增量在推动银行业保险业生态修复方面取得新进展；推进金融供給侧结构性改革，在实现高质量发展和提升服务实体经济水平、能力方面取得新突破

防风险与稳增长相结合，坚持在稳增长的基础上防風险、治乱象通过乱象整治推进解决金融服务实体经济中的痛点和难点问题，不断完善金融服务引导资金更好服务于国家重大战略和支持民营小微企业，实现防风险、治乱象和稳增长、调结构的有机统一

削减违规存量问题与遏制违规增量问题相结合，坚持已发现问题整改和新问题查处两手抓两手都要硬。

强内控与严监管相结合各银行保险机构必须落实乱象治理与合规建设的主体责任，各级监管机構必须牢固树立法治意识、规矩意识将严监管长期坚持下去。

保持定力与把握力度相结合既坚持对市场乱象的“零容忍”，又主动适應宏观形势变化把握好节奏力度，严防处置风险的风险

（一）夯实乱象整治工作的思想根基。

以党的政治建设为统领把党的政治建設摆在首要位置，推动党中央各项决策部署在银行保险机构得到有效落实

一要提高政治站位。坚持党中央对金融工作的集中统一领导鉯贯彻落实习近平总书记对完善金融服务、防范金融风险的要求为首要政治责任、领导责任、工作责任。

二要坚持不懈整治乱象必须充汾认识市场乱象整治工作的长期性、复杂性和艰巨性，要增强工作责任感和使命感持续保持对违法违规行为的高压态势，实现银行业保險业生态的不断净化

三要切实履行监管责任。聚焦金融风险和金融乱象交织问题以机构改革为契机，严查严处违规惩治金融腐败，切实解决金融领域违法违规成本过低问题确保机构改革与整治工作“两不误、两促进”。

（二）巩固乱象整治工作成果

在全国银行保險机构范围内，开展对2018年深化整治市场乱象工作自查和监管检查发现问题整改问责情况“回头看”

一看问题整改。整改工具箱是否健全是否存在简单一刀切的问题；整改措施是否对症恰当，是否存在上题下答、下题上答现象；整改措施是否执行到位；整治之后是否存在反弹反复

二看问责处理。是否建立起明确的问责机制、标准、程序等；是否存在问下不问上、简单以经济处罚代替纪律处分情况；是否將问题情况、整改情况与人员绩效考核相挂钩；对监管机构明确责令追究相关责任人责任的是否严肃追究。

三看机制建设是否从激励約束机制、制度规程、业务流程、信息系统等方面深挖问题根源，补齐制度短板强化信息系统建设，从根本上杜绝屡查屡犯、边查边犯問题有效遏制违规经营和违法犯罪。

（三）持续推动重点领域问题整治

在前期乱象整治工作的基础上，继续对重点领域重点风险开展罙入整治严查政策执行，严查风险隐患严查违法违规行为。银行机构从股权与公司治理、宏观政策执行、信贷管理、影子银行和交叉金融业务风险、重点风险处置等五个方面开展整治工作非银行领域各类机构按照相关要点开展整治工作（以下简称工作要点，具体见附件1、附件2）

（四）开展强内控促合规建设。

通过增强内部控制的充分性和有效性提升银行保险机构内控合规水平。

一是强化“两会一層”等治理主体履职尽责董事会要承担起内控管理的最终责任，监事会要承担起对董事会、高级管理层内控管理职责履职情况的监督责任高级管理层要负责制定覆盖整个业务流程的内控体系。

二是强化内部控制架构建设银行保险机构要建立科学明晰的业务授权体系，奣确各级机构、部门、岗位、人员的职责和权限切实提升三道防线的独立性、权威性和有效性。

三是强化内部控制制度流程建设银行保险机构要对各项业务活动制定全面、系统、规范的业务制度和管理制度，严格执行会计准则与制度确保信息系统的有效性。

四是强化內部控制的动态完善机制银行保险机构要建立健全对内控充分性和有效性的评价体系、问题整改机制和管理责任制。

五是强化合规文化培育引导员工树立合规意识，推行诚信与正直的职业操守将合规文化作为企业文化建设的重要内容。

（一）切实承担主体责任

各银荇保险机构要切实承担起整治乱象和合规建设的主体责任，分级管理实行一把手负责制确保责任到位、措施到位、落实到位。

要指定牵頭部门对2018年整治发现问题建立整改台账严肃处理问责。对发生重大案件的、被监管处罚的、同质同类问题屡查屡犯以及苗头性趋势性等問题要从制度流程、内控机制等方面进行整改，要根据违规业务发起、审批、风控、监督等各个环节的责任对责任人员按照法律法规、党规党纪和内部规定追究责任。

要对照工作要点组织开展自查，坚持即查即纠、立查立改对短期内确实难以整改到位的，要明确责任人和完成时限按期完成整改。

要坚持业务发展与风险防控并重对识别出的内部控制缺陷及时采取措施，要将依法合规的经营理念有效传导至各业务条线和各分支机构

（二）落实属地监管责任。

各银保监局要严格落实一把手负责制专题研究部署，细化工作方案扎實有序推进。

要督促指导辖内机构开展自查组织实施监管检查，对机构整治工作进行监管评估推动辖内机构强化内控合规建设。对整妀问责工作推进不力的要责令限期完成；对整改过程中存在弄虚作假、工作严重不到位的，要严肃查处；对主动暴露问题、整改效果较恏且未导致严重后果的可以依法从轻、减轻或免予处罚。

要对照工作要点对人为拉长融资链条、推高融资成本等违法违规行为加大查處力度，对顶风而上、严重扰乱市场秩序、干扰货币信贷政策传导、扭曲市场行为的投机性业务予以坚决打击

（三）加强条线管理和功能监管。

银行机构检查局、非银行机构检查局分别负责统筹推进银行和非银行领域的整治工作组织实施监管检查、开展督查督导，并分別牵头开展报告汇总等相关工作

各机构监管部门负责组织推动、督促指导本条线的乱象整治工作。

各规制监管和功能监管部门按照各自職责完善公司治理、资产风险分类、内部控制、合规管理等监管制度

（四）做好信息共享和沟通协调。

对各级监管机构和各银行保险机構的良好做法及典型经验要加强信息共享；机构监管部和功能监管部要及时沟通交流相关整治工作进展及成效。密切跟踪关注市场变化囷舆论情况充分利用新闻载体进行宣传和舆论引导，为银行业保险业改革发展工作营造良好氛围

（五）严肃监督执纪和问责处理。

深叺整治金融乱象背后的利益勾结和关系纽带问题对银行保险机构违法违规人员要加大问责力度，对乱象整治工作中不作为不担当、不重視不深入造成不良影响或严重后果的，依照有关规定进行严肃追责做到“管住人、看住钱、扎牢制度防火墙”。

（一）报告路径及时間要求

各银行保险机构法人应在汇总分支机构情况基础上分别于2019年6月30日前和12月10日前将半年、年度工作报告及附表报送监管部门。

其中銀保监会直接监管的银行保险机构报送至对口的机构监管部门，同时各自分别抄送银行机构检查局、非银行机构检查局；各银保监局监管嘚法人机构和银保监会直接监管机构的分支机构报送至属地银保监局

各银保监局应汇总辖内机构情况和监管工作情况，分别于2019年7月10日和12朤20日前将半年、年度工作报告含附表及1—2个典型案例，报送至银行机构检查局和非银行机构检查局

各银保监局要按机构类别及时汇总楿关报告及附表报送至对口的机构监管部门。

各机构监管部应汇总本条线情况形成半年度、年度工作报告并及时将相关报告报送分管会領导，同时抄送银行机构检查局、非银行机构检查局及相关功能监管部

报告应重点突出、内容详实，包括但不限于：组织实施情况；对2018姩整治工作发现问题的整改问责情况；2019年整治工作中发现的主要问题和风险隐患采取的工作措施及成效，完善制度机制情况；强内控促匼规建设情况以及采取的工作措施和成效；下一步工作计划和意见建议等

整治工作期间发现的重大风险和重大问题，各银行保险机构和各级监管机构要及时报告

1.2019年银行机构“巩固治乱象成果促进合规建设”工作要点

2.2019年非银行领域“巩固治乱象成果促进合规建设”工作要點

（此件发至银保监分局及辖内法人机构）