[内容摘要]:新中国成立以来,我国曾多次发生重大疫情,如1996年爆发广东禽流感H5N1,年爆发SARS病毒,2009年3月爆发甲型H1N1流感,爆发猪流感,2013年爆发中国上海H7N9,年爆发新冠肺炎,每一次重大疫情的应对和处置,均涉及公民的权利保障问题,学界对此问题的探讨也从未停止。本文将从立法层面对重大疫情期间的定位、可能侵犯的公民权利、公民权利保障现状等方面进行分析,并在分析的基础上就重大疫情期间从立法层面完善公民权利保障问题提出思考意见。
[关键词]:重大疫情期间 立法 权利 侵犯 保障
一、“重大疫情期间”的法律定位
“重大疫情期间”并非法定的可以采取紧急措施的非正常社会秩序形态。要解决“重大疫情期间”有权机关采取紧急措施或行使紧急权的法律依据问题,需首先明确“重大疫情期间”的法律定位。根据汉语字典的解释,疫是流行性急性传染病的统称,疫情,便是指疫病的发生和发展情况,顾名思义,重大疫情期间就是指重大的流行性传染病发生和发展期间。要正确定位重大疫情期间的法律属性,需要理解“重大疫情期间”与“紧急状态”、“突发公共事件”两个法定的可以采取紧急措施的非正常社会秩序形态之间的关系。
关于紧急状态的定义,学界多有争论,但一般认为,紧急状态是指发生了威胁到国家生存的紧急情况使国家所宣布的一种关于行使国家紧急权而扩大国家权力行使与克减人权保障标准并受到国际人权法约束的临时性应对状态,有学者将紧急状态定义为发生了威胁到国家某一地区或全国范围的基本秩序或生存状态的现实的、急迫的危险情况下,由有权国家机关依照一定程序宣布该地区或全国处于非常时期并启动国家紧急权,采取临时性非常措施的状态。
根据现行《宪法》,国家主席有权根据全国人大常委会的决定宣布国家或个别省级区域进入紧急状态,国务院可以决定省级区域内部分范围地区进入紧急状态,即紧急状态不仅包括国家紧急状态,还包括局部地区紧急状态,后一定义较好地概括这两种情形。《突发事件应对法》第六十九条规定:“发生特别重大突发事件,对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁,采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害,需要进入紧急状态的,由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。”由此可知,重大疫情可能成为紧急状态的构成事由,如果因为重大疫情导致国家或部分地区根据法定程序宣布进入紧急状态,则重大疫情期间便是紧急状态期间。但如果该重大疫情的危害程度不足以让有权机关宣布进入紧急状态,则该重大疫情期间与紧急状态是两个完全不同的概念,并不能混为一谈。此次新冠疫情期间,一些地方政府将启动突发公共卫生事件一级响应机制理解为某一地区进入“紧急状态”,显然是错误的。但有人将紧急状态理解为战争状态,则是缩小了紧急状态的外延。
综上,重大疫情可能导致国家进入紧急状态,成为构成紧急状态的原因,但紧急状态需根据法定程序宣布,该两种状态在适用法律、采取措施的紧急程度、导致的后果等方面也差别较大,“紧急状态”一词最早出现于2004年《宪法修正案》,由“戒严”一词修改而来,其层级较高,采取的管控措施更严格,但现行法律关于紧急状态的规定较少,且我国无专门的紧急状态法。故从法律适用角度,未构成紧急状态的重大疫情在法律定位上属于突发公共事件范畴,是突发公共卫生事件的一种,现阶段主要依据《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《突发事件应对法》、《国家突发公共卫生事件应急预案》等单行法律法规应对处置。
二、重大疫情期间期间容易被影响的主要权利
由于重大疫情一般具有突发性、复杂性、紧急性、高传染性、高致死率、高破坏性等特点,所以在重大疫情期间政府需要采取一些紧急措施予以应对,这必然需要临时对政府的权力进行扩张,而对公民的基本权利进行限制和克减。且政府采取紧急措施的目的也是为了尽快恢复正常生产生活秩序,从而从根本上保护公民的基本权利。这便使得重大疫情期间表现出一些与正常生产生活期间不同的特点,如重大疫情期间可能会要求企业停工停产、学校停课、禁止人员聚集、对疫区进行封锁、对交通工具进行卫生检疫等,这些措施都不程度地对公民的基本权利造成影响。
我国公民的基本权利可以分为五种:“(1)生存权和发展权,包括生命权、健康权、个人财产权、劳动权、受教育权、学术和创作自由、契约自由、获得物质帮助权和妇女、老人、未成年人受国家特别保护权;(2)人身自由,包括人格尊严、身体自由、婚姻自由、住宅安全、通信自由、迁徙自由;(3)平等权,包括法律面前人人平等,人格平等、男女平等、民族平等;(4)表达自由,包括言论自由、著作自由、出版自由新闻自由、结社自由和集会、游行和示威自由;(5)参政权,包括知情权、创制权、选举权、监督权、请愿权、自治权;(6)精神自由,包括良心自由和宗教信仰自由。”,重大疫情期间公民容易受影响的权利主要有:
重大疫情的最大危害便是威胁人类健康和生命。生存是第一要义,生命和健康是生存的前提。《传染病防治法》《突发事件应对法》等相关法律主要内容均围绕保护人的生命健康而展开。重大疫情期间,人的生命健康权主要表现为患者的求医问药和在个人无力负担医药费的情况下有从国家和社会获得帮助的权利,以及一线医护人员生命健康的保障。同时,政府还具有采取合理管控措施阻断传染源保护广大人民生命健康的责任。
重大疫情期间,由于医疗卫生资源紧张,容易导致一些患病人员不能得到及时收治。再加上各地经济发展不平衡和社会保障制度不健全等因素,部分经济困难人员可能在发现自己患病后逃避治疗。在2003年传染性非典型肺炎暴发流行初期,大量民工因害怕感染生病,纷纷逃离广东等疫情比较严重地区,许多感染了传染性非典型肺炎的人因无法承受巨额医疗费用而逃避治疗,有的甚至逃离治疗医院,给疫情扩散带来很多隐患。
此次新冠肺炎大面积暴发初期,财政部、国家卫生健康委立即联合发布《关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控有关经费保障政策的通知》,规定对于确诊患者发生的医疗费用,在基本医保、大病保险、医疗救助等按规定支付后,个人负担部分由财政给予补助。所需资金由地方财政先行支付,中央财政对地方财政按实际发生费用的60%予以补助。很好地解决了患病人员和其家属的后顾之忧,对于疫情防控取到了巨大的积极作用。
除了患者,一线工作人员,尤其是医护人员的生命健康也是需重点保障的权利。2月24日,据国家卫健委新冠肺炎疫情应对处置工作专家组组长梁万年在中国--世界卫生组织新冠肺炎联合专家考察组在北京举行的新闻发布会上介绍,全国共有476家医疗机构3387例医务人员感染新冠肺炎病例(2055例确诊病例,1070例临床诊断病例和157例疑似病例);90%以上的医务人员(3062例)来自湖北。一线医护人员是抗击疫情的中坚力量,为抗击疫情作出了重要贡献。国家和地方在此次新冠肺炎疫情期间针对保障一线医护人员权利均出台了多项措施,如国家财政部、国家卫建委出台政策对参加防治工作的医务人员和防疫工作者给予临时性工作补助;广东省省总工会设立帮扶关爱疫情防控一线医务人员专项资金等。这些举措从侧面体现了国家对一线医护人员生命健康的重视。
我国对隐私权的保护一直比较薄弱,重大疫情期间更需强调隐私权的保护。重大疫情期间的大部分管控措施均涉及到患者的隐私,主要有以下几个方面:1.由于疫情防控工作的需要,相关村居委或者物业在居民出行时需详细了解居民的个人信息,尤其是出行目的。如现在各小区基本都要求出行登记,且从重点疫情返回人员还需主动报告每日身体健康情况、人员接触情况等。2.为了更好地追踪与病患密切接触人员,一些地方还主动公布疫情小区、确诊病例或者疑似病例活动范围。3.在救治患者过程中需掌握患者个人基本信息、病例、身理等健康秘密,尤其是从流行病学角度还需调查患者与传染源的接触情况等。
疫情防控过程中如对个人隐私信息管理不当造成泄露,不仅会给当事人的生活带来巨大困扰,还可能给犯罪分子以可乘之机。《传染病防治法》第十二条规定了医疗机构不得泄露涉及个人隐私的有关信息、资料。因为隐私权具有民事权利和行政法权利的双重属性,完善隐私权的保护,除了完善隐私权被侵犯的民事救济权利外,还需完善涉及个人隐私的行政管理领域相关法律制度,尤其是通过行政争议解决途径为隐私权提供法律保护的制度。
人身自由权是国际上公认的人权基本类型之一,人身自由不受侵犯,是公民最起码、最基本的权利,是公民参加各种社会活动和享受其他权利的先决条件。《宪法》第三十七条第一款:“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯”,《立法法》也将公民人身自由作了法律保留规定。重大疫情期间采取的很多管控措施,如封锁小区、设置疫情管控卡点、限制或者停止集市、居家隔离或强制隔离、限制群体性活动或聚会等,均和公民的人身自由息息相关。
《传染病防治法》第四章赋予了相关机关在疫情防控期间可以采取的涉及人身自由的控制措施,主要包括:医疗机构对病人的隔离治疗和疑似病人的指定场所隔离
,县级以上地方人民政府向上一级人民政府报告经批准后可对已经发生甲类传染病病例的场所或者该场所内的特定区域的人员实施隔离措施;县级以上地方人民政府报经上一级人民政府决定可以采取限制或停止集市等人群聚集活动,要求停工、停业、停课,封闭可能造成传染病扩散的场所;县级以上地方人民政府可以在疫区内对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫。省、自治区、直辖市人民政府可以决定对本行政区域内的甲类传染病疫区实施封锁;但是,封锁大、中城市的疫区或者封锁跨省、自治区、直辖市的疫区,以及封锁疫区导致中断干线交通或者封锁国境的,由国务院决定。《突发公共卫生事件应急条例》也规定了大量限制人身自由的措施。这些动辄影响人身自由的措施,实施不当,很容易侵犯到公民的人生自由权。
《宪法》第十三条明确规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”重大疫情期间,国家为了疫情防控需要,可以根据宪法赋予的权利以及《传染病防治法》等相关法律规定,对私人的财产进行征收或者征用。如此次疫情防控期间,征用酒店作为隔离场所、征用医疗物资送往前线等。我国现行法律关于私人财产征收、征用的规定较少,仅规定了给予适当补偿,对征用程序、补偿标准、补偿程序等均属法律真空,容易导致征收、征用权利被滥用。
知情权是指作为行政管理对象的个人或组织有获知行政管理有关信息的权利,属于行政法权利,主要包括两个方面:一是有获知行政主体拥有的公共信息的权利;二是参与行政管理过程并获知有关程序信息的权利。
在重大疫情期间,主要表现为对重大疫情的暴发流行情况、治疗情况、预防措施、卫生部门防治监督管理的事实依据和法律依据、行政机关进行行政管理的规范性文件依据等的知情权。同时,行政机关具有主动公开或根据个人、组织的请求提供有关疫情发展情况或者其他应由大众获知的公共信息的义务。
《传染病防治法》第三十八条规定:“国家建立传染病疫情信息公布制度。国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。传染病暴发、流行时,国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息,并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。公布传染病疫情信息应当及时、准确”。2003年非典防治初期,政府一度封闭疫情信息,造成疫情不断升级、谣言四起。历史已经证明,恐惧来源于未知,疫情信息的封锁造成的恐慌要远远大于公开透明。2019-nCoV防控期间,随着疫情信息的公开透明程度越来越高,公众不仅恐慌少了,对行政机关管控措施的理解接收和配合程度也越来越高。
平等权主要包括国家平等权和公民平等权,这里主要讨论公民平等权。大家耳熟能祥的法律面前一律平等便是宪法关于平等权的规定,平等权意指公民同等地依法享有权利和履行义务,属于宪法基本权利和自由的范畴。
在重大疫情期间,平等权主要表现为治疗机会平等、教育就业平等、行政协助和行政管控权利义务平等。治疗机会平等包括在医疗救治过程中不因社会地位、病情轻重程度、家庭经济状况、关系轻疏远近等受到区别对待,医疗机构不得拒绝收治贫困人群和某些特殊传染病患者。教育就业平等主要是指学校、企业不得在教育和就业过程中歧视传染病患者、疑似患者和传染病病毒携带者,从而剥夺或者侵犯传染病患者和传染病病毒携带者受教育、就业权利。如一些企业在重大疫情期间解雇传染病患者、在隔离期间拒接支付报酬均是侵犯平等权的表现。行政协助和行政管控权利义务平等包括有权机关在实施预防管控措施时平等对待公民、不因公民地域类型、民族、性别等实施区别对待;公民平等地享有参与行政机关管理活动的权利、平等地享有协助配合行政机关进行疫情管控的义务。此次新冠肺炎疫情防控期间,发生了一些不同程度侵犯公民平等权的行为,如部分地方政府机关存在地方保护主义,对重点疫情地域人员在疫情交通卫生检疫方面实行区别化对待,部分物业小区不让本小区租户进入小区居住等。
三、重大疫情期间公民权利保障的法律缺陷
在此次新冠肺炎疫情期间,公民权利保障法律空白较多,行政机关权力扩张和公民权利克减在多方面“无法可依”。
(一)对“重大疫情期间”的定位含混模糊,导致行政机关和行政相对人之间权利义务不清晰
以此次新冠肺炎疫情为例,根据常识和经验,大众都能将此次疫情接受并理解为“重大疫情”,可“重大疫情期间”并非法定的能导致政府“名正言顺”行使紧急权的非正常社会秩序状态。根据我国现行法律体系,战“疫”的主要法律法规有:1.两部法律:《中华人民共和国传染病防治法》(2013年修正)、《中华人民共和国突发事件应对法》(2007年11月施行);2.一个行政法规:《突发公共卫生事件应急条例》(2011年修订);3.两个规范性文件:《国家突发公共事件总体应急预案》(2006年1月施行)、《国家突发公共卫生事件应急预案》(2006年2月施行);4.各地地方性法规。这些法律依据中,《传染病防治法》、《突发事件应对法》层级较高,为战“疫”提供了法律上的依据。《突发事件应对法》是我国在战胜“非典”疫情后制定的法律,充分吸收了“非典”疫情治理经验,内容较全面,还包括了事后恢复重建等重要内容。
此次疫情发生后,各省纷纷启动突发公共卫生事件一级响应,1月30日,世界卫生组织(WHO)总干事谭德塞宣布,新型冠状病毒疫情构成“国际关注的突发公共卫生事件(PHEIC)”,但我国还未从国家层面宣布或确认本次疫情构成“突发公共卫生事件”,这降低了战“疫”过程中地方政府行使紧急权力的国家层面的法律依据,容易导致行政机关和行政相对人之间的权利义务不清。
《突发事件应对法》第三条规定,“本法所称突发事件,是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。按照社会危害程度、影响范围等因素,自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。法律、行政法规或者国务院另有规定的,从其规定。突发事件的分级标准由国务院或者国务院确定的部门制定。”,但该法并没有授权由哪级政府或政府部门确认“突发公共卫生事件”的发生。但根据第六十九条,国务院可依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定,是否确认“特别重大突发事件”发生,则由国务院宣布为“重大突发公共卫生事件”符合立法精神。从国家层面确认此次“重大疫情”的法律定位,能为重大疫情期间明晰各方权利义务提供更多法律依据,同时,也能在一定程度上解决此次重大疫情在司法实践中是否属于“不可抗力”的争论。
(二)限制健康公民“人身自由”疫情防控管控措施法律依据薄弱,容易受到“非法性”质疑
重大疫情期间采取的封锁小区、要求未患病人员的居家隔离或指定场所隔离、对正常出行人员的交通管制等限制人身自由的疫情防控措施具有“超宪性”,对人身自由的限制属于《立法法》规定的法律保留内容,根据《传染病防治法》第四章规定,相关机关在疫情防控期间可以采取的涉及人身自由的控制措施主要是针对传染病患者、疑似患者以及病原体携带者,对区域的封锁主要限于可能造成传染病扩散的场所或者经法定程序宣布为甲类传染病的疫区。该法并未赋予相关机关对非疫区小区、以及身体健康人员采取限制措施的权利。《突发公共卫生事件应急条例》虽然也规定了部分限制人身自由措施,但该条例属于行政法规,层级较低,且违背了《立法法》关于人身自由法律保留内容的规定。在2003年非典防御期间,隔离等限制人身自由的管控措施便受到了学界对其合法性的质疑,但从政府为防控非典型肺炎而不得不采用隔离措施的客观需要和社会公众对实施隔离的必要性的共识以及自愿接受来看,隔离措施的采用又有其正当性。到今天,这一问题仍然没有得到有效解决。
(三)未从立法上区分重大疫情期间公民不得侵犯权利种类和可限制、克减权利种类,从根本上弱化了公民权利保护
国家对公民基本权利的限制不是无界限的,即使在紧急状态下,公民仍享有最低限度的人权,这也就是人权的绝对性:某些人权是绝对的,即使在紧急状态下也无法对其给予限制,故人权保障的核心应该放到那些即使在紧急状态时期也不得予以克减的权利上”。国际上多个国家均已通过宪法或者紧急状态法明确了最低人权保障标准。我国也应向国际社会看齐,尽快从立法层面明确非正常社会秩序(突发事件时期、紧急状态)下公民需让渡给有权机关或者需被限制的权利类型以及不得限制的权利类型,这样公民能清楚地知道在重大疫情期间自己仍享有的权利以及对行政机关的配合协作义务需到何种程度,也能据此初步判断行政行为是否正当。《公民权利和政治权利国际公约》第四条规定,下列权利,如生命权、免受酷刑权、人格尊严权和享受思想、良心和宗教自由权等,即使在紧急状态下也不能加以限制。我们可以参照这些标准以及国际上的习惯做法,结合我国国情,来确定我国公民权利的最低保障标准。
(四)重大疫情期间公民权利救济机制不健全,公民合法权利在受到侵害后不能及时获得有效的补救
现行法律体系关于公民救济途径的规定较为笼统、含糊,且程序性规定缺乏。在重大疫情期间公民权利救济的法律保障更显单薄无力。如现行法律仅规定了被国家因公共利益需要被征用、征收财产的公民有获得补偿的权利,但对具体的补偿标准、补偿程序、补偿时限、争议解决途径等均无具体规定。无救济则无权利,救济机制的不健全,会给紧急权利的滥用留下空间。孟德斯鸠在《论法的精神》一书中指出:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止”。完善权利的救济途径不仅能有效保护公民的合法权利,还能对有权机关滥用紧急征收、征用权力的违法行为进行监督和限制。
四、完善重大疫情期间公民权利保障的立法建议
(一)明确“重大疫情期间”的法律定位
根据《突发事件应对法》第六十九条规定,重大疫情可能导致宣布进入紧急状态,即重大疫情是宣布进入紧急状态的或然条件,但并不是必然条件。笔者认为,应该制定统一的紧急状态法,并将重大疫情修改成导致紧急状态的必然条件之一。因为某种传染病的发生、发展如果已构成“重大疫情”,说明该次疫情并不是普通的传染病和一般的突发卫生事件,说明情况已经很严重,需要采取紧急措施才能使国家尽快恢复生产生活。而且在重大疫情期间,一般都需要采取隔离、禁止聚会等限制人身自由的措施,而限制人身自由的措施又属于法律保留项目,需要的依据层次较高。这时,国家或者地区如果宣布进入紧急状态,则为了疫情防控采取的“超宪性”紧急措施便具有正当性和合法性基础。但鉴于紧急状态属于一种非正常社会形态,且社会公众对紧急状态理解接受程度较低,宣布进入紧急状态可能会有较多的负面影响。建议对紧急状态进行细化后分类分级,如可将紧急状态根据严重程度分为一级、二级、三级,针对不同级别的紧急状态规定相对应的紧急措施。这样在疫情发生后有权机关便可根据重大疫情的发生发展情况、危害程度及可能需要采取的紧急措施宣布国家或局部地区进入何种级别的紧急状态。这不仅能解决“重大疫情期间”定位模糊的问题,还能在很大程度上解决重大疫情期间地方政府因对中央政府太过依赖缩手缩脚而造成的“遗失战机”问题。
(二)制定统一的紧急状态法
分散的单行法律、法规仅仅是对某一方面或某一领域进行规范而缺乏协调与配合,不能应对综合问题,而且很容易造成法律漏洞或真空,我国在出现紧急状态需要动用国家紧急权力进行行政紧急处理时,经常遇到“无法可依”的情况。
就重大疫情防控来说,我国虽有《传染病防治法》《突发事件应对法》等单行法律和《突发公共卫生事件应急条例》等法规,但根据我国多年来面对重大疫情的实践情况,这些单行法律法规显然无法规范紧急状态下的大部分行为,当遇到紧急状态时,适用法律往往显得“捉襟见肘”,而法律“空白”和漏洞却“频频显现”。
2004年宪法修正案虽然将“紧急状态”一词写入宪法,但仅仅规定了有权决定和宣布进入紧急状态的机关,对于紧急状态的构成事由、紧急状态下紧急权的行使、紧急权的行使机关、紧急权的行使范围、紧急状态下公民权利的缩减、紧急状态的结束程序、紧急状态下公民权利的救济等均无规定。制定统一的紧急状态法显得现实而迫切,也是现代宪政理念的需要。
目前世界绝大数国家都制定了自己的《紧急状态法》,也都相应地使用过。如美国国会1976年便通过了《全国紧急状态法》,是美国影响最大的应对突发公共事件的法律,它对紧急状态的宣布程序、实施过程、终止方式、紧急权力行使等各方面都作出了详细规定,至今已实施50多次。同时,制定统一的紧急状态法也是保护公民基本权利的需要,现有的限制公民基本权利的法规、规章规范性不强、效力不高,制定紧急状态法,把紧急状态下政府机关紧急权的扩张和公民基本权利的紧缩纳入法治轨道,杜绝特殊时期“人治”现象出现,对于我国贯彻依法治国理念、建设法治国家具有重要意义。
(三)设立紧急权行使应遵循的原则
紧急权也称国家紧急权,字面含义为“应对紧急情况的权力”。有学者将紧急权定义为:所谓紧急权就是为一国宪法、法律和法规所规定的,当出现了紧急危险局势时,由有关国家机关和个人依照宪法、法律和法规规定的范围、程度采取紧急对抗措施,以迅速恢复正常的宪法和法律秩序,最大限度地减少人民生命财产损失的特别权力。主要是通过必要的权力集中与公民基本权利克减来达到消灭危机、恢复国家正常秩序的目的,其紧急特性决定了其不受民主宪政的分权原则和人权保障原则的一般限制的特殊性。紧急权的形式有其正当性和合法性,但因其不受“一般限制”的特殊性,如果使用不当,极易侵犯公民的基本权利。为了防止有权机关因其权力的强化而滥用权力,紧急权的行使至少应遵循以下三个原则:
1.最低权利保障原则
最低权利保障原则即底限人权原则,要求以立法形式明确哪些在任何状态都不得被限制、侵犯的权利。相对于行政机关,即使在正常社会秩序下,公民也处于较弱势地位,在重大疫情或者紧急状态期间,公民的基本权利保障显得更加脆弱,财产、自由均处于某种威胁之下。由于为了国家和社会公共利益,政府不得不行使紧急权,而这种特殊时期公民往往需要让渡部分基本权利,让渡的基本权利可以包括个人财产权、劳动权、受教育权、身体自由权、选举权和被选举权等,这时公民基本权利保障的核心应重点集中在哪些任何时候任何状态下都不得被侵犯的权利上,应把普遍人权的权利根据它们自身的重要性分为不同的层次,在紧急状态时期不得予以限制的权利应当居于普遍人权的核心,如生命健康权、人格尊严不受侮辱、宗教信仰自由等权利应被当做底限人权予以保障。建议在紧急状态制度的建立或立法过程中对公民的基本权利进行分类,明确在紧急状态下需要缩减的权利范围和不得侵犯的人权范围。
法治原则要求行政机关必须根据法律法规的规定设立、并依法取得和行使其行政权力,并对其行政行为的后果承担相应的责任。2018年8月24日,习近平在中央全面依法治国委员会第一次会议上强调:依法治国、依法执政、依法行政是一个有机整体,关键在于党要坚持依法执政、各级政府要坚持依法行政……要善于运用制度和法律治理国家,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。紧急权的行使在一定程度上会突破法律的框架,这并不意味着紧急权就可以背叛法治。相反,紧急权的行使更应该遵循法治原则。与紧急状态相关的法律应当明确规定政府紧急权力行使的条件、程序、时间范围和边界,防止其无限扩张和滥用,同时还应当明确规定紧急状态下政府的职责范围,防止其在紧急状态下的失职和不作为。法治原则包含两个方面:一是对实体权力的应用不能超出法定的范围和界限;二是行使紧急权必须按照法定的程序。绝不能重实体轻程序,我们国家在法治国家的进程中,或多或少都存在重实体轻程序的传统观念,西方有句法律格言:“正义不仅应得到实现,而且要以人们看得见的方式加以实现”,程序作为“看得见的正义”,是权力临危不乱、有序运行的重要保障。
比例原则是公法上的帝王条款,又称为“最小侵害原则”、“禁止过度原则”、“平衡原则”,它在行政法上的含义是指行政机关在行使自由裁量权时,应在全面衡量公益与私益的基础上选择对相对人侵害最小的适当方式进行,不能超过必要限度。比例原则要求先考虑手段的有效性,再选择对公民权益侵害最小的手段来实现同样可以达到目的的目标。最后还必须进行利益上的总体斟酌。考察此手段实现的目标价值是否过分高于因实现此目标所适用的手段对公民的人身财产等基本权利的损害价值。它还包含了必要性、适当性、相称性三个子原则。笔者认为,紧急权的行使也必须要遵循比例原则,尤其是在为了公共利益的需要牺牲个人利益的情况下,比如对个人的私有财产进行征用、或者征收,必须运用比例原则在公益与公益之间、公益与私益之间、多个私益之间进行利益衡量,不能为了较小的公益牺牲较大的私益,也不能在可以侵害较小私益满足公益需要的情况下去侵害较大的私益。前不久发生的“大理征用重庆口罩”、“沈阳海关和青岛海关相互扣留口罩”事件正是没有考虑比例原则造成的后果。
(四)完善公民权利救济机制
无救济则无权利。救济作为公民基本权利的事后保障制度,不仅能弥补事前保障的漏洞,也能在公民的基本权利被牺牲或者被侵害后提供最后的补偿。我国现有重大疫情期间法律制度较多地强调了公民的协助配合义务,对公民权利的保障途径较少提及,尤其是有关公民权利救济的相关规定较少。
公民权利救济主要包括宪法救济、司法救济、行政救济、国家补偿和国家赔偿四个方面。由于我国没有违宪审查制度,宪法救济并无实践操作性。较为可行的是后三个方面。完善司法救济途径最主要的是需明确重大疫情期间乃至紧急状态下行政行为是否具有可诉性。一般来说,重大疫情期间宣布进入紧急状态的行为属于国家行为,且因其具有高度的政治性,不具有可诉性。但宣布进入紧急状态后采取的紧急措施属于具体行为,均具有可诉性,因此被国家或政府采取紧急措施权利受到侵害的公民可以通过提起行政诉讼保障自己的权利。这里的行政救济主要指狭义上的行政救济,即行政相对人向行政机关寻求救济的权利,主要包括行政请求权和行政复议。国家补偿和国家赔偿是救济途径中权利得予保障的关键环节,但现有法律关于赔偿或补偿的规定空白较多,且大多强调补偿、鲜少提及赔偿,《宪法》和《传染病防治法》等都仅笼统地规定公民有获得补偿的权利,但对补偿的具体标准、补偿的程序、补偿的期限等均无规定。导致实践操作中出现征收、征用频频,补偿不足、不公的现象。应从立法上对公民权利救济条件、程序、期限、监督等作出具体详细规定,建议取消立法上“含混不清”的“适当”补偿标准,采用相对合理的“公平”补偿标准,并增加赔偿适用的范围(不仅仅以违法行政行为为适用前提)。在紧急状态下,必须强化政府的服务意识和政府的权利保护功能,以充分协调公共利益与公民利益之间的平衡。
(作者单位:贵州省盘州市人民检察院)
