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闽江学院《政治学原理》讲义：第五章
政府组织与职能
　　教学目的：
　　掌握：政府的组织体系、政府的职能
　　熟悉：政府组织的原则
　　了解：立法机关、司法机关、行政机关的权限
　　课时：4课时
　　第一节　政府组织
　　一、政府的概念和设置原则
　　（一）政府的概念
　　政府组织也称国家机构。因为对政府的理解，有大政府与小政府的理解不一，为避免岐义，大多数称国家机构。社会组织是以执行特定社会功能为目标，以业缘为关系为纽带结成的相对独立的次级社会群体。社会组织的构成要素主要有：（1）一定数量的成员。（2）特定的活动目标。（3）明确的规章制度。（4）正式的组织机构。（5）一定的物质设施。政府作为国家根据一定政体形式设置的具体机关和组织样式，是体现一定权力关系的政体的物质载体。从政府与国家的关系而言，政府是国家政权组织的实体化机构，突出国家执行机构的统治和管理性能，是统治阶级的意志通过立法、行政、司法等活动制度化、合法化。根据公共权力机构的范围所指，政府又有广义和狭义之分，即大政府和小政府之分。所谓广义的政府即大政府，指的是国家所有公共权力机构，它包括国家行政机关、立法机关、司法机关在内的一切权力机构组织。狭义的政府即小政府，仅指国家的行政机关。由此可见，政府及政府中的一切机关、设施实质上都是围绕着有效地使用权力这个根本性目的建立起来的。因此，政府机构的各种机关和设施在国家权力的行使中都承担着一定的责任，因而也相应地分享着一定的权力。
　　政府作为国家的一部分，从诞生之日起，就具有了双重属性。一方面它从原始共同体公共管理机关那里承继了社会公共管理，因而同公共权力有机地联系在一起，执行着社会公共事务；另一方面又表现为一个专门的管理体系，一个实现经济上占统治地位的阶级的根本利益的机关。这就是政府的二重属性，即作为公共管理机关的属性和作为组织统治工具的属性。
　　国家机构具有如下特性：
　　1、阶级性。国家机构作为统治阶级形成和行使政治权力的组织途径和工具，是按照统治阶级的利益和统治意志组成和运行的。另一方面，国家机构的人员也往往是由统治阶级中政治精英分子组成，以有效实现其利益。
　　2、实体性。国家机构一般是作为组织实体存在的，它不仅有特定的物质形态，而且有特定的职位和人员构成的，因此，国家机构在外形上是明显可辩识的。
　　3、严密组织性。作为组织实体，国家机构的设置和运行都遵循特定的组织原则和组织程序，各机构之间的分工和衔接都有程度下同的严密性。
　　4、特定的职能性。从总体上看，国家机构执行着政治统治和政治管理的全部职能。从不同的国家机构和部门来看，又履行着不同的政治职能。因此，国家机构本身就是一个职能与机构的综合体。
　　（二）政府的设置原则
　　国家机构的设置原则通常与三个方面的因素有关：
　　（1）国体因素。具体说就是统治阶级的利益实现方式和统治意念要求。由于这种利益实现方式和意志要求是与特定的经济关系和生产方式联系在一起的，因此，国家机构的设置原则又与特定的经济关系相生产方式密不可分。
　　（2）政体因素。一般情况下，国家机构的设置与国家政权的组织形式是吻合的，因此，国家机构的设置原则也是由国家政体决定的。
　　（3）社会因素。影响国家机构设置原则的社会因素主要有两方面：一方面是不同社会的文化传统、民族习俗，另一方面是社会发展的不同阶段上由于社会利益分化程度和政治职能的内容、范围的变化而产生的对国家机构设置的不同要求。
　　从社会政治发展史来看．国家机构的设置原则主要有三类，即集权原则、分权制衡原则和议行合一原则。
　　集权原则是奴隶制国家和封建制国家机构设置的通常原则。集权原则的基本内容是国家的最高立法、行政、司法、监督、军事、外交等大权集中于国王或皇帝一身，一切国家事务和决策均以他的意志为转移。国家根据国王或皇帝的旨意设立机构。这些机构全部向国王或皇帝负责，其主要官员均由国王或皇帝任命或撤换。由此可见，集权原则是与专制主义政治联系在一起的。
　　分权制衡原则是资本主义国家机构的设置原则。分权制衡原则有两层基本内容，第一是按不同的功能把政治权力划分为不同的类型。最早提出分权学说的资产阶级政治学家洛克把权力划分为立法权、行政权和联盟权，后来的法国启蒙思想家孟德斯鸠把权力划分为立法、行政、司法三权。中国民主革命的先行者孙中山先生进&步把政治权力划分为立法、行政、司法、监察和考试权。第二是不同功能的权力之间形成相互制约关系。古希腊的亚里土多德　就提出过权力制约的思想，后来孟德斯鸠进一步提出了必须以权力制约权力的资本主义民主原则。在美国独立战争后制定的宪法中，最早正式采用了三权制衡的原则。　　&
　　分权制衡原则在国家机构设置上的贯彻，常常体现为按不同的功能权力设置不同的权力机关，如立法机构、行政机构、司法机构等，同时这些机构之间具有相互监督、相互否决的权力，从而形成相互制约。　　，
　　分权制衡是资产阶级设立不同的国家机构为自己阶级利益服　务的原则。一方面，资产阶级不可能与无产阶级和劳动人民分权制　衡；另一方面，资本主义私有制基础上形成的资产阶级内部不同利　益集团可以通过影响不同功能的权力实现自己的利益，抑制他人利益，规约政府行为，以此来协调本阶级内部的利益矛盾，平衡各　种集团的力量，维持资产阶级统治的稳定。
　　议行合一原则是无产阶级在反对资产阶级国家的斗争中创造的政权组织原则。马克思在《法兰西内战》中总结巴黎公社政权组织经验时，提出&议行合一&是其中的重要一条，他指出&公社不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政和立法的工作机关&。巴黎公社时的议行合一是由一个机构同时执行立法、行政功能。后来在无产阶级国家发展过程中，议行合一又有了新的发展。
　　议行合一原则的基本内容包括：第一，人民对于国家事务拥有最高权力，人民通过自己的代表实施这种权力；第二，人民对于各种国家职能机构具有统辖权。一方面，人民可以委任各种机构和官员执行政治职　能，他们应该向人民负责；另一方面，人民对这些机构和官员有监督权和撤换权。
　　在国家机构方面，这种组织原则具体体现为由一个人民选举产生的有一定任期的立法机关，掌握国家最高权力，其他国家机关，包括行政、司法等机关与立法机关不是并列关系，而是决策与执行、监督与被监督的关系，立法机关有权任命或撤换其他机关的官员。　　　　议行合一原则体现了社会主义人民当家作主的地位和人民利益至上的原则，有利于密切联系群众，提高国家机关效率，克服官僚主义，具有三权分立原则不可比拟的优越性。
　　二、主要的国家机构
　　（一）国家元首
　　国家元首是一个国家实际上或形式上的对内对外的最高代表，是国家主权的实际掌握者或象征，在国家机构体系中，实际上或形式上处于首脑地位。
　　国家元首的设置既是国家政府机构内部分工的需要，也是国家对外交往的需要，甚至是民族精神支柱的需要，因此，各种类型的国家中一般都设有国家元首。　　&
　　国家元首一般分为两种形式：一是个体国家元首，即由一个人独自担任国家元首，英、法、美、日、意、朝鲜等国家都是个体国家元首。二是集体国家元首，即由两个以上的人共同担任国家元首，如瑞士、圣马力诺等即是如此。　
　　国家元首可以由行政长官担任，如美国总统；也可以由象征权力执掌者担任，：如日本天皇、英国女王等。国家元首可以庙选举产生并实行任期制，如法国总统和美国总统；也可以实行世袭初终身任职，如各王国的元首。　　&
　　国家元首的职权在各国不尽相同，一般来说主要是：公布法律；任免国家机关中的高级官员；召集议会，宣布戒严、大赦、紧急状态和对外宣战；以国家最高代表身分对外交往；代表国家颁布荣誉、授予荣誉称号和证书。此外，有些国家的元首还是国家武装力量统帅，具有全国武装武装力量的指挥权。
　　（二）、立法机关
　　立法权是国家的最高权力，由立法机关行使。各国立法机关在组织形式、人员构成、产生方法、活动程序、具体权限等各个方面都有一些细则，与国家元首和其他国家机关的相互关系既有大同，也有小异。立法机关在各国的具体名称并不完全一样，大多数国家称为议会，也有的国家称国会、大国民议会、人民代表大会等。立法权的范围有广义和狭义两种理解。
　　从狭义上说，立法权仅指制订和修改宪法、制定和修改刑事、民事、国家机构和其他基本法律的权力；广义的立法权除制定和修改法律外，还指由此引申的对国家重大问题的决定权，包括选举国家元首，决定行政机关首脑，审查和批准国家预算和决算，决定战争与和平问题，罢免国家元首和行政首脑，监督财政，批准条约，批准对官吏的任命、监督政府的活动等等，可见，广义的立法权并不纯粹是立法，而是在很多方面涉及了行政活动的内容。
　　现代各国宪法一般都赋予了立法机关以下几项主要职权：⑴立法权。即按照法定程序行使制定、修改、废除法律的权力。一般而言，法律的制定都必须经过创议、审议、表决通过和公布的程序，以充分体现立法过程的民主性和公开性。⑵决定权。即决定国家重大内外事务的权力。决定权可以视为广义上的立法权。⑶任免权。即对政府主要官员进行任命和罢免。⑷财政权。即通过审议财政法案，对政府的财政收入和支出实施监督。⑸行政监督权。即监督行政机关各种公务活动的权力，包括对其具体行政行为和抽象行政行为的监督。监督的形式一般有弹劾、质询、不信任投票等。
　　（三）、行政机关
　　行政机关是依据立法机关通过的法律和政策管理国家的机关，因而又被称为国家管理机关，它和狭义上的政府在内涵上是相同的。行政机关由立法机关产生并对其负责，它是整个国家机器的核心。各国行政机关在组织形式上、人员构成、产生方法、活动程序、具体权限上也有细则，与国家元首和其他国家机关的关系也是既有大同又有小异。行政机关在各国的具体形式与各国政体相适应，主要和通常采用的有总统制、内阁制、合议制三种。行政机关的法定职权主要包括以下方面：⑴执行宪法和法律，参与国家立法（即行政立法）。⑵决定并实施国家内外政策，任免政府官员。⑶组织和管理国家公共事务。⑷编制并向立法机构提出预算，调节和干预社会经济。通过这些职权的履行，行政机关实现其执行和贯彻国家意志，对社会公共事务进行管理的功能。
　　（四）、司法机关
　　司法机关主要通过行使司法权来维护和和执行法律，防止权力的滥用，保障公民的自由。司法权脱离立法权和行政权而相对独立是历史的巨大进步。现代各国虽然在司法机关的组织设置、人员构成、产生方式、实际权限上有各种具体规定，但一般都高度重视司法机关的作用。我国的司法机关包括审判机关和检察机关。人民法院是国家的审判机关。大致上有专门人民法院和普通法院之分，普通法院分四级：基层人民法院（设在县级行政区）、中级人民法院（设在地级和省级行政区）、高级人民法院（设在省级行政区）和最高人民法院。人民检察院是我国的检察机关，其机构与人民法院对等设置。法院系统的上下级之间为指导和监督关系，而上下级检察院这间为领导关系。检察机关与审判机关在权力地位上是平行的，二者之间是一种&分工负责、互相配合、互相制约&的关系。司法机关的基本功能在于根据法律接受诉讼，审理案件，解决法律冲突。其目的大致有两个方面：⑴通过审判各类诉讼案件，惩办犯罪，解决民事、经济、行政纠纷，保障公民的合法权益。⑵主要通过对刑事案件的审理，维护社会的稳定和和谐，包括对现行政治统治的维护。法院的主要职权一般包括：⑴解释宪法或法律。⑵受理诉讼案件，进行司法审判。⑶处理非诉讼事务，如财产登记、公证结婚等。人民检察院现行的职权主要有以下几项：⑴对叛国案、分裂国家案等重大案件的公诉权。⑵对刑事案件的侦察权、公诉权、审判监督权。⑶对刑事判决执行的监督权和对司法行政工作的监督权。⑷对民事审判活动和行政诉讼的监督权。⑸对公安机关和国家安全机关的刑事侦察工作的监督权，包括审查批捕和审查起诉。
　　第二节政府职能
　　一、政府职能的定义
　　所谓政府职能就是指政府在国家和社会生活中所承担的职责和功能。具体地说，就是政府作为国家行政机关，依法在国家的政治、经济以及其他社会事务的管理中所应履行的职责及其所应起的作用。主要体现在以下几个方面：
　　⑴政府职能是国家职能在一个特殊方面的体现。国家是阶级统治的工具，同时又是公共事物管理机关。政府是国家权力体系的构成部分，是执行行政管理权力和履行公共管理功能的机关，政府职能是国家职能在这一方面的体现。
　　⑵政府职能和国家立法、司法等方面的职能相对称，表现为执行国家意志的管理方面的职能。在传统社会中，国家立法、司法方面的职能常常和行政方面的职能混为一体，在现代社会中，政府行政管理职能应该和国家在其他方面的职能区分开来，只在行政的领域中履行其职责，而不是宽泛无边。
　　⑶政府职能是对国家事务和社会公共事务实施管理时表现出来的职能，因而是一种公共性的职能。与之相对应的非政府的、非公共性的机构的内部管理也具有一定的职责和功能，但这种管理职能是个别领域的，&私人性&的。
　　⑷政府职能的实施者是政府组织体系。这一组织体系包括政府组织机构及其所属各类人员。政府组织体系的效率高低，就看其履行政府职能的状况。所以，政府职能体系是其组织体系的设置基础和考核依据。
　　⑸政府职能是政府行政管理职责与功能作用的统一。政府职能首先表现为作为国家行政机关，依法应履行的职责，即政府应该管什么，管到什么程度和怎样去管；同时政府职能又表现为政府在国家和社会生活中的功用、效能，应发挥出怎样的作用。这两者的关系应是统一的，即政府的社会功能是政府法定职责的前提和内容，政府的法定职责是政府社会功能的实现和保障。
　　⑹政府职能是一个完整的体系。因为政府职能的内容涉及政府行政系统对国家事务和社会公共事务进行管理体制的全部活动，从而构成了政府管理的全部工作范围。同时，政府内部各纵向层级和横向部门间又有各自的职能领域。这样，政府职能就是一个各构成要素纵横交错、相互支持而又相互制约的职能体系。
　　⑺在现代社会，政府职能行使的依据是国家通过宪法和法律赋予行政主体的行政权力，它实际上是行政权力的具体化和&外化&。国家为实现其基本任务，必然要赋予行政主体以一定的权力。政府正是通过运用这些权力有秩序地完成国家所赋予的职能。
　　⑻政府职能体系是一个生态系统。政府职能体系由于其法定的性质和行政惯例性而具有相对的稳定性，但是，不能把这种相对稳定性看作固定不变。由于社会经济、政治和科学技术的发展，管理环境会相应发生变化，这时就应及时对政府职能体系作出相应调整，以适应发展的情况。只有这样，才能始终保持政府行政管理的活力。
　　二、政府职能构成
　　政府职能的范围很广，涉及政治、经济、社会、文化诸方面。政府从不同的角度和层次对社会生活进行干预和协调，从而使社会各方面的工作稳定、协调、有序，并按预定的价值方向发展。
　　（一）、政治职能
　　政府的政治职能是指通过行政权力机关行使约束性、控制性、防御性、保卫性以及镇压性的功能，防御外来的入侵和渗透，镇压被统治阶级的反抗，制止和打击不法分子和各种破坏活动，建立和维护有得利于统治阶级的社会秩序及内外环境，妥善处理统治阶级内部的各种关系，其核心功能是巩固国家政权。具体说，政府的政治职能包括以下几个基本方面：①构建和维护有利于既有政治秩序的政治、经济、法律和文化的制度和环境。②制定维护国家与社会利益的政治、经济、文化政策。③建立和维护军队、警察、监狱等暴力机器。④建立和维护从中央到地方的政府网络结构系统及其必要的附属设施，并保障机关工作人员的权益。
　　（二）、经济职能
　　政府的经济职能是广义的政府社会职能的一部分，指政府在社会经济生活中依法履行的职责及其所发生的功能。这是政府管理中一项基本的职能，自国家产生之日起就已经存在，并以各种不同的方式作用于社会经济生活。但越是进入现代社会，这一方面的职能在政府职能体制中越显得突出。政府的经济职能主要表现为：①通过财政政策和货币政策调节经济发展，保证宏观经济的稳定增长。②通过税收和财政支出等手段，对社会财富进行再分配，保证社会的公平和稳定。③控制垄断行为和外部不经济行为，提高资源的配置效率。④积极创造条件，促进经济结构的优化和转型。⑤提供公共产品和服务，牵涉到全体公民普遍利益的生活品，即公共产品不能放在竞争性市场中，必须由公共部门提供。
　　（三）、社会职能
　　政府的社会职能的范围非常广泛，主要指在政治、经济领域之外的其他领域，诸如社会管理、社会服务、社会保障等方面。主要表现在以下两个方面： 1、文化教育职能，指通过文化管理机构依法对教育科技、文化、卫生、体育、新闻出版、广播影视等社会科教事业和社会文化事业的管理。它包括这样一些基本方面：制定科学文化教育发展的总体战略、规划和计划，制定和颁布重大的科学文化教育的政策和法规，维护精神生产的正常秩序；同时，政府还必须组织完成重大的科技、文化、教育的攻关项目和这方面的重大公共工程、文化服务设施的项目，这些项目有些是市场力量无法实现动员和达到目标的，有些通过市场力量的组织、动员和协调所需成本极高，且效率低下，但这些项目对于国家、民族的振兴，文化传统的传承，全体公民精神文化素质的提高是具有长远战略意义和根本利害关系的，所以政府应该承担起组织完成这些重大项目的职责。2、政府的社会服务和保障功能，这一般是通过建立各种有关机构，创办和管理社会福利、社会救济、社会保险、环境保护、治理污染等项事业实现的。其具体实施方式主要是：①制定各种社会福利的法律、制度、法规、条例，建立完善的社会福利和社会保障体系。②建立健全社会福利管理体制，加强对社会福利工作的指导、规划和协调。③筹集社会保障基金，奠定社会福利事业的物质保证基础。④创办各种社会服务事业，解决涉及人民群众日常生活的各项设施和问题。⑤保护和合理利用各种自然资源，努力开展对环境污染的综合治理，加强生态环境的保护。
　　三、政府职能转型
　　（一）、政府职能转型的含义
　　政府职能转型是政府职责发展的一个重要环节。它指的是政府职责、功能、作用范围的变化、转换及发展趋向。这里它包括两个方面的含义：其一，政府职能转型与国家职能的转变相协调、相一致，也就是说，国家职能的转变是政府职能转型的根本前提。随着国家职能由政治统治职能向社会管理职能的转变，政府社会管理职能具有持续增长、渐趋强化的基本趋向。其二，政府职能转型是不断地拓展政府社会管理职能的内涵，日益完善政府内部的管理机制。也就是说，政府职能转型根本在于政府管理观念、管理权限、管理方式的改变，以全面提高政府自新、自强的能力。
　　（二）、政府职能转型的要求
　　政府职能转型，是一个复杂的系统工程。必须用现代管理理论和管理手段审慎操作，精心安排，有效推进，以保证整个转变过程的合理、顺利和成功。总结经验，有这样几个基本要求必须注意。
　　1、政府职能转型要有正确的目标取向
　　正确的目标取向是政府职能转型成功的首要前提。政府职能转型的过程，也是改革的过程，这一过程自始至终要有合理的目标约束，否则只能在改来改去的无效过程中乱折腾。所以，政府职能转型的改革首先要有正确的目标选择。在现阶段，政府职能目标模式的选择，必须遵循这样的原则：一是要符合本国的国情，适应本国经济和社会发展的要求。二是要符合世界性行政改革的潮流，在某些职能设计上应和世界通行的惯例接轨。三是每一项具体设计都应该是必要的，能够胜任的和整体协调的。
　　2、政府职能转型要立足全局，统筹兼顾
　　政府职能转型从不同角度观察，它自身既是全局，又是局部。自身作为全局来说，政府职能是一个多方面、多层次因素构成的整体，政府职能转型的操作必须兼顾这种整体性。就政府的政治职能来说，它直接反映了国家政权的政治性质，因而具有特别重要的地位。但是，政府政治职能的实施必须以经济职能、文化职能和其他社会职能的实施为基础。所以，政府政治职能的调整必须以其他职能的调整为条件，否则只能徒然引起社会震荡而收不到任何效果，即使收到某种效果也不能长久。就政府和各种公共管理职能来说，经济职能无疑是具有特别重要的地位，但是如果必须由政府实施的社会保障职能、人口控制职能、发展科教事业的职能长期滞后，经济职能的转变也是难以达到目标的，即使一时转型，弄不好隔一个时期又不得不回到原先的轨道。所以，政府职能转型一定要兼顾内部的整体性，同时还应看到，政府职能转型又是社会的多方面体制改革或调整的一部分，必须和社会的政治体制、经济体制以及其他社会体制的改革或调整相统一，兼顾各方面的进程，才能收到系统推进的成效。
　　3、政府职能转变要把握好速度和幅度
　　政府职能转型的速度和幅度取决于以下二个基本条件：一是社会对政府职能转型的要求，这不仅包括决定政府职能转型的基本原因是否成立，而且表现为社会成员对这种转型的认同程度。二是社会对政府职能转型的承受能力，这既包括实行政府职能转型所需要的各种成本准备已经具备或者在进程中再投入确有保障，同时又包括社会公众对转型应有的心理准备已基本成熟。只有准确地把握这些条件的成熟程度，才能使转型过程尽可能减少社会震荡，降低转型所需成本，顺利达到改革目标。
　　四、政府职能与网络化
　　互联网络向人类社会的广度扩展和深度延伸，一方面给作为社会公共管理机构的政府提供了前所未有的发展空间和先进高效的管理手段，另一方面也对传统政府的管理职能提出了严峻的挑战。如何抓住机遇，回应挑战，担负起网络社会的政府职能，已成为世界许多国家政府和学术界关注的热点。
　　（一）、政府网络职能的内涵
　　政府的网络职能就是政府能够在网上积极地对社会民众的需求作出回应，并采取积极的措施，公正、有效地实现公正的需求和利益。从这个意义上讲政府的网络职能意味着政府的网上社会回应，政府所承担的这种职能实质上是&公仆的责任&。政府的网络职能还意味着政府组织及其公职人员履行其在&网络社会&中的职能和义务，即法律和社会所要求的义务。在这里政府的网络职能意味着政府的社会义务。这可以保证公共行政行为的规范化，克服随意性，减少行政失误，也就意味着政府做正确的事，即促使社会变得更美好的事情而不做有损社会的事。
　　政府网络职能得以履行的一个基本前提是政府自身的&上网&，也即运用信息技术和通讯技术，打破传统行政机关的组织界限，在因特网上建构一个电子化的虚拟机关&&&电子政府&或&网络政府&。置身于网络之外的政府自然无从承担起网络职能。而通过网络信息手段，政府可以让大众迅速了解政府机构的组成、职能、办事章程，了解各项法规政策，增加办事执法的透明度，并自觉接受公众的监督。同时，政府也可以在网上与公众进行信息交流，听取人们的意见和心声，从而使政府更好地为公众服务。实际上，政府上网已成为一个全球性趋势。在世界各国积极倡导的&信息高速公路&的五个应用领域中，电子政府被列为第一位，可以说是政府信息化是社会信息化的基础。
　　（二）、政府履行网络职能的对策思路
　　1、加大对网络建设的资金投资力度。
　　随着电子计算机技术、通讯技术的发展，可以预测将来在世界范围内会以信息化程度的高低形成两大阵营。信息基础设施建设迅猛发展的国家，信息资源开发利用得好的国家，其社会总产值将成倍增长，综合国力越来越强，而信息基础设施建设速度缓慢，信息资源开发利用不好的国家，其经济发展更加被动，甚至社会总产值会相应大幅度下降。可以说信息高速公路计划的实施，对经济发展的影响是不可估量的，信息＋经营＝财富，已经成为各国政府和企业公认的一个经验公式。政府首先要做的事情是加大对网络建设的投资力度，使政府在网络社会经济中占有较大的比重。
　　2、以政府信息化来扩大政府在信息网络中的影响力
　　&政府上网工程&是政府信息化的基础，主要包括三方面的内容：一是政府机构及其工作人员从信息网络上获取信息，包括机构内部的工作信息和从机构外部获取的业务信息；二是政府机构的信息放到网络上，供社会了解和使用，即&政务公开&；三是政府事务在网上与公众的互动处理，即&电子政务&，如网上纳税、办理各种必须政府批准的注册登记等。建立政府信息化，为政府管理导入全新的观念，其作用是有利于提高政府工作的透明度，从而提高政府办事员效率，提高政府决策的科学性和民主性；有利于减少文山会海，实现无纸办公，降低办公费用；有利于信息资源共享，及时、快捷、权威地发布信息；有利于提高政府机关工作人员的素质和政府的全面建设。
　　3、优化网络传媒环境，保护本国民族文化。
　　网络信息的海量递增和信息传递渠道的极度多元化，打破了使用者文化、专业、年龄、国度的界限。因此如何运用信息调控手段，优化网络传媒环境显得十分重要。首先，尽量保持网络信息的客观性与全面性，原则上讲，国际互联网没有确定的负责人，它由各自独立的网络相互合作组成。但从实际情况看，政府部门应在其中起主导作用，尤其在网络环境形成和发展的初期急需政府行为的介入，运用法律和技术手段对网络复杂的信息环境予以整顿，保持信息的客观性与全面性；另外政府部门也应注意发送信息的方向性与针对性以及保持信息调控的连续性，促进网络传媒环境向良好方向发展变化。
　　4、加强网络道德教育与引导。
　　人类道德观念的形成除了日常和生活中的人际交往外，还有一个重要途径就是道德教育。政府在确立社会意识形态培养目标上，应把网上伦理教育作为重要内容已是当务之急。道德教育就是为了使人们践行某种道德义务，而由一定阶级和社会有目的、有组织、有计划地对人们施加系统的道德影响的活动群体。网上道德教育是极为重要的网上伦理活动，它的重要性尤其表现在能够积极提高人们的网上道德意识。我们知道，由于网络的特点，人们在进行网络活动中，行为主体对行为过程中所涉及的&人际&感淡化，他们似乎面对的只是电脑，而常常忘记他们也是和&人&进行社会交往。因此，强调网络行为的&人际&意识是提高网上伦理道德意识的前提条件，在这方面，利用网络空间进行的道德教育是一种重要的方式，也是政府一种不可或缺的道德责任。
　　5、尽快创建完备的网络法律法规，维护网络信息安全。
　　网络的滥用已经对国家安全构成新的威胁，政府必须采取措施，保障国家网络和重要信息设施的安全。以规范、明确的法律，保证政府快速有效地处理信息反馈和提供服务，以促进政府和公众在网上的双向互动，这需要尽快创建适合网络运行的法律法规。就目前情形而言，这部分法律法规应该有以下几种类型：一是关于信息网络规划、建设、经营和管理方面的法律法规；二是维护网络用户权利的法律法规；三是网络金融商业领域中的法律法规；四是维护信息网络的安全，惩治计算机网络犯罪的刑事法律法规；五是有关计算机诉讼和计算机证据的程序性规范等。
　　6、进一步转变政府职能，提升政府人员的信息意识和素质。
　　政府应该以发展网络社会和建立电子政府为契机，进一步转变职能，利用网上信息共享和流畅快捷的信息传递及时向社会发布各种政策、法规信息，提供各种政策咨询服务，履行好宏观调控、统筹规划和综合协调等职能，而将生产、分配、交换经济职能归还市场或企业，将一些社会性、公益性、自我服务性的事务性工作从政府中剥离出来，交给中介组织和事业性单位承担。与政府职能转变相一致，政府管理人员也应树立信息意识，掌握先进的网络知识、技能和科学管理理论，把科学的思维方法、知识体系和工作方式，运用于政府管理领域，在对原来工作实行有效的科学管理的基础上，实现拟上网工作的简化和量化，实现信息的数字化、职能的电子化和途径的网络化。
　　7、以规范化管理，保障公民的网络平等权
　　在网络急剧扩展的同时，一个不容否认的现象已开始凸显：整个社会日益分化为&信息富有者&和&信息贫困者&两部分。前者是指那些能够娴熟使用信息技术，掌握网络技术和管理的专门知识，主要集中在知识层次较高和收入相对丰裕的青年一代以及所谓的技术官僚。他们对政府网络管理的影响显然远远大于&信息贫困者&，信息贫困者因为经济、知识结构以及时间或精力等方面的限制，并未成为信息网络的真正受益者，相反他们与前者获取和支配信息以及参与政府管理的能力的影响上的差距不仅没有缩小，相反却广大了，从而形成网络时代公民平等参政的一道信息鸿沟。对此，政府应该大力在平民中普及信息网络知识，并提供必要的经济资助，对网民提出的意见和要求等信息进行必要的分层调查、咨询，以切实保证全体公民&网络参政&的平等和公正。
　　8、增进与世界各国在&网络社会&中信息的交流共享。
　　政府在推动国内主动开放式信息服务的同时，要面向世界，积极开拓国际市场，参与国际信息市场的竞争，走相互沟通、互利互惠的发展道路。在保护国家机密的前提下，要把本国开发的信息资源推向国际市场，出口创汇。同时，要积极从国外市场引进和开发信息资源，要特别注意开发、利用国际信息库中能为本国经济建设所用的信息资源，加快本国信息资源建设，推动本国信息化核心任务的完成。
　　一、机构改革的历程与趋势
　　建国以来，为适应政治、经济形势的发展和变化，我国曾以经济管理部门为重点，对政府机构进行过几次大的调整和改革。第一次是从1958年下放企业开始，到1959年底较大幅度地精简了机构，国务院从81个部门减为60个部门。但1960年进入调整时期后，机构又开始膨胀，到1965年恢复到79个部门。第二次是&文革&期间，政府工作处于瘫痪状态，国务院减到32个部门，给政府管理尤其是经济建设造成极大危害。&文革&后，各项工作恢复正常，机构逐步增加，1981年国务院达到100个部门，这是政府机构一次较大的膨胀。第三次是1982年的机构改革，国务院精简63个部门，尔后又出现机构增长的趋势，到1986年底又达到72个部门。
　　上述三次机构改革，是三减三增，循环往复的过程。其主要原因是：（1）机构改革未触动旧体制和旧的经济管理模式；（2）机构改革没有同干部管理制度的改革相结合；（3）机构设置和调整缺乏科学性，存在较大的主观随意性，缺乏科学规范和法律依据。因此，在认真总结经验教训，深入分析机构状况及存在问题的基础上，1988年又进行了第四次机构改革。这次机构改革，以转变政府管理职能为基础，按照政企分开的原则，把政府部门直接管理企业的职能分化转移出去，强化了政府宏观调控、行业管理和监督的职能，并根据转变职能的要求调整了机构、精简了人员，解决了一批政府部门之间职能交叉的问题，使国务院工作部门由改革前的72个减至65个。但这毕竟是在市场经济体制改革的目标模式尚未确立的背景下进行的，其改革的成果仅仅是初步的。
　　随着我国政治体制、经济体制改革的深化，根据八届人大一次会议关于机构改革的决议，我国从1992年起再次进行了为期三年的机构改革。这次机构改革的主要特点是：紧紧围绕建立社会主义市场经济体制的需要，按照政企职责分开和精简、统一、效能的原则，转变职能，理顺关系，精兵简政，提高效率，重点是加强宏观调控和监督部门，强化社会管理职能部门，减少具体审批事务和对企业的直接管理，做到宏观管好，微观放开。经过改革，国务院各部委、直属机构和办事机构由68个调整为59个，精简13%。国务院85个非常设机构，经过清理和整顿，改为29个议事协调机构和临时机构，精简66%。同时，地方政府的机构也逐级进行了全面改革。省、自治区政府机构比原有减少20个左右，精简30．3%。市、县机构个数也有较大幅度的精简。这次改革还重新核定了地方各级政府机关人员编制，比改革前精简200万人。当然，这次机构改革仍是过渡性的。
　　1998年3月新一轮政府机构改革正式开始。这次国务院机构改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建立高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。改革的原则是：按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开；按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政；按照权责一致原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职责分工，完善行政运行机制；按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。
　　从上述几次政府机构改革的历史分析，我们看到，经过了几十年的曲折反复，对政府职能与机构改革之间的互动关系的认识与实践经历了从模糊到逐渐清晰的过程。计划经济体制下的前三次改革由于是在政府全能主义模式下进行的，机构改革把问题的症结确定为中央政府与地方政府之间的权力分配，因而改革的指导方针就必须是政府行政系统内部的放权或收权。如此循环往复，陷入一个难以跳出的怪圈，这也是计划经济体制自我调节的周期性在政府机构上的反映。1978年以后，随着党和政府工作重心的转移，政府职能由政治职能转向经济职能。但是，经济体制改革的深入是新的政府机构改革的直接推动力和政府职能定位的最基础条件。
　　1983年的改革在经济体制改革尚未全面展开的前景下失败就在所难免。以强调转变职能为特征的1988年改革可谓是走出&循环&的第一次尝试，它标志着在对政府经济职能和国家政治职能新的理解基础上，开始走出了政府机构设置问题上久已存在的循环往复的状态。1993年的改革因为是在经济体制改革取得了重大理论突破的前提下进行的，所以对政府职能内涵的把握比1988年的改革层次更高。由于市场经济体制的确立是一个长期而渐进的历史过程，传统的旧体制的惯性难以在短时间内根除，因而政府职能的定位以及与机构改革的关系难以明确。1998年的改革正是为了适应经济和体制改革的深入而进行的。值得一提的是，此次改革在政府职能定位上突破了以往以转变经济职能为主的框架，强调在转变政府经济职能的同时要注重政府的社会职能，这在很大程度上保证了此次机构改革的成效。
　　现代市场经济的一个突出特点是政府与经济之间保持一定的距离。市场经济的正常运转离不开政府的作用，但政府的作用不能过大，其行为必须受到法律的约束，否则，如果政府任意对经济活动进行干预，同样会损害民间经济的活力和创造力。能够成功促进市场机制有效发挥作用的、规范的政府行为通常被称为&良政治理&或&有限和有效政府&。良政治理主要包括以下几个方面的内容：
　　第一，政府的职能通过法律得到明确和恰当的界定。在规范的市场经济当中，政府的作用主要不在于替代市场的作用，而在于增进市场的作用，也就是主要通过制定和执行规则来维护市场秩序，保持公平竞争，为市场机制正常发挥作用创造条件。凡是通过市场机制能够很好解决的问题，政府就不必插手，而通过市场机制不能解决的问题，政府则必须负起责任。在需要由政府发挥作用的地方如果政府不能有效发挥作用，同样会损害市场机制的正常作用。根据这样的原则，需要政府发挥作用的领域主要是三个方面：一是制定并执行规则，包括产权的界定与保护，监督合同的执行以及公正执法等。二是进行宏观经济的总量调控，进行收入再分配，防止收入差距过大，维持稳定的经济和社会环境。三是提供公共产品。
　　第二，民主和透明的政府决策程序。政府职能的正确行使不仅要求政府只做该做的事情，而且要求决策正确，尽量减少失误，而正确的决策又依赖于正确的决策程序。随着现代经济的发展，决策所依赖的信息和专业知识越来越复杂，仅靠少数领导者的个人智慧很难保证作出正确的决策。考察规范市场经济条件下的政府决策，一个重要的特点就是重大决策不仅要经过专业人士的充分论证，而且要充分听取社会各界特别是被规制对象的意见。通过法律或法规形式规定的政府决策程序也可以起到监督政府行为，减少随意干预和减少腐败的作用。
　　第三，政府权力要受到法律的有效约束。由于与其他市场主体相比政府具有天然的优势，因而必须通过法律对其干预经济的行为进行有效的约束，否则独立企业制度和自由交易就难以得到保证。法律法规必须对政府干预经济的内容、方式、权限等作出符合市场经济要求和尽可能详尽的规定。如果法律规定了过多的政府不应有的干预经济的权力，或者法律留下的空白太多，或法律条文过粗留下的弹性过大，赋予政府过多的自由裁量权，都会导致政府对经济的过多和随意的干预。政府必须在法律规定的范围内行事，其行为也必须处于立法机关和社会舆论的监督之下。
　　第四，有效制止政府官员腐败。大量的实证研究表明，严重的腐败是导致低增长、低收入水平的重要因素。腐败会给经济发展带来巨大的代价，是导致不规范、无效和坏的市场经济的最主要因素。腐败不仅会大大增加市场经济的交易成本，而且会构成市场准入的壁垒，损害有效竞争环境的形成，败坏政府的声誉，降低政府有效管理市场经济的能力。因此，能否有效制止腐败现象的蔓延关乎我国建立完善的社会主义市场经济体制的成败。
　　思考题：
　　如何认识政府的组织体系？
　　在市场经济体系的背景下，如何界定政府的职能？
　　参考书目：
　　张雷：政治学，第四章国家形式，东北大学出版社，
　　王浦劬：政治学基础，第四章政治体系。北京大学出版社。
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