16版:议政建言
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新形势下农村改革如何深入？如何实现城乡统筹发展？全国政协视察团赴成渝作了调研 探索中国农村新一轮改革方向（主题新闻）
本报记者　刘维涛
　　成都三圣乡的农民新居。　　黄金国摄 　　四川省成都市双流县公兴镇，一个名为“天府荷塘印象”的乡村旅游园区内，游客正泛舟赏荷。城乡统筹试验，给农村发展带来广阔道路。　　郝维平摄
　　30年前，一场发轫于农村的经济改革，掀起了中国全方位改革的帷幕。　　30年间，农村改革不断深入，领域不断拓宽，新一轮改革中，农村改革的方向何在？　　2007年6月，先行探索的任务落到了成都和重庆身上——国务院批准重庆、成都两市为全国统筹城乡综合配套改革试验区。由于具备城乡二元结构的典型特征，成渝的探索，无论经验还是教训，都会对其他地区，尤其是中西部地区提供可贵的参考。　　围绕中心服务大局是人民政协履行职能的根本原则。十一届全国政协及时抓住了我国“三农”发展中存在的主要问题，把统筹城乡发展，促进形成城乡经济社会发展一体化新格局作为全国政协专题协商会的主要议题。为开好这次专题协商会，贾庆林主席、王刚副主席和阿不来提·阿不都热西提、张梅颖、郑万通等多位副主席分别率团调研和视察。　　作为新一届政协的第一个视察团，郑万通副主席带队在9天时间里，视察团成员访农户、看园区，尽可能掌握第一手资料，回京后多次组织座谈会，广泛征求意见，思路渐渐清晰。　　让土地焕发新的生机　　农民以自己的土地承包经营权入股，成为公司的股东，在保证每亩收入不低于800斤稻谷、现金入股年回报率不低于10%的前提下，他们还受聘成为园区工人，参与公司利润分配，获得自己的数百元工资收入。　　在重庆涪陵的一家生猪养殖场，视察团看到了这一“龙头企业＋农户”的经营方式。在一个平缓的山坡上，原先分散的土地被集中起来，实现了小规模经营，公司还为就地转换为园区工人的农民配备了小型农具。　　在重庆和成都的许多地方，视察团都看到了类似的模式。流转出来的土地获得了巨大的经济效益，农民的收入也增加了；有的让出了自己的宅基地，住进了政府统一规划的通水、通电、通气的生态“新村”。　　与几年前随处可见撂荒地相比，这片土地呈现出来的新的生机，让委员们很欣喜。　　视察团认为应当对发端于民间的智慧表示尊重：在家庭联产承包责任制基础上推进土地经营权的有序流转，能有效解决单一农户分散经营的弊端，从而为发展现代农业的规模化、产业化经营创造条件。　　也有委员提出，与土地经营权集中相比，农业生产服务的集中更符合中国国情：即在保持农民对土地经营权的同时，政府或中介机构提供包括选种、播种、农药、收割等一系列的服务。通过这种方式也同样能形成规模经营。　　委员们认为，不论是哪种方式，都应该坚持6条底线：坚守基本法律不违背、耕地保有面积不减少、耕地质量不下降、粮食产量质量不降低、农民合法权益不受侵害、生态环境不破坏。　　这就需要一系列政策的保证，经过多次讨论，最终成型的视察报告有针对性地提出了解决方案：扩大农村集体土地确权工作试点，明晰的农村土地产权，保护农民权益；加强土地流转中介服务，完善相应合同、登记、备案等制度；培育土地流转市场，推进农村土地承包纠纷仲裁试点；编制耕地占补平衡的规划，采取切实有效措施保护耕地，防止把农村建设用地指标集中到大城市使用……　　拉动农村这辆“大车”　　9天行走，所见所闻让视察团并不乐观。　　由于历史欠账多，农村公共服务能力仍然滞后，农村的社会事业和基础设施与城市的差距仍然很大。背负巨大包袱的农村，很难获得大幅度发展。　　视察团也看到了可喜的变化。在重庆南岸社区，农民工只要每人每月花46元，就可以住进“阳光公寓”。在这里，他们可以做饭、洗澡，还能读书看报、看电视，甚至可以学电脑、上网学习。　　在成都近郊农村的标准化幼儿园里，视察团成员看到，农村娃也享受到了一流的师资和游乐设施。一项名为标准化工程的措施正在推行，目的就是要让城乡教育、卫生资源实现均衡分配。　　然而，基层县市对此的反映却是力不从心。统筹需要实力，吃饭财政怎么可能拉动农村这辆大车？　　建立城乡统一的公共服务体系，是视察团里许多农业专家多年呼吁的难题。他们认为，必须首先形成覆盖城乡的公共财政体系，这就需要合理调整国民收入分配格局。　　在视察报告中，委员们提出了一揽子建议：继续加大公共财政向农村转移支付力度，把基础设施建设投入的重点由城市逐步转向农村；加大公共财政对农村普通教育、职业培训和农技推广的支持力度；探索财税体制改革，开展增值税转型试点；允许试验区整合使用涉农资金，强化市级以下财政；将城市维护建设税的使用范围扩大到农村，建立农村地区公共设施建设维护的制度性资金渠道……　　拉动大车，需要强有力的车夫，统筹城乡需要更加简捷高效的政府。视察团对这种政府体系的定位是：城乡一体、精简高效、规范运转。　　如何实现简捷高效，委员们也有自上而下的考虑：减少专业行政机构，整合市、区、县政府管理部门，设置综合运行部门；加快将政府社会管理和公共服务职能由城市向农村延伸，并探索公共服务的实现形式，政府发包购买服务，方便农民；针对农村新型社区，稳妥推进居村委会改革，扶持和培育社区自治组织，完善基层自治机制；在试验区试行城乡居民按同等人口比例选举县级及以下人大代表等。　　为农村发展“输血”　　农村发展，资金相当“血液”。而现实情况是，本就“贫血”的农村，有限的资金仍然在大量外流。委员们认为，这与没有一套行之有效的农村金融体制有关。　　在成渝，视察团看到，单一农户由于不具备抵押财产而得不到贷款的情况正在得到改变，农民联合成立的公司从银行拿到了贷款。当地政府也积极搭建以政府为主导的农村投融资平台，通过直接投资、委托贷款、贷款担保、贴息、补贴、奖励等支持方式，集聚金融和社会资金发展现代农业。　　委员们建议，应采取措施，促进资金向农村流动，为农村发展提供强大原动力。这些措施包括：设立统筹城乡产业投资基金，为现代农业发展和城乡基础设施建设筹集资金；支持建立区域性非上市公司股权柜台交易市场和林木产权交易市场；设立各类农副产品期货交易市场，使农民和农业企业实现套期保值，抵御市场风险；开展村镇银行、农村信贷公司、农村资金互助社及小额信贷组织试点；发挥小城镇建设投资公司等市场运作投融资平台的作用，建立和培育土地质押担保中介机构；逐步构建农民土地质押的风险分摊机制，形成多元化融资渠道等。　　成渝两个试验区属于自然灾害多发区，突如其来的地震灾难让许多农户和公司遭受了灭顶之灾，也引起了委员们的深思。经过缜密的论证，他们提出应加快建立国家层面的巨灾保险制度，完善农业风险分摊机制。　　视察报告还提出了具体操作程序：中央政府可以从应急和救灾预算资金中拿出一部分设立巨灾风险基金，作为保险公司的再保险人，同时积极开展国际再保险，减少保险公司的后顾之忧；巨灾保险中的超赔部分由风险基金承担；通过税收优惠政策鼓励保险公司开发巨灾保险，巨灾保险保费收入免征营业税，巨灾保险利润免征所得税；采取直接补贴、集中采购等方式，推动农民参保巨灾险；强制企业参加巨灾保险。　　针对正在展开的成渝试验，委员们提出考察中发现的问题：“改革的内容和方式尚未确定，试验区改革创新的空间还不明朗；土地管理制度与金融制度的创新尤为关键，这些领域法规比较密集，稍有动作就引起高度关注；舆论对改革的走向十分关注，众说纷纭；即将出台的改革试验举措会有多大的认同度，等等，都尚未可知。”　　面对这些困难，应当遵循怎样的原则进行探索？委员们认为：“改革试验原则上应当在现有法律和政策框架下积极推进，对确需突破法律和政策的内容，则须遵循有关程序上报审批，使试验区建设在整个西部乃至全国真正具有示范和带动意义。”
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关于家庭联产承包责任制的争论。家庭联产承包责任制是中国农民的伟大创举。它一经出现，便如星火燎原之势燃遍中国大地，引起了方方面面的强烈反响，成为20世纪70年末、80年初中国社会的焦点问题。其中，家庭联产承包责任制的性质是当时人们关注的焦点。一些人认为，家庭联产承包责任制改变了集体经济的社会主义性质，实质上是倒退到单干，是保留集体经济外貌的小农经济的特殊形式。多数人则不同意上述观点。他们认为，家庭联产承包责任制并没有改变集体经济的社会主义性质。今天的家庭经营是在土地公有化条件下的家庭经营，在许多方面受集体经济的制约，是合作经济中的一个经营层次，也是整个社会主义经济的有机组成部分。它既不是土改后的个体经济，更不是旧社会的小农经济，而是一种新型的家庭经营。家庭联产承包责任制没有脱离社会主义轨道，它还是社会主义性质的。第一，它坚持了基本生产资料集体所有制。第二，它坚持了社会主义按劳分配原则。2.关于完善统分结合的双层经营体制的讨论。随着家庭联产承包责任制的建立和人民公社体制的改革，在20世纪中期，我国农村已普遍建立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这是我国农业（农村）的基本经营制度。然而，在经过了持续5年的高速增长后，从1985年起，我国农业落入了低速徘徊的状态，统分结合的双层经营体制也出现了一些问题。于是，在20世纪80年代末、90年代初，如何完善双层经营体制成为人们关注的一个焦点。当时，较为普遍的看法是，完善双层经营体制的重点应放在“统”的方面。然而，一些人却不同意这种看法。他们认为，农业双层经营体制是统分结合的有机整体，片面强调任何一方，在理论上都是有缺陷的，而且在实践中还将影响农业生产的发展和农业经营体制改革的深化。因此，应当从统分两个层次完善和发展农业双层经营体制。　　（二）关于土地制度改革的探讨。土地问题是农业和农村的基本问题。我国农村改革遇到的问题和困难都与土地问题有关。随着新的农业基本经营制度的确立，土地制度改革的重要性凸显出来。在20世纪80年代末、90年代初出现了一个关于土地制度改革的高潮。在关于土地所有权制度的讨论中，出现了三种对立的观点，即土地国有、土地集体所有、土地私有。1.土地国有论，其理由是：第一，集体经济在土地使用、收益、处分等方面的权利受到种种限制而名存实亡，实际上已经变成不完全的国家所有，因而实行国有化只不过是“正名”而已。第二，由国家直接、统一土地有利于克服土地管理的无政府状态。第三，实行国有制后，通过“永佃制”等安抚民心，调动农民合理利用土地的积极性。许多学者不同意土地国有的观点，对此提出了批评。他们认为，土地工业化有可能构成对农民的剥夺，引起农村社会的动荡，并波及现有的社会经济秩序。第一，实行土地国有，对目前农业的土地关系没有带来实质性变化，反而可能造成不必要的社会震荡；第二，实行土地国有，并不意味就形成了土地集中的机制，不会比目前的体制更好地管理土地；第三，实行土地国有，必须建立一个庞大的对土地进行经营、调控、管理和监督的机构，必然会产生高昂的交易费用。2.土地私有论。一些学者提出了土地私有（农户所有）的主张。他们认为，应当承认土地的农户所有，集体放弃徒具虚名的使用权，国家在使用权、收益权、处置权上实行立法管理。只有把土地所有权交给农户，才能形成有效的与积累机制，构成农产品长期增长的动因，从而使农民真正成为具有产权界定意义上的独立的商品生产者。土地私有的主张遭到了大多数人的反对。他们认为，土地私有化不可能是解决农村土地问题的灵丹妙药。第一，土地私有化实行的结果必然是土地兼并，两极分化，这与社会主义共同富裕的基本目标是相悖的；第二，土地私有化将使农村成为小农经济的汪洋大海；第三，不仅不能促进土地的合理流动，反而成为土地流转中发展规模经济的严重障碍；第四，土地所有制是发展商品农业经济的障碍。3.土地集体所有论。多数人认为，应坚持和完善土地集体所有制。他们认为，企图通过土地私有制来解决我国的土地问题，是脱离我国的基本国情和现实条件的。唯一的选择是继续坚持和维护农村土地集体所有制。明确的、功能完整的土地集体所有，是我国土地制度建设的现实出发点。第一，要明确农村集体的土地为村一级农民集体所有，其主体是基层社区的合作经济组织。第二，要明晰土地集体所有权的内容。集体土地所有者可以依法对土地行使占有、收益和处分权，可以通过对土地的发包、转让、出租、抵押、入股等形式实现所有权。第三，土地所有权的转移由国家管理和约束，保证公有制土地的合理分配和利用。& &（ 三）关于农产品流通体制改革的探讨。农产品流通体制改革涉及农村市场体系建设和市场经济发育等重要问题，是农村改革的基础性工程。1985年，我国取消了长期存在的农产品统购派购制度，于是，在20世纪80年代末、90年代中期，农产品流通体制怎样改？改革的目标模式是什么？成为人们关注的一个焦点问题。在讨论中主要形成了以下四种思路：一是在计划经济与市场调节的结合中，对农产品实行分类管理原则。即按照农产品在国民经济中的重要性，分别采取指令性计划、指导性计划和市场调节方式。二是彻底放开农产品购销，建立开放、竞争、体现价值规律的市场体系。三是实行国家宏观调控下的农产品自由流通，同时改变国家宏观调控的方式。四是以私有市场主体为主，国有部门退出市场。& & 二、关于税费改革和统筹城乡发展的理论探讨。进入新世纪，以农村税费改革为标志，我国农业和农村的改革与发展进入了一个新的发展阶段，这是农村改革的第二阶段。这时，人们开始跳出就农业论农业、就农村论农村、就农民论农民的传统思维方式，在工业化中期的大背景下，从国民经济的全局角度通盘考虑三农问题的解决。这一阶段，统筹城乡发展，建立农业和农村发展的长效机制，促进农村全面发展，成为贯穿始终的主旋律& &（一）关于农村税费改革的理论探讨 。2000年，以中央决定安徽全省为试点单位为标志，始自1996年的农村税费改革试点开始向全国推开。这是我国农村的一次重大变革，它成为社会方方面面密切关注的焦点。1.对农村税费改革的评价。多数学者认为，农村税费改革不仅将对农村税费制度本身进行彻底改革，而且将触及农村长期潜伏的一系列深层次问题，推动和深化与此相关的方方面面的改革，其影响之深，涉及面之广，可以看做是继土地改革和家庭承包经营之后的第三次中国农村革命。一些学者不赞同上述观点。他们认为，我国农村面临的根本性问题是如何解决人地关系高度紧张所带来的隐性失业和低生产效率，如何通过持续地增加收入来缩小城乡差别。当前我们所进行的农村税费改革，其作用是十分有限的，并不能解决我国农村的根本性问题，因此也很难说得上是“第三次革命”，最多可以称为一次改良。对此我们应该有理性的认识。2.税费改革的思路。第一种观点认为，深化农村税费改革，解决农村税费问题的根本出路是建立地方公共财政体制。一是要实现地方基层组织的角色转换；二是要重构农村税费体系；三是要完善政府间转移支付制度。第二种观点认为，深化税费改革的根本途径在于深化以农村财税、行政体制为主的整体改革。一是大力发展农村经济；二是改革农村行政体制，规范政府收费行为；三是改革农村教育体制，确保农村教育事业发展；四是改革现行的财政体制；五是科学地制定税率、税收。第三种观点认为，农村税费改革的根本出路在于改革农业税制，使之向着更科学的方向发展。一是取消农业税及相关税制，还其本来面目；二是实现税款征收与使用的彻底分离；三是停止征收“三提五统”等费用，不能将不合理、不合法的负担合法化。3.关于统一城乡税制。一种观点认为，应加快统一城乡税制的步伐。只有废除专门对农民征收的农业税收，统一城乡税制，实行规范、公平、统一的现代税制，才能理顺中央与城乡居民的分配关系，为彻底解决农民负担过重问题提供制度保障。另一种观点持反对意见。他们认为，目前在我国统一城乡税制的时机尚未成熟。其理由是：第一，农业税目前仍是县乡财政的主要收入来源；第二，国家财力不济，给予农村转移支付杯水车薪；第三，农村行政体制改革进展缓慢；农业经营规模小，税收征管困难。4.关于行政体制改革。第一种观点认为，应撤销乡镇一级政府，设立乡公所、镇公所，将乡镇一级政权组织改为县级政府的派出机构。第二种观点认为，应取消乡镇级政府，将县乡政府合并为一级政府，但要扩大县级政府的数量，缩小县级政府所管辖的范围。第三种观点认为，应撤销乡镇政权，在农村基层民主制度完善的前提下，实行乡镇自治。& & （二）关于统筹城乡发展的理论探讨。统筹城乡发展是科学发展观的重要组成部分。自党的十六大明确提出统筹城乡发展以来，对这一问题的研究一直是理论界热点问题。理论界的贡献主要有：1.统筹城乡发展的内涵。比较有代表性的观点认为，统筹城乡经济社会发展，就是要使城市和农村紧密地联系起来，实现城乡经济社会一体化发展，改变城乡二元结构，建立社会主义市场经济体制下平等和谐的城乡关系。2.统筹城乡发展的主体。一些学者认为，按照我国现行的政治、行政体制规定，政府是统筹城乡发展的主体。这里的政府是统称，包括党委、人大和真正意义上的政府。党委和人大决定国民经济社会发展的路线、方针；政府行使社会公共管理职权，并制定发展及执行的政策措施。因此，统筹城乡发展的主体是统称的政府。3.统筹城乡发展的目标。学者们比较一致的看法是，统筹城乡发展的最终目标是实现城乡一体化。他们认为，实行城乡统筹，从长远目标看，应通过一系列制度创新，建立与市场经济体制相适应的城乡一体化的经济社会秩序，解决制约农村、农业发展和农民增收的体制性、结构性矛盾，促进城市与农村、工业与农业协调发展，共同进步，实现城乡一体化。然而，关于城乡一体化提法的科学性，理论界存在着争议。多数学者认为，城乡一体化是一个科学的概念。第一，进入工业化中期是推进城乡一体化的实践依据；第二，“两个趋向”的论断是推进城乡一体化的理论依据；第三，科学发展观为城乡一体化战略提供了科学的观和方法论。也有一些学者对城乡一体化的提法持否定态度。他们认为，城乡一体化是我国学术界创造的一种提法，是一种错误的理论。我国的城乡一体化实践给我们带来了许多经济和社会问题：一是土地资源巨大浪费；二是分散的城市化和工业化使经济发展得不到聚集经济的推动；三是在分散的城市化和工业化下，产业结构无法调整，就业无法大规模增加；四是带来了所谓的“村城”问题。因此，不要再提“城乡一体化”，也不要再提“乡村工业化”。还有人认为，在我国目前的城市化阶段，不宜盲目提倡城乡一体化。要达到城乡一体化水平，必须同时具备以下条件：城乡生产力达到较高的发展水平；地区经济发展比较均衡；城镇相当密集；交通、通信等基础设施能适应经济、社会发展的要求。而我国目前还不具备这样的条件，提出城乡一体化还为时过早。4.统筹城乡发展的重点。第一种观点认为，城乡统筹的重要内容是改善农村的和居住条件，使之达到城市水平，因此，城乡统筹的重点是实现基本公共服务的城乡均等化。第二种观点认为，统筹城乡发展的重点，是不失时机地推进城市化，促进城乡结构调整，持续提高城市化水平。第三种观点认为，统筹城乡发展的关键是建立城乡统一制度。只有建立城乡统一的制度，才能走出城乡分割体制，形成城乡协调发展的局面。　　（三）关于新农村建设的理论探讨。新农村建设是解决三农问题、实现城乡一体化的重要举措，在统筹城乡发展的大背景下重新提出建设社会主义新农村，一开始便引起了理论界的高度关注。1.新农村建设的内涵。一些学者认为，“建设社会主义新农村”的提法是一个全面的、综合的、统领农村工作全局的新提法。与以往的对农村工作的强调相比，在“建设社会主义新农村”的内涵中，主要存在两个方面的调整：一是不再片面地强调经济增长，同时也包括农村的建设、农村公共事务的管理和农村的社会组织建设；二是不再单纯强调加快城市化进程，把和谐社会的建设重点放在农村。2.新农村建设的重点和优先次序。学者们在新农村建设的目标、原则、任务等方面的认识上基本趋于一致。但在新农村建设的重点和优先次序问题上，学者们却存在较大的分歧。多数人认为，经济发展优于其他方面的发展。新农村建设的关键是增加农民收入。我们应该把发展农村经济、增加农民收入、改善农民生活作为首要任务。一些人则不赞同将经济发展置于优先地位的看法。他们提出了对新农村建设重点的不同看法。第一种观点认为，新农村建设的重心是文化建设，提高农民的非物质福利。我们应从文化建设入手，提高农民的福利感受。第二种观点（在我国最早提出开展“新农村运动”的林毅夫）认为，新农村建设应该以建设和改善与农村生活相关的公共基础设施，也就是村容整洁作为着手点。第三种观点认为，新农村建设的重点是重建农村的村社权力，为中国现代化提供一个稳定的农村基础。第四种观点认为，新农村建设的重点是加快农村教育、卫生、社会保障事业的发展。第五种观点认为，新农村建设的重点是优先解决农村的债务问题。第六种观点认为，新农村建设的重点是培育新型农民。& &（ 四）关于农村剩余劳动力转移的理论探讨。农村剩余劳动力的转移问题是长期困扰我们的一个大难题，也是理论界长期争论的一个问题。在农村剩余劳动力转移的方向上，存在以下三种观点：第一种观点认为，农村剩余劳动力的转移方向是离土不离乡，就地消化。其理由是：我国的国情是底子薄，人口多，耕地少，农转非人口非常多，城镇难以吸纳众多的农村剩余劳动力，我们应在发展农业适度规模经营和发展农村非农产业上下工夫。第二种观点认为，农村剩余劳动力转移的根本出路是城市（城镇）化。其理由是：农村剩余劳动力向城市（城镇）转移是发展的必然规律，我们应顺应潮流，适应规律，采取分流的方法，防止农村剩余劳动力对城镇的集中冲击。加快我国城市化（城镇化）的进程是解决农村剩余劳动力转移的最佳对策。在城市化问题上，我国一直存在着大城市论、中小城市论、小城镇论三种观点的争论，时至今日，越来越多的人认识到，探讨中国的城市化发展道路，没有必要局限在“大小”之争，大中小城市和小城镇并举以及它们的协调发展，将是中国城市化的客观要求。第三种观点认为，我国农村剩余劳动力的转移应将就地转移和向城镇转移并重。其理由是：就地转移和向城镇转移并非两种非此即彼、截然对立的选择，两者是可以相容的。明智的选择不是以一种流向否定另一种流向，而是两种流向并重，相反相成。& & 三、关于农村综合改革的理论探讨。2006年，以全面取消农业税为标志，我国农村改革进入了综合改革的新阶段，这是农村改革的第三阶段。 1.农村综合改革的内容。学者们普遍认为，农村综合改革的内容主要包括三项：以转变政府职能为重点，推进乡镇机构改革；以落实教育经费保障机制为重点，推进农村义务教育改革；以增强基层财政保障能力为重点，推进县乡财政管理体制改革。但有人对此提出异议，他们认为，这是延续了过去“单打一”的改革思维定式，没有把“整体推进”和“重点突破”有机地结合起来，没有考虑农村综合改革的基本政策架构，是不完全的、不彻底的、不完善的。农村综合改革应该是全面深化农村经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等领域的综合性改革。2.农村综合改革的目标。多数人认为，农村综合改革的主要目标是，通过转变政府职能，重塑农村基层政权组织；通过扩大公共财政覆盖农村的广度和深度，重塑农村公共产品供给体制；通过促进各种经济组织的发展，重塑农村市场经济主体。3.农村综合改革和农村税费改革的关系。一些学者认为，农村综合改革与农村税费改革存在密切的关系。第一，农村税费改革为农村综合改革奠定了坚实的基础；第二，农村综合改革是农村税费改革的延续和深化；第三，农村综合改革是巩固农村税费改革成果的主要途径；第四，农村综合改革涉及层次更深、关联度更强。& & 通过以上分析，我们可以清楚地看到，随着农村改革的不断深入，改革的理论由点到面、由浅入深、由单项到综合不断向前发展，为我国的农村改革作出了重要贡献。我国农村改革的一条基本经验是，理论密切联系实际。我们的理论总是来源于广大人民群众的创新智慧，来源于实践的成果。这些成果经过理论工作者总结、加工，上升为理论，进而指导农村改革的实践。农村改革过程中，“试点—非正式制度—理论—正式制度”的转化过程充分说明了这一点。我国农村改革的理论探讨还将沿着这条道路前行。 在我国的农村改革中，贯穿着一条红线，就是保障农民的物质利益，维护农民的民主权利，解放和发展生产力。这条红线也应成为理论工作者心中的红线，只有牢牢把握住改革的方向，才能更好地服务于农村改革，才能更好地指导农村改革的实践。面对火热的农村改革实践，理论工作者任重而道远，还需继续努力。(作者单位:中国人民大学《经济理论与经济管理》编辑部副编审)
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我国农村改革的走向
30年前,一场发轫于农村的经济改革,掀起了中国全方位改革的帷幕。 30年间,农村改革不断深入,领域不断拓宽,新一轮改革中,农村改革的方向何在？2007年6月,先行探索的任务落到了成都和重庆身上——国务院批准重庆、成都两市为全国统筹城乡综合配套改革试验区。 由于具备城乡二元结构的典型特征,成渝的探索,无论经验还是教训,都会对其他地区,尤其是中西部地区提供可贵的参考。
一、让土地焕发新的生机。 农民以自己的土地承包经营权入股,成为公司的股东,在保证每亩收入不低于800斤稻谷、现金入股年回报率不低于10%的前提下,他们还受聘成为园区工人,参与公司利润分配,获得自己的数百元工资收入。 在重庆涪陵的一家生猪养殖场,展现了“龙头企业＋农户”的经营方式。 在一个平缓的山坡上,原先分散的土地被集中起来,实现了小规模经营,公司还为就地转换为园区工人的农民配备了小型农具。 在重庆和成都的许多地方,都有类似的模式。 流转出来的土地获得了巨大的经济效益,农民的收入也增加了；有的让出了自己的宅基地,住进了政府统一规划的通水、通电、通气的生态“新村”。 与几年前随处可见撂荒地相比,这片土地呈现出来的新的生机。 有关专家学者和政府人士认为应当对发端于民间的智慧表示尊重：在家庭联产承包责任制基础上推进土地经营权的有序流转,能有效解决单一农户分散经营的弊端,从而为发展现代农业的规模化、产业化经营创造条件。 也有人提出,与土地经营权集中相比,农业生产服务的集中更符合中国国情：即在保持农民对土地经营权的同时,政府或中介机构提供包括选种、播种、农药、收割等一系列的服务。 通过这种方式也同样能形成规模经营。 有关人士认为,不论是哪种方式,都应该坚持6条底线：坚守基本法律不违背、耕地保有面积不减少、耕地质量不下降、粮食产量质量不降低、农民合法权益不受侵害、生态环境不破坏。 这就需要一系列政策的保证,经过多次讨论,全国政协最终成型的视察报告有针对性地提出了解决方案：扩大农村集体土地确权工作试点,明晰的农村土地产权,保护农民权益；加强土地流转中介服务,完善相应合同、登记、备案等制度；培育土地流转市场,推进农村土地承包纠纷仲裁试点；编制耕地占补平衡的规划,采取切实有效措施保护耕地,防止把农村建设用地指标集中到大城市使用……
　　二、拉动农村这辆“大车” 。 由于历史欠账多,农村公共服务能力仍然滞后,农村的社会事业和基础设施与城市的差距仍然很大。 背负巨大包袱的农村,很难获得大幅度发展。 当然有的地方也可喜的变化。 在重庆南岸社区,农民工只要每人每月花46元,就可以住进“阳光公寓”。 在这里,他们可以做饭、洗澡,还能读书看报、看电视,甚至可以学电脑、上网学习。 在成都近郊农村的标准化幼儿园里,视察团成员看到,农村娃也享受到了一流的师资和游乐设施。 一项名为标准化工程的措施正在推行,目的就是要让城乡教育、卫生资源实现均衡分配。 然而,基层县市对此的反映却是力不从心。 统筹需要实力,吃饭财政怎么可能拉动农村这辆大车？建立城乡统一的公共服务体系,是许多农业专家多年呼吁的难题。 他们认为,必须首先形成覆盖城乡的公共财政体系,这就需要合理调整国民收入分配格局。 在全国政协视察报告中,委员们提出了一揽子建议：继续加大公共财政向农村转移支付力度,把基础设施建设投入的重点由城市逐步转向农村；加大公共财政对农村普通教育、职业培训和农技推广的支持力度；探索财税体制改革,开展增值税转型试点；允许试验区整合使用涉农资金,强化市级以下财政；将城市维护建设税的使用范围扩大到农村,建立农村地区公共设施建设维护的制度性资金渠道……拉动大车,需要强有力的车夫,统筹城乡需要更加简捷高效的政府。 视察团对这种政府体系的定位是：城乡一体、精简高效、规范运转。 如何实现简捷高效：减少专业行政机构,整合市、区、县政府管理部门,设置综合运行部门；加快将政府社会管理和公共服务职能由城市向农村延伸,并探索公共服务的实现形式,政府发包购买服务,方便农民；针对农村新型社区,稳妥推进居村委会改革,扶持和培育社区自治组织,完善基层自治机制；在试验区试行城乡居民按同等人口比例选举县级及以下人大代表等。&&
　　三、为农村发展“输血” 。 农村发展,资金相当“血液”。 而现实情况是,本就“贫血”的农村,有限的资金仍然在大量外流。 有关专家学者认为,这与没有一套行之有效的农村金融体制有关。 在成、渝,单一农户由于不具备抵押财产而得不到贷款的情况正在得到改变,农民联合成立的公司从银行拿到了贷款。 当地政府也积极搭建以政府为主导的农村投融资平台,通过直接投资、委托贷款、贷款担保、贴息、补贴、奖励等支持方式,集聚金融和社会资金发展现代农业。 相关人士建议,应采取措施,促进资金向农村流动,为农村发展提供强大原动力。 这些措施包括：设立统筹城乡产业投资基金,为现代农业发展和城乡基础设施建设筹集资金；支持建立区域性非上市公司股权柜台交易市场和林木产权交易市场；设立各类农副产品期货交易市场,使农民和农业企业实现套期保值,抵御市场风险；开展村镇银行、农村信贷公司、农村资金互助社及小额信贷组织试点；发挥小城镇建设投资公司等市场运作投融资平台的作用,建立和培育土地质押担保中介机构；逐步构建农民土地质押的风险分摊机制,形成多元化融资渠道等。 成、渝两个试验区属于自然灾害多发区,突如其来的地震灾难让许多农户和公司遭受了灭顶之灾,也引起了人们的深思。 经过缜密的论证,他们提出应加快建立国家层面的巨灾保险制度,完善农业风险分摊机制。 全国政协的视察报告还提出了具体操作程序：中央政府可以从应急和救灾预算资金中拿出一部分设立巨灾风险基金,作为保险公司的再保险人,同时积极开展国际再保险,减少保险公司的后顾之忧；巨灾保险中的超赔部分由风险基金承担；通过税收优惠政策鼓励保险公司开发巨灾保险,巨灾保险保费收入免征营业税,巨灾保险利润免征所得税；采取直接补贴、集中采购等方式,推动农民参保巨灾险；强制企业参加巨灾保险。 成渝试验区的问题：“改革的内容和方式尚未确定,试验区改革创新的空间还不明朗；土地管理制度与金融制度的创新尤为关键,这些领域法规比较密集,稍有动作就引起高度关注；舆论对改革的走向十分关注,众说纷纭；即将出台的改革试验举措会有多大的认同度,等等,都尚未可知。 ” 面对这些困难,应当遵循怎样的原则进行探索？全国政协考察团认为：“改革试验原则上应当在现有法律和政策框架下积极推进,对确需突破法律和政策的内容,则须遵循有关程序上报审批,使试验区建设在整个西部乃至全国真正具有示范和带动意义。 ”