第五章失业保险案例材料
[案例导读]
中国社会保险基金的总收入和滚存结余在2012年双双突破了3万亿大关。其中，我国失业保险金结余3000亿够用6年，缴费的人很少需要：一方面是失业风险低的事业单位人员缴纳失业保险，另一方面却是真正需要保障的大量农民工没有纳入被制度覆盖，这是中国失业保险制度的悖论。
希望每位同学仔细阅读，认真思考，回答下面两个问题：
失业保险基金收支结余3000亿说明了什么？
结合本案例说明如何深化失业保险制度的改革？
[案例材料]
失业保险基金收支结余3000亿说明了什么？
财政部公布的《关于2012年全国社会保险基金决算的说明》显示，2012年，全国社会保险基金总收入31411亿元，比上年增长22%；总支出23931亿元，比上年增长27%；本年收支结余7480亿元，年末滚存结余37540亿元。这就是所谓“社会保险基金收入结余双破三万亿”之说。
一、失业保险金结余
不同的社会保险种类对于结余有不同的要求，并非越高越好。养老保险作为完全积累型的制度，滚存结余增加是利好。在3.7万亿的结余中，养老保险的累计结余占到三分之二。但对于其他现收现付的社会保险险种，结存量过大并非一件好事。
财政部分七项公布了社会保险各险种去年的决算数，失业保险收支不平衡的情况最为突出，滚存结余额相当于当年支出额的6.5倍，这意味着即使不再征收失业保险费，当前的结余也够发6年的失业保险金。这只是一个全国的平均数，全国失业保险结余系数最高的省份青海，已征收的失业保险基金甚至可以够用30年。
　　1．3000亿失业保险金沉睡
财政部的决算数显示，2012年失业保险收入1139亿元，比上年增加215亿元，增长23%，完成预算的124%。其中，失业保险费收入1081亿元，比上年增加196亿元，增长22%，完成预算的123%。对比2011年的决算数可知，2012年失业保险收入23%的增长还算保守——2011年增速为42%。而与连年的收入超预算相比，失业保险的支出却连年完不成预算。2012年失业保险支出450亿元，比上年增加18亿元，增长4%，完成预算的91%。其中，失业保险金支出181亿元，比上年增加21亿元，增长13%，完成预算的88%。连年的收大于支，造成了失业保险基金滚动结存大幅增加。2012年收支结余689亿元，年末滚存结余达2930亿元。
失业保险是一种现收现付的制度，近年来收入增长过快的主要原因是扩大了覆盖面，虽然1999年失业保险条例施行时，就把事业单位人员纳入了制度范围，但事业单位人员陆陆续续地进入制度还是最近数年。事业单位人员是一个就业和收入都相对稳定的群体，失业保险费的征缴也比较容易，同时这部分失业率也非常低，大量人员缴费却很少人需要失业保险，从收入和支出两个维度都加重了失业保险的失衡。“失业保险结余只要够半年到一年用就足矣。”专家们说，现在的结余量是当年支出量的6.5倍显然太高了，这说明现行失业保险的缴费机制和待遇机制都存在一定的问题，需要作出双向的调整。降低费率和提高待遇是降低失业保险结存的两套途径，但降低和提高的幅度需要政府根据实际的数据来决定，不能过度。
　　2．失业保险的悖论
&“失业保险金结存过多并不能说明我国目前的就业情况好，它不能真实反映我国目前的就业情况，因为失业保险的覆盖率比较低。”对外经贸大学保险学院教授王国军告诉《经济》记者，失业保险金结余偏高已经是很长时间的现象了，如果从大量资金结余的角度看，的确偏高，但他强调，“和中国的真实失业率和失业人数比较起来，却未必偏高，这点钱并不多。”一方面是失业风险低的事业单位人员缴纳失业保险，另一方面却是真正需要保障的大量农民工没有纳入被制度覆盖，这是中国失业保险制度的悖论。
　　失业保险是保障失业这一特定人群基本生活的制度，失业保险资金支出的低位也在一定程度上反映出中国的就业局势稳定性。但中国人民大学公共管理学院教授李珍对失业保险参保人群的分析得知，失业保险并没有有效覆盖到以农民工为代表的真正需要失业保障的人群。
　　根据2012年统计公报，年末全国参加失业保险人数为15225万人，比上年末增加908万人。其中，参加失业保险的农民工人数为2702万人，比上年末增加311万人，只占到总量的10.2%，同时，由于中国实行登记失业制度，大量的农民工不在中国的登记失业制度之内。
　　参加失业保险的2702万农民工，用人单位大多以“农民合同制工人”方式为其参加失业保险。以这种方式参加失业保险的，农民工个人不用缴纳失业保险费，由务工单位按2%的比例为其缴纳。
　　李珍认为，即使是参加失业保险的农民工，基金对他们的给付水平也是偏低的。
　　现行制度规定，如果务工单位为农民工连续足额缴纳失业保险费1年以上，农民工失业后，失业保险经办机构按照其参保缴费每满一年给予一个月生活补助费的方式，为农民工一次性计发生活补助费，但最长不超过12个月。
失业保险金的结存额度不能完全反映出我国的失业和就业情况，因为衡量这个问题还要考虑很多变量因素，一项基金的数据并不能完全表明就业情况，不过，失业保险金体现出的问题确实值得反思。
二、为什么会结余
1．管理不敏感
作为保障失业人员基本生活的一种临时补偿，企业与员工需要缴费的失业保险金并不多，绝大多数城市缴费比例是，企业缴纳每月工资的百分之二，个人缴纳百分之一。如果以5000元每月的工资来计算，个人也只需缴纳50元的失业保险金，但就是这几十元钱已经结存超过了2000亿元。
“失业保险金结存偏高，主要原因是不敏感
。”专家认为，失业保险金具有一种重要的保障功能，当前我国的管理办法是以支定收，意思是根据失业人员的需要情况来确定征收比例，比如，某一个阶段社会经济发展低迷、失业率升高，这时缴费比例就要高些，因为需要的人开始增多；相反，缴费比例要调低，“原则上是根据失业多少来定夺，但是往往实际中不是很敏感，缴费比例不动或者很少动，所以结余偏高，甚至一些地方很高。”
数据显示，仅2011年，各地区的结余资金普遍达到了几十亿元。其中，北京是95.2237亿元、上海是107.1506亿元、天津是59.8492亿元、重庆是36.5005亿元，结余最高的广东省达到了233.8752亿元。而在东部沿海省份，失业保险金的收入、结余都领先中西部地区。
浙江省2011年的失业保险基金收入和累计结余分别达到了64.1957亿元和187.3033亿元。浙江省劳动和社会保障科学研究院院长陈诗达证实了这一现象，“浙江省的失业保险金结存是不低的。”他分析认为，失业保险金结存过高，主要是因为失业保险金有着严格的支出规定，“现在浙江省失业率为3.1%，就业情况比较平稳，相对来说，领取失业保险金的人数也较少。”
从陈诗达的话中不难看出，在严格的失业保险金支出规定之下，即便浙江省就业情况良好、需求人数相对较少，但失业保险金的“反应”还是过慢，当地也没有明确下调失业保险金的缴费比例，以控制总量。
这正是人们始终担心的问题，失业保险金结存过高、但管理部门反应不敏感。为什么结余了这么多？很大程度上说明，这段时间我们不需要这么多失业保险金了，功能定位上要明确，这是保障基金够用就成，钱多了放在那里不利于充分利用，很不经济。
2．功能不明确
在浙江省，除不断提高失业保险金领取标准外，其功能也在逐渐转移。“现在浙江省，每个月可以领取的失业保险金已经突破了1000元，在最多可领取两年的国家规定下，失业人员的基本生活保障有所提高。”陈诗达认为，更大的改变在于，失业保险金的功能正在向适应浙江省产业升级来转移，体现在加大职工的技能培训，比如加大对农民工的技能培训投入，促进他们的再就业。北京市人力资源和社会保障局相关负责人也表示，目前人社部正在牵头对《失业保险条例》进行修订，将会做出一些调整。
人社部牵头推进的《失业保险条例》在2013年也被多次提及。对此，专家建议从3个方面调整：一是明确失业保险金的定位，就是保障基本生活、进行必要培训促进就业；二是在以支定收的管理方法下，根据支出情况来确定缴费比例；三是动态调整的机制，这样有利于失业保险金始终处于平衡的状态。
3．制度的尴尬（案例）
点燃两挂鞭炮，48岁的刘志生（化名）从工人变成了小老板，他自己的铁艺店铺开张了。在此之前，刘志生在一家北京市属国企干了20多年，因单位搬迁，他买断工龄，自己做起了生意。
刘志生符合领取失业保险金的各项条件，两年的失业保险金两万多元，足够他支付大半年的房租，而他办理了“灵活就业”、没有领取这笔钱。“我要是领了钱，这两年就不算工龄，以后退休金就吃亏了。”刘志生说出了足以令周围人信服的理由。
同样，还是这个48岁的刘志生，由于他不会经营，店铺仅开张3个月就关门了，店外依稀可见开张时燃放过的鞭炮皮子。
以前的同事劝刘志生先领3个月的失业保险金，然后再去找工作，他不解，为什么要先领3个月？“后来我才知道，这是打一个时间差”，刘志生经过同事的“指点”清楚了这种做法。原来，失业人员在3个月内就能办好手续、将最多两年的失业保险金拿到手，而按照国家规定，一旦失业人员重新就业将不能领取失业金，所以很多决定领取失业保险金的失业人员在3个月内拿到钱后，才去找工作。
一个更严重的现象是，实际操作中，存在骗“保”行为。“我见过一些年纪不大的人也去领失业保险金，看上去不像是被动离职，而且那个年纪再找工作太容易了。”刘志生回忆着咨询失业保险金时的种种，的确，有一部分看上去和“失业”完全不着边的人，反而赶往人才中心、街道办事处领取失业保险金。
一方面是失业保险金结存偏高，一方面是失业保险金实际覆盖面太窄，这就形成了现在这个奇怪现象：钱多的花不出去，急需这笔钱的人却没资格领取。
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