智库：中国应在国际反恐中发挥建设性作用_新浪新闻
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智库：中国应在国际反恐中发挥建设性作用
中新社北京6月3日电 (记者 蒋涛)国际恐怖主义依然威胁世界安全，中国应在国际反恐中发挥建设性作用。中国与国际关系研究中心3日发布的书中如是表示。
国际关系学院中国与国际关系研究中心与世界知识出版社3日在北京联合发布《中国崛起与全球治理》，该书由国际关系学院教授陶坚、林宏宇主持编写，意在为中国未来战略发展提供参考。
书中提到，国际恐怖主义依然威胁世界安全，中国应在国际恐怖主义治理中发挥建设性作用。林宏宇认为，中国参与全球恐怖主义治理的历程是逐步的，经历了从边缘角色到重要角色的转变。
林宏宇认为，中国在反恐方面努力推动构建国际反恐法律体系；坚持一贯反恐立场，逐步提出反恐基本政策；注重国内反恐刑事立法，压制国际恐怖主义的国内存在空间；建立和发展双边反恐合作，积极参与国际恐怖主义全球治理；积极建立多边特别是加强周边的反恐机制，推动国际恐怖主义治理；重视和支持联合国在国际反恐中的主导作用。
“这是中国参与国际恐怖主义治理的重要经验，中国在国际反恐中日益扮演重要的角色。”林宏宇说。
对于能源安全问题，书中提出，中国能源安全面临严峻形势，急需参与国际能源问题的全球治理。
陶坚认为，中国能源安全面临的问题有：能源资源总量丰富但人均较低；能源结构性矛盾突出；能源对外依存度很高；能源进口过于集中；能源储备严重不足；能源使用效率不高。
对此，陶坚认为，中国应继续坚持“均衡、共赢、平等、协商”等治理理念，积极“走出去”，开展双边和多边能源外交，推动与国际能源组织的合作。(完) （原标题：智库：中国应在国际反恐中发挥建设性作用）
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全球气候治理制度碎片化时代的国际领导及中国的战略选择
作者：李慧明&&&&&&来源：《当代亚太》（京）2015年第4期
网络编辑：菁華
发布时间：
摘要：制度碎片化和领导缺失已经成为影响全球气候治理成效的重要因素。全球气候治理制度碎片化沿着制度内和制度外两条轨道发展，总体而言具有合作型碎片化的特征，这种特征使得国际领导的重要性更加凸显。在碎片化时代，鉴于全球气候治理的全球公地和全球公共产品的特性，其更多地需要方向型、理念型和手段型国际领导，即一种基于多边主义理念下的国际气候制度而形成的绿色国际合作领导。这种国际合作领导的方向在于超越传统现代化话语和理念，重聚绿色发展的全球共识，引导全球走向低碳经济，使全球气候治理各方获得共赢。当前，中美欧的三边互动表明，以联合国气候制度为核心的绿色国际合作领导体制正在显现。作为受全球气候变化严重影响并承担全球气候治理重要责任的利益攸关方，中国一定能为全球绿色发展作出重大贡献并成为绿色国际合作领导的关键一方。
关键词：全球气候治理;制度碎片化;国际领导;绿色发展
一、问题的提出
近年来，无论是在宏观层面的全球环境治理进程中，还是在微观层面的特定环境问题领域（如全球气候变化问题领域），制度碎片化已经成为一种非常普遍的现象，并引起了国内外学术界的高度关注。[1]所谓碎片化，是指在国际关系特定领域的权力流散化、制度分散化与行为体多元化的趋势，亦即出现多个治理中心并行的趋势和状态。换言之，碎片化是指在特定政策领域日益呈现出一种由具有不同特征、不同空间范围和不同主导问题构成的各种国际制度所组成的“拼接物”（patchwork）特征，不存在单一的国际管治体制，甚至经常不被单一的国际体制所主导。[2]这实际上是全球治理特定问题领域所出现的一种“补丁化”现象，即在同一问题领域出现了多种多样的解决该问题的制度、机制或规范，它们围绕对该问题本身的界定（如成因、影响程度和性质）、责任认定（如谁应该对该问题负责）、解决方式等各种相关问题形成了多种状态：它们之间或者相辅相成、相互促进，或者相互抵触、相互冲突。一般而言，一个特定问题领域涉及的行为体越多、责任认定越复杂和解决方式越不确定，该问题领域的碎片化程度也就越深。鉴于全球气候治理问题本身的全球性影响和复杂性，其治理结构的碎片化程度相较其他环境问题可能更深和更为严重。与此同时，由于全球气候治理多边主义的效果不彰，许多学者提出了国际集体行动中的国际领导问题，呼吁加强多边主义的有效性；[3]也有学者开始系统探讨全球气候治理的领导问题。[4]纵观整个全球气候治理进程，尽管欧盟一直声称要发挥领导作用，而且它也确实发挥了积极的推动作用，[5]但就全球气候治理的整体进展和成效而言，缺乏强有力的和获得普遍认可的领导也是不争的事实。尤其是在关于整个后京都国际气候体制的谈判进程中，以及近年来关于2020年后国际气候体制的谈判进程中出现的《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC，以下简称《公约》）以外的国际气候治理机制以及一些传统国际机制（如G8和G20）对气候变化问题的日益关注（可以称之为“气候化”）都表明，气候治理制度碎片化和领导缺失日益成为影响全球气候治理的重要因素。一方面是治理制度的碎片化，另一方面是对联合国治理进程的依赖与强调；一方面是全球治理的去中心化，另一方面是对国际领导的强烈需求。这些矛盾成为当今全球气候治理面临的重大结构性难题与挑战。那么，如何界定全球气候治理制度碎片化的性质及其影响？为什么全球气候治理需要国际领导？需要何种国际领导？大国承担着怎样的领导责任？相应地，随着中国逐渐被推到全球气候治理的中心位置，其是否应该承担这样的领导责任？中国应该对全球气候治理做出何种战略选择？本文尝试回答上述问题。
二、全球气候治理制度碎片化与国际领导问题
正如有学者所指出的，目前在学术研究中对治理制度碎片化的评价明显缺乏共识，在不同的学术研究领域有不同的评价和预测，从积极、肯定的评价到相当消极的评价都有。有些人基于某种价值判断，强调碎片化的积极价值，把碎片化等同于多样性；也有些人强调一种更加一体化的综合治理体制的价值和重要性。[6]事实上，碎片化对全球气候治理的影响到底是消极的还是积极的，在很大程度上取决于其本身的性质和特征，不同性质的碎片化对于全球气候治理最终目标的达成会有不同的影响，进而对于国际领导的需求和要求也不同。
（一）全球气候治理制度碎片化的性质
鉴于气候变化的全球性影响，与任何其他全球性问题相比，全球气候变化问题具有更加深远的经济影响。一方面，它不可避免地与其他国际经济问题交织在一起，包括国际金融流动、国际贸易政策以及发展援助等，这必然影响到国际经济秩序的转型与变迁；另一方面，任何重大国际与国内减排及适应政策所导致的现存生产与消费模式的转型都必然深刻地影响到每一个国家的经济社会实践，进而对每一个国家的发展方式及后果产生不可避免的影响。[7]因涉及众多的利益相关者和经济社会领域，全球气候治理的多边进程除了政府间的联合国框架下的治理体制之外，在政府间以及非政府间的其他多边、双边及单边渠道也存在多种涉及气候治理的制度和机制。也就是说，全球气候治理实质上始终沿着两条轨道前行，一条是以《公约》为核心的联合国框架下的气候治理，试图通过艰难的国际气候谈判，达成一种一体化的综合性的具有法律约束力的全球减排协议；另一条是在联合国气候治理体系之外，由各气候集团以及各种行为体创建的各种大小不一、性质各异、涉及多个领域的治理机制。而气候治理制度的碎片化事实上也同时在这两条轨道内展开。发生于第一轨道的制度碎片化主要表现为联合国框架下的《公约》缔约方谈判集团的分化与重组、谈判议题的增多以及越来越多的相关机制（如资金援助机制、技术开发与转让机制、森林管理机制等）的建立等，体现为几乎每年的《公约》缔约方会议都会达成一系列协议，这可以称为“制度内碎片化”。发生于第二轨道上的碎片化主要表现为《公约》之外气候治理机制的大量涌现、传统国际组织日益涉及气候变化议题（如G8/7、G20和亚太经合组织越来越多地触及气候变化议题）等，这可以称为“制度外碎片化”。[8]由此形成了一种两轨并行、制度交错的复杂现象。基欧汉（Robert O.Keohane）和维克特（David G.Victor）从更加宏观和全局的视角描述了全球气候治理的现实状况，认为全球气候治理正处于一种完全一体化的综合性体制与完全碎片化的体制之间的中间状态。他们认为，由于气候变化问题本身的多样性，以及与此相联系的多样化的利益、权力、信息与信念格局，加之从某种已经形成的均衡点偏离开去的困难，气候治理很难形成一种一体化的、综合性的体制（regime），而是形成了各种各样聚焦于狭窄领域的管治体制，这些体制的要素之间或多或少地存在着相互联系，它们有时相互冲突，有时相互加强，形成了一种“气候变化体制复合体”（climate change regime complex）。这种体制复合体是一个由多种体制松散地联结在一起的制度体系，各制度之间没有清晰的等级划分，也没有核心制度存在（见图1）。[9]基欧汉和维克特的“体制复合体”描述了全球气候治理体系结构的总体特征。事实上，从制度碎片化的视角来观察这种特征，恰好揭示了全球气候治理体系处于一种“碎”而不“乱”的状态，各种制度和机制之间或紧密或松散地联结在一起，形成了程度不同的碎片化状态。显然，发生于上述两条轨道上的制度碎片化，无论其范围、程度还是性质都不同。那么，我们该用何种标准来评价这两种碎片化状态呢？它们对于全球气候治理分别产生了怎样的影响？
图1 管理气候变化的体制复合体
注：椭圆内部的元素表示一些论坛，它们集中于管理由气候变化引起的合作问题多样性所需要的任务，规则制定的重大努力已经发生；而椭圆外部的元素则表示气候规制还要求另外的、支持性规则的问题领域。
资料来源：Robert O.Keohane and David G.Victor,"The Regime Complex for Climate Change"。
弗兰克·伯尔曼（Frank Biermann）等人曾根据制度一体化、规范冲突与行为体结构的不同，把在某一特定问题领域出现的治理体系结构碎片化分为协同型碎片化、合作型碎片化和冲突型碎片化（见表1）。根据这一分类，伯尔曼等人分析了全球气候治理碎片化的特征。他们认为，由于全球气候治理拥有以《公约》为核心的制度，以及所有行为体共同认可的规范原则（如共同但有区别的责任原则），因而具有协同型碎片化的元素；但与此同时，由于《京都议定书》对发达国家和发展中国家规定了不同的治理责任，加之京都灵活机制（如排放交易和清洁发展机制）在不同国家和地区实施上的不同，而且更为重要的是，当时的最大排放者美国最终没有批准《京都议定书》，致使全球气候治理越来越呈现出合作型碎片化的特征。另外，由于近年来一系列《公约》外治理机制的兴起，如2005年“亚太清洁发展与气候伙伴计划”（APP）的建立及运作，有些规则和理念总体上与联合国框架下的气候治理制度相冲突，全球气候治理体制也因此具有冲突型碎片化的特征。基于以上评估，伯尔曼等人的结论是全球气候治理总体上具有合作型碎片化的特征。[10]
本文基本认同伯尔曼等人的上述结论。为了对全球气候治理制度碎片化有一个更加清晰的理解，本文借鉴其主要观点，对发生于上述两条轨道上的制度碎片化进行一个动态化的解析（见图2）。根据上述标准，我们看到在第一轨道上形成的各种相关制度和机制总体上是围绕着《公约》所确定的目标展开的，各种制度和机制是基于《公约》所确立的核心规范建立和运作的。但自1997年京都谈判开始，欧盟和美国在一些核心问题上的分歧逐渐显露出来。2001年，美国正式退出《京都议定书》，标志着其开始偏离京都进程，气候制度开始整体上滑向合作型碎片化；2007年，巴厘路线图的达成在一定程度上说明关键行为体又相互妥协，全球气候制度又整体上走向了协同型；但2009年哥本哈根气候谈判充分暴露了欧盟、美国与发展中国家在关键问题上的矛盾与分歧，最后达成的《哥本哈根协议》又在某种程度上偏离了京都进程，《公约》下的制度框架又有走向冲突型碎片化的趋势；2011年，德班气候谈判中各方又一次妥协，开启了2020年后国际气候协议的谈判，其最终是走向协同还是冲突抑或介于两者之间仍然存在很大的不确定性。在第二轨道上的制度碎片化绝大多数发生在2001年美国退出京都进程之后。20世纪90年代，《公约》外气候机制寥寥无几，无论是政府间气候变化专门委员会（IPCC），还是一些多边和双边气候机制，总体而言与《公约》的核心规范尚不存在明显的冲突，呈现出合作型碎片化的特征。从2003年美国等国推动建立的碳封存领导人论坛（CSLF）、全球甲烷倡议（GMI）等，到2005年建立的APP，再到2007年成立的“主要经济体能源与气候论坛”（MEF）以及2012年建立的气候与清洁空气联盟（CCAC）等，它们的核心原则和运行机制开始与《公约》产生冲突。马修·霍夫曼（Matthew J.Hoffmann）曾经考察了全球58个与气候变化相关的“试验性机制”，其中有46个建立于2002年之后，而且绝大多数都奉行自愿性的、市场导向的运行规则。[11]再比如APP，尽管其成立时发布的意向声明特别强调将按《公约》原则开展合作并与《公约》下的努力保持一致，是对《京都议定书》的补充而非取代，[12]但其追求自愿减排和清洁发展，各成员之间并没有法律约束性承诺。对此，许多学者指出，APP无论在指导原则还是具体实施方式上都与《公约》有所冲突。[13]
综合上述两种碎片化的特征，本文认为，制度内碎片化总体而言是一种合作型碎片化，而制度外碎片化总体而言是一种冲突型碎片化。近年来，由于奥巴马政府在气候政策上趋于积极，由美国主导的一些《公约》外制度有趋向合作型碎片化的倾向，尽管仍然是不确定的。但是，如果从一个更加宏观的角度把两种碎片化结合起来看，无论是制度内碎片化还是制度外碎片化，其根本目标都是趋向于全球减排和可持续发展，在这一点上关键国家之间并不存在分歧。从这一点来讲，全球气候治理制度碎片化程度无论有多深，其总体上仍然是一个合作难题，是一种以合作型碎片化为主体的治理结构。正因如此，本文认为，全球气候治理本质上是一个国际合作问题。在这样的背景下，如何有效协调两条轨道上的制度碎片化，减少和降低第二轨道上冲突型碎片化的消极影响，有效利用第一轨道上存在的协同型碎片化的积极作用，加强合作型碎片化的合作效应，增进全球气候治理的有效性，朝着全球气候治理的终极目标发展，成为当前全球气候治理亟待解决的核心问题，而这些问题的解决离不开某种程度的国际领导。
图2 全球气候治理制度碎片化的演进
（二）国际领导：一个争论中的概念
在国际问题研究领域，“领导”（leadership）[14]是一个没有确定含义的概念，具体到全球气候治理领域更是如此。本文认为，在关于全球气候治理国际领导的理解和解释上，由于国家之间的认知存在差异，导致对国际领导存在更多理论和实践上的争议。许多国家认为，国际领导就是发挥带头作用，正如《公约》所强调的，“发达国家缔约方应当率先对付气候变化及其不利影响”，即强调发达国家应该发挥带头减排的作用。近年来（特别是2008年金融危机之后），由于中国经济的持续快速发展和温室气体排放量的快速增长，国际上期望或要求中国承担更多国际责任的呼声以及国内关于中国应否发挥领导作用的争论即属于此种理解。而在西方的学术研究和实践行动中，尤其是在关于美国国际领导地位的话语中，国际领导在许多时候被等同于“霸权”（hegemony）。这种理解很大程度上源于国际关系理论中的“霸权稳定论”。庞中英曾指出，“把霸权和领导混为一谈，是严重的理论和实践问题”，“在宏观政治学的意义上，领导不能与霸权（不管是褒义还是贬义上的霸权）混为一谈”。他认为：“一个大国在国际制度中占据影响甚至支配地位，一旦提出、支持、推动某种动议（例如美国和苏联曾经在安理会中的这类行为），即担当倡议者、支持者和推动者，就是发挥了领导作用。”“领导理论中最为关键的一个概念是‘追随’（followership）：‘追随者’（followers）积极而非消极地回应某种领导作用。”[15]这里突出强调了领导所对应的“追随”行为，即领导者必须要有追随者才能称得上“领导”。在很大程度上，对霸权的理解在东西方语境中是存在较大差异的；即便在西方语境中，不同学者对霸权的理解也并不相同，很多时候需要区分作为一种超强力量的霸权与作为一种国际行为的充满支配和控制的霸权，有时候也需要区分“仁慈的”霸权与“霸道的”霸权，后者很大程度上更类似于中国所谓的“霸权主义”，具有较为明显的贬义色彩。尤其是自从葛兰西（Antonio Gramsci）把霸权理解为建立在文化优势之上强力与同意的结合之后，霸权更多具有了霸权实施者对于被支配者的文化灌输之下“获得被支配者对他们所受支配的道德同意”的意味。[16]在这种语境下，霸权更多意味着强力下的支配和控制，尽管这种支配和控制更多是得到了被支配者的“同意”，但隐含着“无道”“霸道”的道德批评含义。[17]本文认为，霸权（不管是否褒贬意义上的霸权）之所以不能与领导混为一谈，最根本的原因在于二者使用力量的方式及其出发点不同，霸权实质上就是超强国家凭借其超强力量支配国际关系的状态，很大程度上只有超级大国才有实力支配和主导世界，其出发点往往是“假公济私”，以维护国际“公意”的名义维持自己的支配地位，更多反映霸权本身的偏好与意愿；而领导虽然也需要实力，但一般大国甚至中小国家凭借某种手段或技巧均可为之，其凭依的手段相对更加多样化，而其之所以必须有追随者的积极回应，就在于其出发点的公益性。
此外，还有一些西方学者把领导理解为在特定国际问题领域，某一国家或国家集团运用各种资源推动某项国际协议达成或实现的角色扮演、作用发挥或行动过程，含有带领、贯彻意志、强迫或劝说、惩罚或诱导等涵义，某种程度上类似于“权力”（power）的含义。例如，奥兰·扬（Oran Young）曾经把领导定义为一种“在特定制度的谈判进程中致力于解决或回避集体行动问题的个体行动，这种集体行动问题困扰各方寻求获得共同收益的努力”。[18]还有学者把领导界定为一种“不对称的影响关系，在这种关系中，某个行为体引导或指导其他行为体的行动，在特定的时期内朝着一个特定的目标发展”。[19]这种关系潜在地隐含着领导者与跟随者的关系，而且集体行动的目标不能只靠领导者的强制力达到。王缉思认为，“领导意味着在某种机制中占据主导地位，甚至意味着等级制中的上下级关系”。但“在气候变化领域没有谁能当领导，尤其在还没有出现一个有约束力的机制的时候，只能叫做牵头作用。所谓牵头作用，是指协调和倡议”。[20]这一观点实际上正是对全球气候治理领域缺乏国际领导的反映。但即便是“牵头”也必须以一定的威望甚至权力为基础，而且有“牵头”者也就意味着有“被牵者”即跟随者，牵头也要有前进的方向和路线，要避免被牵者中的离散力，这跟西方学者语境中的“leadership”非常接近。
庞中英在强调领导必须伴有积极追随行为的同时，也特别强调领导行为的“大公无私”，因为只有这样才真正符合领导者的根本利益，即如果领导者追求短期和狭隘的利益势必会伤害他者的利益，追随者势必会减少，领导地位也就难以维持。这实际上是在强调领导行为的国际公益和公意性，但他并未就此深入探究下去。后来庞中英又给出了一个较为宽泛的“国际领导”定义：“国际领导就是对国际关系的组织、塑造和引导。每个国家都在影响着国际关系，只是程度不同。那些能让国际关系大体按照其设计（规划）、提议和推动的方向演变的国家就变成领导国家，这时，领导和追随这样的国际关系模式就产生了。”[21]
综合以上分析，本文认为，在全球气候治理这一特殊问题领域，领导兼具带头作用、带领（主导）作用和不对称权力关系三重含义，它在很大程度上是一个兼具现实主义和规范主义色彩的概念，兼具名词（表明一种不对称影响关系或一种解决和避免集体行动难题的协调和树立目标的作用）与动词（表明一种解决或避免集体行动难题的行动或引导一个群体向既定目标前进的行动）两种含义，还隐含着形成这种名词性“领导”和动词性“领导”所依赖的资源。本文借鉴庞中英上述对国际领导的界定，认为国际领导是指在特定国际问题领域中领导者依赖某种资源（权力、知识或威望）所发挥的带领作用，其行为在某种程度上具有道德和公益色彩，而且要有跟随者（甚至追随者）；领导同时意味着跟随（追随），无论这种行为是积极回应、心甘情愿的（追随）还是消极被动、迫不得已的（跟随），[22]两者之间是一种不对称权力关系。所以，本文中的“国际领导”不同于“霸权”，也不同于“主导权”。“主导权”更多强调的是领导者本身的权力（力量）与行为，强调领导者对某种国际关系状态的控制与支配，而没有关注被主导者的行为。[23]本文中的“国际领导”更多的是指在国际关系特定领域发生的一种带领（引导）与跟随或追随（被引导）之间的对应关系，领导国家能够让特定问题（如全球气候治理）以大致的全球共识性方式解决，朝着大致的全球共识性目标发展。当然，这种全球性共识更多是由领导国家倡导和设计的，而且领导国家要发挥带头和示范作用，其对特定国际性问题或全球性问题解决方案的设计（规划）与提议在某种程度上符合全球公意，是出于国际或全球公益的目的。这种领导与跟从之间的关系也是一个动态的平衡过程，一开始可能只有少数的跟从者，当跟从者的数量越来越多最终超过一个临界点时，特定问题的解决方案也就日趋明确，原先处于观望状态的旁观者开始或直接跟从领导者或跟从原先的跟随者向着问题解决的目标前进，最终使该问题得以成功解决（见图3）。因此，本文认为，全球气候治理领域的国际领导应该由以下四个要素构成：领导者、跟随者（追随者）、全球公意与全球公益。当然，这里强调的公意和公益只是相对而言。客观而言，任何国家的国际行为都是基于其自身利益的，但我们也不能因此否认某些国家在应对气候变化问题上的利他和公益行为，这种行为在一定程度上反映了国际社会的公意所在。
图3 全球气候治理国际领导的结构
但在实际的全球气候治理中，不同语境中的“领导”往往具有不同的指涉。例如，包括中国在内的发展中国家在强调发达国家应发挥领导作用时，往往是指发达国家应该带头率先减排并向发展中国家提供更多资金和技术援助。[24]而在欧盟的语境中，则更多的带有某种价值（道德）意义的引领、带领和指导意味。如前所述，鉴于全球气候治理的特殊性质，如果领导仅意味着带头减排并接受更高标准的量化减排义务的话，气候治理领域将是一个充满领导赤字的领域；同样，如果领导是指某种带领有关各方克服集体行动难题朝着《公约》终极目标前行的角色扮演，意味着必须要有更多的追随者的话，鉴于全球气候治理问题的复杂性，尽管欧盟一直声称发挥领导作用并以领导者自居（一定程度上也得到了国际社会的承认），全球气候治理领域的领导赤字也依然匮乏。目前举步不前、进展缓慢的全球气候治理现状充分说明了这一点。因而，国际社会对全球气候治理领导的呼吁实质上包含着对上述两种含义下领导作用的期许：既包含对某些国家或国家集团发挥带头减排作用的要求和主张，也包含对某些国家或国家集团担当协调国际合作和引领作用的期待与希望。
（三）全球气候治理问题的本质及国际领导的类别
在全球气候变化这样影响深远的全球性问题的治理中，能够担当或有可能担当国际领导的无疑是具有强大综合实力的大国或国家集团，目前可能只有美国、欧盟和中国拥有这样的潜质。但长期以来，特别是2001年美国退出《京都议定书》之后，欧盟一直以全球气候治理的领导者自居，而美国则长期游离于《京都议定书》框架之外，并没有担当起领导联合国气候治理进程的重任。而对于中国而言，鉴于发展中国家的身份和内部发展的压力，其也并不情愿（或能力不足以）担当全球气候治理的领导。[25]因此，与其他国际问题领域相比，全球气候治理始终存在着领导供给不足的情形，形成一种没有国家愿意充当领导的奇怪现象。[26]本文认为，正是因为国际领导某种程度上具有的公益色彩，而很多情况下全球公益与国家的私益是相悖的，甚至是相冲突的，因此才从根本上造成了全球气候治理的领导缺失。加之全球气候变化所具有的根本性和全局性影响，大国政治博弈、正在发生的国际秩序的深刻转型与中美两国在全球气候治理中的特殊地位成为全球气候治理领导赤字的主要根源。[27]全球气候系统的“全球公地”（global commons）性质使得全球气候治理从一开始就是一个保护全人类公共利益的集体行动问题，[28]即如何在提供全球公共产品时克服国家的搭便车行为。这是因为，虽然全球变暖是由各种行为体（个人、企业和国家）过度排放温室气体的行为而引发的，但是那些并不限制其温室气体排放的个体也无法被有效地排除在由其他行为体的减排努力而带来的良好气候系统之外，那些确实采取行动限制排放的个体因此并不能单独获益，而它们却要承担相应的成本。这就导致了理性行为体较为强烈的搭便车动机和行为。[29]这是造成全球气候治理制度碎片化和领导缺失的深层次结构性原因。[30]
全球气候治理涉及很多问题领域，除了总体上的全球公地和全球公共产品的特征之外，有些问题也有其独特的问题特征。例如，由于国家利益的不断变化，在国际气候谈判中的利益集团经常面临分化重组，这就需要给有些国家提供必要的补偿以便维持现有联盟或组成新的联盟；再如，有些国家在同意进入某种合作机制之前也会要求额外的补偿，这就涉及提供补偿的问题。而应对气候变化问题涉及的绿色投资、适应、资金援助和技术开发与转让等问题一定程度上都要求发达国家履行对发展中国家（尤其是那些最为脆弱的国家）补偿的责任。另外，应对气候变化最为核心的问题在于温室气体的减排，这就涉及剩余碳空间的再分配和减排成本的再分担问题；资金援助和技术转让方面在很大程度上也要求发达国家在道义上履行帮助发展中国家的责任，具有资源再分配的性质，而资源再分配问题往往极其困难。
毋庸置疑，国际领导是解决全球性问题的重要条件，“没有领导的多边主义，难以取得成效”。[31]奥兰·扬曾强调，领导是国际制度形成的必要条件。[32]所以在全球气候治理研究中，领导问题一直是一个重点问题，西方学者对此有过较为深入的研究，对领导进行了详细分类，提出了结构型（structural）领导、方向型（directional）领导与工具型（instrumental）领导等多种不同的领导类型。本文在已有研究的基础上，以国际领导所依赖的资源和领导的方式为标准，把领导划分为结构型、方向型、理念型和工具型四种类型。结构型领导是指行为体依赖其较强的政治和物质权力资源，通过强制或为其他行为体提供奖励（即胡萝卜加大棒）的方式采取行动以达到其目的；方向型领导是指通过采取单边行动或通过榜样和示范进行领导（leadership by example），为其他行为体提供示范和前进的方向，通过采取先行者政策展示某种特定政策措施的可行性、价值和优势，以便消除特定问题解决方案的不确定性，促使其他行为体进行学习和仿效；理念型领导（也有学者称为智力型领导或基于理念的领导）是指通过为某一特定问题提供解决思路、理念和方法，通过提供特定的知识和理论，界定特定问题的概念和解决方案，影响其他行为体的认知和偏好，设定议程和塑造制度，最终解决特定问题；工具型领导（也有学者称为企业家型领导）是指在特定问题领域运用高超的协调技巧（国际问题领域的外交手段和技巧）和政治手段，或者通过问题联结和联盟政策达到一定的目的（见表3）。[33]这里需要指出的是，这些领导类型之间并没有绝对界限，而是相互影响、相互作用的。例如，方向型领导采取的先行者政策需要国家或国家集团具有较强的经济技术基础，而这些先行者政策的成功又增强了结构型领导的能力；方向型领导也需要理念型领导的指引，理念型领导也需要方向型领导的实践证明。
根据上述对全球气候治理所涉问题的分类以及领导类型的划分，本文认为，不同类型的问题需要不同的领导资源和方式来解决。如表4所示，除了监督国家的减排政策、碳空间的再分配和创建资金援助制度因直接涉及国家之间的利益分配而在很大程度上需要结构性资源外，其余的气候治理问题大部分都需要理念、方向和外交手段。因此，全球气候治理的结构型领导是必要的，但并非充分的，正如有学者指出的，在国际气候谈判中理念往往比结构性硬权力更加重要。[34]同时，国际气候谈判是一个外交实践的大舞台，需要精心策划和穿梭协调，需要高超的外交技巧与随机应变的灵活态度，这也说明工具型领导的重要性。总体而言，全球气候治理需要一种以方向型和理念型领导为主，辅之以结构型和工具型领导特征的国际领导。它不需要霸权，也不需要主导，而是更需要前进的方向和理念、超越私利的协调以及提供全球公共产品。
三、全球气候治理的国际领导与大国的责任
（一）全球气候治理双轨碎片化背景下的国际领导
如上所述，全球气候治理存在制度内与制度外碎片化并行的情况，且每一轨道上碎片化的性质和特征不同，因此，每一轨道上的气候治理对领导的需求也不同。正是看到了第一轨道的低效与迟缓，基欧汉与维克特从现实主义的视角出发，认为在现有国际体系结构下构建一套一体化的综合性的气候治理体系几乎不可能，全球气候治理只有正视“气候体制复合体”的现实，通过各种制度促进多种机制之间的互利耦合，制定有效政策，才有助于问题的解决。2009年哥本哈根气候大会遭遇重大挫折后，有学者曾提出用G20取代联合国气候谈判。但本文认为，全球气候治理的碎片化确实在某种程度上使在第一轨道上构建综合性气候治理体制更加困难，但同时我们也应肯定第一轨道上联合国框架下气候治理体系的韧性与积极价值。无论如何，联合国框架下的气候治理体制仍然是最具有合法性和权威性的治理渠道。我们看到，即便是已经退出《京都议定书》的美国仍然积极参与联合国气候谈判进程，在2009年的哥本哈根气候大会上，正是由于美国和基础四国的合作才达成了《哥本哈根协议》。哥本哈根气候大会之后，全球100多个国家提出了各自的减排承诺，其中包括京都时代拒绝任何减排义务的发展中国家。2011年德班气候会议启动了关于2020年后国际气候协议的谈判进程，各缔约方正在为2015年巴黎气候会议达成该项新的协议而进行紧锣密鼓的谈判。这在很大程度上表明，世界各国对联合国气候治理进程仍然充满了希望。与此同时，鉴于全球气候治理是一个涉及如此广泛经济社会领域的问题，联合国气候治理制度外的大部分气候治理机制也是必要和有益的。但是，有些制度和机制的创建和运行毕竟是建立在不同于《公约》核心原则和理念的背景之下，其运行规则也与联合国框架下的气候制度大相径庭，这些制度在很大程度上试图成为后者的一种替代而非补充。当然，对这些制度只有进行仔细分析之后才能够更加清晰地界定其与《公约》的关系。为此，有学者把《公约》外涉及气候变化议题的多边机制与《公约》的关系界定为包含、竞争、补充、交叉、平行与替代六种。[35]可以说，《公约》外与气候变化相关的各种机制作为一系列应对气候变化问题的补充性机制，其功效与影响仍然处于试验阶段，但无论如何，这些制度和机制的兴起与发展是全球气候治理的现实产物，任何国家和组织都无法阻止其发展或消除其影响。因此，全球气候治理的国际领导需要同时在两条轨道上发挥作用。在第一轨道上，由于全球气候治理的公共产品属性以及治理过程面临的再分配等问题，一个主要的问题在于削弱甚至阻止行为体的“搭便车”行为和降低治理过程中的交易成本，这就需要国际领导提供适当的选择性激励，使现存国际气候制度更加有效或创建新的国际制度。就此而言，第一轨道上的国际领导问题最为核心的仍然在于改善现有制度或创建更加有效的制度；而在第二轨道上，由于制度碎片化的冲突性质，而且参与气候治理的行为体更加多元，它们的利益界定和行动更加复杂，发挥领导作用的本质在于帮助各种行为体更加清晰地界定前进的方向和成效，主要通过发挥方向型和理念型领导作用，减少各种机制之间的冲突性，在弱化它们之间的离散力的同时加强其凝聚力。鉴于全球气候治理在每一条轨道上的极端复杂性，任何单一领导形式都不可能发挥其应有的作用，任何固定不变的领导方式也都不能适应形势的复杂多变。有鉴于此，本文只能根据上述所界定的全球气候治理制度碎片化的特性、全球气候治理问题本身的特征及其对国际领导供给的特别要求，对全球气候治理的国际领导供给提供一点可资借鉴的思路和框架设计。
首先，本文认为，目前全球气候治理正处于一个关键的转型时期，国际领导正逢其时。其根据有二：第一，随着治理制度碎片化的加剧，各种制度和机制竞相发展，各种行为体参与其中，气候治理在两条轨道上日益呈现出一种纷乱无序的局面；但与此同时，随着IPCC第五次评估报告中宣布人类对气候系统的影响是明确的，而且这种影响还在不断增强，气候变化将会增强对人类和生态系统造成严重、普遍和不可逆转影响的可能性，[36]国际社会对气候变化带来灾难性影响的担忧加剧，应对气候变化的紧迫性进一步增强，普遍希望大国积极承担其相应的责任，发挥领导作用，气候治理的领导需求进一步上升。尤其是经过2009年哥本哈根气候峰会的政治动员，全球气候治理尽管依然进展缓慢，但是其在全球议程中的影响力却日渐增强。可以说，经过近30年的曲折演变，尤其是经过2008年世界金融危机影响之下和2009年哥本哈根气候会议之后的低潮期，全球气候治理正在迎来又一次走出低谷的强势反弹期，对领导的需求远远大于供给。第二，在很大程度上，全球气候治理正在成为影响国际秩序转型的一个支点和核心要素，“在气候变化问题上享有主导权，将成为掌握未来世界主导权的必要条件之一”。[37]那些发挥国际领导的国家或国家集团虽然暂时会受到一些国内和国际压力，但长远来看，担当国际领导的国家或国家集团至少在以下三个方面将获得巨大收益。一是获得巨大的软实力资源。作为一种挽救全球公地和提供全球公共产品的公益行动，全球气候治理的国际领导通过自身的行动和带领其他国家共同应对，提供方向型和理念型领导，无疑会积累巨大的软实力。二是获得巨大的绿色收益。随着全球气候治理形成的倒逼机制的制约，绿色低碳发展逐渐成为全球经济发展的方向和潮流，成为产业和科技竞争的关键领域。为此，谁在绿色低碳发展技术、政策和战略上占据先机，谁就会获得低碳经济的巨大利益。三是成为低碳经济时代的规则制定者和主导者。低碳经济时代的规则将首先是生态和绿色规则，国际竞争将集中在低碳技术、低碳市场和低碳贸易，以及由此带来的以低碳为核心标准的游戏规则，制定规则者将成为未来低碳经济的主导者。
其次，本文认为，当前及今后的国际领导应该是一种绿色国际合作领导。首先，这种领导的方向和理念必须是指向绿色发展的低碳经济，高消耗和高碳排放的经济再也无法持续下去，环境友好、低碳和可持续已经成为未来经济社会发展的必需标准。就此而言，全球气候治理的国际领导将首先是一个低碳经济潮流的引领者和开创者。其次，这种国际合作领导的方向在于超越传统现代化的话语和理念，重聚绿色发展的全球共识，引导全球走向低碳经济，使全球气候治理各方获得共赢。再次，这种国际领导必定是基于多边主义理念下的国际制度和国际机制。结构性资源在关键和必要的时刻仍然是需要的，但任何气候治理的国际领导都不可能凭借其强力（霸权）而实现目标，合作将是首要的选择，基于一定国际制度分享领导权的方式将成为全球气候治理最具合法性的领导方式。最后，无论未来的气候制度如何演变，第一轨道和第二轨道上的气候机制仍然不大可能融合成一套高度一体化的气候治理体系，当前及未来的气候治理仍然需要区别不同轨道上的不同领导。德国著名环境政治学者马丁·耶内克（Martin J?nicke）曾经指出，在国际环境治理的发展过程中始终存在着两种路径的竞争与协调。一种是通过国家之间的协调或通过国际组织——如联合国——的努力在国际上达成共识，来解决全球环境问题（如国际气候治理中的《框架公约》及《京都议定书》的达成），这种模式可以称之为“通过国际规制的治理”（governance by international regulations）；另一种是通过国家之间的竞争与学习，主要依靠某些国家的先驱行动影响和带动其他国家来达到解决环境问题的目的，这种模式可以称之为“通过国家先驱政策的治理”（governance by national pioneer policy）。[38]把这种理念应用于气候治理，本文认为，国家的先驱政策使得绿色技术的创新者获得先行者优势（the first-mover advantage），并可为国际气候制度提供规则和规范，这种政策的实施者正在成为协调气候治理两条轨道上制度碎片化的理想领导者。
（二）大国在协调制度碎片化中的国际领导责任
纵观全球气候治理20多年的发展，美国一直在扮演消极的领导者角色，甚至是全球气候治理的“阻碍者”，欧盟总体而言是一个积极的领导者，而中国更多是在“77国集团+中国”的阵营中发挥一个潜在领导者的作用，三方在各自的阵营内经营自己的领导地位。如图4所示，在长期的全球气候治理进程中，基本上形成了三大集团：以美国为首的伞形国家集团、欧盟、发展中国家集团。然而，近年来在气候治理碎片化的影响下，在国际经济和政治格局发生重大变化的背景下，这三大集团不断出现分化与重组。在《京都议定书》第二承诺期的谈判中，加拿大、日本、新西兰和俄罗斯表示不接受第二承诺期，而澳大利亚接受了第二承诺期，有向欧盟立场转变的可能。通过近年来的国际气候谈判，发展中国家阵营开始分化，在2009年哥本哈根气候会议上，主要由美国和基础四国主导达成的《哥本哈根协议》并没有被缔约方大会认可，作为发展中国家的苏丹和玻利维亚等国表示拒绝接受，[39]反映出了发展中国家集团内部立场的分化。在2011年的南非德班会议上，小岛国联盟和欠发达国家与欧盟发表了一份共同宣言，呼吁采取更加积极的行动，小岛国联盟和欠发达国家的立场和意愿开始向欧盟靠拢。作为伞形集团成员的冰岛在2009年提出加入欧盟的申请，尽管目前由于担心欧盟的共同渔业和农业政策损害自身利益，已经宣布放弃申请，但仍希望与欧盟保持密切关系，[40]表明冰岛正在向欧盟靠拢；而伞形集团的另一欧洲成员挪威在近年来的国际气候谈判中也开始“追随”欧盟，在欧盟公布2030年能源与气候政策之后，挪威也宣布将实施与欧盟一致的温室气体减排计划，即2030年前温室气体排放量较1990年减少40%以上。[41]从这些谈判集团的分化与重组中，我们看到，除了欧盟的跟从国集中于其成员国和个别欧洲国家之外，其他两个集团都比较分散，有些国家的立场还在摇摆不定，还有一些旁观国家在静观其变。这从另一个侧面反映了全球气候治理碎片化和领导缺失的现实，同时也表明当前全球气候治理迫切需要国际领导发挥重要作用。
图4 全球气候治理中的领导与跟从结构
注：图中实线箭头指追随或跟随，虚线箭头指有可能追随或跟随，没有标注的国家为立场不明确或旁观国家。
正如上文所强调的，全球气候治理给所有国家的发展道路和发展方式选择都设置了严格的限制，绿色低碳发展的全球共识正在形成，促进绿色低碳发展既是全球的公意也是全球的公益。纵观全球气候治理的实践，按照我们对国际领导的界定，并非只有大国能够发挥领导作用，但无论是从经济实力还是从减排的实际责任来看，大国无疑具有更大的能力，也需要承担更多的国际责任。如表5所示，2012年全球温室气体排放量前十位国家的排放总量占全球排放总量的近70%，而中国、美国和欧盟三者就占到了全球排放量的近45%。这在很大程度上反映了大国或国家集团在全球气候治理中的强大结构性权力及其应承担的相应责任。
近年来，随着国际气候政治格局的变迁，特别是由于美国和基础四国事实上主导了《哥本哈根协议》的达成，许多学者指出，美国和中国在国际气候政治中的结构性权力正在上升。有学者认为，在当前的全球气候治理中，美国和中国正在陷入某种消极的权力均势状态（balance of power），[42]美国试图通过绑定中国来达到其在国际气候谈判中的政治目的，事实上已使全球气候治理陷入了深刻的结构性僵局之中。目前，这种僵局似乎正在被打破。由于全球气候变化的紧迫性，治理全球气候变化的倒逼机制正在发挥作用。在中国提出构建中美新型大国关系的大背景下，中美两国的权力均势正在朝着积极的合作方向转变；欧盟在2011年德班气候会议及其之后一直发挥着领导作用，并承担起“领导兼调解者”（leader-cum-mediator）[43]的角色。中美欧的三边互动表明，以联合国气候制度为核心的绿色国际合作领导体制正在显现。2014年10月，欧洲理事会通过了欧盟委员会在年初提出的年的能源和气候政策目标，明确提出到2030年在1990年的基础上减排40%的目标，为2015年新国际气候协议的达成进行提前动员。[44]2014年11月，在北京召开的亚太经合组织领导人非正式会议期间中美两国达成《中美气候变化联合声明》。该声明强调指出：“中华人民共和国和美利坚合众国在应对全球气候变化这一人类面临的最大威胁上具有重要作用。该挑战的严重性需要中美双方为了共同利益建设性地一起努力。”中美各自明确提出了年的减排承诺，成为全球气候治理大国合作的重要成果。[45]“中美联合声明为中美气候领域合作乃至中美新型大国关系的发展和全球气候治理结构的发展，树立了一个新的里程碑”。[46]“中美两国这次同意承担更多责任对于全世界来说是一个强有力的积极信号”，[47]“为全球气候治理注入了新动力”。[48]随后，新任欧盟委员会主席让—克劳德·容克（Jean-Claude Juncker）和欧洲理事会主席范龙佩（Van Rompuy）也对此发表联合声明，对中美的气候战略表示欢迎。[49]2015年3月，欧盟委员会在提出其“自主决定贡献”的文件中，明确呼吁中国、美国与欧盟一道发挥政治领导作用。[50]作为全球气候治理中最具影响力的三大力量，中美欧的举措无疑是朝着国际合作领导的方向前行，正如安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）曾经指出的，“尽管存在分歧和权力斗争，应对气候变化却可能成为创造一个更加合作的世界的跳板”。[51]2011年德班气候会议以来的全球气候治理发展表明，在通往2015年巴黎气候会议的道路上，尽管依然存在着激烈的利益斗争，但中美欧正在寻求合作。在联合国气候体制的框架下，欧盟正在发挥方向型和理念型领导的引领作用，中国的气候政策正在转向积极，同时，奥巴马政府尽管仍然受到国会的牵制，但其气候政策也在朝积极的方向转变。目前，欧盟、美国和中国均已经向《公约》秘书处提交了“国家自主决定贡献”清单，其中，欧盟是继瑞士之后第二个提交巴黎气候协议减排计划的国家集团，提出到2030年在1990年的基础上至少减排40%，覆盖全经济范围并强调不使用国际市场机制。美国在提交的“国家自主决定贡献”清单上重申了其在《中美气候变化联合声明》中提出的到2025年在2005年的基础上减排26%～28%，并强调将尽最大努力达到28%。[52]尽管舆论指出欧美的减排承诺与整个减排目标还有差距，但它们的明确减排政策对于巴黎气候协议的达成具有积极意义，尤其是美国明确的减排承诺与其京都时代的气候政策相比已经有了较大的积极转变。日，中国也向《公约》秘书处提交了“国家自主决定贡献”，承诺了到2030年的自主行动目标：二氧化碳排放2030年左右达到峰值并争取尽早达峰；单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%，非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右，森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右。[53]中国的“国家自主决定贡献”重申了《中美气候变化联合声明》的承诺，显示了中美欧三边互动的积极效果，为全球气候治理的国际合作领导注入了强劲动力。
四、全球使命与绿色发展：中国的绿色气候大战略
中国已被推向全球气候治理的前台，巨大的人口数量和快速发展的经济与城市化进程使其碳排放呈现高速增长态势，不但正在面临着来自国际舆论的巨大减排压力，而且也日益遭遇来自于国家内部的资源约束和环境退化压力。正如中国国际气候谈判代表团团长、国家发改委副主任解振华曾经强调指出的，中国既是气候变化的受害者，也是气候变化的“贡献者”，因为中国目前已经是第一排放大国，总排放量占全球的25%以上，每年新增的排放量也不少。积极应对气候变化与转变发展方式、消费模式，调整结构，提高经济增长的质量效益在价值取向和政策措施上是完全一致的，积极应对气候变化是中国可持续发展的内在要求。[54]正如有学者曾指出的，“中国目前处于一种二元境地”，如果其在节能减排方面不承担相应的责任就是“不负责任”，若要承担过多的责任同样是“不负责任”。[55]这种“二元境地”或者说“两难境遇”需要中国积极统筹国际与国内两个大局，认清自己在全球气候治理中的使命与责任，认清低碳发展（绿色发展）的全球性潮流，制定中国发展的“绿色大战略”。正如中国发改委发布的《中国应对气候变化的政策与行动2014年度报告》中强调的，“粗放发展模式已经难以为继，切实转变经济发展方式、推进绿色低碳发展的任务日益紧迫。坚持绿色低碳发展、积极应对气候变化，既是新时期中国政府大力推进生态文明建设，实现可持续发展的必由之路，也是树立负责任国家形象，为保护全球气候环境作出积极贡献的现实选择”。[56]
第一，认清全球发展的时代潮流，强化绿色发展理念。国际国内的双重压力已经清楚地昭示中国必须积极统筹国际国内两个大局。绿色发展正是统筹国际国内两个大局的最佳契合点。绿色发展不仅是为了减缓日益增大的国际减排压力，更是实现中华民族永续发展的内在要求。当今世界，绿色发展，走向低碳经济，走可持续发展的道路已经成为全球性共识。[57]目前，欧盟、日本和美国等发达国家正在进行深刻的经济结构调整，把低碳能源技术作为核心竞争力进行打造，试图抢占未来低碳经济的高地。[58]我们必须要有着眼未来和投资未来的大战略，未雨绸缪，以绿色发展整合我们当前在全球气候治理中多重身份的冲突与利益冲突，以绿色发展树立国家形象，以绿色发展为人类文明的发展作出中华民族的贡献。[59]
第二，中国要准备承担相应的全球气候治理领导责任。正如本文的论证所表明的，国际领导是促进国际合作的必要因素，它不同于霸权，中国没有必要对其过于敏感而不愿意发挥。全球气候治理的实践表明，国际领导正是气候治理制度形成的必要条件，领导不是支配和控制，而是对全球气候治理的责任。对于中国而言，这种国际领导责任主要表现在三个方面：一是带头转变发展理念和方式，走绿色低碳道路；二是为更加脆弱的国家提供适当的资金和技术援助；三是积极主动地推动全球气候治理取得实质性进展，更多发挥方向型、理念型和工具型领导的作用。李克强总理在2014年的政府工作报告中指出：“中国是一个负责任的大国，我们将积极参与国际多边事务，为解决全球性问题和热点问题发挥建设性作用。”[60]2014年3月习近平主席访问德国在科尔伯基金会发表演讲时也指出：“中国的发展绝不以牺牲别国利益为代价，我们绝不做损人利己、以邻为壑的事情。我们将从世界和平与发展的大义出发，贡献处理当代国际关系的中国智慧，贡献完善全球治理的中国方案，为人类社会应对21世纪的各种挑战作出自己的贡献。”[61]这些都说明，中国已经清醒地认识到积极参与全球治理并发挥重要作用的价值和意义。当前的中国已经不是全球治理的被动参与者和旁观者，当我们已经成为问题本身的一部分原因和问题解决的一部分时，国际社会已经要求中国承担领导责任了。[62]当然，中国应该在对自身的实力和能力有一个清醒定位的基础上发挥相应的领导作用，而不是盲目地为发挥“领导”作用而领导。中国确实仍然需要谨慎看待和追求国际领导权，[63]但在全球气候治理中，我们也确实需要转变观念，真正从世界发展的“大义”出发积极贡献“中国方案”，发挥自身的国际影响力，积极推动国际气候谈判在2015年取得实质性进展，为2020年后新的全球气候治理体制的形成贡献自己的力量，发出自己的声音，承担相应的职责。如前所述，中国事实上已经为2015年新气候协议的达成发挥了积极的领导作用，已经明确承诺排放峰值的节点，为自身赢得了赞誉，“这是中国首次在排放峰值的表述中使用具体的日期，而此次中美两国共同承诺减排目标也具有高度的象征意义。此次，中国面对气候变化的挑战，展现了真正的领导力，值得国际社会的赞誉”。[64]在接下来的艰苦谈判中，中国需要继续灵活应对，既要协调好与美欧之间的合作关系，也需要继续协调好与其他发展中国家的合作关系，从全球公意出发，为即将到来的新全球气候治理体制的形成贡献自身的力量。
第三，在坚持联合国气候治理机制在全球气候治理中主导地位的同时，选择性地介入《公约》外气候治理制度。全球气候治理正在形成基欧汉和维克特所谓的“气候变化的体制复合体”，一个多层面、多领域、多行为体复合形成的治理体系框架日渐显现，两条轨道并行的发展趋势短期内不会改变。但联合国框架下的国际气候制度依然是最具有合法性和权威性的治理制度，主权国家依然是全球气候治理的主要单元和载体。因此，中国应该坚持联合国气候治理制度的主导地位，把气候外交的主要精力置于构建新的国际气候协议上。与此同时，要有选择性地加入一些《公约》外治理制度，并有效协调二者之间的关系，使其产生合力，向着全球气候治理的终极目标发展。如表6所示，中国已经加入了一些重要的《公约》外气候机制，而且已经发挥了积极的作用，但是，在这些机制中，除了基础四国气候变化部长级会议之外，中国的作用还不是很突出，还需要进一步发挥积极的建设性作用。
本文主要基于全球气候治理的基本事实和理论分析，系统阐述了当前全球气候治理制度碎片化背景下的国际领导问题。在制度碎片化和领导缺失的背景下，《公约》框架下的全球气候治理之路正在遭遇前所未有的挑战与质疑，多边主义站在何去何从的十字路口，国际领导的作用和价值越来越凸显出来。本文认为，当前的制度碎片化与领导缺失既有全球气候治理问题领域本身的根源，也受到国际体系无政府结构的制约，更有因美国霸权式微和新兴大国兴起而导致的国际秩序转型之故。在这样的背景下，全球气候治理的国际领导应该是一种基于现有国际气候制度的欧盟、美国与作为新兴大国的中国之间的绿色国际合作领导，其前进方向在于超越传统现代化话语和理念，重聚绿色发展的全球共识，引导全球走向低碳经济，使全球气候治理各方获得共赢。当前，中国事实上已经被推到了全球气候治理的舞台中央，需要制定自己的绿色气候大战略，基于全球绿色发展的时代潮流和世界和平与发展的人类“大义”，准备承担适当的全球气候治理领导责任。这既是中国的大国责任，也是中华民族实现永续发展并为人类文明作出绿色贡献的内在要求。
[1]比如，～30日在德国波恩由德国发展研究所（DIE）与牛津大学环境变化研究所（ECI）共同组织了一次关于全球环境治理制度碎片化的国际研讨会；2013年《全球环境政治》（Global Environmental Politics）杂志秋季号（第3期）专门刊发了一组关于全球环境治理制度碎片化的专题论文。参见Marija Isailoric,Oscar Widerberg and Philipp Pattberg,"Fragmentation of Global Environmental Governance Architectures:A Literature Review",IVM Institute for Environmental Studies Report W-13/09,July 2013; Fariborz Zelli and Harro van Asselt,"The Institutional Fragmentation of Global Environmental Governance:Causes,Consequences and Responses",Global Environmental Politics,Vol.13,No.3,2013,pp.1-13。另外，2009年《全球环境政治》第4期发表了一篇讨论全球治理碎片化的文章，参见Frank Biermann,Philipp Pattberg,Harro van Asselt and Fariborz Zelli,"The Fragmentation of Global Governance Architectures:A Framework for Analysis",Global Environmental Politics,Vol.9,No.4,2009,pp.14-40。还可参见于宏源、王文涛：《制度碎片和领导力缺失：全球环境治理双赤字研究》，载《国际政治研究》2013年第3期，第38～51页；王明国：《全球治理机制碎片化与机制融合的前景》，载《国际关系研究》2013年第5期，第16～27页。
[2]Frank Biermann,Philipp Pattberg,Harro van Asselt and Fariborz Zelli,"The Fragmentation of Global Governance Architectures:A Framework for Analysis",p.16.
[3]庞中英：《效果不彰的多边主义和国际领导赤字——兼论中国在国际集体行动中的领导责任》，载《世界经济与政治》2010年第6期，第4～18页。
[4]Christer Karlsson,Charles Parker,Mattias Hjerpe,and Bj?rn-Ola Linnér,"Looking for Leaders:Perceptions of Climate Change Leadership among Climate Change Negotiation Participants",Global Environmental Politics,Vol.11,No.1,2011,pp.89-107; Charles Parker,Christer Karlsson,Mattias Hjerpe,and Bj?rn-Ola Linnér,"Fragmented Climate Change Leadership:Making Sense of the Ambiguous Outcome of COP15",Environmental Politics,Vol.21,No.2,2012,pp.268-286; Christer Karlsson,Mattias Hjerpe,Charles Parker,and Bjrn-Ola Linnér,"The Legitimacy of Leadership in International Climate Change Negotiations",Ambio,No.41,2012,pp.46-55.
[5]关于欧盟在全球气候治理中发挥领导作用根源的探讨，参见李慧明：《欧盟在国际气候谈判中的政策立场分析》，载《世界经济与政治》2010年第2期，第48～66页；谢来辉：《为什么欧盟积极领导应对气候变化？》，载《世界经济与政治》2012年第8期，第72～91页；李慧明：《生态现代化与气候谈判——欧盟国际气候谈判立场研究》，山东大学博士学位论文，2011年3月。
[6]Frank Biermann,Philipp Pattberg,Harro van Asselt and Fariborz Zelli,"The Fragmentation of Global Governance Architectures:A Framework for Analysis",pp 14-15.
[7]James Meadowcroft,"Climate Change Governance",background paper to The 2010 World Development Report,Policy Research Working Paper,May 2009.
[8]参见李慧明：《秩序转型、霸权式微与全球气候政治：全球气候治理制度碎片化与领导缺失的根源？》，载《南京政治学院学报》2014年第6期，第56～65页。
[9]Robert O.Keohane and David G.Victor,"The Regime Complex for Climate Change",the Harvard project on International Climate Agreements,Discussion Paper No.10-33,2010,Robert O.Keohane and David G.Victor,"The Regime Complex for Climate Change",Perspectives on Politics,Vol.9,No.1,2010,pp.7-23.
[10]参见Frank Biermann,Philipp Pattberg,Harro van Asselt and Fariborz Zelli,"The Fragmentation of Global Governance Architectures:A Framework for Analysis",pp.21-24。
[11]参见Matthew J.Hoffmann,Climate Governance at the Crossroads:Experimenting with a Global Response after Kyoto,New York:Oxford University Press,2011。
[12]参见《亚太清洁发展和气候新伙伴计划意向声明》，http://www.asiapacificpartnership.org/pdf/translated_versions/Vision%20Statement%20Chinese.pdf。
[13]Matthew J.Hoffmann,Climate Governance at the Crossroads:Experimenting with a Global Response after Kyoto,p.8; Peter Lawrence,"The Asia Pacific Partnership on Clean Development and Climate(AP6):A Distraction to the Kyoto Process or a Viable Alternative?" Asia Pacific Journal of Environmental Law,Vol.10,No.4,2007.
[14]英文“leadership”兼有“领导权”、“领导地位”、“领导作用”和“领导角色”的含义，本文统一使用“领导”一词泛指这些含义，而使用“领导者”一词泛指具有（或发挥）领导作用的国家或集团。
[15]庞中英：《效果不彰的多边主义和国际领导赤字》，第7～8页。
[16]参见佩里·安德森：《霸权之后？——当代世界的权力结构》，海裔译，载《文化纵横》2010年第1期，第34～41页。
[17]关于霸权的讨论，参见查尔斯·金德尔伯格：《世界经济霸权》，高祖贵译，商务印书馆2003年版；C P.Kindleberger,"Dominance and Leadership in the International Economy:Exploitation,Public Goods,and Free Rides",International Studies Quarterly,Vol.25,No.2,1981,pp 242-254; David A.Lake,"Leadership,Hegemony,and the International Economy:Naked Emperor or Tattered Monarch with Potential?" International Studies Quarterly,Vol.37,No 4,1993,pp 459-489；谢来辉：《领导者作用与全球气候治理的发展》，载《太平洋学报》2012年第1期，第83～92页。
[18]Oran Young,"Political Leadership and Regime Formation:On the Development of Institutions in International Society",International Organization,Vol.45,No.3,1991,p.285.
[19]A.Underdal,"Solving Collective Problems:Notes on Three Modes of Leadership",in Challenges of a Changing World :Festchrift to Willy ?streng.Lysaker,Norway:The Fridtjof Nansen Institute,1991,p.140.
[20]张海滨：《气候变化与中国的国家战略——王缉思教授访谈》，载《国际政治研究》2009年第4期，第80页。
[21]庞中英：《效果不彰的多边主义和国际领导赤字》，第6页。
[22]从这个角度讲，国际领导更多意味着一种现实关系和心理关系的融合。本文认为，积极回应、心甘情愿的跟从是一种追随行为，而消极被动、迫不得已的跟从是一种跟随行为。从领导的结果来讲，二者似乎没有区别，但从领导关系的界定方面来讲，二者之间是有区别的。严格来讲，只有积极回应、心甘情愿的追随者追随的那种行为才是真正意义上的领导，但这种积极回应与心甘情愿到底是如何发生的也要区分不同的情况，追溯起来情况也可能非常复杂，比如这种心甘情愿的追随行为也许是葛兰西所界定的文化霸权作用下的被支配者对其所受支配的道德同意，也许是领导者的软权力支配下的一种“心甘情愿”，但这并非本文关注的重点，因此，本文把所有跟随和追随所对应的关系都界定为领导。
[23]有研究者强调领导权更接近于主导权，参见谢来辉：《领导者作用与全球气候治理的发展》，第83～92页。张文木也区分了“霸权”与“主导权”，认为霸权是主导权在缺乏限制情况之下的滥用，参见张文木：《中国需要经营和治理世界的经验》，载《世界经济与政治》2010年第7期，第147页。
[24]例如，中国政府2009年发布的《落实巴厘路线图——中国政府关于哥本哈根气候变化会议的立场》，强调发达国家应该率先减排；在基础四国气候变化部长级会议发表的联合声明中，四国也多次强调发达国家在减排方面应发挥“领导”（take the lead）作用。参见Joint statement issued at the conclusion of the 17th Basic Ministerial Meeting on Climate Change,Hangzhou,China,October 29,2013。
[25]Orville Schell,"China Reluctant to Lead",Yale Global,March 11,2009.
[26]当然，也许欧盟是个例外。正如本文多次强调的，欧盟一直强调其在全球气候治理中的领导作用，也以领导者自许。但就全球气候治理的整体现状而言，领导匮乏、领导赤字与领导动力不足是个不争的事实，因此才有国际社会呼吁国际领导的声音。
[27]笔者曾论述过全球气候治理制度碎片化与领导缺失的根源，参见李慧明：《秩序转型、霸权式微与全球气候政治：全球气候治理制度碎片化与领导缺失的根源？》；关于这一问题的讨论，还可参见Maximilian Terhalle and Joanna Depledge,"Great-Power Politics,Order Transition,and Climate Governance:Insights from International Relations Theory",Climate Policy,Vol.13,No.5,2013,pp.572-588; Andrew Hurrell and Sandeep Sengupta,"Emerging Powers,North-South Relations and Global Climate Politics",International Affairs,Vol.88,No.3,2012,pp.463-484；汤伟：《气候变化、国际体系转型与中美关系》，载《教学与研究》2011年第4期，第72～79页。
[28]关于集体行动问题的深入研究参见曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁等译，格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社1995年版。
[29]邵雪婷、韦宗友：《全球气候治理中“搭便车”行为的经济学分析》，载《环境经济》2012年第1期，第47～51页。
[30]参见谢来辉：《领导者作用与全球气候治理的发展》，第84页。
[31]庞中英：《效果不彰的多边主义和国际领导赤字》，第5页。
[32]Oran Young,"Political Leadership and Regime Formation:On the Development of Institutions in International Society",pp.281-308.
[33]在诸多关于“领导”的学术文献中，大部分都把领导类型分为三类，大部分学者把工具型领导和理念型领导视为同一类型，但是不同的学者对这两种类型的界定和解释不同。参见Oran Young,"Political Leadership and Regime Formation:On the Development of Institutions in International Society",pp.281-308; Michael Grubb and Joyeeta Gupta,"Leadership:Theory and Methodology",in Joyeeta Gupta and Michael Grubb,eds.,Climate Change and European Leadership:A Sustainable Role for Europe,Dordrecht:Kluwer Academic Publishers,2000,pp.15-24; Joyeeta Gupta and Lasse Ringius,"The EU's Climate Leadership:Reconciling Ambition and Reality",International Environmental Agreements:Politics,Law and Economics,Vol.1,No.2,2001,pp.281-299; Charles F.Parker and Christer Karlsson,"Climate Change and the European Union's Leadership Moment:An Inconvenient Truth?" Journal of Common Market Studies,Vol.48,No 4,2010,pp 923-943.
[34]Manjana Milkoreit,"What is Power in the Global Climate Negotiations?" Waterloo Institute for Complexity & Innovation,CCC Briefs No.5,2014,http://wici.ca/new/resources/negotiatorbriefs/.
[35]参见高翔、王文涛、戴彦德：《气候公约外多边机制对气候公约的影响》，载《世界经济与政治》2012年第4期，第63～66页。
[36]IPCC,Climate Change 2014 Synthesis Report:Summary for Policymakers,http://www.ipcc.ch/index.htm.
[37]巢清尘：《后哥本哈根时代我国面临的气候变化新形势》，载《国际展望》2010年第2期，第18页。
[38]Martin J?nicke,"The Role of the Nation State in Environmental Policy:The Challenge of Globalisation",Forschungsstelle für Umweltpolitik(FFU)Report 2002-07,Free University of Berlin,2002,p.6.
[39]Radoslav S.Dimitrov,"Inside UN Climate Change Negotiations:The Copenhagen Conference",Review of Policy Research ,Vol.27,No.6,2010,pp.795-821; Daniel Bodansky,"The Copenhagen Climate Change Conference:A Postmortem",The American Journal of International Law,Vol.104,No.2,April 2010,pp.230-240.
[40]《冰岛将放弃加入欧盟申请但仍希望保持密切关系》，环球网，日，http://world.huanqiu.com/exclusive/7255.html。
[41]《挪威追随欧盟目标体系2030年碳减排40%》，人民网，日，http://env.people.com.cn/n//c3.html。
[42]Babette Never,"Green Power and Performance in Global Environmental Governance",GIGA Focus,No.6,2016,p.3.
[43]Karin B?ckstrand和Ole Elgstr?m给欧盟在国际气候谈判中的作用创造了一个新名词“leadiator”，即“leader-cum-mediator”。参见Karin B?ckstrand & Ole Elgstr?m,"The EU's Role in Climate Change Negotiations:From Leader to 'Leadiator'",Journal of European Public Policy,Vol.20,No.10,2013,pp.。
[44]European Council,European Council(23 and 24 October 2014)Conclusions on 2030 Climate and Energy Policy Framework ,Brussels,October 23,2014.
[45]《中美气候变化联合声明》，新华网，日，http://news.xinhuanet.com/world//c_.htm。
[46]邹骥：《中美携手减排给全球气候治理注入强大正能量》，载《联合时报》日第1版。
[47]庄贵阳：《中美联合声明成为全球气候治理新里程碑》，载《中国社会科学报》日，第A07版。
[48]林永亮：《为全球气候治理注入新动力》，载《瞭望》2014年第46期，第55页。
[49]"EU Commission President Juncker and Council President Van Rompuy Welcome US-China Alimate Announcement",November 12,2014,http://eu-un.europa.eu/articles/en/article_15734_enhtm
[50]European Commission,The Paris Protocol—A Blueprint for Tackling Global Climate Change Beyond 2020,Communication from the Commission to the European Parliament and the Council,COM(2015)81 final/2,Brussels,April 3,2015.
[51]安东尼·吉登斯：《气候变化的政治》，曹荣湘译，社会科学文献出版社2009年版，第255页。
[52]UNFCCC,"INDCs as Communicated by Parties",http://www4.unfccc.int/submissions/indc/Submission%20Pages/submissions.aspx.
[53]《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》，载《人民日报》日，第22版。
[54]温泉、李绍飞：《解振华：希望世界真实理解中国发展阶段》，载《瞭望》2013年第43期，第26～28页。
[55]温泉、李绍飞：《潘家华：加强气候变化基础研究》，载《瞭望》2013年第43期，第30页。
[56]国家发展与改革委员会：《中国应对气候变化的政策与行动2014年度报告》，http://qhs.ndrc.gov.cn/gzdt/3366809.pdf。
[57]何建坤等：《全球低碳经济潮流与中国的响应对策》，载《世界经济与政治》2010年第4期，第18～28页；张梅：《绿色发展：全球态势与中国的出路》，载《国际问题研究》2013年第5期，第93～102页。
[58]蔡林海：《低碳经济：绿色革命与全球创新竞争大格局》，经济科学出版社2009年版。
[59]胡鞍钢：《中国：创新绿色发展》，中国人民大学出版社2012年版。
[60]李克强总理日在第十二届全国人民代表大会第二次会议上的《政府工作报告》。
[61]《习近平主席日在德国科尔伯基金会的演讲》，新华网，日，http://news.xinhuanet.com/world//c_.htm。
[62]比如德国国际问题和安全事务研究所2005年发布的报告《中国崛起：美国和欧洲不同的认知和方法》认为，中国无论如何将对全球治理发挥更大的、更负责任的作用。参见Bates Gill and Gudrun Wacker,"Chinese Rise:Diverging US-EU Perceptions and Approaches",German Institute for International and Security Affairs-SWP,Berlin,August 2005；类似的观点亦可参见Peter Mandelson,"We Want China to Lead",New York Times,February 12,2010。
[63]新加坡国立大学东亚研究所郑永年一向认为，中国不要盲目追求大国责任和领导权。尽管如此，他也指出，要承担责任，相应就要有一定的领导权，即要有所作为。参见郑永年：《通往大国之路：中国与世界秩序的重塑》，东方出版社2011年版，第211～219页。潘家华等也认为，中国在全球气候治理中应该继续韬光养晦，量力而为。参见潘家华、王谋：《国际气候谈判新格局与中国的定位问题探讨》，载《中国人口·资源与环境》2014年第4期，第4页。
[64]Felix Preston and Shane Tomlinson,"US and China Launch a New Era of Climate Diplomacy",November 15,2014,http://www.chathamhouse.org/expert/comment/16249.
（作者单位：济南大学政治与公共管理学院，中共中央编译局世界发展战略研究部）
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