张怡恬：从历史演化中探寻社会养老保险制度效率变化规律
张怡恬：从历史演化中探寻社会养老保险制度效率变化规律
摘要:本文梳理了发达国家社会养老保险制度建立和发展的过程,利用本文提出的社会养老保险制度中观—社会、经济效率分析框架,对发达国家社会养老保险制度效率进行了分析,描绘出社会养老保险制度创立以来的制度效率大致的曲线变化:发达国家的社会养老保险制度效率经历了二战以前的社会效率、经济效率都较低的低效率区间,二战后跃升到社会效率、经济效率都较高的高效率区间,从20世纪70年代中后期制度效率下降到社会效率较高、经济效率较低区间中的低位区,进入21世纪效率开始有所回升。本文对发达国家社会养老保险制度效率变化的具体原因进行了分析,得出了社会养老保险制度设计必须与社会结构相适应；制度水平必须与经济发展水平相适应；经济稳定增长对社会养老保险制度健康发展具有重要意义等规律性认识。
关键词:效率 社会养老保险制度效率 中观—社会、经济效率分析框架 社会养老保险制度历史演化
一、 社会养老保险制度效率的主要评价依据
效率这一概念最早产生于机械学,指输出的热能量与输入的热能量之间的比率。而后,这一概念被广泛应用到经济学,成为经济学的核心概念之一,并进而进入社会学、管理学、法学等多个学科领域,成为各学科重要的研究命题。无论在哪一个学科,效率的基本含义都是产出与投入之比,其核心问题都是研究如何用最小的投入获得最大的产出。只不过由于不同领域所研究的产出与投入的内涵不同,导致效率的具体内容在不同学科之间存在差异。比如在经济学中,效率有劳动效率、资源配置效率、帕累托最优等,其核心是研究如何用最小的经济投入,达到最大的经济产出。在社会学中,社会效率则是指社会经济资源,包括物质、非物质资源的投入与相应社会效益产出的比率,社会效率包括环境改善、机制更新、福利提高及社会和谐等各个方面。(许培栓、刘富有,2007)《中国大百科全书o政治卷》中“行政效率”(administ ration efficiency) 词条为:“在一定时间、空间内行政活动付出的代价与取得的成果之间的比率”,并且,“判断行政效率的高低是很复杂的,不限于计量人、财、物等的投入和产出的比率,还包括对社会效益的评估”,所以,“行政活动所付出的时间、人力、物力、财力等愈少和愈小,获得的工作成效愈大,则行政效率愈高；反之,行政效率愈低。”其公式为:行政效率=行政产出/行政投入。法学中也有效率的概念。比如法律效率是指法律效益与法律成本之比。法律成本是指生产法律的社会效益所投入的各种法律资源的耗费,法律效益是实行法律所产生的有益的社会效果同法律的全部社会效果之比。这里社会效益包括法律能促进的政治、经济效益和法治文明秩序等等。(郭道晖,1996)
对社会养老保险制度的效率问题,国内外也有比较丰富的研究。但对于相关文献的梳理可以发现,虽然社会养老保险制度已经被广泛认可为是一项要发挥社会功能等多种功能的社会制度,但对制度效率的研究还局限在经济效率方面,对社会养老保险制度效率的全面、深入阐释基本上还是理论空白。由于社会养老保险制度是追求公平与效率相统一的制度,对效率问题的研究不深入、不全面,已经影响到社会养老保险理论和实践的深入发展。
事实上,社会养老保险制度是一项目标多重、功能复杂的社会制度,从投入来看,社会养老保险制度投入的是资金要素、人力要素、技术要素；从产出来看,包括社会效益、经济效益、政治效益、文化效益、对微观主体的激励和保障以及制度运行等多个方面。这决定了社会养老保险制度效率必然是一个复合概念。下表对社会养老保险制度各层次的效率及其评价依据做了简单梳理。
表1 社会养老保险制度各层次效率的评价依据
上表简单梳理了社会养老保险制度效率的分类、预期产出和评价依据。其中,社会、经济、政治、文化效率属于宏观效率。社会养老保险制度的宏观效率,是制度产生、发展所追求的主要目标,或者说为制度存在提供了合法性和群众基础。对宏观效率的追求,也成为社会养老保险制度调整和演进的主要动力。自然,宏观效率是社会养老保险制度的根本效率目标和评价依据。又因为社会养老保险制度肩负的化解社会养老风险、维护社会稳定、促进社会和谐的特殊使命,在宏观效率中,社会效率是核心,经济效率是重要方面。上表中,公平共识的表现(1)和(2)为社会效率较高,表现(3)、(4)、(5)则为社会效率较低。经济效率则要结合一国的国情和经济背景具体分析。而政治效率和文化效率实际上是社会效率和经济效率的派生效率。
制度运行效率是制度的中观效率,它虽然只是一个制度财务平衡的问题,不牵扯到制度是否合意,但它是制度存在和发展的前提和基础,因此也是制度具有综合效率的前提和基础。而且一旦制度运行效率降低导致制度不可持续,就会诱发制度变革,换言之,制度运行效率危机是必须以制度的调整或变革来终结的。
由于个体存在差异,同样的制度待遇,对不同的微观主体会产生不同的微观效率。但微观效率能够内化在宏观效率之中,并通过宏观效率反映出来。因此,微观效率是制度追求的重要目标,但它不构成评价制度效率的主要依据。
因此,评价社会养老保险制度综合效率(以下简称制度效率)主要看三个方面:社会效率、经济效率、中观效率(制度运行效率),也就是表1中标注出灰色底纹的区域。其中,社会效率是制度效率的核心,经济效率是制度效率的重要方面,中观效率(制度运行效率)是制度有效率的前提和基础。这样就构建出一个中观—社会、经济效率的分析框架。(见下图1)
因为中观效率(制度运行效率)的变化会直接影响到宏观效率,并在宏观效率中反映出来(当然可能会有一定的滞后性),所以在一段足够长的历史时间内,宏观效率完全能够反映出制度的真实效率,并作为评判制度效率的主要依据。也就是说,对社会养老保险制度效率的分析,或者是在制度具有中观效率的前提下,通过分析宏观效率,主要是分析社会效率和经济效率,来预测或判断出这一制度的效率；或者是在一个相当长的历史时期内,观察制度的宏观效率,主要是社会效率和经济效率,来判断制度效率。本文研究的是跨度100多年的社会养老保险制度发展的较长历史时期,因此主要从后一种思路来分析和研究。社会效率与经济效率按照高低来组合,可以组合出四种结果,用于描述和判断社会养老保险制度效率,按照从高到低的排列分别是:Ⅳ社会效率高、经济效率高,Ⅲ社会效率高、经济效率低,Ⅱ社会效率低、经济效率高,Ⅰ社会效率低、经济效率低,即Ⅳ>Ⅲ>Ⅱ>Ⅰ。组合Ⅲ(社会效率高、经济效率低)所代表的制度效率高于Ⅱ(社会效率低、经济效率高)的原因在于:社会效率是宏观效率的核心,是制度存在和发展的最根本的目标,经济效率虽然也很重要,但它不是制度存在和发展的最根本的目标；而且社会效率低会造成社会动荡等巨大的社会成本,严重损害社会生产,进而严重影响经济效率,所以组合Ⅱ与Ⅲ来比较,Ⅲ代表的制度效率大于Ⅱ代表的制度效率。
对制度效率的这一简要分析,是下面对发达国家社会养老保险制度历史演化及其效率变化的经验研究的理论基础。
二、 发达国家社会养老保险制度的历史演化及其效率变化
从历史发展的脉络中,可以判断出制度效率的变化情况。之所以选择发达国家作为效率变化的观察样本,是因为很多发展中国家社会养老保险制度建立较晚,制度不够成熟；一些二战后实行计划经济体制的国家,虽然也建立了养老制度,但它不同于一般意义上的社会养老保险制度,而且这些国家在20世纪80年代以后先后向市场经济转轨,其养老制度也发生了从适应计划经济体制向适应市场经济体制的转变,也同样不够典型而不具备成为观察样本的条件。所以对社会养老保险制度发展各个阶段的效率的观察,主要集中在对发达国家的观察上。总体来看,发达国家社会养老保险制度的发展大致可以分为三个阶段。
(一) 初建阶段:1889年—二战前
1.初建阶段社会养老保险制度的发展和演变
最早的社会养老保险制度建立于德国,以1889年实施的《老年残疾保险法》为标志,德国建立了一种由国家强制缴费的、与在职时工资水平相联系的收入关联型、无须家计调查的社会养老保险制度,费用来自雇主、雇员和政府三方,对受益者采取缴费义务与享受权利相联系的原则,并辅之以基于家计调查的养老救济制度。另一种社会养老保险模式最早出现在丹麦,1891年,丹麦实行非缴费型的基于生活状况调查的老年援助计划,援助对象是没有不良行为的老年贫困者。这种养老计划更类似于老年救助,由于需要生活状况调查,这种模式保留了一些“惩罚性”特征。 与丹麦的法律最为相似的是新西兰(1898年)、澳大利亚(1908年)和英国(1908年)的早期养老金法。瑞典的社会养老保险制度建立于1913年,瑞典通过立法,确立了年龄在16岁到66岁之间的每个人都要缴费的覆盖全民的养老金计划。至1935年,世界实行有老年伤残遗属长期保障计划的国家为37个。(刘燕生,2001)
在这一阶段,经历了两次世界大战,社会养老保险的发展比较缓慢,总体来看,覆盖面比较窄,被覆盖的人群获得的待遇比较低。除了瑞典外,其他国家的社会养老保险制度基本上只是覆盖了蓝领工人,农民和一些白领雇员、被宗教、教育或慈善机构雇用的人以及自我雇佣者都被排除在外。而且养老金领取条件比较苛刻,保障水平也比较低,能够领取到养老金的人比较少,领取到的也仅够维持最低的生活水平。而在瑞典、美国等国家,由于待遇水平过低,社会养老保险给付的养老金在保障老年生活方面的作用反而不如基于生活状况调查的补充养老金 (约翰 Bo威廉姆斯、弗雷德 Co帕姆佩尔,2002) 。此外,社会养老保险制度设计上都没有体现出阶级之间的再分配,是各国的一个共性。
虽然整体来看进展缓慢,但在这三十多年间,建立了社会养老保险制度的国家,也都对制度进行了一定的改进。(1)覆盖范围有所扩大。1911年德国的社会养老保险立法增加了针对孤儿寡母的遗属救济金,并对领取工资的白领阶层雇员实行新的完全分开的养老金制度。1925年,英国在养老金方案中添加了诸如已经加入社会养老保险的工人的妻子能够领取津贴,寡妇和孤儿也能领取津贴的规定。美国1939年的社会保障法修正案把社会保障从工人保护计划转变成了家庭保护计划。(2)保障水平有所提高。在多次示威运动和相关压力集团的努力下,英国在1916年和1919年两次调整养老金,将养老金提高到足以补偿生活费上升的水平。瑞典在1928年—1935年,也进行了扩大缴费型养老金规模并提高养老保险待遇的尝试。(3)上世纪20、30年代,英国、丹麦等国家的生活状况调查被取消,建立缴费型养老金制度。(4)一些一开始没有按照现收现付筹资模式来设计制度的国家,也转向了现收现付的筹资模式,比如美国和瑞典都在上世纪30年代确立了现收现付的筹资模式。这使得低收入者能从养老金计划中获得比高收入者更高的回报。(5)放弃养老金中缴费部分的严格保险规则,社会福利的色彩更浓厚。这主要是为了保障低收入工人的利益,解决低收入群体的养老问题。
2.初建阶段社会养老保险制度效率的评析
在社会养老保险制度初建阶段,其效率经历了一个由低水平而缓慢提高的过程。前面已经谈到,在社会养老保险制度建立的初期,投入较低。数据显示,年前后,德国、日本、挪威、瑞典、荷兰、英国、美国等十个国家政府养老支出简单平均值占GDP的比重大约仅为1%左右。(见下表2)但考虑到相对比较低的制度效果,制度既没能够解决老年贫困问题,也没有发挥出足够的促进社会稳定的功能,经济功效不明显,因此总体来看制度效率比较低。
注:表中数据为德国、日本、挪威、瑞典、荷兰、英国、美国等十个国家的简单平均值。资料来源:坦齐和舒克内希特,《20世纪的公共支出:全球视野》,北京,商务印书馆,2005。
转引自:汪德华,“财政与社会保障”,高培勇、杨志勇,《世界主要国家财税体制:比较与借鉴》,北京,中国财政经济出版社,2010,45页。
在社会效率方面,社会养老保险制度在促进社会稳定方面发挥了一定的作用,在资本主义制度内部植入了一定的社会主义因素,在一定程度上满足了人们的保障需求,缓和了劳资对抗。然而制度建立之初的保障覆盖面较窄,保障水平极低,对人们保障需求的满足更多是心理满足,极大地制约了社会效率的进一步提高。以德国为例,社会养老保险制度在缓和阶级矛盾和冲突方面发挥了一定作用。但 “在(社会养老保险政策)制定之前,所提出的立法议案却没有得到产业工人的多少注意和支持。据说,在19世纪80年代,社会保险计划是俾斯麦实行的政策中最不受欢迎的。”(Tanopke, Jürgen,1981)“在工人70岁以前,是得不到养老抚恤救济的。假定在19世纪80年代只有20%的德国工人可以活到70岁,那么许多工人对自己能否活到领取救济金那么长的时间心存疑虑就不值得奇怪了,而且这种救济金还是基于他们在自己整个的工作生涯中都要负担纳款(纳税)的基础之上。”(约翰 Bo威廉姆斯、弗雷德 Co帕姆佩尔,2002)显然,这一制度在当时达成的公平共识是较低的。而在这一阶段发生的一些国家政府政权更迭以及两次世界大战,虽然与社会养老保险的直接关系不大,但显然与失衡的收入分配导致的失衡的社会结构密切相关。从这一点来看,也可以看出社会保障制度促进稳定的功能没有得到有效发挥。
在经济效率方面,社会养老保险制度并没有对经济产生显著影响。一个原因是保险覆盖面窄,保障水平低,养老保险基金规模小,金融市场不发达,所以制度对消费和储蓄的影响不大,对资本市场的影响也不大。由于保障水平过低,无论对于提高劳动效率,还是延迟或鼓励退休方面都没有大的作为。经济效率比较低的另一个原因是由于制度建立时间较短,人们还没有意识到它在促进经济发展方面可能发挥的作用,而没有有意识地加以运用。
从中观效率(制度运行效率)来看,由于制度覆盖面窄,保障水平低,而且大多是现收现付,制度发展的财务可持续性上并没有任何问题。
总体来看,在这一阶段社会养老保险制度的效率处于社会效率比较低、经济效率比较低的区间。从最初建立到二战前,各国都不同程度地显现出了覆盖范围扩大、保障水平提高、生活状况调查被取消、福利色彩增加等发展特征。在下面的分析中可以发现,这些特征的出现,是受制度发展规律所驱动,也是制度自身追求效率提高的逻辑展现,具有必然性。并且以下分析表明,这些特征,也正是促进制度效率提高的重要因素。
(二) 繁荣发展阶段:二战后—20世纪80年代
1.繁荣发展阶段社会养老保险制度的发展和演变
在二战后第三次技术革命和国家垄断资本主义的发展等多种因素推动下,从上世纪50年代开始,世界经济步入了长达20年的高速增长期,年均增长率高达5.5%,高于两次世界大战之间20年时间里的年均增长率(2.3%)(叶灼新、李毅,1996)。与此同时,受凯恩斯主义影响,二战后资本主义国家经济政策从自由放任转向政府大规模干预。1935年,美国政府实施的包括建立社会保障体系在内的罗斯福新政,是最具代表性的政府干预政策的应用。1942年,贝弗里奇报告勾勒出福利国家的理论蓝图,西欧等国家纷纷致力于建设福利国家。在福利国家理论下,政府有责任保证公众平等享有健康、住房、教育、就业机会等权益,而且这种保障是公民的权利,而不是英国传统式的慈善行为和救助措施。总体来看,经济长期繁荣和人民生活水平的提高,各国财力大大增强,以及战后在多国出现的合作主义,为提高养老保障水平提供了良好的环境。同时,庇古的福利经济学、凯恩斯主义、贝弗里奇报告等为社会养老保险的发展奠定了理论基础,产生了积极影响。这些理论和实践探索,为二战后社会养老保险大发展奠定了坚实基础。
在理论与实践的共同作用下,此阶段世界范围特别是发达国家的养老保险呈现以下几大特征。(1)覆盖范围不断扩大。在上世纪80年代之前,发达国家的社会养老保险基本都实现了全覆盖。(2)保障水平大幅提高。国家用于公共养老支出的比例大幅度增加了。如上表2中所示,1980年德、美、英、瑞典等十个发达国家公共养老金支出占GDP的比重已从1930年前后的0.8%大幅提高到7.8%,1990年又提高到8.4%。在1985年时,保障水平比较低的美国的公共养老金支出也已经占到GDP的7.2%。(OECD,1988)由于这种努力,二战后很多国家老年人的生活水平得到了很大提高,老年贫困率明显降低。养老金替代率方面,80年代初,英国夫妇的工资替代率为47%,瑞典为83%(最高的国家),美国为66%,德国为49%。单个工人的工资替代率在29%(丹麦)到68%(瑞典)之间,美国为44%。(约翰 Bo威廉姆斯、弗雷德 Co帕姆佩尔,2002)到上世纪80年代,发达国家的公共养老金已经能够维持比较体面的老年生活。(3)项目不断完善。不仅社会养老保险蓬勃发展,由政府倡导并监督的私人养老保险也发展起来。比如英国和瑞典的多层次的养老金计划,提高了退休工人的收入水平,在一定程度上减轻了公共养老金的支付压力,也为之后一些国家实行三支柱或多支柱模式奠定了基础。(4)维护了社会稳定。随着保障水平大幅度提高,社会养老保险制度因为对劳动者起到了实质性的保障作用而维护了社会稳定,促进了社会和谐。(5)出现不同模式。主要是:以德国为代表的保守主义模式,以瑞典为代表的社会民主主义模式,以美国为代表的自由主义模式。其中,德国代表的保守主义模式(主要采用自保公助的社会保险模式)占据主流。与此同时,在发达国家的示范作用下,世界上一些原来没有建立社会养老保险制度的国家也纷纷建立了这一制度,1935年,世界实行有老年伤残遗属长期保障计划的国家为37个,到1995年,全世界实行老年、残疾、遗属保障的国家和地区共有158个(刘燕生,2001)。而后建立养老保险制度的国家仍在增多。
2.繁荣发展阶段社会养老保险制度效率的评析
从效率的角度来看,二战以后到70年代,社会养老保险制度的宏观效率(包含社会、经济、政治、文化效率)和个体福利的微观效率经历了一个持续提高的过程,70年代以后,中观效率和经济效率则有明显下降的趋势。
二战以后,社会养老保险制度的投入大幅增长,但与之相呼应的是社会养老保险制度在社会、经济、政治、文化各方面都产生了非常突出的效果。
在社会方面,社会养老保险的快速发展,呼应了人们的体面劳动、有保障的生活、充分人权的追求,在一定程度上缓解了社会不平等,减轻了社会发展代价和社会失衡,而且社会养老保险逐渐演变成一项基本的公民权利。特别是在50年代到70年代,在社会养老问题上达到了比较高的公平共识,促进了社会稳定与和谐。与此同时,一些倡导提高劳工福利待遇、缩小社会差距的政党比如社会民主党受到了选民的广泛支持,这既是一种政治产出,也是在社会养老保险制度方面公平共识提高的一个表现。在英国、德国、奥地利、法国以及北欧诸国,社会民主党先后取得执政地位,或单独组阁,或联合执政,形成了社会民主主义的极盛时期,有的学者把这一时期称为社会民主主义的“黄金时代”(郑伟,2003)。此外,二战以后,包括对老年人权益的尊重和平等意识、公民意识的社会文明发展,在很大程度上得益于社会养老保险制度。
在经济方面,包括社会养老保险制度在内的社会保障制度成为战后调节经济制度的积极因素。在凯恩斯主义理论的指导下,二战后发达国家的社会养老保险基金参与到了宏观调控之中,并被越来越主动地运用,成为经济增长的稳定器,促进了发达国家战后经济的长期增长。社会养老保险制度对社会稳定的有力促进,也极大地促进了经济的稳定发展。可以说,迅速发展的社会养老保险为战后发达国家长期繁荣贡献出了巨大的力量。
这一阶段,虽然制度投入增长较快而在分母上对效率有负向影响,但制度产出这一分子却是迅速增加的,特别是,人类历史上第一次找到了化解资本主义矛盾(即使只是暂时化解)的有效方法,这是之前的任何制度,或是社会养老保险制度本身都不曾达到过的。所以,随着社会养老保险制度投入的增长,制度效率呈现出快速提高的趋势,从二战后到70年代前,社会养老保险制度的效率进入了社会、经济效率都比较高的上升通道。
从制度中观效率来看,一些学者作出精算分析,认为随着制度投入的快速增加以及人口逐渐老龄化,从长期来看制度的财务平衡受到挑战,制度可持续性堪忧。尽管如此,在上世纪70年代经济危机前,这种负担或者说中观效率逐步降低所可能引发的制度“不可持续性”并没有很明显地表现出来。
这一阶段的经济繁荣发展和福利事业大踏步前进,终结于上世纪70年代的经济危机。始于石油危机的70年代经济危机,使资本主义国家进入了长时间的滞胀时期,产业结构失衡造成经济增长停滞,流通中的货币量远大于需求造成通货膨胀。据世界银行的统计,年,发达资本主义国家的GDP年均增长率仅为2.4%,而年则为4.7%。在几乎相同的时期里(年),所有发达国家的消费物价年均上涨率却高达9.9%,比年增长了近2倍。这种局面在西方世界持续了近10年时间,大量失业成为各国经济中的经常性现象。再加上二战后,发达资本主义国家政府为了刺激经济增长,普遍实行扩张性的财政、货币政策,因而形成巨额财政赤字和国债。在年的38年里,主要资本主义国家赤字年份,美国是30年,日本是31年,法国和英国均为34年,意大利连年赤字。(叶灼新、李毅,1996)应该说,在经济危机中,包括社会养老保险制度在内的社会保障制度在稳定社会、保障失业和低收入者的生活等方面发挥了巨大作用,其社会效率是巨大的。或者说,如果没有包括社会养老保险制度在内的社会保障制度发挥保障人民生活、维护社会稳定的作用,经济危机极有可能演变成严重的社会危机。然而,70年代的经济危机,使福利国家遇到财政危机,特别是出现了社会保障经费的债务大危机,而对于社会福利待遇过高的批评不绝于耳,社会保障制度特别是社会养老保险制度的可持续性受到质疑。类似过度福利妨碍生产效率提高的批评使得各国政府的关注点集中在经济效率上,并开始了新一轮的社会政策思考和探索。通过对历史的观察可以看到,随着70年代经济危机给制度的可持续性提出严峻挑战,在没有减少投入的情况下,由于受到经济滞胀和失业率提高的冲击,制度中观效率下降,可持续性堪忧；各国巨额财政赤字大大削弱了制度发挥平抑经济周期的经济功能的基础,一些国家福利膨胀又削弱了人们劳动的积极性,所以制度经济效率大大下降。与此同时,对经济危机、财政危机和人口老龄化的担忧,在一定程度上削弱了对养老问题的公平共识,对制度的社会效率产生向下的压力。
总体来看,二战后到上世纪70年代前,社会养老保险制度的宏观效率处于社会效率、经济效率都较高的区间,进入70年代后经济效率则出现明显回落,而同时中观效率则出现快速下降趋势,制度效率下行进入到社会效率较高、经济效率较低的区间。
(三)改革阶段:20世纪80年代至今
1.20世界80年代以来社会养老保险制度的改革与发展
20世纪80年代至今,发达国家社会养老保险制度进入了优化结构、削减福利以提高效率的探索阶段,进入了改革深入发展时期。
此阶段经济社会条件的变化是:(1)上世纪80年代以后世界经济进入缓慢而不稳定的增长时期。发达国家的增长率基本在3%以下,同时增长并不稳定,集中表现在国际货币金融市场的动荡上。其中,80年代的发达国家经济危机,90年代末的亚洲金融危机,2007年至今的国际金融危机,都对各国经济造成较大损失。导致发达国家经济增长缓慢而不稳定的原因,最主要的是各国内部结构性问题日益严重,特别是巨额财政赤字所形成的债务经济。1982年美国财政赤字突破1000亿美元,1985年突破2000亿美元,到80年代末90年代初接近3000亿美元。西欧一些国家政府国债余额在GDP中的比重更高,比如意大利这一比重许多年份都在11%以上。(叶灼新、李毅,1996)其次则是发达国家间的国际贸易收支失衡和发达国家与发展中国家之间严重的发展不平衡。(2)人口老龄化日趋严重。从OECD国家的数据来看,年,OECD国家人均GDP的年均增长率为2.2%,增长比较平缓。而年间65岁以上人口的比例从9.4%增长到了15.1%(OECD. 1988),变动十分剧烈。人均寿命延长和总和生育率的下降进一步加剧了老龄化的发展。一个世纪前,OECD国家人口平均寿命约为40岁,到2009年,平均预期寿命增长到79.1岁 。发达国家的总和生育率却在下降,已经由2.8(年)下降到1.5(年) ,低于人口更替生育水平。愈演愈烈的老龄化伴随高龄化,对社会养老保险制度提出了巨大的挑战。(3)20世纪80年代末以后,经济全球化深入发展,影响日益明显。全球化使各国经济日益紧密地联系在一起,逐渐形成一个新的全球产业分工格局:发达国家位于产业链高端,从事高附加值的生产和服务；发展中国家位于产业链低端,产业附加值低,技术含量低。进入21世纪,发达国家纷纷步入后工业社会,产业结构以服务型经济为主,就业结构以白领为主,比如美国到1990年代中期,白领工人比重已上升到83%(陈晓律等,2001),知识阶层兴起。总体来看,经济全球化使得全球强资本弱劳工的格局更加严重(郑功成,2002)；随着全球化的深入发展,发达国家强知识弱劳工的倾向也在形成,在一定程度上影响着社会福利的提高和社会福利的结构。此外,一些社会主义国家出现制度巨变,世界格局发生变化。80年代末90年代初的世界经济与政治格局的变化,对发达资本主义国家经济也有不利影响。(叶灼新、李毅,1996)
此阶段,不仅经济社会条件发生了巨大变化,影响人们观念和行为的意识形态也发生了改变,突出表现为新自由主义在世界范围内的影响日益扩大。新自由主义认为,经济自由使国家走向繁荣,经济控制使国家停滞落后,国家插手失业救济、社会保险等任何一个领域,都必然会出现效率低下,浪费和贪污盛行,所谓“从摇篮到坟墓”的福利政策,有百害而无一利。
于是,无论是发达国家沉重的政府债务,低迷的经济增长,日益严重的老龄化还是新自由主义的思想主张,都使社会养老保险面临巨大的改革压力。于是,在上世纪80、90年代,许多国家政府开始采取以调整参数、优化结构为主要内容的改革措施,如法国、意大利、比利时和斯堪地那维亚国家,开始努力降低公共养老金给付标准；适应老龄化和人均寿命延长的趋势,意、英等多国政府延长了退休年龄；美国、加拿大等国增加了劳动人口的纳税额；一些国家建立了包括社会养老、企业年金、个人自愿储蓄在内的多层次养老保障体系；等。然而改革是比较艰难的。削减包括公共养老金在内的社会福利的尝试,造成了80年代以来一些国家政局不稳,使若干政府提前下台。那些试图调整、限制或撤销社会福利的政府遭到了反对,其中受到最强烈抵制的当属法国政府。1995年,朱佩内阁提出大胆的削减福利的改革方案,结果方案一出台,即招致了全国国营铁路工人大罢工,随之公交、邮电和水电工人也加入罢工行列。这一风波对法国经济造成重创。直到现在,法国也没有摆脱社会动荡,罢工依然时常发生。(刘燕生,2001)而那些对社会保障不进行改革的政府,则面临着对税收和缴费过高的指责以及强烈的通货膨胀所造成的压力。
1981年智利对养老保险制度进行创新,实行了个人缴费、个人所有、基于个人账户的完全积累模式。围绕现收现付和完全积累两种制度模式对消费、储蓄、经济增长等的影响,学术界进行了大量讨论。但是至今采用个人账户制度的国家仍只限于拉美国家和一小部分转型国家,发达国家除个别国家采用现收现付的缴费确定型名义账户制外,仍然采用的是现收现付的待遇确定型模式。原因有三:(1)转型成本巨大。据欧盟委员会的测算,假定维持2000年的养老金给付标准不变,如果向DC型完全积累制过渡,就需要建立一个相当于工资总额的645%预酬基金。(郑秉文,2004)(2)私有化改革不符合人民意愿。私有化改革等于用一个不确定的养老保障代替可预期的养老保障,这显然让民众难以接受。(3)上世纪90年代初到本世纪初,大约有10个拉美国家进行了完全积累制的改革,但迄今改革效果并不理想,没有达到人们所预期的目标。主要问题是制度覆盖率低,养老基金投资风险大,未能有效化解中低收入阶层的养老风险。而受到多方瞩目甚至不乏赞誉之声的智利模式,在运行中也遇到了扩大了老年人的收入差异,养老保险私营化管理更易遭受经济危机的打击等难解之题(郑功成,2001)。
20世纪80年代以来,围绕社会养老保险制度私有化问题进行了大量讨论,以至于使一些学者相信私有化是发达国家社会养老保险制度改革的方向。但事实却并非如此。从上述三点原因就可以理解,出现埃斯平-安德森(1996)所讲的“与人们通常想法不同的是,到目前为止福利国家项目削减的幅度不大,更不要说重大变化了”这种状况是多么符合逻辑。
由于受到巨大的社会压力,发达国家纷纷寻求对社会震动比较小同时又能够减轻公共支出压力并应对人口老龄化的改革措施。直到进入21世纪,社会养老保险制度改革的思路才日益明晰,呈现出几大趋势。一是很多发达国家在基本养老保险的基础上,鼓励企业和个人投保补充保险或进行养老储蓄,建立多层次的养老金制度。这可以在削减公共养老金支出的同时不降低退休待遇,优化养老保障体系结构。二是对社会养老保险制度进行参量式改革。比如,改革养老金指数化调整机制,一些国家养老金给付由依据工资指数调整转向依据物价指数调整,减轻养老金给付压力；一些国家采取了改变缴费率和作为计算缴费的缴费基数,降低计发系数或增加作为计算待遇基础的以前收入的年数,从而降低计发待遇的收入基数,降低替代率等；基于家计调查的养老金给付标准更加严格；提高法定退休年龄；增加退休年龄的弹性；提高缴费年限等。三是模式有所创新,更强调对劳动的激励。大部分发达国家仍采用现收现付的待遇确定型模式,但在制度设计上更倾向于对劳动的激励。一小部分国家比如瑞典、意大利等国采用了名义个人账户制度,是以现收现付方式筹资的缴费确定型制度,进一步密切了个人缴费同养老待遇之间的联系。
表3 年部分OECD国家社会养老保险制度改革
资料来源:OECD, Pensions at a Glance 2009, Retierment-income Systems in OECD countries.pp.92-97.
2.改革阶段社会养老保险制度效率的评析
从20世纪80年代到20世纪末,从社会效率来看,由于发达国家饱受经济危机折磨,再加上长期实行凯恩斯主义政策造成的巨额财政赤字压力,以及一些国家福利待遇过高,社会养老保险制度的可持续性受到质疑,围绕提高经济效率而展开的制度改革在一些国家引发了社会震荡,在另一些国家广受诟病,社会公平共识在一定程度上被打破,新的公平共识尚未完全建立起来之时,社会效率自然有所下降。
从经济效率来看,由于发达国家较高的财政赤字率,影响了借助社会养老保险制度进行宏观调控的效果,而且在一些国家出现了由于保障水平过高而削弱人们劳动积极性的现象,这些都在一定程度上降低了社会养老保险制度的经济效率。此外,较高的福利水平也使人们倾向于多消费、少储蓄,储蓄率偏低也影响了投资规模,制约了经济增长。而高福利必然带来的高税赋也引起了企业的不满,并在一定程度上增加了劳动力成本,削弱了产品在国际市场上的竞争力。因此,制度的经济效率比较低。此外,制度运行效率较低,这不仅反映在了社会、经济效率方面,也成为制度改革的一个直接原因。
因此,从20世纪80年代到20世纪末,发达国家社会养老保险制度的经济效率比较低,社会效率仍处于较高区间但有所降低,但由于没有引起大的社会震荡,制度效率处在经济效率较低、社会效率较高的区间的低位区。
进入21世纪,发达国家社会养老保险制度的改革思路逐渐明晰,多数国家采取提高退休年龄、改革缴费和支付方式、合理调整政府、企业、个人的责任等微调的方式来优化制度结构并避免社会震荡。改革思路的明晰使得一些国家社会养老保险制度的社会效率和经济效率都有所提升。比如,20世纪90年代中期瑞典社会养老保险制度改革以后,其社会福利支出和公共支出占国内生产总值的比例都有所下降,瑞典政府财政状况好转,不仅消除了财政赤字,而且到2000年,瑞典政府财政结余额已经占国内生产总值的4.1%；年,瑞典国内生产总值增长3%,大大超过年平均增长1.5%的年增长率,瑞典企业的经营成本较之同期德国企业的经营成本低30%,较之美国企业经营成本低20%,较之英国企业经营成本低15%。(中国保监会,2007)而由于采用了不同的改革措施,各国社会养老保险制度的效率开始显现出差异性。既有社会效率较低的国家,比如法国、英国；也有社会效率和经济效率都较高的国家,比如美国、瑞典；也有社会效率较高、经济效率持中的国家,如德国等。总体来看,由于采取了一系列改革措施,进入21世纪后,发达国家社会养老保险制度的总体效率有所回升,在第Ⅱ区间内缓慢上行。
(四)制度效率变化情况的总结
图2 社会养老保险制度的发展与效率变化图
注:上图根据前文所述内容整理。
综合前面的分析,如下图3所示,二战以前,总体来看,社会养老保险制度效率处于低社会效率、低经济效率的第Ⅰ区间,并且随着制度的完善,效率有缓慢提升。二战以后,社会养老保险制度的投入大幅度提高,覆盖范围扩大、保障水平提高、福利色彩增加等,促使制度效率大幅度跃升到高社会效率、高经济效率的第Ⅳ区间。进入70年代中后期经济效率则出现明显下降,制度效率迅速回落到高社会效率、低经济效率的第Ⅲ区间的中位区。80年代到上世纪末,社会养老保险制度的投入没有很大变化,但制度的产出效果却大大降低,效率经过了一个经济效率大幅回落、社会效率仍处于较高区间但有所下降(基本达到维持社会稳定的功能)的阶段,所以处于第Ⅲ区间的低位区。随着进入21世纪社会养老保险制度改革思路的明确,制度效率有提升的倾向。又因为制度从建立以来,并没有出现因财务严重不平衡而破产的问题,而且在一个比较长的历史时期,制度的中观效率已经随着制度的调整在宏观效率中反映出来,所以制度的宏观效率即可以表示出制度的总体效率。发达国家社会养老保险制度效率大致的曲线变化如下图所示。
图3 发达国家社会养老保险制度效率曲线图
注:上图根据前述分析整理。图中横轴t表示时间,纵轴e表示社会养老保险制度的效率,从低到高的区间分别是,第Ⅰ区间:低社会效率、低经济效率；第Ⅱ区间:低社会效率、高经济效率；第Ⅲ区间:高社会效率、低经济效率；第Ⅳ区间:高社会效率、高经济效率。
三、发达国家社会养老保险制度效率变化的原因分析
(一) 二战前制度效率较低的原因
这一阶段,社会养老保险制度效率较低的主要原因在于:制度覆盖面过窄、待遇过低,投入严重不足。制度初建时仅覆盖蓝领工人,虽然之后范围有所扩大,但仍然有大量劳动人口没被覆盖进来。而且与发达国家20世纪初期人均寿命不到50岁、20世纪30年代人均寿命也还不到60岁的人口寿命相比,65—70岁的退休年龄实在是太高了。年前后,德国、日本、挪威、瑞典、荷兰、英国、美国等十个国家政府养老支出简单平均值占GDP的比重大约仅为1%左右(坦齐和舒克内希特,2005),这说明制度的充裕程度是不足的。覆盖面窄、待遇低、投入不足带来的后果就是人们从制度中不能获得较大满足,制度的微观效率比较低,无论是个体的幸福感、满足感还是对个体的劳动激励都不够。微观效率比较低也导致了人们对于制度的公平性难以有较高评价,引起制度的社会效率不足。而对个体的劳动激励不够和制度资金规模小,当然也导致制度不可能对经济发生较大的影响。
在20世纪30年代,迫于社会压力,发达国家社会养老保险制度经历了一些方向性的调整,并呈现出覆盖范围有所扩大,保障水平有所提高,放弃严格保险原则和生活状况调查,福利性增强等趋同的发展趋势。之所以会出现这些趋同的取向,是因为当时资本主义社会的生产矛盾已经日趋尖锐,各资本主义国家都试图从自身内部找到解决矛盾的办法。以社会养老保险制度为主要内容的社会保障制度,是缓解资本主义社会生产矛盾的有效且唯一的方法,是工业社会规避养老社会风险的必然选择。社会养老保险制度的上述调整,体现出社会养老保险制度作为上层建筑,要同经济基础和生产力状况相适应的内在张力。
(二) 二战后到20世纪70年代制度效率大幅提高的原因
这一阶段,社会养老保险制度效率大幅度提高,首先是因为根据社会结构变化和经济发展状况,制度进行了从理念到内容的调整,扩大了覆盖面、大幅度提高养老待遇。战后增加养老金水平的广泛而深入的社会呼声以及对市场认识的深化,使制度理念得到了突破性的发展,人们更深刻地认识到市场不是万能的,建立社会养老保险制度来促进实现公平、互济具有正当性和必要性。同时,人们也开始注意到社会养老保险制度在调节经济周期、促进经济增长方面的较大作用。正是由于上述认识的深刻变化,使得社会养老保险制度不再是一国社会政策的补充,而逐渐成为社会政策的主体内容和经济政策的重要组成部分。很多发达国家都把社会养老保险的待遇水平从相当于社会救济金的水平转换为在工人退休时维持其退休前的相对生活水平。相应地,它的制度理念更加明确,制度设计也更加精细和完整。可以说,制度扩大覆盖面、提高待遇、增加公共养老金支出等一系列调整是制度理念变化的表现,是顺应社会意愿、达成社会共识的结果。这样的变化和调整自然会带来社会养老保险制度微观效率和社会效率的大幅度提高。社会养老保险收支规模的扩大和政府对于社会养老保险制度经济功能的认识和有意识运用,也促进了经济长期繁荣,制度经济效率也有很大提高。
其次,受益于全球经济的高速增长。二战后长达20年的经济高速增长,使得西方发达国家社会财富迅速积累,为扩大社会养老保险制度覆盖面和提高保障水平提供了物质基础。
第三,劳动年龄人口占比较高。虽然在这一阶段,一些发达国家已逐步进入老龄化社会,但总体来看,制度赡养比仍处于可接受的范围内,而且由于劳动年龄人口占比较高,或者说少儿抚养比较低,人口总抚养比较低。1950年发达国家的老年赡养比为12%,1960年为14%,1970年为15%,但由于少儿抚养比较低,因此总抚养比分别为1950年的54%,1960年的58%,1970年的56%,低于世界水平(世界人口总抚养比1950年为65%,1960年为73%,1970年为75%) 。少儿抚养比低,相对增强了社会老年赡养的能力。 此外,这段时期,越来越多的女性进入社会工作,再加上比较低的失业率等,都为制度发展和制度中观效率和社会效率、经济效率等的提高创造了良好条件。
第四,技术进步和社会阶层结构变化。二战以来,世界科技进步处于加速状态。科技进步对经济增长的促进作用间接地促进了社会养老保险制度中观效率等的提高。同时,信息技术手段的应用,也大大降低了养老金的登记和核算成本,直接地促进了社会养老保险制度中观效率的提高。此外,信息技术还影响了人们的消费方式,使娱乐、教育等消费的比例上升,促进了人的全面发展和幸福感的提高,这也有助于提高人们对养老保险的满意度。
第五,民主政治发展促进了公平共识的达成。二战后,西方国家民主政治较快发展,人们的自由、民主、平等意识和公民权利意识增强,社会民主程度有所提高。政府政策或决议通过民主程序产生,更能体现出社会共识。这促进了社会养老保险制度的发展。此外,战后广泛存在于多国的合作主义,为社会养老保险制度加大互济和再分配力度奠定了社会意识基础,促进了社会共识的形成,也促进了社会养老保险制度效率特别是社会效率的提高。
第六,比较强势的政府对社会养老保险制度的推行提供了保障。社会养老保险制度属于国家强制推行的养老制度。受凯恩斯主义影响,二战后的资本主义国家政府相对处于比较强势的地位,这既提高了社会养老保险制度立法的效率,也保证了社会养老保险制度的强力推行,使制度的覆盖面迅速扩大。
(三) 20世纪70年代中后期制度效率大幅下降的原因
第一,制度调整不及时,对危机缺乏预见性,导致制度中观效率下降,并对社会效率产生向下压力。20世纪80年代发达国家社会养老保险制度的“危机”或者说改革的压力,表面看是因为经济增长停滞而产生的,但实际上反映出的是制度抵御风险的能力与人口迅速老化的社会风险不相适应。发达国家人口老化的危机早已经存在,却在制度设计中被忽视。而一旦遭遇经济增长停滞,人口老化的危机就凸显出来,使得制度十分被动。人口老龄化与经济增长停滞相伴,更加剧了社会养老保险制度的财务危机,并对其可持续性提出巨大挑战。
第二,多国政府财政结构出现问题,在遭遇经济危机时,引起制度经济效率大幅度下降。社会养老保险制度平抑经济周期的功能,是由于经济萧条时制度收入下降,此时补以财政支出,等于是通过财政支出的干预,扩大了社会总需求,从而促进经济走出萧条、实现增长。但这个功能发挥作用的前提是政府有能力扩大对社会养老的财政支出。如果政府财政结构本身已经出现严重问题,有较高的赤字率和负债率,那么它扩大社会养老的财政支出,就有可能加重政府财政危机,甚至损害政府信用,导致政府破产。所以政府财政结构出现问题,会影响到社会养老保险制度平抑经济周期的效率。这种财政问题还会影响到社会养老保险制度的中观效率等。经济持续低迷造成的必然现象是企业不振和大量失业,这又进一步减少了社会养老保险制度的收入,财政赤字过高和经济增长停滞,又给社会养老保险制度带来了巨大的财务风险,影响了制度的中观效率。而如果不得已采取紧缩福利支出的政策,又必然要影响到一部分人的生活。就这样,一方面经济增长停滞直接造成社会养老保险制度的财务危机,另一方面制度在经济困难时期难以满足群众需求的增长而受到诟病,显然会对社会养老保险制度的中观效率乃至社会效率造成负面影响,对政治、文化效率的影响自然也是负面的。
第三,阶级特征不明显,原来针对阶级特征而设计的制度模式效率下降。一些发达国家在社会养老保险制度发展中,采用了针对不同职业群体设计不同制度的思路,其初期的主要意图是希望分化无产阶级,维护稳定。这种制度结构在制度建立之初比较有效地缓和了阶级矛盾。在上世纪50、60年代也对增进社会团结产生了很大作用。但是随着经济社会的发展,特别是进入上世纪80年代以后,无产阶级内部发生了分化,劳动者的主体已经逐渐不是主要从事体力劳动的蓝领工作者,主要从事脑力劳动的白领工作者日益增多,并出现了相当多的自我雇佣的自由职业者。随着信息技术的广泛应用,个体的自由性通过互联网这一载体充分发展,社会管理的难度越来越高。而更深刻的变化是,劳动者已经不是传统意义上的无产阶级,而是有了一定的资产,比如有价债券和房产等；社会的平等意识达到前所未有的强烈程度,不同职业群体要求享受同样的福利待遇的呼声愈益高涨；在一些社会形成了规模庞大的中产者阶层,他们有着比较强烈的认同意识,认为自己是社会的中坚力量。相应地,人们对于社会养老保险制度待遇的关注已经不是劳动者是不是得到了公正的对待等带有阶级色彩的想法,而是更加关心自己的实际利益。在这种变化了的社会现实下,如果说之前制度设计更关注的是群体利益的平衡,现在就需要更加关注具体的微观主体效率。根据不同国家的具体国情,不能简单说按职业群体划分待遇的制度设计思路好或不好,这一思路在很多国家仍可沿用,但制度设计时则需要着眼微观效率,要考虑更具体的个人的情况。否则就容易出现不那么适应社会需要而遭到各阶层的抱怨,引起社会效率下降。当然,有的国家比如法国把职业群体划分过细而使制度呈现出碎片化的倾向,这是另一个问题。制度碎片化确实需要制度整合并且要付出比较大的整合成本,应当在制度初始设计时就加以防止。
第四,合作主义逐渐淡化,达成社会共识的难度增加。二战后在很多发达国家出现的不同程度的合作主义,使得劳方和资方更加容易采用合作的方式来解决社会问题,更容易在共担风险上达成共识。这为提高社会养老保险制度效率创造了有利条件。而经过战后长时期的和平发展,在战争中形成的合作主义氛围日益淡化,特别是利益集团已经分化的社会条件下,制定一项政策,需要协调各种利益群体之间的矛盾,甚至包括劳动年龄群体和老年群体之间的利益“冲突”。这种复杂的社会利益关系,使得制定出一项大家都能满意的互济性的社会福利政策变得比较艰难,这自然会增加社会养老保险政策的谈判成本,而且还可能降低社会养老保险的社会满意度,从而对社会养老保险制度的各方面的效率形成向下的压力。
第五,制度调整的灵活性或称制度弹性不足,难以根据需要及时调整。社会养老保险待遇一旦提高就很难下降,被称为制度刚性发展。这种制度刚性,既是由社会心理和个人维护自身利益的动机产生的,也跟制度设计密切相关。一般来说,制度设计越简单、透明,制度调整的灵活性就越小。因为人们可以轻易地知道自己权益增加或受损的情况,在权益受损时就会发生抵制行为。通过使养老保险待遇计算公式复杂化,延后改革,使养老金盯紧物价或工资增长的计算公式复杂化等,可以提高制度弹性。在这种情况下,人们对自身权益的确切值不甚清楚,受损的情况也难以完全了解,那么福利的变动对人们的心理冲击就会更小。当然,这仅是从制度能否易于调整的角度来讲的,具体的待遇设计,还必须考虑制度的吸引力和制度是否有足够的抵御养老社会风险的能力。上世纪70年代前,发达国家的社会养老保险的养老金待遇大多没有指数化,这就使得制度过于简单透明,降低了制度弹性。在这种情况下,削减社会养老保险福利就容易遭到强烈抵制,使得改革步履维艰。
第六,社会观念的发展使人们对养老保险期望值提高,对社会效率形成向下的压力。比如,二战以后社会公平观念快速发展,自由、平等、人权的意识大大增强。人权的第一要义是生存权,社会养老保险制度是让人们能够享有平等的生存权的必要制度安排。社会救济只能维持最低生活水准,社会养老保险制度才能让老人享有比较体面的生活。所以无论是政府还是社会公众都对社会养老保险寄予厚望。又比如,长期社会养老保险制度大发展造成社会养老观念和储蓄与消费观念的变化,人们开始不再为了养老而过多存钱,这必然加剧了老年人对社会养老保险制度的依赖性,社会养老保险制度在人们心中的重要性进一步提高。应该看到,这些观念的变化是社会发展、进步的必然结果,这当中,社会养老保险的大发展又起到推波助澜的作用。而社会观念的发展又对社会养老保险待遇提出更高的要求,当期望值与实际情况存在一定反差,制度难以完全满足要求时,容易引起制度社会效率一定程度的下降。
第七,经济全球化的巨大挑战,对社会养老保险制度效率产生向下的压力。全球化对社会养老保险制度带来的巨大挑战是:(1)它给资本、投资者和企业带来的新选择使国家对经济和劳动力市场的调控变得非常不易,而要实现提高经济竞争力和保证社会团结的双重目标就更是难上加难；(2)随着移民工人的涌入,社会养老保险制度的财政负担加重；经济全球化对发达国家蓝领工人福利和就业产生了向下的压力；(3)随着知识经济的发展,发达国家为争取更多的人才,而有提高知识阶层福利待遇的冲动,这可能同蓝领工人的利益形成矛盾；(4)当围绕民族国家再分配制度的传统的社会和政治平衡被打破时,选民对这种开放感到不安全,继而可能引发一些社会矛盾和社会冲突(杨解朴,2008)。经济全球化对社会养老保险制度的挑战是逐步显露出来的,但时至今日,它已经成为一个不可忽视的因素,对社会养老保险制度的中观效率、社会效率等都产生向下的压力。
20世纪80年代以来发达国家对社会养老保险制度的改革,可以看成是基于变化了的经济社会条件,对社会养老责任的重新调整。在一个旧的共识被打破,一个新的社会共识没建立起来之前,自然会引起制度效率一定程度的下降。而进入21世纪后改革思路的明确,也可以看成是新的共识逐渐形成,社会养老保险制度效率就会有上升趋势。
经济、政治、文化、社会四维影响因素是影响社会养老保险制度效率的外围因素。具体的制度设计(包括制度目标,制度模式,与外围因素的适应性,与其他项目的匹配性)和制度执行情况是影响制度效率的内在因素。社会养老保险制度效率是内在因素与外围因素共同作用的结果。对发达国家百年来社会养老保险制度发展和效率变化情况的梳理,可以得出如下结论。
1.社会养老保险制度设计必须与社会结构(包括社会阶层结构、人口结构以及家庭结构)相适应,这是影响社会养老保险制度社会效率的最根本因素。社会结构是生产关系外在表现,决定了社会对社会养老保险的需求程度和需求结构。因此,社会养老保险制度设计是否与社会结构相适应的问题,实质上就是制度设计是否与生产关系以及社会养老保险需求相适应的问题,这当然是对制度社会效率产生根本性影响的问题。如果这一制度不能根据社会结构的变化作出调整,那么它的社会效率就会下降,而且还极有可能面临被迫调整的局面。由于社会结构总是随着生产力的发展处于发展变化之中,这就提出了一个在社会养老保险制度设计上需要有一定的预见性,并且为制度调整预留空间的问题。由于社会效率是社会养老保险制度的核心效率,因此,制度设计要与社会结构相适应,就成为提高社会养老保险制度效率必须遵循的一条规律。
2.制度水平(包括覆盖面、公共养老金支出、待遇水平等)要与经济发展水平相适应,这是影响社会养老保险制度各方面效率的重要因素。发达国家社会养老保险制度初期的发展表明,如果同经济发展水平相比,制度投入过低,待遇过低,制度就难以达到化解养老社会风险的目标,制度社会效率不高；而且由于规模过小,也谈不上有多少经济效率。因此一定的制度投入是必须的。当然,如果制度投入过高或待遇水平过高超过经济发展水平,或是仅根据经济繁荣时的情况制定政策而不考虑经济萧条时的对策,同样会损害制度各方面的效率。制度水平要与经济发展水平相适应,是提高社会养老保险制度效率必须遵循的另一条规律。
3.经济稳定增长对社会养老保险制度健康发展具有重要意义。经济增长会对制度的中观效率以至社会效率产生重要影响。稳定的经济增长能够使社会养老保险制度有稳定的比较充裕的收入来源,保障制度良好运行。反之,一旦经济增长停滞,就有可能给制度造成财务危机。如果经济增长停滞的时间比较长,其所导致的社会养老保险制度收入减少和政府财政危机,意味着社会要以相对更加高昂的代价来应对社会养老,也就是为了保持制度的正常运转,社会的再分配程度会加大,这有可能打破原有的公平共识,从而对制度的社会效率产生较大的向下的压力。因此,保持经济稳定增长,对促进社会养老保险制度健康发展意义重大。
4.合理的社会养老责任分担机制能够较大程度地提高社会养老保险制度各方面效率。社会养老保险制度在实质上是养老社会风险的责任分担机制。如果养老责任分担不合理,就会引起社会不公平感增强,认为利益受损的人群就会表达不满或抗议,同时也可能出现养老负担歧轻歧重,负担重者难以承受而影响制度可持续性等情况。如果责任分担合理,就容易达成社会共识并促进提高制度各方面的效率。为了应对人口老龄化,发达国家在上世纪80年代以后普遍建立了多层次的社会养老保障体系,除了公共养老金计划外,还建立了以企业年金为补充的养老保险和自愿的个人储蓄,以及老年护理计划,就是对责任分担机制的合理调整,也是瑞典等一些国家社会养老保险制度改革后制度效率有较大提高的原因。
5.政府的执政能力是影响社会养老保险制度效率的重要因素。虽然一般地说,在民主社会中,社会养老保险制度是各方社会谈判的结果,但由于这是一项政府主导的制度,政府在政策制定、通过和执行中发挥非常重要的作用。政府的作用重要首先是因为信息不对称。由于信息不对称的广泛存在,社会公众在进行政策选择时,并不能知道有关政策的所有信息,难以做出理性的选择和判断,此时政府就能够发挥重要的引导作用。其次是社会谈判力量不平衡。社会中的贫困人群是最需要保障的,而他们的声音可能最微弱,在这种情况下,就需要一个比较有公正立场的政府帮助他们维护利益。换言之,一个强有力的政府,很有可能能够在不增进国民福利的情况下,提高社会养老保险制度的社会共识程度；而一个受信任程度低的政府则可能导致一项很好的政策也难获通过。而且具体到社会养老保险制度的管理成本以及基金运营等,也同政府的管理能力关系甚大。那么,从提高社会养老保险制度效率的角度看,显然应当提高政府的科学决策能力和执行能力。一方面,应当防止政府的短视行为,特别是对竞选制政府,往往有为了赢得执政地位而透支福利的冲动,因此应当建立责任回溯追究制度。另一方面应防止政府权力滥用,特别是对长期执政的政党,应当建立比较完善的权力监督和制衡机制。
6.制度设计本身是制度效率的重要决定因素。制度设计应当尊重国情及这种国情的持续发展变化,尊重制度发展的普遍规律(郑功成,2008),这是制度设计成功必须遵循的一条基本原则。是否选择合适本国经济、社会、政治、文化条件并且是有利于促进社会进步的制度模式及制度的执行情况,直接关系制度的成败。制度设计模式也反映出制度在再分配以及平衡不同利益阶层之间利益关系方面秉持的理念。制度设计理念同社会对社会养老保险的价值判断(社会文化)是否相符、制度设计是否合理并富有弹性、养老待遇水平同社会经济发展状况是否相适应、制度管理效率是否比较高,都会对制度效率产生直接的影响。如果制度设计理念同社会对社会养老保险的价值判断(社会文化)相符、制度设计合理并富有弹性、养老待遇水平同社会经济发展状况相适应、制度管理效率比较高,那么制度效率就比较高。反之则会大大降低制度效率。
7.全球化作为全球生产关系的发展和调整,对社会养老保险制度效率的影响正在增强。前面已经分析指出,全球化对社会养老保险制度提出了巨大的挑战,造成主权国家风险可控性下降和对蓝领工人的不利影响。从近年的影响看,由于现行各个国家分割的社会养老保险制度跟经济全球化的劳动力自由流动之间有不相适应之处,经济全球化在未来有可能成为促使社会养老保险制度进行调整的因素。(作者简介:张怡恬(1975 - ),女,山东济南人,管理学博士,人民日报社理论部主任编辑,邮件地址:。)
(原载于《社会保障研究》,2011年第2期,中国人民大学复印报刊资料《社会保障制度》2012年第1期全文转载)
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Study on the Evolution of Public Pension system and on its Efficiency
Zhang Yitian
(Theory Department of People’s Daily)
Abstract:This paper looks back the development of the public pension system of developed counties, uses the (M-SE) efficiency analysis frame to evaluate the efficiency of public pension system and draws a curve to depict the change of the efficiency of the system. The efficiency of the public pension system of developed countries went through the low social efficiency and low economical efficiency sector from the very beginning, sharply raised to the high social efficiency and high economical efficiency sector after world war two, and declined to the high social efficiency and low economical efficiency sector when entered into mid-seventies of the 20th century. This chapter also analyses the influence factors and reasons of the change of the efficiency of the public pension system of developed counties, and draws some general conclusions, such as, the system design should be adapted to the social structure, the system level should be fitted to the economic development level, economic growth is a very important influence factor to the efficiency of the public pension system, etc.
Keyword: E Efficiency of Public Pension S Meso-efficiency plus Social-economical (M-SE) effic Evolution of Public Pension system