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农村养老保障存在的问题及其解决对策
2008年第3期目录
&&&&&&本期共收录文章20篇
　　进入20世纪90年代以后，我国人口老龄化开始加剧，目前我国已有老年人口1.43亿，到2025年，这一人数将接近3亿。那时，社会平均每5个人中就有一个是老年人，而这些老年人口当中将近70%的老年人居住在农村，由于农村生活条件与城市相比较差，加之农村绝大部分地区尚未建立社会养老保险制度，农村新型合作医疗制度目前还处在试点阶段，因此目前农民的养老、医疗都缺乏必要的社会保障。而能否妥善解决农村老年人口的养老问题，关系到建设社会主义新农村和构建和谐社会的成败。因此，深入了解和分析农村养老保障现状，探讨现阶段农村养老的可行路径，是理论和现实都迫切需要面对的问题。 中国论文网 /7/view-3011851.htm　　 　　一、当前农村地区养老保障现状及存在问题 　　 　　1.与城市相比，国家对农村养老保险工作的重视程度远远不够。第五次人口普查显示：中国65岁以上人口已达8811万，占总人口的6.96%。其中农村为5938万，占老龄总人口的67.4%。随着城市化进程的加快和人口的迁移流动，农村人口老龄化速度已经超过城市。1992年民政部虽然制定了《县级农村社会养老保险基本方案》（以下简称《方案》），但从全国社会保障费用支出的情况来看，占总人口80%的农民，只享有社会保障支出的10%左右，而占总人口20%的城市居民，却占到社会保障费用的90%。从人均社会保障费用来看，城市居民是农民的20倍以上。 　　2.农村家庭结构日趋小型化导致养老功能日益弱化。目前全国参加社会养老保险的农民人数不到全国农业人口的9%，而90%以上农村人口的老年保障，几乎全部依靠家庭保障。而随着农村富余劳动力不断向城镇转移和计划生育政策的不断实施，农村面临的人口老龄化压力与日俱增，农村家庭结构日趋小型化，据初步调查统计，2007年农村家庭户均人口不到3.8人。家庭小型化得子女拥有数逐渐减少，子女拥有数的减少又会使老年人养老费获得额下降，家庭养老面临考验，靠儿养老的传统养老模式面临挑战，使农村老年人“养儿防老”的压力增大，农村老年人生活非常艰难。 　　3.资金筹集标准过低，保障能力极其有限。与城市老年人不同，农村多数老年人一生无储蓄或储蓄很少，他们除了家庭外没有工作单位，因此养老负担全部落在家庭，老来生活更为拮据。考虑到我国农民收人水平普遍较低，农村社会养老保险的费率水平也设计得较低。如果按照《方案》设定的最低缴费标准2元/月缴纳保险费，10年之后，每月可以领取养老金4.7元，15年后，每月可以领取养老金9.9元，这很难保障农民的基本生活，这样低标准难以达到养老保障作用。 　　4.农村老年人整体生活条件差。与居住在城市的老年人相比较而言，农村老年人整体生活条件差。一方面，农村老年人对别人的依赖性强，用水、烧煤、磨面、碾米、等与生活息息相关的事情，都需要别人的帮助。另一方面，农村老年人没有“退休”之说，60岁对他们来说并没有特别之处，只要身体允许，就会不断地劳作，有的超过80岁还在做农活；而高龄阶段劳动，容易造成对身体的损害，同时也会降低老年人的生活质量，使“老有所乐”无从谈起。 　　5.农村社会养老保险制度发展滞后，养老保险筹资模式单一。农村老年人对别人的依赖性强，用水、烧煤、磨面、碾米等与生活息息相关的事情，都需要别人的帮助。而《方案》，方案中确定的缴费原则是：“坚持资金以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策支持。”但是在实际操作中，由于中西部地区的经济基础薄弱，根本无法兑现集体补助和国家给予的政策支持，绝大多数普通农民得不到任何补贴，在这种资金筹集方式下的农村社会养老保险实际上是一种强制性储蓄和鼓励性储蓄。既未体现“社会保险”，也未体现“社会共济”，名不符实的“养老保险”使农民难以接受和认同。 　　6.体制不顺，管理混乱。其一是管理体制不顺。我国农村社会保障管理部门存在条块分割的现实：民政部门管一块（社会救助），卫生部门管一块（农村合作医疗），社保部门管一块（养老保险），这种条块分割的现实造成了政策协调、资源共享等诸方面的人为矛盾，不利于农村社会保障工作的推动和开展。其二是管理机构不健全。从目前已建立农村养老保险地区的情况看，农村社会保险机构只在县级以上才设立，乡镇还没有健全机构，行政村也没有设立代办员，专业人员更是寥寥无几。由于技术落后，管理混乱，还出现了个别违规操作的挪用和挤占行为。 　　7.法律保障缺失。我国农村社会养老保障建设实践中的主要依据是1992年颁布实施的《方案》和1995年颁布实施的关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知，以及一些相关法律中关于应该重视建立农村社会养老保险制度的原则性条款。由于没有关于建立农村社会养老保险制度的专门法规，在实践中存在许多困惑，各地在制定本地农村社会养老保险办法时找不到比较有力的立法依据，只好各自为政，把办法确定为暂行办法，大大降低了地方立法的规范性和长期性、稳定性。另外，由于农村的社会保障基金管理缺乏法律保障，基金的流失现象严重，严重影响了基金的正常运转。 　　8.失地农民问题越来越越严峻。随着工业化、城镇化的快速发展，农村大量集体土地被征用，大批农民工进城务工，失地农民和进城务工农民的养老保障问题日益突出。尤其是失地农民，由于征地的安置补偿机制不健全、社会保障缺位，其中相当多的人成为“无地、无业、无社会保障”的“三无”人员，直接影响了被征地农民的切身利益和社会稳定。失地农民问题已经成为一个比下岗工人问题更为严重的社会问题，各级政府和社会各界应给予更多地关注。 　　 　　二、完善农村养老保障的对策和建议 　　 　　1.提高对健全农村社会保障体系重要性的认识。事实上，中国70%以上的老年人居住在农村，由于农村生活条件较城市为差，加之农村的社会保障制度很不完善，广大老年农民的老年生活面临很大的困难，农村养老问题急需引起各级党委和政府的高度重视，特别是各级政府部门要充分认识到农村社会保障体系的建设对和谐社会建设的重要性，而不能将农村的养老看成是一家一户自己的事情。我们必须对农村养老保障体系建设保持足够清醒的认识。在此基础上应结合实际制定出发展规划，经过数年的建设，在农村人口老龄化到来之前就打下一定的基础，避免因人口老龄化引发的种种社会问题。 　　2.适应社会发展变化、不断探索农村新的养老形式。2006年我国已全面启动农村居民最低生活保障制度，这一制度是为收入难以维持农村最基本生活标准的人群而建立的社会救济制度，克服了传统的社会救济制度存在的救济范围窄、标准低、随意性大的弱点，使社会救济有了普遍的适应性。农村居民最低生活保障制度的实施无疑是对农村老的办法有力补充，对此各地要高度重视、精心组织、落实资金，尽快把农村低保工作全面推进。由于我国各地区财政收支状况各不相同，对此各地要认真落实资金，本着实事求是、合理负担的原则，划分地方各级财政资金分担比例，建立奖励扶助资金发放的安全快捷通道，坚持资金封闭运行、社会化发放的原则，确保资金到户到人。 　　3.完善农村家庭养老机制。家庭养老是我国传统的养老方式，是与传统大家庭和以家庭为单位的小生产相联系的一种方式，也是老年人最感舒服的一种方式。由于我国目前经济基础还比较薄弱，国家不可能拿出足够的资金用于养老方面，因此，中国传统的家庭养老，不管社会如何发展，仍具有强大的生命力，而不会被社会养老完全代替。特别是在农村，我们更应积极培养、发展和完善它，尽快形成较完善的家庭养老机制。其中一项最关键的举措是解决家庭养老中的老年人患大病和丧礼的高额花费两大难点。因这两种花费都比较高，对于中等以下收入的家庭来说会直接影响日常养老的投入，也经常是养老纠纷的焦点。解决的办法是优化养老机制，患病的高额开支由社区通过医疗保险、合作医疗等形式承担大部分，家庭承担小部分；丧礼的大操办可通过老年协会或红白事理事会进行限制，提倡红白事俭办。若能去掉这两个大额开支的压力，绝大多数家庭都能尽心照料好老人。 　　4.关注和帮助失地农民养老保障工作。地方各级政府和有关部门要充分认识做好被征地农民社会保障工作的必要性、紧迫性和艰巨性，将被征地农民养老保险纳入重要议事日程，切实结合本地区实际制定被征地农民养老保险实施办法，确保被征地农民的合法权益。对城市规划区内的被征地农民，应根据当地经济发展水平和被征地农民不同年龄段，制定保持基本生活水平不下降的办法和养老保障办法。对符合享受城市居民最低生活保障条件的，应按规定纳入城市居民最低生活保障范围。有条件的地区可将被征地农民纳入城镇职工养老保险参保范围，通过现行城镇社会保障体系解决其基本生活保障问题。对城市规划区外的被征地农民，凡已经建立农村社会养老保险制度和实行农村最低生活保障制度的地区，要按有关规定将其纳入相应的保障范围。 　　5.坚持因地制宜与自愿的原则，避免农村养老保险制度的“一刀切”。要避免强迫农民参加的做法，杜绝“好心办坏事”。因为这不仅增加了农民的负担，而且也不可能持久。只有坚持自愿原则，并通过政府补贴、集体补助与政策引导，才能使这项工作健康持续地运行。要鼓励有条件的地区先搞，以点带面，在总结成功经验的基础上，再逐步推进。 　　6.关注和帮助老年人口中的脆弱群体。做好以上三点工作，大多数老年人都会得到较理想照料而安度晚年，但还有少部分特殊情况的老年人需要特别的关照。他们是：①无儿无女的孤寡老人；②丧偶独居的老人；③卧床不起或生活难以自理的老人；④家有严重残疾的孩子且不能成婚的老人；⑤特困家庭中的老人；⑥子女之间有严重养老纠纷家庭中的老人。这部分老人约占老年人总数的5%左右，他们是老年人口中的脆弱群体，各自都有特殊情况，而且多是家庭自身难以解决的问题，必须由社区和社会予以特别关照，根据每个老年人的实际情况，做出不同的处理，尽量帮助所有的老年人摆脱困境，安度晚年。 　　（作者单位：衡阳财经工业职业技术学院）
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农村社会养老服务体系研究
　　江苏省民政厅
　　第一章
农村社会养老服务体系建设的理论依据和现实需求
　　一、农村社会养老服务体系建设的理论依据
　　当前我国农村地区面临人口老龄化的严峻挑战，尤其是在农村老年人的正式社会支持资源不充足、非正式社会支持也出现弱化趋势的情况下，研究农村老年群体养老服务的支持问题具有现实意义。在我国经济发展水平还不是太高的情况下，可以充分发挥非正式社会支持资源的作用，综合运用正式支持网络和非正式支持网络两种资源，为老年人提供充足的养老服务。就是说，需要发挥家庭、社区、志愿者、政府等在农村社会养老服务体系建设中的耦合作用。
　　从理论上看，公共产品理论、福利多元理论和社会支持网络理论三种理论资源为政府介入农村社会养老服务体系建设提供了理论依据和基本路径，政府需要积极介入农村社会养老服务体系建设中，承担起相应责任，充分发挥其他主体的作用，构建一个政府、市场、社会多元共治的农村社会养老服务体系。
　　二、农村社会养老服务的现实需求
　　（一）农村社会养老服务需求的宏观背景
　　我国农村社会养老服务需求与我国目前的人口社会经济背景密切相关。总体上说，主要包括人口老龄化、人口流动、家庭结构、传统家庭观念和土地养老功能等方面。
　　（二）江苏省农村社会养老服务需求的影响因素分析
　　与全国社会经济文化的宏观背景相类似，江苏省农村社会养老服务需求也受到了多种因素的影响。
人口老龄化的快速发展、年轻劳动力的大规模转移、家庭小型化、土地养老功能弱化、社会保障制度发展滞后等因素，在不同程度上导致了家庭养老模式的“力不从心”，单纯依靠传统的家庭养老模式已经无法适应江苏省人口老龄化的现实需求，需要通过社会化养老服务体系建设来满足农村老人对不同养老服务的需求。农村社会养老服务体系建设需要充分考虑农村老人的现实需求，根据农村老人的养老需求进行政策设计。
　　第二章
江苏省农村养老服务体系的发展历程
　　自古以来，我国农村居民的养老一直是以家庭养老为主。20世纪50年代以来，随着集体经济的盛行，农村养老逐渐进入集体养老与家庭养老相结合时期。20世纪80年代之后，随着经济和社会的发展，农村家庭养老和集体养老的功能弱化，国家出台了一系列的政策来解决农民的养老问题，有条件的农村地区逐渐建立了社会养老保险制度、农村最低生活保障制度和计划生育家庭奖励扶助制度等。纵观江苏省农村养老服务体系的发展历程，可分为以下三个阶段。
　　一、农村社会养老服务体系建立时期（年）
　　这一时期农村养老服务主要采取家庭养老与集体保障相结合、五保老人集体供养的方式，明显具有这样几个特征：从供养形式上看，主要是家庭养老和集体集中供养相结合，强调家庭责任和集体责任。集体供养主要针对属于“三无”老人的五保对象，为其提供养护、照料、护理、临终关怀服务等，保障其最基本的吃、穿、住、医、葬的生存需求；敬老院等养老服务机构的经费主要来源于集体经济，集体承担了农村弱势老人养老服务的责任。
　　二、农村社会养老服务体系发展时期（年）
　　这一阶段农村养老服务发生了显著的变化，明显具有以下几个特征：第一，从服务对象上看，由单纯的“三无对象”、“五保户” 扩大为全社会老年人；第二，从供养形式上看，家庭养老仍然是重要方式，同时鼓励开展社区养老和机构养老；第三，从服务内容上看，从以满足老年人生存需要的救济型养老，向为老年人提供全面服务的现代福利型养老转变，包括提供生活照料、医疗保健、文化教育、体育健身、休闲娱乐等全方位服务的福利型养老服务；第四，从筹资方式上看，由过去单纯依靠家庭和集体，转变为在家庭保障为主的基础上鼓励社会力量参与，更加强调政府和社会的养老责任。
　　三、新型农村社会养老服务体系的建立与发展（2009年以来）
　　江苏省已初步建立起以居家养老为基础、社区服务为依托、机构照料为补充的社会养老服务体系框架。这一时期，农村社会养老服务具有以下几个特征：从服务对象上看，强调面向全体老年人的目标在实践中进一步落实；从供养形式上看，服务方式更加多样化，充分利用家庭、社区福利服务网络和养老福利机构等载体，因地制宜开展集中、分散、上门包户等多种形式的福利服务，满足不同群体不同层次的需求；从服务内容上看，以满足老年人养老服务需求、提升老年人生活质量为目标，提供生活照料、康复护理、精神慰藉、紧急救援和社会参与等更为全面的服务，并形成配套的服务标准、运行机制和监管制度；从筹资方式上看，多方筹措社会养老服务体系建设资金，强化各级政府在社会养老服务体系建设中的财政补贴责任，积极引导和鼓励企业、公益慈善组织及其他社会力量参与养老服务设施的建设、运行和管理；从运行机制上看，采取公建民营、民办公助、政府购买服务、补助贴息等多种模式，引导和支持社会力量兴办各类养老服务设施，按照产业化思路和市场规律发展养老服务业，在强调社会效益的同时注重经济效益，努力实现良性循环、持续发展。
　　第三章
江苏省农村社会养老服务的模式与运行机制
　　所谓养老服务模式是指为解决人口老龄化趋势带来的养老问题，政府、家庭、社会组织等为老年人提供必要的生活服务，满足其物质生活和精神生活的基本需求的手段和方式。根据养老资源和养老提供方式的不同，养老服务模式可分为家庭养老模式、居家养老模式、机构养老模式等。
　　社会养老服务是指动用社会化的资源和设施，利用政府、社会、个人多方的力量为老年人提供全方位的养老服务，满足其生活照料、精神慰藉、医疗健康等需求的养老服务模式。
　　近年来，江苏省委和政府高度重视民生事业和老龄事业的发展，在各级政府的关心指导下，在广大基层干部的努力下，集中了广泛的群众智慧，创建多元化养老服务，形成了各种具有特色的农村社会养老服务模式。
　　一、机构养老模式
　　机构养老主要是指在支付一定费用后，老年人在政府和社会各界举办的各种养老院、敬老院、老年公寓、福利院等机构安度晚年。在机构养老模式中，只要按月交纳规定的费用，就可获得专门为老年人提供护理、食宿、照料的各种福利院和敬老院的照顾。
　　机构养老具有公益性和福利性的性质。目前绝大多数养老机构是以帮扶和救助城市“三无”老人、日常生活疏于照料的老人，以及农村“五保”老人为主，且多不以营利为主要目的，所以其公益性特征尤为明显。
　　养老机构自身也制定了管理措施和办法，对养老服务进行监督和保障。例如张家港养老服务中心采取了多项措施加强管理。一是实行全院行政巡查制度。为提高干部职工的责任心，该院通过行政管理人员每星期一天的巡查制度，保证365天每天由行政人员进行行政巡查，对检查发现的问题及时记录在案，每星期汇总，供院长参改。各部门、各楼层配备专门的值日人员，并做到中午不休息。二是实行责任追究制。根据行政巡查发现的问题，及时追究有关工作人员的责任，树正气，刹歪风。好的及时得到表扬，不足的地方限时改正。对老人中存在的问题，通过院务扩大会议进行处理，极大提高了执行规章制度的自觉性。三是进一步健全各项管理制度。根据工作中出现的问题，及时修订有关管理规定，从日常的生活照料内容的服务，逐步向精神慰藉，心理咨询、医务保健等内容延伸。在提高老人物质生活标准的同时，做到让老人身心愉悦，让老人家属放心。以提高服务质量为抓手，让全体人员都有自觉感、危机感和责任感，从而提高工作效率和工作质量。
　　二、社区照顾模式
　　“社区照顾”（community care）源自于人们对福利机构照顾的批评，“在有关福利机构关怀的一片批评中孕育了最初的社区照顾政策”。英国政府首次在1930 年英国督察局的年度报告中使用这一术语，当时指涉的是医院以外的照顾。早期的社区照顾偏重于心理卫生内容，到 20 世纪 50 年代进入到老年人照顾的范畴。目前，这一概念已被许多国家广泛使用，但对于社区照顾的涵义，却因各国的文化环境、时代背景差异而互不相同。如在英语国家普遍将社区照顾认同为“通过非制度性的方式对老人进行照料和安置”。而非英语欧洲国家中，则视“家庭关怀”、“以家庭为中心的关怀”为社区照顾的近义词。美国则将社区照顾的重点置于“长期照顾”。尽管如此，在实践层面上，社区照顾都是由社区多元系统（非正式网络与正式社会服务网络）在属地为有所需求的老年人共同承担长期照顾服务。在这里，社区非正式网络由家庭成员、亲朋好友、街坊邻舍等群体组成，正式社会服务网络包括政府、非政府的专业服务机构。因此，农村养老社区照顾的本质就是村域网络资源的整合与运用，核心是村民的参与和合作。
　　三、集中居住模式
　　集中居住模式是指老年人入住本村（社区）的“老年村”、“老年怡养院”等老年集中居住点，采取“离家不离村、村中享天伦”的方式安度晚年。这种模式相对于农村敬老院来说，它不需离开本村的地域范围，与彼此熟悉的老年人一起共度晚年，而且入住的老年人还保留传统的家庭生活方式，可以与子女朝夕相见，为子女帮帮家务、照看孩子，照样可以经营自己的小菜园，老年人比较乐意，儿女们容易接受。
　　目前江苏省农村“集中居住”模式有四种形式，即赣榆式、张家港式、江阴式、海门式。赣榆式是指村里建集中居住区，为老年家庭提供服务；张家港式是指村里利用新农村建设，在居民楼区单设老年人住宅楼，让老年人集中居住在一起；江阴式是指村里在建设新区时，将一楼统一安排为老年人居住，而二层以上则为老年人子女住，做到既不离村，又不离子女；海门式是指村里利用闲置房资源，将需要护理的空巢、失能、半失能老年人集中居住，为他们提供低偿或有偿服务。
　　四、市场运作模式
　　从20世纪80年代中期开始，国家民政部就提出了“鼓励社会力量兴办社会福利”的思路。2011年9月颁布的《中国老龄事业发展“十二五”规划》中再次提出“按照社会主义市场经济的要求，积极发展老龄服务业”，“发挥市场机制在资源配置上的基础性作用，充分调动社会各方面力量积极参与老龄事业发展”。市场运作模式就是按照市场经济原则，由服务对象（老年人）按照需求，自己购买养老服务。农村各种民办养老机构就是市场运作模式的集中体现。
　　第四章
江苏省农村社会养老服务体系存在的问题
　　近年来，江苏省在推进农村社会养老服务体系建设方面已经取得了不少成就。但是，由于各种因素的影响，现阶段江苏省农村社会养老服务体系建设还不是十分完善，仍然存在着一些问题，制约了农村社会养老服务的进一步发展。
　　一、江苏省农村社会养老服务体系存在的问题
　　加强社会养老服务体系建设是一项事关改善老年人生活质量、解除千家万户后顾之忧的民生工程，也是构建基本现代化完整体系的重要内容。应该看到，江苏省农村社会养老服务体系的建立才刚起步，还不是十分完善，地区之间差异较大，与基本现代化的要求相比，还存在明显差距。调研发现，目前江苏省农村社会养老服务体系主要存在以下问题：
　　（一）政府扶持力度不足，地区之间差距较大
　　提供公共服务是政府的重要职能之一，加大对养老服务的扶持力度是政府义不容辞的责任。虽然各地政府都千方百计筹措资金用于社会养老服务体系建设，但是，总的投入与快速进入老年社会的现实要求仍不相适应，各地政府对养老服务事业的投入力度存在明显差异。与经济相对发达的苏南地区相比，苏中和苏北地区的养老财政资金增长相对缓慢。
　　《江苏省老年人权益保障条例》明确规定，对民办养老机构要落实床位建设补贴和床位运营补贴，这是社会福利社会化的要求。然而，各地的补贴标准差距较大。例如，张家港市对民办养老机构床位建设的补贴标准是12000元/张，运营补贴为100元/月；海门市对民办养老机构新增床位给予1500元/张的补贴，没有床位运营补贴；在泰州，目前只有市区和姜堰、靖江出台了补助文件，一次性床位补贴为2000元/张，其他地方的运营补贴还处于空白阶段；在连云港，地方财政对民办养老机构没有补贴。目前省内南京、苏州等地为解决养老机构养老意外风险和纠纷矛盾问题，实行了政府补贴的办法，为入住老人办理意外保险。苏州市为全市70岁以上的老人办理了意外伤害保险。此外，原有的一些扶持政策并未得到兑现落实，如土地供给、用水、配电、环卫、网络和有线电视等方面受行业制约，养老机构并没有享受到减免优惠政策。
　　（二）养老机构不能完全满足养老需要
　　虽然各地都兴办了各类养老机构，但是总体上并不能完全满足农村老人的养老需要。一是服务对象覆盖面窄。目前，农村一些养老机构的收养对象仅限于自理和半自理型，而那些全护理型的失能老人却无法进入养老机构，失能老人的养老无法得到保障。二是布局不合理。政府养老机构延续乡镇行政区划办敬老院的体制，资源分散，不便管理。多数民办托老机构主要利用闲置厂房、关闭学校或租用民宅等简单改造而建。调研时，我们发现一些托老机构中的老人并不是本村的，而是来自其他地方。这说明没有充分考虑老人的需求，在有需求的地方没有类似的托老机构，反而要让老人离开本村、本镇、本县到别的地方养老。三是规模偏小，缺乏设施。一些养老机构是家庭作坊式的，规模较小，设施简陋，多数仅仅只能提供食宿，缺乏必要的休闲活动的场所。四是服务层次较低。目前农村的养老机构尤其民办托老机构主要是以基本生活照料为主，缺少医疗保健、康复护理、精神慰藉等方面的服务，难以满足老年人多方面的需求。
　　（三）民办托老机构安全隐患多，缺乏有效的监管评估机制
　　作为提供养老服务的主体之一，农村民办托老机构在解决农村养老问题方面发挥了一定的作用，但也存在不少问题。首先，农村民办托老机构存在一定的安全隐患。一是火灾隐患突出。从调研情况来看，大多数民办托老机构缺少基本的消防设施，居住拥挤，老人没有基本的安全常识，如果发生火灾后果不堪设想。二是卫生状况堪忧。首先是饮食卫生。民办托老所利用民宅改造后，厨房很小，消毒设施及设备无法跟进。其次，个人卫生不佳。有些民办托老所为追求利益最大化，一个房间安排多个老人，通风不畅，加上缺少洗澡等卫生设施，卫生条件较差。
　　其次，农村民办养老机构缺乏有效的监管评估机制。一方面，内部管理不完善。虽然农村养老机构都建有一些必要的规章制度，但制度还未十分完善，管理水平参差不齐。民办养老机构的内部管理相对落后，大多数管理人员对国家的社会福利机构有关规定和老年福利机构的行业标准知之甚少，无规章可循，随意性大，一般采用的是家庭式的管理与服务方式。由于引导民办养老机构发展的机制尚未健全，对民办养老机构准入运行管理缺乏必要的指导性政策支撑，民办养老机构无证经营的现象十分普遍。此外，管理人员法律意识淡薄。一些民办养老机构在和老人签订入住的合同方面法律不健全，经常发生老人与养老机构及家属与养老机构之间的矛盾和民事责任纠纷。另一方面，外部监管不健全。目前，养老服务事业存在多头领导的现象，涉及民政、公安消防、卫生、国土等多个部门。各部门分散管理，导致缺乏一致行动的能力，一些优惠政策难以落实。另外，对养老服务评估标准的缺失，导致一些养老机构在提高服务质量方面缺乏动力，老人也得不到高质量的服务。
　　（四）居家养老配套服务不到位，效能显现不足
　　由于农村居家养老服务起步较晚，发展相对缓慢。近年来，虽然各地都按照政府文件要求建立了社区（村）居家养老服务站，然而一些服务站受用房面积小、人少、无钱、缺乏设施等各方面因素的影响，农村居家养老服务站贴标签、挂牌子现象普遍。另外，居家养老服务功能不足，缺乏社会化服务体系支撑。配餐、家庭维修、日间照料、精神慰藉、医疗保健等很多深层次的养老服务尚未全面启动，对高龄困难空巢老人服务面小量少，享受政府补贴的失能老人只能依靠邻居或村干部提供一些简单的生活照料，且难以维持。在这方面，政府购买服务的力度还不够。
　　（五）社会养老服务队伍有待加强
　　农村现有社会养老服务队伍的素质不高，专业化程度偏低，专业性、高端性的管理和服务人才严重不足。首先，养老机构工作人员主要是就近招收的年龄较大的农民或下岗人员，文化素质较低，基本没有接受过社会养老服务的专业培训，不具备养老护理院的专业资格和职业资格，影响了服务项目和内容的扩展以及服务质量的提高。一些养老机构的负责人员也表示，当前服务人员年龄老化，他们不能提供有档次的服务，人才缺乏是目前各个养老机构发展的“瓶颈”。其次，社区志愿服务人员少。现有志愿服务活动具有阶段性、临时性的特点，缺乏长期运行的机制保证。第三，后继乏人。现有养老服务人员中“5060”人员较多，待遇偏低，没有统一的工资保障标准，不能销售相应的福利待遇，因此，这些人员的工作积极性较低，服务水平也难以得到保证。
　　第五章
江苏省农村社会养老服务体系的发展路径
　　建立健全江苏省农村社会养老服务服务体系，是解决农村人口老龄化带来的养老问题，满足农村老年人的养老需求，提高农村老年人生活质量、抵御老年风险、满足农民养老需求的重要举措，是一项得民心、顺民意、暖人心的民生工程。
　　一、江苏省农村社会养老服务体系建设的总体框架
　　2011年12月，国务院办公厅出台了《关于印发社会养老服务体系建设规划（年）的通知》，提出构建以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系，满足日益增长的养老需求。根据这个建设规划，构建江苏省农村社会养老服务服务体系，需要综合发挥政府、家庭、社区、市场四个主体的力量，以政府为主导、以家庭为基础、以社区养老服务网络为依靠、以市场化运作机构为补充、以养老保险、新型农村合作医疗等正式制度为保障，构建一个多方参与、层次鲜明、行之有效且真正符合农村老年人意愿的社会养老服务体系。
　　在这一总体框架下，政府、家庭、社区、市场的功能定位互有不同，不同的主体应积极承担相应的责任和义务。另外，农村社会养老服务体系是一项系统性的工程，它还需要其他相关制度的支撑和配合，比如农村社会保障制度（养老保险、医疗保险、低保等）的建立和完善，机构养老（福利院、敬老院等）的发展和推广，以及除政府、社区、家庭、市场之外的社会力量（如民间团体、慈善家等）的广泛参与。
　　二、江苏省农村社会养老服务体系建设的路径选择
　　农村社会养老服务体系是一项系统性的工程，政府需要在政策支持、制度规范、财政投入、资源整合等方面发挥主导作用。
　　（一）积极拓宽农村老年人养老金来源和经济支付能力
　　我国农村老年人的养老金来源主要依赖于个人收入、家庭赡养、农村养老保险金、社会救助等。因此，提高农村老年人收入，保障养老金来源，从政府层面可对以下方面给予政策支持。
　　1、大力发展农村经济，充实个人、家庭的自养能力。家庭养老是我国传统养老的主要方式，现在我国90%以上的老年人都采取这种方式安度晚年。自己养老也是目前一种重要的农村养老方式：老年人有自己的收入来源，自己料理自己的生活即为自己养老。但是，老年人劳动能力衰退是不可抗拒的自然规律，而且这种方式只能维持极低水平的生活，随着年龄的增长，老人对子女供养的依赖会逐渐加重。加快社会主义新农村建设，走科技兴农、富农的道路，极大发挥本地优势，走特色经济（如特色物产、特色旅游等）之路，实行“公司十农户”等农业产业化运作，不断壮大农村集体乃至个人的实际收入，增强个人和家庭的抗风险能力。
　　2、改革农村养老保险制度，提高养老保障水平。（1）促进基本养老保险制度的推广实施。我国现行的农村养老保险制度保险资金的筹集坚持“个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。中央和地方政府应给予农民保险金政策的优惠，鼓励农民积极参加养老保险，对参保人员根据年龄、家庭不同情况给予适当补贴，加快农村养老保险工作力度、广度。（2）在供求分析的基础上，鼓励农村商业养老保险的发展。农村商业养老保险的保障对象是经济能力较好的农村居民，通过年轻时购买商业保险，满足老年时的养老经济需求，转变家庭养老的“依赖观念”，加大劳动者年轻时养老积累在自我保障基金中的比例。（3）集体经济提供养老资金的支持。仿照城镇企事业单位的退休办法，集体经济实力雄厚的乡村和乡镇企业，给予给老年人发放养老金，符合农村保障以自我保障为主、社会保障为辅的原则，因而在经济较发展的农村地区是一种有发展前途的保障方式。
　　3、深化土地制度改革，保护农民的土地权益。通过土地的相对集中来实现农业规模经营与规模效益，并调整土地制度，使土地收益（增值收益、流转收益）的大部分都转入农民手中。国家可对土地实行国有化的产权改革，同时应将土地的使用权长期地租赁给从事农业生产的农户，并规定农民对其所租赁的土地有继承权和一定的处置权，从而维护农民的土地权益。
　　4、建立健全农村老人社会救济制度。（1）加大中央政府和地方政府对农村贫困老人的社会救济金补贴力度。地方政府也应优化财政支出结构，增加在农村社会救济制度上的支出。可采取现金与实物补贴相结合的方式对农村贫困老人家庭进行补贴，就贫困家庭的老人年龄、数量、健康状况等给予其一定的经济补贴，并且在力所能及的范围内，给予贫困家庭一定的实物补贴，如粮食、油、肉等生活必需品。（2）鼓励社会慈善捐赠。适当开展社会捐助活动，通过个人和民间社会团体的力量多方筹集农村贫困老人救济金。
　　（二）建立和完善农村社会养老服务政策规范，完善评估监督机制
　　随着江苏省农村社会养老服务体系的建立健全，农村养老服务提供主体呈现出多元化的趋势与特点。除了公办的养老服务机构外，越来越多民间养老服务机构、社会组织进入人们的视野，丰富了农村养老服务业市场。由于农村养老服务的特殊性，政府对于服务提供主体必须加以引导与规范，从而保障养老服务业市场健康、稳定的运行与发展。
　　应尽快制定出台农村养老服务机构和设施建设统一化标准，从性质定位、发展模式、资金来源、运营管理、政府职能和机构主体的法律责任等角度对其进行统一规范，以改变当前农村社会养老服务机构杂乱、不规范、难以评估和监督的格局，从而切实维护农村老年的合法权益。
　　另外，在此基础上，应相应出台《农村社会养老服务机构管理条例》、《农村社会养老服务实施办法》、《农村社会养老服务从业人员资格》等相关的规章制度，一方面提高农村养老服务市场的专业化水平，另一方面提供农村社会养老服务评估依据，以便及时、全面地对政策实施情况及其养老服务机构的运行进行督促、监督、检查和管理。（本文有删减）
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