深化财税体制改革是场牵一发动全身的“硬仗”
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中西方财政基本理论及制度的比较研究
目前中国经济领域中正在进行的改革,是以否定计划经济体制和构建市场经济体制为基本内容的.相应地,中国的财政改革,也是以否定计划型的传统财政制度和构建市场型的公共财政制度为基本内容的.市场化和公共化构成了中国财政改革及其理论变革全过程的基本线索.这样,建立于市场经济基础上的西方公共财政,就自觉和不自觉地成为中国财政改革的借鉴对象.中西方财政学在市场经济基点上的一致性,决定了未来的中国财政学也必然是以市场失灵为研究起点,以公共产品论为核心的财政学,这是中西方财政的趋同性.但由于中西双方在基本经济制度、政治制度以及社会文化生活的方方面面都存在着明显的差异,因而,双方在财政基本理论和制度上的差异也是显著的.主要表现在:财政基本理论方面,中西方财政对于财政的本质、财政存在和产生依据、财政职能和财政决策四个问题有着不同的回答;财政制度方面,双方组织财政收入的方式、财政支出的范围和支出结构、财政预算的原则和制度、财政体制理论基础和建立其上的具体制度都有着显著的差异.我们分析中西方财政学差异的主旨之一在于寻找其对中国财政理论及实践的启示意义.公共财政是一个涉及面相当广泛的制度,它不仅仅是一项重要的经济、政治制度,而且还牵涉到社会和文化生活的方方面面,这就决定着这项改革必然牵涉到各方面的利益调整,涉及各方利益,推进过程中的阻力是可想而知的.尤其是在中国这样一个人口众多、地域辽阔、生产力水平相对落后、各地区发展极不平衡的社会主义国家.因此,要想建立完善的公共财政体制,必须从中国的基本国情出发,借鉴西方公共财政理论及实践中的合理内核,为我所用,决不能仅仅是单纯对西方财政的模拟和抄袭.
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万方数据电子出版社2016年财政改革难点：完善中央和地方财政关系
财政是国家治理的基础和重要支柱，体现并承载着政府与市场、政府与社会、中央与地方等各方面的基本关系。如何发挥好财政在国家治理体系中的基础作用，中央和地方财政关系显得尤为重要。党的十八届三中、四中全会对深化财税体制改革和推进各级政府事权规范化、法律化做了全面部署。完善中央和地方财政关系，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的内在要求，是全面深化改革和全面推进依法治国的重头戏，是协调推进“四个全面”战略布局、实现国家长治久安的重要保障。
如何建立事权和支出责任相适应的制度
中央与地方事权和支出责任划分是国家治理体系的核心构成要素，也是理顺政府间财政关系的逻辑起点和前置条件。事权划分是支出责任划分的前提与基础，只有明确政府间事权划分，才能相应界定各级政府的支出责任。支出责任划分是落实事权的保障与支撑，要与事权划分相适应。
建国以来，我国政府间事权与支出责任划分经历了不断发展演变的过程。总的来看，较好地适应了当时经济社会发展的需要，体现了集中力量办大事的制度优势，在维护国家稳定、促进社会和谐、改善民生保障等方面发挥了积极作用。但随着经济社会发展和政府公共服务职能扩展，现行中央与地方事权和支出责任划分中存在的问题不断累积并逐渐显露，主要体现为：
一是政府与市场的边界模糊。政府职能越位、缺位问题仍较为严重，在经济建设方面仍然较多地依靠政府主导和政策拉动来刺激增长，而在加强市场监管、维护市场秩序、推进生态文明建设、调整收入分配等方面，政府的作用发挥不够。
二是政府间事权划分缺乏法律约束。目前尚没有一部统一、完整的界定政府间责、权、利关系的法律法规，处理政府间职责关系的指导原则多以政府或部门文件形式出现，缺乏确定性、稳定性和透明度。
三是诸多领域事权划分不清晰、不合理。中央和地方职责同构严重，多级政府共同管理的事项过多，除国防、外交等事权明确为中央事权外，其他事权在各级政府之间并无明显区别，“你中有我，我中有你”。地方事权大多是中央事权的延伸或细化，“上下一般粗”，分工不清，责任不明，执行效率低下。
四是中央承担事权份额偏少。我国中央本级支出占比和中央公务员占比明显偏小，2014年我国一般公共预算中央本级支出只占全国财政支出的14.8%，比1994年下降近16个百分点，低于大部分OECD国家水平。
五是一些领域事权执行不规范。部分领域职责划分虽然明晰，但由于缺乏法律保障与有效监督，执行中变形走样，有规则而不按规则行事，相互违规越权问题比较突出。
六是支出责任与事权不相适应。中央事权地方买单，地方事权中央掏钱的现象较为普遍。一些属于中央事权的事务，地方承担了不少“隐性支出”；而对一些地方事权，中央安排专项转移支付过多过滥。
这些问题的存在，既受历史文化惯性的影响，也受人口多、幅员广、政府级次多等现实国情的制约，还与政府职能转变步伐有待加快密切相关。这些问题相互交织，不仅不利于深化财政体制改革和国家宏观调控政策的落实，也增加了中央与地方、上级与下级政府间博弈的机会与谈判成本，造成中央与地方权力和责任冲突，迫切需要进行系统性改革。
建立事权和支出责任相适应的制度，既要借鉴国际上成熟市场经济国家的成功经验，也要尊重我国历史文化传统，同我国实际相结合。既要按照深化财税体制改革的总体部署，勇于担当，加快推进；又要同法律、政府职能转变相衔接，积极稳妥。要适度加强中央事权，提高中央决策的执行力，并按事权落实好支出责任。
完善不同层级政府特别是中央与地方政府间事权划分方面的法律制度，通过法律法规的形式对政府间的责、权、利做出明确规定。除中央承担的专属事权由中央立法外，对关系公共服务均等化、全国统一市场以及关乎国家重大利益等重要领域的事务，中央立法权优先于地方，或中央进行框架性、原则性立法，地方制定细则。中央要尊重地方在立法、行政等领域的自主权，凡是地方有能力适当管辖的，都应由地方实行有效治理，但地方立法不得与中央立法相违背。将受益范围覆盖全国、外部性强、信息复杂程度低的全国性公共产品和服务作为中央事权，如国防、外交、货币、海关、国家安全等，适度加强中央在宏观调控、确保国家安全、维护统一市场、促进区域协调发展等重要领域的事权，提高中央决策的执行力，确保中央政令畅通，提高全国性公共服务能力和水平。对属于中央事权的部分，全国性公共产品和服务，如果委托地方政府管理更能体现经济和效率原则，可以委托地方政府代为行使。将具有地域管理信息优势但对其他地区有较大外部性影响的公共产品和服务，作为中央与地方共同事权，如部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等。将受益范围地域性强、信息较为复杂，且主要与当地居民密切相关的公共产品和服务作为地方事权，如农村环境整治、污水及垃圾无害化处理运行等，更好地满足当地居民差异化的公共产品和服务需求。
中央事权原则上由中央政府设立机构、安排人员直接行使，由中央财政全额承担支出责任；委托地方行使的中央事权，中央财政通过专项转移支付足额安排相关经费。中央与地方共同事权由中央财政与地方财政共同承担支出责任。属于地方的事权原则上由地方通过自有财政收入和举债融资等方式承担支出责任。对地方政府履行事权、落实支出责任存在的财力缺口，上级政府通过转移支付进行补助。
如何理顺中央和地方收入划分
建国以来，我国财政管理体制大体可分为“统收统支”、包干体制和分税制三个阶段。1994年分税制改革对中央与地方收入进行了划分，将维护国家利益、涉及全国性资源配置、实施宏观调控所必需的税种划归中央，中央收入占全国财政收入的大头；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。在此基础上，为保证地方的既得利益，建立了中央对地方税收返还制度。此后，随着经济社会的不断发展，在分税制框架内，先后通过所得税收入分享改革、个别税种分享比例调整、出口退税负担机制改革、成品油税费改革等，对政府间收入划分进行了调整完善，形成了较为稳定的收入划分格局。通过分税制及后续改革的实施，建立了财政收入稳定增长机制，规范了中央和地方分配关系，调动了中央和地方两个积极性，奠定了目前财政体制的基本框架。
尽管分税制对中央与地方收入划分作了大量调整，但仍存在一些突出问题：
一是政府间税种划分不尽合理。与国际通行做法相比，我国的地方增值税分享比例过高，不利于遏制地方追求数量型经济增长的冲动；将个人所得税累进部分的收入列入分享范围，不利于调节收入再分配和稳定地方收入。
二是中央财政收入比重仍偏低。中央财政收入比重高低，国际上并无统一标准。但总体上看，无论是发展家还是成熟市场经济国家，中央财政收入(含社保基金)比重通常在60%以上。分税制后，我国中央财政收入占比最高达55%，近两年逐渐下降，目前仅46%左右。从国际比较来看，当前我国中央政府财力集中度并不高。而且，政府性基金等非税收入基本上没有纳入政府间财政关系调整的范围，如果考虑在内，中央财政收入比重还要低。
三是地方税体系不完整。收入立法权集中在中央政府，没有赋予地方政府在约定范围内开征新税、改变税率或税基等税收自主权。适合地方的税比较少。
四是政府间税收征管关系尚未理顺。征管范围交叉、征税权与其他执法权相脱节等问题仍然存在。
发达国家普遍按税种的经济属性划分各级政府的税收收入。各级政府通常都有自己的主体税种和辅助税种，构成相对独立而完善的税收体系，从而为各自完成其支出职能提供较为稳定的财力保障。要在明确界定政府职责、合理划分中央与地方事权和支出责任、保持现有中央和地方财力格局总体稳定的基础上，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。
一是加快推进税收制度改革。健全的税制框架是进行政府间税收划分调整的基础。要以进一步发挥税收促进经济发展方式转变、调节收入分配的作用为导向，建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系。稳步推进增值税、消费税、资源税等改革，建立环境保护税制度，加快房地产税立法并适时推进改革，健全地方税体系。逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制，分步完成个人所得税改革。
二是规范非税收入管理。按照全口径政府预算管理的要求，将所有政府性资源纳入中央地方收入划分范围。继续清理规范行政事业性收费和政府性基金，坚决取消不合法、不合理的收费基金项目。加快建立健全国有资源、国有资产有偿使用制度和收益共享机制，加强国有资本收益管理。加强非税收入分类预算管理，完善非税收入征缴制度和监督体系。
三是适当调整政府间收入划分。在保持中央与地方收入格局大体不变的前提下，遵循公平、便利、效率等原则，考虑税种属性、事权和支出责任划分状况、地区间财力差异程度等因素，合理调整中央和地方收入划分。将收入波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大的税种划为中央税，或中央分成比例多一些；将地方掌握信息比较充分、对本地资源配置影响较大、税基相对稳定的税种，划为地方税，或地方分成比例多一些。收入划分调整后，地方形成的财力缺口由中央财政通过一般性转移支付的方式弥补。
四是进一步加强税收征管。各级税收征管部门要依照法律法规及时足额组织税收收入，做到依法征收、应收尽收，不收过头税，并建立与相关经济指标变化情况相衔接的考核体系。严格减免税管理，不得违反法律法规规定和越权多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征税款。加强执法监督，强化税收入库管理。
五是适当赋予地方政府税收立法权。中央集中管理中央税、共享税的立法权、税种开征停征权、税目税率调整权、减免税权等，以维护国家的整体利益。对于一般地方税税种，在中央统一规定地方税设立原则的基础上，适当赋予各省开征地方税的权力。
如何完善财政转移支付制度
财政转移支付制度是理顺中央和地方财政关系、实现事权与财力相匹配的重要纽带。在理顺中央与地方收支划分的基础上，需要通过合理选择并运用转移支付方式，确定财力与事权相匹配的程度，推进地区间基本公共服务均等化，满足各级政府履行事权的财力需求。
1994年分税制体制以来，我国逐步建立了符合社会主义市场经济体制基本要求的财政转移支付制度。近年来，转移支付支出规模、占中央财政支出的比重以及一般性转移支付占转移支付总额的比重不断提高。2013年，中央对地方转移支付达到4.3万亿元，是1994年的70多倍。转移支付制度的实行，有力保障和改善了民生，推动了地区间基本公共服务均等化，调节了地区间财力和支出水平差距，中西部地区人均公共财政支出明显提高。
随着社会经济形势的发展变化，我国转移支付制度也暴露出一些亟待解决的问题，主要体现在：
一是转移支付项目与政府间事权和支出责任划分相关性不强。一些转移支付项目立项时缺乏通盘考虑和统筹规划，大多目标不明确或执行期限不清晰，有的阶段性政策被固化、短期政策长期化，形成“万岁专项”。
二是转移支付结构不尽合理，均衡性转移支付比重偏小。虽然近几年我国一般性转移支付占比有所提高，但比例仍然偏低。真正能够统筹使用的均衡性转移支付比重偏小，近几年占转移支付总额的比重一直维持在20%左右。
三是专项转移支付项目较多，涉及领域过宽。中央对地方专项转移支付项目几乎涵盖了所有支出功能分类科目。一些专项重复设置或支持方向交叉，导致项目单位多头申请经费。有的专项转移支付项目过多用于竞争性领域，干预了市场公平竞争。
四是资金分配方式有待完善，地方配套问题较为突出。虽然一般性转移支付和部分专项转移支付采取了因素法的分配方式，但因素选择、权重赋予等确定机制不太明确。大部分专项转移支付仍按项目法分配，一些专项转移支付安排存在“撒胡椒面”、平均分配的现象。不少专项转移支付都要求地方进行资金配套，增加了地方财政支出压力。
五是资金管理漏洞较多，绩效理念有待加强。“重分配、轻管理”的现象仍较为普遍，转移支付资金绩效管理制度建设较为薄弱。部分专项转移支付管理制度不健全，内控和监督较为薄弱，执行中挤占、挪用等现象较为突出。这些问题的存在，不仅分散了财政资金，导致一些领域公共服务供给责任不清，还造成地方政府可统筹的财力过小，不利于基本公共服务均等化目标的实现，也给寻租和腐败留下了空间。
从发达国家的实践来看，虽然各国并不存在统一的转移支付模式，但仍有一些共性特征。比如各国转移支付制度设计普遍考虑了中央和地方职责划分及地方政府既有财力状况，具有较强的稳定性；大多具有较为明确的法律依据，减少了人为因素干扰，稳定了各级政府的预期，避免了相互扯皮和冲突；许多国家将某些税种专门用作中央对地方转移支付，使其具有专款专用的性质，保证了转移支付具有稳定的资金来源；各国普遍采取了公式化、规范化、程序化的测算分配，并选择了一些能反映各地基本情况和财政收支状况的客观因素作为分配依据；转移支付资金有公共化的使用方向，一般性转移支付主要用于体现均等化和解决财政纵向不平衡等方面，专项转移支付则集中在教育、基础设施建设等领域。
转移支付制度的核心并不是资金规模大小，主要看转移支付的方式与结构是否合理，是否实现了财力与事权的匹配，是否达到既定目标。今后，我们要按照“调结构、增一般、减专项；强管理、推公开、提绩效”的思路，进一步优化转移支付结构，规范转移支付资金分配，提高转移支付资金使用绩效，充分发挥转移支付制度在推进基本公共服务均等化、促进经济社会持续健康发展方面的作用。
一是调整优化结构，进一步加大一般性转移支付力度。优化转移支付结构，形成以均衡地区间基本财力、由地方政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体，一般性转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度。建立一般性转移支付稳定增长机制，借鉴国际经验，研究从税收收入中选择一个税源稳定、增长可持续的税种，确定适当比例作为一般性转移支付特别是均衡性转移支付的固定来源。大幅增加均衡性转移支付规模，保证均衡性转移支付增幅明显高于转移支付总体增幅。改进一般性转移支付测算方法，研究制定地方基本公共服务均等化支出标准和财政保障能力综合指标体系。
二是健全决策机制，严格控制专项转移支付规模。规范专项转移支付设立审批程序，专项转移支付项目应当依据法律、行政法规和国务院的规定设立。完善专项转移支付分配方法，扩大因素法的应用范围，将部分专项由直接分配到项目改为“切块”分配，在明确资金用途、分配标准等的前提下，将具体项目的决策权下放到地方。从严从紧安排预算，明确今后一定时期内专项转移支付总预算实行“零增长”或“负增长”，确需增加的项目在上一年度专项转移支付总规模内实行自我平衡、自我调节。明确专项转移支付项目的执行期限，建立定期评估和退出机制。取消地方资金配套要求，除按规定应由中央和地方共同承担的事项外，中央在安排专项转移支付时，不再要求地方配套资金。
三是清理整合归并，进一步规范专项转移支付项目。基本思路是“清、取、合、控、转”：一“清”，充分考虑政策变化情况、资金使用效果等，对所有专项转移支付进行逐项清理。二“取”，对到期、一次性、按新形势不需要设立以及政策效果不明显的项目，予以取消。三“合”，对使用方向一致、内容重复交叉的项目，予以调整、合并。四“控”，提高进入门槛，严格控制新增项目，特别是明显属于地方事权范围的专项。五“转”，将属于地方事权、直接面向基层、由地方管理更为方便有效的事项下放地方管理，将这部分专项转移支付取消或下划地方；将属于中央事权和支出责任范围内的专项转移支付转列中央本级支出。
四是市场手段为主，改革对竞争性领域的支持方式。对竞争性领域的专项转移支付项目进行规范，对“小、散、乱”，效用不明显以及用于纯竞争性领域的项目，坚决取消；对资金性质、使用方向、专项名称大同小异的项目，一律整合；对公益性较强的基础性、前沿性科研专项，逐步将支出责任上收至中央。同时，改革资金分配和使用方式，引入市场化运作机制，减少“行政性”分配。具体可通过设立种子基金、产业基金等，采取股权投资、融资担保等市场化方式进行运作，逐步与金融资本相结合，发挥撬动社会资本的杠杆作用。建立项目公示和绩效评价制度，明确基金退出机制，实现财政资金效益最大化。
五是强化预算管理，完善转移支付监督制衡机制。推进转移支付中期规划管理，加强专项转移支付项目库建设，加大项目论证、审核力度。强化转移支付资金绩效管理，每一个专项转移支付项目都要有明确的绩效目标，选择部分社会各界关注、与经济社会密切相关的民生支出开展重点评价，并将评价结果作为完善政策和资金分配的重要依据。健全转移支付监督制衡机制，推进转移支付信息公开。(作者单位：财政部驻河北省专员办)
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财政制度(Fiscal System)
　　财政制度是指为了开展本身的而设立的有关经济和的一整套机构和。
　　财政制度主要包括财政组织制度、财政收支制度、预算管理制度、公债制度和财政调控制度。
　　一、财政组织制度
　　财政组织制度是关于财政行政机构的制度，是一个政府组织制度的范畴。财政组织制度从政府上为的实现构建了最基本的硬件平台，它往往以法律法规的形式政府财政部门的，以及与其他政府部门之间、各政府财政部门之间的各种。
　　由于财政组织制度是政府组织制度的一部分，因此，财政组织制度与政府组织制度有相同的主体，即中央及地方最高权力机关。而财政组织制度的客体则是各财政行政机关的工作人员以及与财政部门有行政关系的社会成员或团体。财政组织制度的内容因不同时期的社会政治、以及政府组织制度的不同而不同。此外，由于事实上财政组织制度的建立是政府内部权力、利益划分的结果，因此，更容易受一些偶然性因素影响(例如某个当权的某种政治经济思想)。概括来讲，财政组织制度的内容主要包括政府财政组织机构的设置、财政部门在各级政府中的地位，以及财政部门之间的关系等三部分内容。
　　二、财政收支制度
　　财政收支制度是关于财政收支方面的制度，它是在中政府各部门之间以及政府与社会成员之间的财政关系中的已经确定的财政分配关系的实际操作制度。财政收支制度的主体一般是国家的权力机关以及各级政府的财政部门；其客体则是所有与财政分配相关的社会成员；财政收支制度的内容一般包括财政收入制度和财政支出制度。
　　三、预算管理制度
　　从财政的本质上讲，是为了满足，财政活动是一项社会公共活动。因此，一方面，客观上要求财政活动中的取得和的使用必须置于社会成员的监督之下，做到取之得当、用之合理；另一方面，财政作为以国家为主体的，是实现的重要保证。有一级政府，就要有一级财政。在各级政府之间的合理分配就成为的一项重要内容。预算管理制度就是正确处理中央与地方以及地方各级政府之间的财政分配关系，财政活动合法性和合理性的，是整个财政制度体系的一项重要内容。
　　财政预算管理制度的主体是国家各级权力机关，即全国人民代表大会及其常务委员会和地方各级人民代表大会及其常务委员会。其客体是各级政府财政部门及与财政分配活动有关的政府职能部门。财政预算管理制度的内容主要包括财政预算制度和。
　　四、公债制度
　　是政府通过的形式从本国居民和或从国外取得而形成的一种。是政府发行公债过程中，政府与经济领域的各利益集团、社会成员之间的的制度安排。公债制度的主体一般包括国家权力机关以及。公债制度的客体是政府(即)以及公债债权人。公债制度的内容则包括公债发行制度、公债偿还制度以及公债管理制度。
　　五、财政调控制度
　　1．财政调控制度的特殊性
　　财政制度不仅是一项满足政府职能需要，保证政府职能实现的分配制度，而且还分担着国家对社会的公共职能，从上对社会行为和进行和调节。财政调控制度就是国家(或政府)运用各种财政手段控制社会行为和经济活动的制度安排，是各种的综合。
　　与财政制度的其他子系统相比，财政调控制度具有明显的特殊性。
　　第一，财政组织制度、财政预算管理制度、财政收支制度和公债制度一般由国家的权力机关或政府中拥有立法职能的机关制定，制定的程序也很严格，因此，它是一种相对稳定、不得朝令夕改的规则体系。而财政调控制度的制定程序不是很严格。
　　第二，从制度约束的范围及方式看，与其他财政制度等相比，财政调控制度往往以的形式在更大的范围内发挥作用。财政组织制度往往以法律法规形式存在，而财政调控制度中的各项政策，通常以诸如纲领、决议、宣言、命令、声明等形式存在。
　　第三，与其他财政制度的相对稳定不同，财政调控制度具有灵活性和阶段性。随着社会政治经济的变更，某一项财政政策，只会存在于某一个相对较短的特定时期。
　　第四，与其他财政制度调节目标具有单一性的特点不同，作为宏观经济调控制度的一部分，财政调控制度一般以社会宏观经济为。
　　2．财政调控制度的要素
　　由于财政调控制度的特殊性，财政调控的主体比较复杂。一般而言，凡是能对财政制度施加影响的政府部门都可以成为财政调控制度的主体。就现实而言，财政调控制度的主体是指财政调控制度的制定者和执行者。财政制度的制定者多数情况下为中。央政府，执行者为中央和地方政府。但有时地方政府也可以是政策的制定者，这主要与一国的政治体制相联系。在高度集中的政治体制下，地方政府一般为政策的执行者，没有制定政策的；实行联邦制的国家，地方政府可以有制定政策的权力。无论是联邦制国家，还是国家，任何一级地方政府都没有权力制定全国性的财政调控制度，但可以依据中央政府的政策导向，结合本地区的实际情况，制定地方性财政调控制度。所以，从严格意义上讲，宏观调控制度的制定主体是中央政府，地方政府对的调节仅仅是从属于中央政府，是对中央政府宏观调控政策的延伸、扩展和具体化。由此可见，财政调控制度的主体具有明显的层次性和相对性。
　　从现象上讲，财政调控制度更多是针对财政制度的其他组成部分。但是，从本质上讲财政调控制度的作用在于使财政制度成为一个有机的整体，它的作用机制在于以现有财政制度为基础和工具调节社会成员的以及财政分配关系。因此，财政调控制度的客体是所有参与财政分配的社会成员。财政调控制度的内容包括各种涉及社会经济发展的方针政策。它一般包括、、税收补贴政策、、等。
　　一、稳定协调职能
　　1．降低社会成本
　　影响现存财政分配体系稳定的主要因素，来源于各种利益集团之间的。当这种涉及的人员及利益达到一定程度时，其负面的影响就会带来巨大的。财政分配几乎覆盖了全社会，而其核心又是涉及社会产品分配，因此，由于财政分配带来的可能冲突以及由此带来的社会成本将是难以估计的。财政制度的职能之一就是化解利益冲突。其作用机制体现在：财政制度反映了财政分配中各利益集团之间博弈的一个较为稳定的均衡，是各种利益集团在财政分配博弈后保证自己既得利益的手段。它通过限制任意行为和降低冲突的可能性，在客观上降低了因无序和}昆乱导致的社会成本。当冲突发生时，也可运用制度来裁决冲突。
　　2．保证社会公平
　　财政制度是维持现有财政分配体系的一种手段。在财政分配中，大部分冲突的发生是由于在社会利益集团之间的分配不公造成的。因此，社会公平是解决冲突的。财政分配是在公共领域内进行，而且涉及巨大的物质利益，利用在财政分配中取得更大份额是每一个追求自身利益最大化的社会集团的必然选择。由于公共权力的取得先于财政分配，所以对于那些势力较小的集团，或者那些没有在公共领域取得话语权的利益集团，不公平几乎是必然的。在这种情况下，对利益分配不满的社会集团或社会成员或迟或早都会要求权益的重新分配。
　　财政制度客观上为物质利益的重新分配提供了两种：
　　(1)新的利益集团或较
　　小的利益集团可以利用财政制度所规定的规则程序申请自己的主张。只要制度的执行能够公正，一般来讲，这是利益集团以最小代价取得最大收益的途径之一。(2)相对于国家制度而言，财政制度比较灵活。在不改变社会基本制度的前提下，对财政制度进行适当的调整是完全可能的，这显然为重新调整提供了机会。
　　3．稳定现有的国家制度
　　财政制度是整个社会制度体系的一个环节，财政制度所反映的财政分配关系与国家制度密切相关：(1)国家制度了财政分配关系的性质和地位。(2)财政分配关系的变化具有独立性，这种独立性由社会生产力的变化决定。(3)社会生产力的不断运动导致的不断变化，从而使社会利益集团的构成不断变化。(4)社会利益集团的变化引起财政分配关系的变化，这种变化导致掌握政治权力的利益集团所控资源的变化。(5)这种变化将对国家制度产生重大影响。通过财政制度的变革，事实上可以起到稳定现有国家制度的作用。
　　二、规范职能
　　1．规范公共领域“财权”的分配
　　在公共领域内，人们的是对公共权力的争夺。反映到财政上，就是对“”的争夺。规范的财政制度既能尽量保证财权与事权的统一，又能保证各级财政部门的。
　　2．财政制度能保证社会公共需要的满足
　　一方面，财政制度保证了财政职能的实现，为社会公共产品的和提供了保障；另一方面，财政制度本身就是一种，它为社会成员提供了稳定的财政行为预期。从一个的角度观察一个社会，社会公共产品的就是各项和税收。根据的常识，良好的财政制度可以使经济主体形成对社会成本的准确预期。这种准确预期往往“使人们更易于对出现在地平线上的现象机会……使人们感到，生活中的常规很少变化，全在掌握之中”，从而限定了面向未来的行动中来自财政的。
　　3．财政制度是国家管理和控制社会经济的基本手段之一
　　财政制度不仅为社会成员的行为提供了一个框架∥而且对财政分配的过程起着管理和控制作用。这种和控制，可以在财政预算管理制度和财政收支制度中明确地反映出来，如通过税收政策，引导的方向；通过，推动社会经济良性运转；通过的建立，缩小社会经济发展中的贫富差距，等等。
　　三、财政制度效应
　　财政制度的出台过程或出台后的实施均会对管理控制对象产生特定的效应。财政制度效应一般由社会政治经济制度、社会经济发展的阶段、社会文化价值体系、人口、社会成员的以及技术决定。
　　1．财政制度对财政管理的效应
　　财政管理的目标是提高财政运转的。财政制度是财政管理的依据，因此，会对财政管理产生重要影响。这种影响可根据其结果分为正的效应和负的效应。根据制度演进的一般规律以及前文对财政制度的稳定的论述，财政制度的确立约束了利益集团的利益争夺方式，因此，财政制度必然会降低财政管理的，提高财政管理的效率。显然，这属于财政制度正的效应。
　　财政制度对财政管理的负的效应主要体现在以下几个方面：
　　(1)制度的呆板和僵硬降低了财政管理的效率
　　为了保证制度的权威性，制度所包含的规则的变更需要经过特殊的程序。但是，社会政治经济的复杂性和不稳定性。总是使规则和形势之间形成相当的差距，这种差距会从总体上影响财政管理的效率。
　　(2)受管理人员素质的制约
　　制度的僵化对管理人员的能动性会形成一定的限制，对于千变万化的实际情况，很容易受规则的制约而不能做出正确的处理。同时，对规则的理解和运用的也会带来效率的损失而这种损失很大程度上在规则的制定时实际上就已经产生。
　　(3)财政制度中规定的各部门、各地区之间利益分配的不均衡
　　财政制度规定了各级财政的财力分配，但这种分配是建立在各方的基础上的。在的转移过程中，会对财政管理的效率产生负效应。在过程中，对于那些财力大于其的部门，利益的流出会对该部门的工作积极性产生消极影响；对于那些财力小于其需要的部门，利益的流入会助长该部门的懒惰依赖情绪，同样会产生消极影响。在纵向转移支付过程中，中央和地方以及地方各级之间对财力的争夺是引起财政管理效率低下的主要原因。
　　2．财政制度对社会经济的效应
　　财政制度作为整个社会制度体系的一个子系统，它是整个社会运转的一个重要环节，对于社会制度体系的整体功能以及其他社会制度职能的实现，都具有不可或缺的作用。但是，财政制度对于社会经济运行也有负的效应。例如，财政资金使用效率低下，加大了财政制度运用的难度；财政制度有时成为政府人员、的工具，从而造成巨大的社会损失。
　　财政制度制定的原则是由财政制度的特点决定的。由于财政制度是国家制度的一个组成部分，因此，财政制度的制定首先必须遵循国家制度所在的政治领域的一般规则，即社会性原则；其次，财政制度的安排必须处理好公平问题；最后，是任何制度安排都遵循的基本原则。
　　一、社会性原则
　　社会性原则就是一切行为、政策都是以社会为基本前提和出发点，的制定，社会问题的解决，需要以社会性原则为基础。持社会性原则的各种理论认为，既然自然选择使人类只能以的方式生存，那么社会性就是赋予人类的本质特征。个人只有先适应社会，自己才能得以发展。社会的全面、持续的进步才是实现个人解放、实现人类幸福的根本途径。
　　在人类社会漫长的进化过程中，经过社会进化的自然选择，以社会分工的形式，一部分人开始专门提供以满足社会的公共需要。逐渐地，这部分人开始以此为并形成了一个专门的行为领域——公共领域。由于公共需要在社会生活中的不可或缺，以及对公共服务的提供权(也称公共权力)的重要性，追求这种权力成为在公共领域内各种组织的行为目标，从而形成了所谓“”的东西，因此，公共领域事实上就是政治领域。作为公共领域一般行为准则的社会性原则，是社会成员或组织经过长期相互博弈的结果。这可以通过加以。诺斯悖论假定，一方面，参与公共权力博弈的社会成员或组织是完全自利的，参与人对于公共权力的追求是基于的目标；另一方面，为得到并保持公共权力，必须以提供公共服务为前提，而这对于有更大的制约性。所以公共领域内的各种行为虽然本质上是行为人获取自身最大利益的手段，但却必须遵循“社会性”这个j般性原则。
　　公共领域活动的目的在于满足社会公共需要。公共需要具有这样的特点：(1)公共需要往往是某一社区甚至是全体社会成员的共同需要，因此，公共需要提供不是以单个人为目标，而是以社会整体性需要为目标。(2)一般而言，满足公共需要的公共产品是在社会成员之间进行公平分配。(3)当某人以某种行为满足他自己的这种需要时，将难以避免其他人会从中受益。(4)公共需要的满足是社会正常运转的必要条件。财政分配的目的是满足社会公共需要，财政分配行为是一种重要的公共领域行为，财政制度是约束参与财政分配的社会成员及组织的各种规则体系的总和。因此，财政制度的制定必须遵循公共领域的一般行为准则——社会性原则。
　　二、公平性原则
　　1．公平的含义
　　“公平，作为一种道德要求和，指按照一定的社会标准(、道德、政策)、正当的秩序合理地待人处事。”显然，公平是一个规范性的概念，从着重于制度安排操作性的角度，可从三个方面对“公平”的含义展开叙述性的描述。
　　第一，一公平是一个社会历史范畴，并由通行的社会价值观决定。通俗地讲，公平就是“大家都平等”。然而问题的关键不在于是不是平等，而在于“怎样地”平等、平等的标准问题。．这一标准的确定是随着社会的变化而变化的，这种变化又取决于社会价值观的变化。就公平与社会价值观的关系而言，公平的内涵是取决于社会价值观的。
　　第二，关于机会公平、程序公平和结果公平的关系。“机会公平”的大致含义是：人们在行为之初就处于一个平等的位置，而不应设置造成不平等的障碍。“程序公平”的含义是：人类个体之间事实上是有差异的，而且这种差异很大，因而公平的重点应该放在人们行为的过程中，而不是起点和终点。“结果公平”则着重于终点，因为公平本身带有规范的特征，公平不公平的判断来源于人们的心理感觉，而只有结果的公平才能使人真正体会到公平的实在性，这样的公平也才有意义。虽然各不相同，但是这三种观念对公平的理解都有其合理性。从目标与手段的关系看，由于公平的确切内容是由一定历史阶段的社会价值观决定的，因此，公平本身不是目标，而只是实现社会价值观的手段。如果社会价值观认为“机会公平”是公平的本质，那么，“程序公平”和“结果公平”就只是实现“机会公平”的手段，反之亦然。
　　第三，公平和效率的关系。效率和公平是判断社会经济福利是否增进的两大准则。一方面，一个经济社会要实现效率目标。是指达到，无论做任何改变都不可能使一部分人受益而没有其他的人受损，也就是说当达到了高效率时，一部分人处境改善必须以另一些人处境恶化为代价。显然，效率目标意味着要使资源得到充分的利用，使每个社会成员的在其他社会成员的福利水平一定时达到最高。另一方面，一个经济社会要追求公平目标。虽然对什么是真正的公平人们有不同的解释，但总体上说公平目标意味着使社会收入分配状况趋向均等化。
　　是资源配置的一种理想状态，是经济效率实现的，但是效率并不是经济运行的唯一标准和社会发展的唯一目标。从社会经济福利的角度看，效率和公平都是增进所必不可少的因素，必须综合考虑。帕累托最优尽管保证了经济效率的实现，却不能自动实现的公平性。符合帕累托最优的资源配置状态并不是唯一的，在有效率的资源配置状态下可能存在着严重的收入分配不公平。因此，只有将效率和公平综合起来才能最终实现社会福利的最优状况。
　　2．财政分配与公平
　　财政的本质是一种社会产品分配关系，即财政分配关系。财政分配包括两个过程的综合，即财政收入的取得和财政支出的使用。就财政收入的取得而言，公平原则是被广泛接受的。“这起源于法律面前人人平等的原则，因为税收处理在本质上是法律的处理”。对于财政支出而言，理论上讲，财政支出用于向社会提供公共产品和，满足人们的公共需要。财政公平是指财政分配的公平。财政制度是财政分配关系的制度安排，财政制度的确定必须保证财政分配的顺利进行。因此，财政制度安排应该遵循公平性原则。
　　三、绩效性原则
　　1．的含义
　　制度绩效是指制度安排的效率问题，即以最小的制度安排费用，取得最大的。显然制度绩效包含两方面问题：第一是降低制度安排的；第二是降低制度运行的费用，并提高制度运行的效率。
　　制度运行的效率，是指制度的执行结果与制度安排所确立的目标的差距应该最小。提高制度运行的效率应着重解决三方面的问题：第一，任何制度都不是作为单一制度独立存在的。因此，一项制度的安排，首先应该明确这项制度在这个社会的制度体系中的位置。第二，制度运行的效率在于制度的内容与所谓的“元规则”的契合度。“元规则”是指一个社会的风俗习惯、文化传统等经过多年沉积而形成的属于的规则体系社会制度的安排必须遵循“元规则”，否则制度的执行会遇到阻碍。第三，制度运行的效率还取决于制度规则的制定上。根据不同制度的不同特点，在原则性规则(指只进行原则性规定，而执行则依赖于执行者对原则的理解)与判例性规则(指直接规定是什么，应该怎么样，执行者只要依据规则行为就可以了)之间进行适当的选择，会提高制度运行的效率。
　　2．绩效性原则的内容
　　(1)简单性原则
　　制度规则如果易于被绝大部分社会成员理解和掌握，就会在规范人的行为上有较高效率。一般而言，判例性规则无疑有利于迅速地执行制度，但是可能带来僵硬而不易变通的弊病；原则性规则虽然灵活，但是由于需要更多依据执行者对规则的理解，．因而可能出现人为的失误。因此，所谓简单性原则事实上就是确定性与原则性的统一。
　　(2)稳定性原则
　　这一原则事实上是制度的本质特征，在这里对其进行强调的原因在于人们制定制度时的能动性。当制度可以被随意的改动时，社会成员会丧失对制度的信心，从而对制度的执行产生巨大的阻力。
　　(3)开放性原则
　　开放性原则的内涵在于，在保证制度稳定性的前提下尽量提高制度的灵活性，尽可能地减少制度与客观实际之间的差距。具体来讲，就是要保证制度与制度环境、制度的各要素之问的。
　　(4)普适性原则
　　普适性原则源于包含于制度所调节的之中的社会成员之间的差异性。制度能在多大程度上得以普及，在于它能在多大程度上包容这种差异性。
　　(5)次优性原则
　　一般来说，理论上可以证明某一种制度的确立可以带来最优的社会效果。事实上，这种所谓的“最优”是不存在的。由于的不对称、人类知识的有限等因素的制约，人们的行为结果最多能达到次优。
　　财政制度的调整对象是财政分配关系，而分配关系直接决定了社会利益分配格局的形成。财政制度的重新安排就意味着对原有利益格局的改变。财政制度安排遵循绩效性原则，就是要建立有利于社会稳定和发展的新利益格局，以及以最小的社会成本来实现新旧利益格局之间的转化。
　　四、社会性原则、公平性原则和绩效性原则的关系
　　1．社会性原则是实现公平性原则和绩效性原则的前提
　　公平性的内容需要由社会价值观确定，只有遵循了社会性原则，财政公平才可能实现。这是因为财政公平本身是-种公共产品，只有遵循了社会陛原则，公共产品的提供才成为可能。此外，只有从社会角度进行思考，绩效性原则的内容才可能符合实际，财政制度的安排才可能达到最高的制度绩效。因此，财政制度安排只有遵循了社会性原则，公平性原则和绩效性原则的实现才会成为可能。
　　2．公平性原则是财政制度安排的基础
　　虽然公平的内涵是由社会价值观来决定的，但是财政制度所能体现的社会性却仅仅表现在公平地实现它的社会目标。此外，由于制度的实现与制度的特点密切联系，财政制度安排只有遵循了公平性原则，才会使财政制度符合其自身特点，才能为制度绩效打下基础。
　　3．绩效性原则是财政制度安排的目标
　　财政制度安排在于确定财政制度的内容。在现实生活中，制度安排往往是制度博弈的均衡结果的反映。因此，制度安排的目标就是对制度博弈中正确的利益分配格局进行的实际操作。
　　重大的全国性的财政制度由国家统一制定和颁布，地区性的财政制度由中央授权各省、自治区、直辖市制定和颁布。具体可分为三个层次：第一层次是由全国人民代表大会通过立法程序制定和颁布财政基本法规,如、、、会计法等；第二层次是由国务院或财政部制定和颁发具有法律效力的全国性财政法规,如、规定和办法等;第三层次是由各省、自治区、直辖市的地方立法机关、政府和财政部门所制定的地方性财政制度，以及对全国性法规制度在本地区执行时所作的必要的补充规定。
审计署考试中心编.第二章财政制度及财政政策分析 审计专业技术资格考试复习指南.中国时代经济出版社,2006.4.
刘明慧主编.第一章 导论 外国财政制度.东北财经大学出版社,2008.3.
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