关于土地使用权纠纷案情况说明
商丘市国土资源局商国用（2004）字第9360号地籍档案载明：2000年6月16日，河南商丘立博（集团）有限公司（以下简称：立博集团）同意将下属立博学校的现有全部资产一次性转让给商丘市启发科教发展有限公司（以下简称：启发科教），范围包括：立博学校所占土地的使用权、房屋、车辆及教学设施等。作为交易对价，启发科教同意承担与立博学校全部资产等额的债务责任。2000年7月31日，立博集团法定代表人由田传禹变更为李启发，并领取新的《企业法人营业执照》。由此，启发科教实际承担了立博学校资不抵债的全部债务，净亏额达213万元。2001年11月，立博集团完成土地登记，领取商国用（2001）字第3658号《国有土地使用证》，拥有商地房字06433号—06442号《房屋所有权证》。
2000年9月26日，立博集团与江苏徐州金山桥教育集团签订《合作办学协议》，双方议定将原立博学校更名为商丘金山桥学校。2003年6月19日，商丘市教育局商教文【2003】85号，同意设置商丘金山桥学校。2003年11月22日，商丘市人民政府商政文【2003】130号《关于商丘金山桥学校土地出让金的批复》：“为支持商丘金山桥学校的发展，保持社会稳定，同意将原商丘立博学校土地性质由划拨转为出让，按土地出让办理过户手续，并免收有关费用。”
立博集团与金山桥教育集团联合办学后，学校的经营状况很快发生了可喜变化。在2000年11月24日“市政府立博学校办学情况联合调查组”写给市政府的《调查报告》中称：“今年8月立博学校更换法人后，管理出现转机，幼儿园、外国语学校和高中部已扭转亏损局面，与徐州金山桥集团联合办学达成了初步意向，对方已介入校内管理，并已投资36万元，粉刷了校舍。本学期收学费80余万元已用于支付工资伙食费。学校资金严重困乏。2000年11月18日，立博学校更名为金山桥学校”。一年后，金山桥学校在校生已由216人发展到900余名，《商丘日报》2001年9月8日头版头题发表新闻：以探讨民办教育为己任，已创办一流学校为目标，《商丘金山桥学校用现代教育培养现代人》。
学校出现转机，市房管局对学校的态度也出现了巨大转变，由原来学校危机时的“毫无关系”转变为“有千丝万缕的联系”，试图插手学校管理。因市房管局的搅局，导致了金山桥学校管理权的混乱。为澄清事实，商丘市人民政府于2001年9月2日，成立市政府立博学校工作组（简称：政府工作组）。组成人员为：组长
市政府副秘书长；常务副组长 市房管局局长；副组长 市审计局局长、市教委副主任；成员
市中级法院副院长、市信访局副局级调研员、市工商局副局长、市国资局局长。政府工作组确定的工作方法及目标是：运用法律、经营及审计手段，通过广泛深入地调查，全面了解立博学校办学模式、经营过程、资金筹集与运用情况，提出科学地发展思路和全面解决立博学校债权债务办法，尽快盘活资产，最终寻求出适合立博学校生存发展的最佳出路，并付诸实施。
2002年2月20日，政府工作组完成《立博学校调查情况汇报》。认定立博集团是由商丘地区房屋修缮公司等六家公司共同认缴出资额2400万元组建的一家有限责任公司。河南审计师事务所豫东分所以（97）第019号文出具了验资证明，但实际上商丘地区房屋修缮公司等六家公司并没实际出资。截止2001年7月底，立博学校资产总额核实确认为5321万元；负债总额核实确认为6241万元；所有者权益总额核实确认为-920万元。
2002年5月13日，政府工作组完成《关于立博学校转让给徐州金山桥教育集团的报告》：称“工作组经过积极努力，多方寻求解决立博学校最佳方案，在交给教委办学、招商引资、联办、租赁、拍卖无望的情况下”，“初步达成由徐州金山桥教育集团买断立博学校所有权、逐年偿还各项欠款方案”。是“从目前立博学校困境考虑，而选择的最佳出路”。“徐州金山桥在立博学校办学两年来，学校由衰到盛，体现其管理学校、发展教育的水平。金山桥教育集团有能力、有实力办好学校，并已取得明显效益”。“工作组认为与徐州金山桥教育集团的合作也可以说是立博学校最后一次机遇，综合各种因素分析，即使我们失去暂时的利益，但从大局和长远考虑是十分合算的”。
2002年6月14日，市房管局以“商丘市政府关于立博集团处理工作组”名义，约谈立博集团法定代表人李启发。称原“立博集团董事长田传禹挪用房改办资金建成立博学校，现田传禹涉嫌犯罪，涉及追赃”，要求立博学校应“归还房管局”（详见《问话笔录》）。事实上，早在2000年1月31日，商丘市审计局《关于商丘市房地产管理局经济责任的审计结果报告》；2000年6月2日，商丘市清产核资领导小组办公室《关于对商丘立博学校清产核资的报告书》，均证明立博集团创办立博学校无关房改资金，市房管局制造了第一个虚假事实。
2002年8月26日，市房管局与金山桥教育集团签订《关于将立博学校转让给徐州金山桥教育集团的协议书》，并将立博集团被吊销营业执照谎称为“原立博集团系虚假注册公司”，已“取消其法人资格”。事实上，商丘市工商行政管理局吊销立博集团《企业法人营业执照》，主要原因是根据国家工商总局《企业集团登记管理暂行规定》，“企业集团应当具备下列条件：（一）企业集团的母公司注册资本在5000万元人民币以上，并至少拥有5家子公司；（二）母公司和其子公司的注册资本总和在1亿元人民币以上”，立博集团不完全符合企业建立集团的新标准，市工商局不让年检。立博集团的国有土地使用权和房屋所有权也不会因为被吊销营业执照而发生变化。“取消其法人资格”，这是市房管局制造的第二个虚假事实。
2004年７－8月间，因学校产权问题，金山桥教育集团与市政府工作组发生纠纷，从而引发了商丘金山桥学校风波。2013年1月28日《京华时报》记者调查以《商丘艳照官员张民强的桃色噩梦》为题，简述了商丘金山桥学校风波的大致过程：一位官员说，张官职在增大，权力欲和控制欲也在膨胀。2004年7月，在商丘办学的徐州金山桥教育集团与商丘市由于合同纠纷反目，商丘市政府单方面毁约，并准备将金山桥集团“赶出”商丘。这给了刚刚上任副秘书长职位的张民强一次表现的机会。商丘市政府牵头成立了工作组，张任组长。2004年7月9日金山桥学校财务被查封，清算组迅速“占领”学校的招生办和财务室。7月11日，清算组勒令金山桥的3位负责人离校，并于中午时分将大门正顶的贴牌“金山桥”三个字砸掉，要求全体教工从15日下午5点必须全部离校。知情人说，当天还下着雨。以后学校实行了“军管”，老师进出都要进行开包检查。就这样，商丘金山桥学校被强权侵占并解散了。
政府工作组的行为，曾引起众多媒体的广泛关切。河南〈〈大河报〉〉以〈〈学校被封近千学生入校难〉〉、南方报业集团〈〈21世纪经济报道〉〉以〈〈河南商丘金山桥学校风波调查〉〉、〈〈北京青年报〉〉以〈〈商丘政府：金山桥学校风波中的错位角色〉〉、《中华工商时报》以《政企不分殃及孩子
商丘近千名学生难得安心读书》、〈〈中国商报〉〉以〈〈商丘合作办学的悲情结局〉〉、《新华社》以《聚焦河南商丘“合作办学”的悲情结局》、《人民日报》以《学校易主
师生受困》等为题，从不同层面、不同角度对这一事件进行了报道。
政府工作组明知违法，但并不悔过，继续权力任性，欺下瞒上，以虚拟的立博集团清算组、立博学校清算组（以下简称：两个清算组）与商丘市城市信用社签订《关于将原立博学校财产转让给商丘市城市信用社协议书》不成立合同为事实根据，在无程序、无依据、无补偿的情况下，先后操作出台了商政文【2004】127号《关于原商丘立博学校土地出让问题的批复》、商政土【2004】149号《关于收回国有土地使用权并出让给商丘市城市信用社作为建设用地的批复》（以下简称：两个批复），收回并注销了立博集团的国有土地使用权和商国用（２００１）字第３６５８号国有土地使用证，为商丘市城市信用社颁发了商国用（２００４）字第９３６０号国有土地使用证，剥夺了商丘金山桥学校的自主经营权和法人财产权，造成了商丘金山桥学校极其严重的直接经济损失，也引出了本案土地登记问题的行政诉讼。
向河南省人民政府申请行政复议及其行政诉讼
本案起诉之前，四上诉人已于２０１３年１１月２７日，向河南省人民政府就撤销被申请人“两个批复”和为商丘市城市信用社颁发的商国用（２００４）字第９３６０号国有土地使用证申请行政复议。在法定期限内，被上诉人没有提供作出“两个批复”的证据、依据和其他有关材料。河南省人民政府却以四上诉人“已超过行政复议申请法定期限”为由，“驳回申请人的行政复议申请”，并剥夺了申请人要求听证的权利，违背了重要的行政复议法定程序。
上诉人不服河南省人民政府《驳回行政复议申请决定书》，于２０１４年３月７日，向郑州市中级人民法院提起行政诉讼。２０１４年４月２５日，郑州中院开庭审理后，认为原告申请行政复议并不超期。但由于案外因素的影响，于２０１４年９月２６日郑州中院又进行了第二次开庭审理，庭审焦点为“复议申请人的资格是否正确”。经审理，四申请人均拥有法律主体资格，是适格的复议申请人。２０１４年１１月２７日，郑州中院作出（２０１４）郑行初字第７７号《行政判决书》，以行政行为的复议权利告知制度法不溯及既往为由，驳回了原告的诉讼。
上诉人不服郑州中院《行政判决书》，２０１４年１２月６日向河南省高级人民法院提起上诉。２０１５年２月６日，省高院作出（２０１５）豫法行终字第０００２８号《行政判决书》，仍以超过行政复议申请期限为由，驳回上诉。
本次行政复议和行政诉讼的结果：否定了被申请人“申请人的主体资格早已灭失”的指控，依法认定了四原告具有法律主体资格，其合法权益受法律保护的法律事实。
二、向开封市中级人民法院提起撤销“两个批复”行政诉讼
２０１５年３月６日，四原告以被上诉人“两个批复”违法为由，向开封市中级人民法院提起行政诉讼，２０１５年５月１４日，开封中院未经开庭审理，直接制作了（２０１５）汴行初字第３１号、３２号《行政裁定书》，以“两个批复”“对四原告的权利义务不产生实际影响，四原告与该批复没有直接的法律上的利害关系”为由，驳回了四原告的起诉。
四原告不服开封中院（２０１５）汴行初字第３１号、第３２号《行政裁定书》，于２０１５年５月２０日向河南省高级人民法院提起上诉。经公开审理，２０１５年１１月５日、２０１５年１２月１８日省高院分别作出了（２０１５）豫法行终字第００４０２号、第００６６３号《行政裁定书》，共同认定被上诉人“将河南商丘立博集团有限公司正在使用的国有土地使用权收回并出让”，“立博集团是涉案土地原土地登记所确定的土地使用权人”。又分别认为“立博集团因被吊销营业执照并成立清算组”，两个清算组“２００４年７月１２日与商丘市城市信用社签订协议，将原立博学校的财产转让给商丘市城市信用社，商丘市人民政府作出商政土【２００４】１４９号批复对河南商丘立博（集团）有限公司的权利义务不产生实际影响，河南商丘立博（集团）有限公司不具备提起本案诉讼的主体资格”。“上诉人认为清算组的成立和处置资产违法、转让合同无效，主张撤销和认定无效应另行通过其他法律途径解决，不属于本案审查范围，上诉人可就民事争议解决后根据所确定的权益再行主张本案诉讼”。尽管上述两个《行政裁定书》表述有所不同，但实质内容是一致的：即“两个清算组”已经取代了“立博集团的法律地位”。显然，这种观点是于法无据和十分错误的。
本次诉讼的结果：认定了被上诉人“将河南商丘立博（集团）有限公司正在使用的国有土地使用权收回并出让”，上诉人“是涉案土地原土地登记所确定的土地使用权人”；
被上诉人的“两个批复”“对四原告的权利义务不产生实际影响，四原告与该批复没有直接的法律上的利害关系”。其实质是在免除被上诉人的败诉责任。
三、向周口市中级人民法院提起土地登记问题行政诉讼
２０１５年１０月９日，四原告就撤销被上诉人为商丘市城市信用社颁发的商国用（２００４）字第９３６０号国有土地使用证起诉至周口市中级人民法院。２０１５年１２月４日经开庭审理，被上诉人在法定期限内没有“提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”，仅提供了涉案土地的地籍档案资料。而该地籍档案资料却明晰地记载了商丘市启发科教发展有限公司受让商丘立博学校全部资产和概括承受其全部债权债务的交易和经营过程。反证了立博集团完成改制后，产权清晰、权责明确、手续完备、程序合法。以立博集团六个法人股东名义虚拟的“两个清算组”，与改制后的立博集团（立博学校）和商丘金山桥学校没有法律关系。被上诉人收回上诉人的国有土地使用权既缺乏事实根据，也没有法律依据，构成了行政行为的程序违法和实体违法。
２０１５年１２月２８日，周口市中级人民法院（２０１５）周行初字第１４８号《行政裁定书》，却无视上述事实，认为原告请求撤销被上诉人“两个批复”“已经终审裁定驳回四原告起诉，商丘市人民政府颁发商国用（２００４）字第９３６０号国有土地使用证前的上述行政批复行为均与四原告没有直接的法律上的利害关系或不产生实际影响。商丘市人民政府之后对涉案土地出让颁发商国用（２００４）字第９３６０号国有土地使用证行政行为中”，四上诉人“不是行政行为的相对人或其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条规定的提起行政诉讼的条件。”于是，驳回起诉。
周口中院的《行政裁定书》，不但无视了河南省人民政府、郑州市中级人民法院已经生效的法律文书对四原告法律主体资格的认定，而且连近期河南省高级人民法院（２０１５）豫法行终字第００４０２号、第００６６３号《行政裁定书》，被上诉人“将河南商丘立博（集团）有限公司正在使用的国有土地使用权收回并出让”，“立博集团是涉案土地原土地登记所确定的土地使用权人”的认定也视而不见了。对《行政裁定书》“上诉人可就民事争议解决后根据所确定的权益再行主张本案诉讼”的裁定结论，也置若罔闻。
本次诉讼结果：合议庭无视法律事实，无视法律法规，玩法弄权，枉法裁判，剥夺了四原告的诉讼权利，成为行政审判的一束“奇葩”裁决。
四、被上诉人以“两个清算组”取代立博集团法律不容
河南省高级人民法院（２０１５）豫法行终字第００６６３号《行政裁定书》认为：两个清算组“及其签订转让合同的民事行为是本案被诉批文基础性的法律行为”，足见两个清算组的行为在河南省高级人民法院判案中的重要位置。其实，根据《公司法》、《合同法》和《民办教育促进法》的规定，无论由谁主导成立的清算组，均不具备法律主体资格，因为清算组本身不具备民事权利能力和民事行为能力，其职能是被清算公司的代表和执行机关而已。以清算组名义签约所形成的合同，是不成立合同，违反《合同法》第八条、第九条的规定，自始不具有法律约束力。
更何况，本案的两个清算组，事实上就是虚拟的组织。可从郑州市中级人民法院2014年5月16日赴商丘市人民政府组织省法制办、商丘市政府法制办、市住建局、市教育局、商丘银行等有关人员参加的有关本案情况调查的《询问笔录》中，从2004年6月24日、25日关于《讨论成立商丘立博学校清算组事宜》和《讨论成立河南商丘立博集团有限公司清算组事宜》的两份笔录中，从2015年8月25日、２０１５年１２月８日在河南省高级人民法院有关本案的两次庭审视频录像中，均有证据足以证明本案两个清算组的虚拟性。实际上，两个清算组就是政府工作组实施非法行为的幌子。
《公司法》第一百九十三条规定：清算组职责是“代表公司参与民事诉讼活动”。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（二）》第十条：公司依法清算结束并办理注销登记前，有关公司的民事诉讼，应当以公司的名义进行。最高人民法院曾以答《人民法制报》记者问的形式，对公司清算组的职能作了释明。“公司在清算目的范围内视为依然存续,清算中的公司与解散事由出现前的公司在法律人格上是同一民事主体。对此，公司法已经作出明确规定。在此基础上，司法解释明确，公司出现解散事由、依法清算完毕前，有关公司的民事诉讼，仍应以公司自己的名义进行”。“公司解散后依法成立的清算组取代原公司执行机关，行使清算中公司的代表及执行机关的职能”。因此，两个清算组与商丘市城市信用社签订的《关于将原立博学校财产转让给商丘市城市信用社协议书》这份不成立合同，并不能构成民事法律行为。被上诉人试图以两个清算组取代立博集团的法人地位法律不容。
五、正确认识法人财产权和民办学校私立致公的规制
我国《》第4条第2款规定：“公司享有由股东投资形成的全部法人财产权，依法享有民事权利、承担民事责任。”这是我国立法第一次以形式对公司法人财产权的确认。《民办教育促进法》第三十五条规定：“民办学校对举办者投入民办学校的财产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权”。民办教育是国家教育的重要组成部分，是公益性事业。当今民办学校法规的制度设计，本质上是私立致公的规制。
民办学校的法人财产权，是以民办学校为法人主体享有的对学校资产的权利，而不是单个自然人对资产的权利。出资人拥有的财产一经投入民办学校，便失去了产权的所有权，形成了学校的法人财产权，学校董事会才能拥有对学校财产的独立支配权。出资人怎样才能获取利益？《民办教育促进法》规定：“出资人可以从办学结余中取得合理回报”。由此可知，如果民办学校没有盈余，出资人就根本得不到任何回报，商丘金山桥学校是由濒临倒闭的商丘立博学校更名而来，在四年多的时间内，出资人也只有投入，只有责任，只有被误解和伤害，没有获得任何回报。因此，那些只看到土地、房产等有形资产而无视资产之上所承载的债务和责任，都是及其片面和无知的表现，并成为顺利解决本案行政争议的重大障碍。
六、“权力”不可与“法律”长期博弈
实质上，本案就是被上诉人用一个捏造的虚假事实欺骗司法以共同对抗诸多法律法规的长期博弈。
即被上诉人以法律上并不存在的两个清算组与商丘市城市信用社签订的一个不成立合同的虚假事实，对抗《土地管理法》第十三条、《城市房地产管理法》第三十八条、《物权法》第九条、《民办教育促进法》第三十五条、第三十六条、《行政处罚法》第三十一条、《国土资源听证规定》第十九条、《行政许可法》第四十七条、《公司法》第三十七条、第四十三条、第一百九十三条、最高人民法院《关于适用&&/span&中华人民共和国公司法&若干问题的规定（二）》第十条、《合同法》第七条、第八条、第九条、《刑法》、第二百七十五条、、、《宪法》第五十一条、《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第140条、《行政复议法实施条例》第十五条等等法律法规。
本案从申请行政复议，到起诉、上诉已达４个年头，结果却是上述国法对抗不了一个虚假事实。真可谓依法治国，任重道远，将权力关进制度的笼子绝非易事。但是，我们信仰法律，我们追求公平正义的理念不变。因为习主席的讲话犹言在耳：各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律，始终对宪法法律怀有敬畏之心，牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念，不要去行使依法不该由自己行使的权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。党纪国法不能成为“橡皮泥”、“稻草人”,违纪违法都要受到追究。不懂这个规矩，就不是合格的领导干部。我们要依法公正对待人民群众的诉求，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，决不能让不公正的审判伤害人民群众感情、损害人民群众权益。
综上所述，上诉人坚信，依法治国大势所趋，法治的春天一定会到来！正义可能迟到，但绝不会缺席。判案应当追求法律效果和社会效果的统一，而不是将二者割裂开来，没有公正的法律效果，就无法奢谈社会效果，因为法官并不能掌握评判社会效果的标准。奢谈社会效果，不过是权力用以对抗法律的一个托词。上诉人恳请贵院，根据《行政诉讼法》第六十一条、第八十七条的规定，担当尽责，全面审理本案所及问题，力争做到案结事了，维护法律的尊严和权威，维护上诉人的合法权益，让发生在河南的事情在河南得到解决，以共同维护河南形象。
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土地使用权出现争议怎么确权?
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土地使用权出现争议时，怎么才能确定土地使用权权属。在实践中，土地使用权出现争议怎么确权？在土地使用权出现争议时，有哪些规定可以作为确定土地使用权的标准？土地使用权是相关权益人的合法权益。一、行政诉讼在土地确权案件中的作用与立法预求相去甚远《中华人民共和国》第一条规定：“为保证人民法院正确及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，根据制定本法。”显然本法的立法目的是为法院审理行政案件提供保障，为行政相对人的权利救济提供渠道，促进行政机关依法行政，这就是诉讼法的立法目的、立法预求。就土地确权案件而言，行政诉讼的立法预求难以实现。理由如下：一、土地确权案件不仅涉及土地行政管理关系，同时涉及平等主体之间的民事关系。单纯的行政诉讼以审查被诉具体行政行为是否合法的审查制度，很难触及查清行政争议的本质，使行政审判的审查停留在行政行为的是否合法的表层的问题上，当然这对于行政审判而言是核心问题，而从“保护公民、法人和其他组织的合法权益”角度讲，这里的审查显然属于表层次的问题，这是行政诉讼审查制度与立法目的在土地确权案件中暴露出的矛盾。二、行政相对人的诉讼请求往往得不到人民法院的审查角度、范围完整的呼应。行政相对人之诉愿在于实现其对土地的使用权，实现其民法上的物权，希望人民法院通过行政审判监督行政机关的违法行为，从而实现其根本的请求，但行政诉讼的审查角度虽然立足于相对人的民法上的权利即土地使用权而赋予其起诉的资格，但审查的靶子是行政行为是否违法。依照《行政诉讼法》第五十四条之规定，人民法院对被诉具体行政行为全面审查，只要存在五种违法情形中的任何一种即应判决撤销。相对人民法上的权利是否可以得以实现，并不是行政判决关注的焦点，其裁判的结果也往往不能满足相对人的根本的诉讼请求。三、撤销判决对相对人的土地使用权保护只能是宣告式的，宣告被诉确权行为侵害了原告的合法权益，也不能真正使其权利的内容明朗化、确定化。因此，即使判决撤销确权文件，决定也并不能彻底解决问题。第四、审判实践中存在大量的行政机关败诉后不再作作为，拖延作为的问题，有的将矛盾推向法院，从而使当事人最高关注的土地权利悬而未决，使当事人长期陷入无尽的纷争中，审判实践中因不服土地确权引起的行政诉讼案件反复审理长达五、六年的并不罕见，审判的法律效果、社会效果均受到质疑。上述问题实质就是行政审判土地确权案件并不能一步到位，切中当事人真正的诉愿，将其关注的民事争议解决彻底。针对该问题，有人提出以行政附带民事的方式一并解决，最高人民法院关于执行行政诉讼法的98条解释第61条似乎采用了此观点。最高人民法院行政庭对98条司法释义专著对该条解释又称行政与民事的判决、裁定一般分别作出。这其实并不是附带民事诉讼，只能是同一审判组织包揽行政诉讼和民事诉讼而已，况且分别作出必然由行政庭作出民事判决，违反了法院组织法及诉讼法的规定。因此笔者认为应当明确行政附带民事制度。这类行政争议基于民事而言，人民法院审理民事争议是天经地义，合并审理不存在理论上的障碍。在《中华人民共和国》出台前，土地使用权争议案件本身就是由人民法院作为民事案件审理。在行政诉讼中，无论是原告或是第三人提出解决相关民事争议的请求都应该允许，而事实上无论原告或第三人除对被诉确权决定表示异议或支持外，对争议土地的归属肯定是要提出自己的请求。基于当事人意思自治原则，人民法院可以一并审理，不存在技术上的问题。判决的情形归纳如下：(一)政府对土地之确权行为合法的，判决维护。(二)土地确权主要证据充分，而存在程序或适用法律错误的判决确认违法由人民法院以司法权确认土地权。(三)土地确权主要证据不足，而法庭可查明事实的直接由法院判决确权。(四)土地确权主要依据不足，而人民法院又无法查明权属的亦由人民法院本着尊重历史、方便生产、生活的原则，依相邻权理论法律作出土地权属判决。二、最高人民法院司法解释关于相邻关系的诉权规定与《土地法》中关于土地权属争议解决机制冲突98条解释第61条仅限于被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法方能启动行、民一并审理程序，对被告作出的颁发土地证书的确权行为在颁证违法的情形下是否应启动行政附带民事裁判程序?实践中很少有人提及。因为这里不存在行政裁决而且裁决违法的前提。而实践中，不服颁发土地证而引起的行政案件在全国范围一直在20%以上，这类土地确权案件能否得到妥善的归属和处理关系到行政审判的健康发展，也影响着社会的安定。实践中不服颁发土地证的情形有以下两种：一是有证的起诉政府给另一方颁证侵权;二是无证的起诉政府给另一方颁证行为侵权。笔者认为，无论起诉方有无相关证件起诉政府给另一方颁证行为侵权，只要有行政诉讼法上所称政府颁证行为与其有利害关系即是有原告资格，可以起诉。但问题是颁证行为被撤，被维持当事人间暗含的民事争议并未消除，而人民法院又不能一并解决。笔者认为如上述两种起诉的情况，过去的行政审判并没有抓住问题的本质，不服颁证行为并没有反映矛盾的实质。因此，人民法院没有厘清不服确权行为的实质而简单地受理而形成了隔靴挠痒。笔者认为，此类纠纷应当属于土地使用权争议。理由如下：所谓土地权属争议，望文生义是指土地所有权或使用权归属争议。《土地权属争议调查处理办法》(日国土资源部公布，同年3月1日实施)即采用了上述定义。针对上述不服颁证行为的行政诉讼案件，表面看是对政府的颁证行为不服，仅指一具体行政行为而言，而事实上当事人不服之理由则是当事人认为该行为侵犯了其特定范围的土地所有权或使用权。当事人起诉的前提必然是关于特定范围的土地权属与相邻方或其他相关方产生了不同的认识，各自均主张权利，否则根本不可能引起一方对政府给另一方颁证行为不服的问题。既然如此，笔者认为颁证行为仅仅是造成土地权属争议的原因，而当事人的诉愿指向应该是土地所有权或使用权的归属，因此，应该看到在原告与第三人间存在的土地权属争议才是原告起诉的真正原因，故颁证行为是表象，纠纷实质是土地权利之归属。因此，人民法院抛开人民政府直接审理颁证行为并不能从根本上解决纠纷。笔者认为让人民政府依《》第16条按土地权属争议进行解决，人民法院在争议违法、当事人不服再提起行政诉讼时，人民法院依行政附带民事判决的方式一并解决应该是一步到位的解决争议的最佳方式。最高人民法院行政庭有学者也认为，土地权属争议的前提是各方均没有权属合法、面积准确、址清楚的权属证明文件、办法文件，但历史上已由他人无条件合理的长期使用至今，造成永久性占有的事实。笔者认为，这是对土地权属争议外延的人为的限制，争议是双方当事人的态度，至于争议是否有道理那是实体问题，即使双方均有证件，各方也仍然对证件的理解表示不同的意见，依然可以形成权属争议。《土地权属争议调查处理办法》第20条规定，处理争议机关应当审查双方当事人提供的证据材料中第(一)项为人民政府颁发的确定土地权属的凭证。由此可见，有证件依然可以形成争议。有一点须要说明的是人民政府的处理结论、方式，《办法》并没有明确如裁判的形式多种多样。笔者认为这种裁决是一种准司法的行为，应该包括驳回申请，维持现状，如须撤销土地证件(该争议应由县级以上人民政府作出)应对争议的土地归属作出结论。如果不作为土地争议先行由政府处理。相邻方的任何一方起诉，很多情形下会形成互诉对方的土地证，甚至双方均被撤销，再由政府重新确权又可能产生新的被诉颁证行为。而依笔者之见以可直接抓住各方争议的民事争议，同时不至于使政府绕过对颁证行为的审查，人民法院在对处理决定审查时仍然可以对颁证行为的合法性进行审查，从而防止违法的颁证行为不能得到纠正。综合所述，笔者认为最高人民法院关于执行《行政诉讼法》的98条解释第十三条中赋予相邻权一方具有行政起诉权对于土地相邻关系中的土地使用权争议问题解决方式与土地法的解决方式相冲突，笔者认为，这种笼统的关于相邻关系方诉权的规定，没有引导出正确的解决纠纷的途径。应对土地相邻权引起的行政争议明确界定为土地权属争议，先行由政府裁决，这样可以使大量的涉及土地的案件在进入人民法院前经过政府部门的第一步的梳理审查，更有利于政府自我纠正违法行为，也方便当事人申请，更重要的是可以大量减轻人民法院日益沉重的审判压力，也符合现代行政裁决专业化的发展趋势。另外，值得注意的是《行政复议法》第三十条关于土地等自然资源争议先行复议中复议前置的范围及复议与诉讼如何衔接存在激烈的争议。依笔者之见，准确界定土地争议范围，提倡政府裁决在前，人民法院作终局裁判可以消除许多不必要的争议。三、行政诉讼在土地确权案件中忽视了第三人的信赖利益保护，个别情况下审判反而引发了更多的纷争由于行政行为具有确定力，一旦作出，就应被推定为合法有疚。法律要求相对人予以信任和依赖。基于信赖因素的存在，法律也应保护相对人基于依赖所生之利益，禁止政府行为以任何借口任意变更既有行政决定甚至反复无常，哪怕是“有错必纠”也应受到必要的限制。在行政审判也应当对相对人的依赖利益予以高度重视，对违法行政行为实行有限有撤销，土地确权案件主要涉及第三人的利益。现行行政诉讼法虽然设立了第三人制度，但对第三人是否可以提出独立的诉讼请求没有明确规定，以至导致人民法院在只要原告启动诉讼程序时即时被诉具体行政行为是否合法进行全面审查，第三人的举证对被诉具体行政行为的审查是否有参考作用法律规定态度不明，从而忽视了第三人的利益。以土地确权案件为例，第三人对土地的占有、使用是基于被告的审批、确认，为维护法律秩序和社会生活的稳定，为禁止政府行为反复无常，信守承诺应该对相对人因信赖政府而取得的利益予以保护，这是行政法信赖利益保护原则的应有之义。因此，行政审判应该关注第三人基于对被告的信任而取得的财产或其他方面的利益保护，不能因被告的违法行为而承担实际上的损失。在不服颁发土地证的土地确权案件中，实践中一般不作土地争议理解，更容易忽视第三人的利益。特别是在当事人已修房盖屋的情况下，撤销证件将会带来更大的社会隐患。笔者认为只要不存在证件两证权利冲突、重叠问题一般不能撤销。而最合乎实际的方法应将其归为土地使用权争议处理，政府在处理争议中首先对争议问题作出处理，如果须要撤销证件，由此造成的损失被告应给予适当的补偿，在人民法院审理土地权属争议案件中对当事人持有的土地使用证件只要不存在权利冲突的一般也不能否认其效力，这既是出于对维持社会安定性的考虑，也是对诚信政府的一种支持。在涉及土地确权案件中，轻易地撤证行为可能使政府无所适从，也使人民法院无所适从。值得强调的是人民法院否认颁证的合法性，依职权再作土地权属的裁判，必然强调当事人的举证责任，兼顾政府在行政行为中的档案材料，在事实确定难以查清的前提下，只能以公平原则、以尊重历史、方便生产生活为原则，当然法院的司法能力将承担考验。综合所述，人民法院审理土地确权案件应该明确适用行政附带民事判决，并应与土地法相呼应，明确土地权属争议的范围形式，在判决中应确立信赖保护利益，尽量避免引发新的矛盾，取得最佳的社会效果。
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