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【法规标题】国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见
【颁布单位】国务院
【发文字号】国发〔2015〕63号
【颁布时间】
【失效时间】
【法规来源】/zhengce/content//content_10266.htm
国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见 国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见
国发〔2015〕63号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　改革开放以来，我国国有资产管理体制改革稳步推进，国有资产出资人代表制度基本建立，保值增值责任初步得到落实，国有资产规模、利润水平、竞争能力得到较大提升。但必须看到，现行国有资产管理体制中政企不分、政资不分问题依然存在，国有资产监管还存在越位、缺位、错位现象；国有资产监督机制不健全，国有资产流失、违纪违法问题在一些领域和企业比较突出；国有经济布局结构有待进一步优化，国有资本配置效率不高等问题亟待解决。按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和国务院有关部署，现就改革和完善国有资产管理体制提出以下意见。
　　一、总体要求
　　（一）指导思想。深入贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，坚持和完善社会主义基本经济制度，坚持社会主义市场经济改革方向，尊重市场经济规律和企业发展规律，正确处理好政府与市场的关系，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，真正确立国有企业的市场主体地位，推进国有资产监管机构职能转变，适应市场化、现代化、国际化新形势和经济发展新常态，不断增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力。
　　（二）基本原则。
　　坚持权责明晰。实现政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，依法理顺政府与国有企业的出资关系。切实转变政府职能，依法确立国有企业的市场主体地位，建立健全现代企业制度。坚持政府公共管理职能与国有资产出资人职能分开，确保国有企业依法自主经营，激发企业活力、创新力和内生动力。
　　坚持突出重点。按照市场经济规则和现代企业制度要求，以管资本为主，以资本为纽带，以产权为基础，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。注重通过公司法人治理结构依法行使国有股东权利。
　　坚持放管结合。按照权责明确、监管高效、规范透明的要求，推进国有资产监管机构职能和监管方式转变。该放的依法放开，切实增强企业活力，提高国有资本运营效率；该管的科学管好，严格防止国有资产流失，确保国有资产保值增值。
　　坚持稳妥有序。处理好改革、发展、稳定的关系，突出改革和完善国有资产管理体制的系统性、协调性，以重点领域为突破口，先行试点，分步实施，统筹谋划，协同推进相关配套改革。
　　二、推进国有资产监管机构职能转变
　　（三）准确把握国有资产监管机构的职责定位。国有资产监管机构作为政府直属特设机构，根据授权代表本级人民政府对监管企业依法履行出资人职责，科学界定国有资产出资人监管的边界，专司国有资产监管，不行使政府公共管理职能，不干预企业自主经营权。以管资本为主，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全，更好服务于国家战略目标，实现保值增值。发挥国有资产监管机构专业化监管优势，逐步推进国有资产出资人监管全覆盖。
　　（四）进一步明确国有资产监管重点。加强战略规划引领，改进对监管企业主业界定和投资并购的管理方式，遵循市场机制，规范调整存量，科学配置增量，加快优化国有资本布局结构。加强对国有资本运营质量及监管企业财务状况的监测，强化国有产权流转环节监管，加大国有产权进场交易力度。按照国有企业的功能界定和类别实行分类监管。改进考核体系和办法，综合考核资本运营质量、效率和收益，以经济增加值为主，并将转型升级、创新驱动、合规经营、履行社会责任等纳入考核指标体系。着力完善激励约束机制，将国有企业领导人员考核结果与职务任免、薪酬待遇有机结合，严格规范国有企业领导人员薪酬分配。建立健全与劳动力市场基本适应，与企业经济效益、劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制。推动监管企业不断优化公司法人治理结构，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，建立国有企业领导人员分类分层管理制度。强化国有资产监督，加强和改进外派监事会制度，建立健全国有企业违法违规经营责任追究体系、国有企业重大决策失误和失职渎职责任追究倒查机制。
　　（五）推进国有资产监管机构职能转变。围绕增强监管企业活力和提高效率，聚焦监管内容，该管的要科学管理、决不缺位，不该管的要依法放权、决不越位。将国有资产监管机构行使的投资计划、部分产权管理和重大事项决策等出资人权利，授权国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业行使；将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业；加强对企业集团的整体监管，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，由一级企业依法依规决策；将国有资产监管机构配合承担的公共管理职能，归位于相关政府部门和单位。
　　（六）改进国有资产监管方式和手段。大力推进依法监管，着力创新监管方式和手段。按照事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责的思路，更多运用法治化、市场化的监管方式，切实减少出资人审批核准事项，改变行政化管理方式。通过“一企一策”制定公司章程、规范董事会运作、严格选派和管理股东代表和董事监事，将国有出资人意志有效体现在公司治理结构中。针对企业不同功能定位，在战略规划制定、资本运作模式、人员选用机制、经营业绩考核等方面，实施更加精准有效的分类监管。调整国有资产监管机构内部组织设置和职能配置，建立监管权力清单和责任清单，优化监管流程，提高监管效率。建立出资人监管信息化工作平台，推进监管工作协同，实现信息共享和动态监管。完善国有资产和国有企业信息公开制度，设立统一的信息公开网络平台，在不涉及国家秘密和企业商业秘密的前提下，依法依规及时准确地披露国有资本整体运营情况、企业国有资产保值增值及经营业绩考核总体情况、国有资产监管制度和监督检查情况，以及国有企业公司治理和管理架构、财务状况、关联交易、企业负责人薪酬等信息，建设阳光国企。
　　三、改革国有资本授权经营体制
　　（七）改组组建国有资本投资、运营公司。主要通过划拨现有商业类国有企业的国有股权，以及国有资本经营预算注资组建，以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为主要目标，通过股权运作、价值管理、有序进退等方式，促进国有资本合理流动，实现保值增值；或选择具备一定条件的国有独资企业集团改组设立，以服务国家战略、提升产业竞争力为主要目标，在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，通过开展投资融资、产业培育和资本整合等，推动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构。
　　（八）明确国有资产监管机构与国有资本投资、运营公司关系。政府授权国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司履行出资人职责。国有资产监管机构按照“一企一策”原则，明确对国有资本投资、运营公司授权的内容、范围和方式，依法落实国有资本投资、运营公司董事会职权。国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责，作为国有资本市场化运作的专业平台，依法自主开展国有资本运作，对所出资企业行使股东职责，维护股东合法权益，按照责权对应原则切实承担起国有资产保值增值责任。
　　（九）界定国有资本投资、运营公司与所出资企业关系。国有资本投资、运营公司依据公司法等相关法律法规，对所出资企业依法行使股东权利，以出资额为限承担有限责任。以财务性持股为主，建立财务管控模式，重点关注国有资本流动和增值状况；或以对战略性核心业务控股为主，建立以战略目标和财务效益为主的管控模式，重点关注所出资企业执行公司战略和资本回报状况。
　　（十）开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点工作。中央层面开展由国务院直接授权国有资本投资、运营公司试点等工作。地方政府可以根据实际情况，选择开展直接授权国有资本投资、运营公司试点工作。
　　四、提高国有资本配置和运营效率
　　（十一）建立国有资本布局和结构调整机制。政府有关部门制定完善经济社会发展规划、产业政策和国有资本收益管理规则。国有资产监管机构根据政府宏观政策和有关管理要求，建立健全国有资本进退机制，制定国有资本投资负面清单，推动国有资本更多投向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域。
　　（十二）推进国有资本优化重组。坚持以市场为导向、以企业为主体，有进有退、有所为有所不为，优化国有资本布局结构，提高国有资本流动性，增强国有经济整体功能和提升效率。按照国有资本布局结构调整要求，加快推动国有资本向重要行业、关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性战略性产业集中，向产业链关键环节和价值链高端领域集中，向具有核心竞争力的优势企业集中。清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业，建立健全优胜劣汰市场化退出机制，加快淘汰落后产能和化解过剩产能，处置低效无效资产。推动国有企业加快技术创新、管理创新和商业模式创新。推进国有资本控股经营的自然垄断行业改革，根据不同行业特点放开竞争性业务，实现国有资本和社会资本更好融合。
　　（十三）建立健全国有资本收益管理制度。财政部门会同国有资产监管机构等部门建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度，根据国家宏观调控和国有资本布局结构调整要求，提出国有资本收益上交比例建议，报国务院批准后执行。在改组组建国有资本投资、运营公司以及实施国有企业重组过程中，国家根据需要将部分国有股权划转社会保障基金管理机构持有，分红和转让收益用于弥补养老等社会保障资金缺口。
　　五、协同推进相关配套改革
　　（十四）完善有关法律法规。健全国有资产监管法律法规体系，做好相关法律法规的立改废释工作。按照立法程序，抓紧推动开展企业国有资产法修订工作，出台相关配套法规，为完善国有资产管理体制夯实法律基础。根据国有企业公司制改革进展情况，推动适时废止全民所有制工业企业法。研究起草企业国有资产基础管理条例，统一管理规则。
　　（十五）推进政府职能转变。进一步减少行政审批事项，大幅度削减政府通过国有企业行政性配置资源事项，区分政府公共管理职能与国有资产出资人管理职能，为国有资产管理体制改革完善提供环境条件。推进自然垄断行业改革，实行网运分开、特许经营。加快推进价格机制改革，严格规范政府定价行为，完善市场发现、形成价格的机制。推进行政性垄断行业成本公开、经营透明，发挥社会监督作用。
　　（十六）落实相关配套政策。落实和完善国有企业重组整合涉及的资产评估增值、土地变更登记和国有资产无偿划转等方面税收优惠政策，切实明确国有企业改制重组过程中涉及的债权债务承接主体和责任，完善国有企业退出的相关政策，依法妥善处理劳动关系调整和社会保险关系接续等相关问题。
　　（十七）妥善解决历史遗留问题。加快剥离企业办社会职能，针对“三供一业”（供水、供电、供热和物业管理）、离退休人员社会化管理、厂办大集体改革等问题，制定统筹规范、分类施策的措施，建立政府和国有企业合理分担成本的机制。国有资本经营预算支出优先用于解决国有企业历史遗留问题。
　　（十八）稳步推进经营性国有资产集中统一监管。按照依法依规、分类推进、规范程序、市场运作的原则，以管资本为主，稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系，具备条件的进入国有资本投资、运营公司。
　　金融、文化等国有企业的改革，中央另有规定的依其规定执行。
　　各地区要结合本地实际，制定具体改革实施方案，确保国有资产管理体制改革顺利进行，全面完成各项改革任务。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国务院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　日
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三中全会后的国有企业改革：问题与建议
&&&&&& 国有企业改革是历次经济体制改革的核心内容之一。在整个经济改革和国民经济发展中具有极为重要的地位与作用。经过多年的不断探索，国有企业改革已经取得很大成效，国有企业的社会定位、企业形态、运行机制都发生了深刻的变化，市场竞争力明显增强。目前，国有企业改革正在进入深水区，改革必然会遇到来自陈旧意识形态和既得利益群体的阻力和障碍。如何深入推进国有企业改革，未来的出路在哪里，这关系到我国经济体制改革成败的关键。
一、十八届三中全会关于国有企业改革问题的最新精神
日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对下一步深化国有企业改革作出了新的部署。
（一）明确了国有企业改革的基本方向
中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，进一步强调坚持和完善基本经济制度，重申了坚持公有制的主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。《决定》指出，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基。很显然，国有经济的地位和作用不能被替代，也不能被削弱。但与此同时，国有经济的影响力和控制力也取决于其活力。从这个角度来讲，搞好搞活国有企业，是巩固和发展公有制经济的重要前提。
（二）强调了完善产权保护制度
产权制度是设计企业制度的核心和根本。《决定》中对现代产权制度的界定，是划时代的语录，为国有企业改革提供了根本依据。&产权是所有制的核心。健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。&不管是公私财产，只要是合法来源，都神圣不可侵犯，这是定盘星。《决定》又提出，国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护，依法监管各种所有制经济。
（三）提出了把混合所有制作为公有制的重要实现形式
《决定》把混合所有制作为一个方向性的问题提出来，在改革的道路或途径上，混合所有制排在较为突出的位置。《决定》提出，国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。
（四）提出了以管资本为主完善国有资产管理体制
《决定》提出，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全，国民经济命脉的重要行业与关键领域，重点提供公共服务，发展重要前瞻性战略性产业，保护生态环境，支持科技进步，保障国家安全。《决定》提出，要准确界定不同国有企业功能，根据不同行业特点实行网运分开，放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。进一步破除各种形式的行政垄断。对国有资产进行分类管理，这是提高国有资产管理效率，以及确定合适的国有经济布局的基本前提。《决定》还称，划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，二０二０年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生。
（五）指出了要完善法人所有制基础上的现代企业制度
在国有企业现代企业制度建设上，《决定》将其予以完善，着力点在规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任六个方面。为此就要健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构，建立职业经理人制度。经理人制度的不完备甚或缺失，这是国有企业改革过程中最短的一块板子，应尽快补足。《决定》指出，深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革。建立长效激励约束机制，强化国有企业经营投资责任追究。探索推进国有企业财务预算等重大信息公开。国有企业要合理增加市场化选聘比例，合理确定并严格规范国有企业管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费。
二、下一步推进国有企业改革面临的主要问题
近年来，国有企业改革又有新的进展。但由于种种原因的影响，目前制约国有企业发展的体制性障碍还很多，国有企业发展活力还不足，还应当充分认识到国有企业改革的复杂性和艰巨性。
（一）国有企业公司制股份制改革还有很多工作要做
尽管公有企业尤其是国有企业股份制改革取得了巨大成就，但政企职责不分和产权改革滞后仍是现代企业制度建设中的主要障碍。国有企业还不是真正意义上的市场主体，管理体制和运行机制还没有根本改变。一些国有企业尤其是垄断行业的大型和特大型国有企业，没有进行真正的股份制改造；部分经过股份制改造的国有企业，也普遍存在着国有股&一股独大&、股权结构不合理、法人治理结构不完善、内部人控制等问题，甚至国家股管理主体缺位（实际上多个部门都在行使国家股所有权，而无人真正负责），由于缺乏来自所有者的负责任的监督导致国家股股权代表虚设，没有实现企业机制上的根本转换；还有国家股、法人股不流通，其流动、组合、重组困难重重等方面。从央企的目前的产权结构来看，即便是民营资本的进入，更多的是更多的是在二级、三级，甚至四级公司的合作。对于市场呼吁的央企母公司层面的股权多元化，目前仍未破题。在目前国资委监管的113户央企中，母公司层面实现了股权多元化的央企仅为8户，但是这8户的央企的多元股东也多为金融机构或者产业基金或地方政府，都是国有性质的，没有给民间资本撕开一个口子。
（二）国有资产管理体制仍然是个悬而未决的问题
目前国有资产监督管理体系还存在以下五个方面的问题。第一，国资委在角色定位上，依然存在既当&裁判员&又当&运动员&的问题，对国有企业而言，基本上还是&婆婆&加&老板&的管理方式。这种方式既无法保证最有经营能力的人成为董事或董事长，又无法使委派的董事或董事长对资产保值增值真正负责。国资委本身存在身份定位的模糊，&特设机构&本身并没有明确的概念界定，国资委是经济组织还是政府组织的问题依然没有得到回答。第二，中央和地方之间的产权关系仍不明晰。对于如何划分中央和地方履行国有资产出资人职能的边界，存在大量模糊地带，产权关系复杂，难以在短期内梳理清楚，需要研究落实的地方也很多。第三，国资委在整体工作部署上，缺乏战略向导，没有从国民经济和国有经济的高度去思考国有企业的定位，重点只是关注企业之间的重组。第四，谁来监管国资委的问题？目前，国资委作为&出资人&代表，集监督、管理职能于一身，那么谁又来考核这个&代表&的工作业绩呢？
（三）垄断企业改革是今后国有企业改革的重点
垄断行业是中国国有经济中最集中和控制力最强的领域，垄断行业中的主要大型骨干企业，几乎都是国有企业，都是国有中央企业。垄断行业大多数是具有一定自然垄断性的行业，如电力、邮电、民航、电信、铁路、邮政、天然气，但技术的发展和经济理论的创新在很大程度上已经弱化了通过管制维持垄断的理由。我国垄断行业的政企不分、政资不分、政监不分仍然根深蒂固，多年来一直没有得到有效解决。从上世纪90年代以来，我国已对电力、电信、民航等行业进行了政企分离、政资分开、业务分离、引入新竞争者等方面的改革，如电力行业实行了&电网分开&，电信行业实施了&成立联通&、&移动分家&、&南北分析&等改革，改革取得了进展，但问题依然严重。总体上垄断行业改革仍滞后于整个经济体制改革的进程。现有改革偏重现有企业重组、忽视创造公平准入环境和引入新企业，没有形成真正竞争的市场结构。而且在产权改革和监管改革方面也相对滞后，难以避免垄断行业滥用垄断优势地位。自然垄断和行政垄断交织在一起，抑制了行业技术进步和创新。目前，社会上对不少垄断行业收费高、服务差、效率低而职工收入奇高等现象意见颇大。
（四）国有企业分类监管办法仍在探索
国企分类管理其实是打破国企垄断所衍生的问题，因为一旦国企垄断优势不再，其如何生存，国家如何管理将成为关键问题。近两年来，各方对于实行国企分类管理呼声很高，这一方式的核心是对公益性国有企业、资源垄断性国有企业和竞争领域的国有企业分别对待，最终使国企从竞争性市场中完全退出。具体而言，商贸、建筑等一般竞争性领域，国有企业必须通过改制逐渐退出；金融、保险、证券等由央企垄断的金融行业，要对民间资本逐步开放，实行国企和私企的公平竞争；公共领域和资源垄断的非竞争性领域，由于投资规模大、收益周期长，不但要实行单一的国有体制，还要探索符合国情的管理体制和激励机制。其实，国企从竞争领域退出只是时间问题，重要的是如何平衡因退出引发的利益调整，当有利可图时，让企业心甘情愿退出并不容易。而非竞争性国企的转型，也需要探索科学的管理模式和激励机制。
（五）国有企业创新能力还有待加强
近年来，围绕着加快培育发展拥有自主知识产权、主业突出、核心竞争力强的大企业集团，我国国有企业自主创新工作取得了明显的进展，但创新能力不足仍是制约国有企业自主创新的核心问题，研发投入占企业销售收入的比例一直很低，技术创新中重视模仿创新忽视自主创新、重视产品创新忽视基础研究和战略技术研究，设备引进高于技术引进、引进投入远远大于消化吸收的投入。从总体上看，国有企业缺乏创新热情，对传统经济增长方式和企业发展模式的依赖仍然很强，领导行为短期化，内部激励约束机制不完善，高素质技术人才缺乏。面对技术创新活动的高风险的，由于我国低廉的人力成本，特别是一些国有大型企业长期居于垄断地位，不用技术创新也可以赚取很好的经济效益，片面的逐利意识使很多企业都不愿进行技术创新。
三、进一步推进国有企业改革的展望与建议
十八届三中全会对推进国有企业改革作出了重要战略部署，下一步我们要坚定改革信心，把全面深化国资国企改革引向深入，注重顶层设计和整体谋划，做到统筹考虑、全面论证、科学决策、系统推进，主要包括以下几个方面的内容。
（一）继续推进国有经济的战略性调整，优化国有经济的布局和结构
当前，国有企业数量仍然太多，主要是地方中小企业太多，又大量活动在一般竞争性领域，很难发挥国有企业的优势。在经济全球化的背景下，如果企业规模弱小，就很难与世界跨国公司进行同等量级的较量，更没有力量参与行业规则的制定，从而不得不受制于人，因此必须加快国有企业发展，努力做大做强。下一步，需要继续进行资产重组等推进国有经济布局和结构的战略性调整，促进国有资本向基础产业、优势产业及关键领域集中，向优势企业聚集。加快形成一批拥有自主知识产权和国际知名品牌、国际竞争力较强的优势企业，把大多数国有中小企业放开搞活。同时，加大中央企业资产重组，找准市场定位，集中有限资本做强核心业务，增强对核心技术和专有技术的研发能力，不断提高主营业务特别是核心业务的竞争力，力争成为带动行业或相关产业发展的主导力量。
（二）加大国有大中型企业的公司制股份制改革力度
要进一步抓好国有大中型企业的现代企业制度建设，继续推行规范化的公司制改革，促使国有大中型企业真正实现经营机制的转换，成为适应市场的法人实体和竞争主体。一是实现改制企业股权结构的多元化。减持国有股，增加不同类型经济主体的法人股，特别是吸收非国有资本的法人股，扩大社会公众股，非上市公司也可以增加企业的职工股。二是进一步规范公司法人治理结构。要深化国有企业领导人员管理体制改革，取消国有企业的行政级别和可视作的行政待遇，逐步建立由董事会直接选聘、考核与管理经理班子的新机制。要按照现代企业制度的要求，完善董事会和监事会制度，逐步建立职业经理人制度，规范企业股东会、董事会、监事会和经营管理层的权责。三是建立和完善经营者的激励、约束机制。从国有资产监管体系的层次来看，国有资产经营公司作为国有企业财产权的出资人，必须承担起建立国有企业经营层激励、约束机制的责任。同样，国资委作为国有资产经营公司的股东，也需要为经营公司的经营层建立相应的激励、约束机制。
（三）进一步完善国有资产管理体制
完善国有资产的经营管理制度主要是探索各级国资委作为出资人有效管理运营国有资产的办法，确保国有资产的保值增值。一是对国有资产出资人机构试行职能分离。对省市一级国资委，可进行国资委加国有资产经营公司式的较彻底的分离。国务院国资委可先试行内部职能分离，把监管、公共管理职能和股东职能在内部机构上划开，分别独立运转，待条件成熟时再研究较彻底的分离方式。二是对国资委、尤其是行使股东职能的部分进行专业化改组。分离出来的国有资产经营公司或行使股东职能的部分，按照企业化的要求建立全新的内部人事、分配机制。三是对国有资本实行差异化管理。针对竞争性资本和非竞争性资本，构建差异化的国有资本运营主体，对它们实行分类运营和管理；根据各自监管对象决定采取债权形式还是股权形式进行运营。四是加快建设国有资本经营预算制度。根据政府的社会管理和资产所有者双重身份的不同属性和不同要求，实现政府公共预算与国有资本经营预算分离，把政府作为社会管理者征收的税收收入和作为资产所有者获得的资本经营收益，分别纳入公共预算和国有资本经营预算进行管理和使用。五是建立对国有资产出资人机构的制衡和问责机制。各级国资委在本级人民政府的领导下工作，同时作为国有资产管理的受托人应接受本级人大的监督。应考虑在各级人大设立类似于财经委的&国有资产委员会&作为这种监督的实施主体。建立国有企业经营评价和考核体系，对国有企业的财产保值状况进行监督评价。
（四）深化国有垄断行业改革
垄断行业是国有经济最集中、控制力最强的领域，垄断企业几乎都是中央国有大型骨干企业。深化垄断行业改革重点是实行政企分开、政资分开，引入战略投资者或新的市场主体，同时加强监管，尽快建立新的监管体系，实现政府从直接控制到基于规则的监管的转变；尽快制定和完善相关法律法规，将垄断行业改革纳入法制化轨道等。必须坚定地引入必要的竞争机制，在国家控股前提下引入多元投资主体，形成适度竞争局面；必须坚定地实行政企分开，同时考虑其公共事务的连续性、稳定性，避免过大震动；必须坚定推进国有企业工资、人事、分配等内部制度改革，在生产要素方面引入可竞争因素，也要综合考虑国家经济命脉保障和发展的需要。对已经引入竞争机制的电力、电信、民航等行业，进一步分离垄断性业务与竞争性业务；对其他有关行业和城市公共事业等，加快推进政企分开、政资分开、政事分开；对竞争性业务要放宽准入；对垄断性业务要实行国有法人为主的多元化持股。要建立公开透明、监管有力的垄断行业监管制度，主管部门每年应以专项工作形式向各级人大常委会报告，接受人大常委会监督。要规范垄断行业的收入分配，应当尽快通过利润上缴、税制改革等手段理顺国家和垄断企业之间的收入分配关系，规范垄断企业同职工之间的收入分配关系。（作者系经济体制综合研究室& 副主任 副研究员）
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