杭州市余杭区审计局政府投资项目
为进一步规范政府投资项目工程结算审计工作，确保审计工作质量，根据《杭州市余杭区国家建设项目审计办法》（余政发[2010]53号文）要求，结合本局实际，特制定本操作规程。
工程结算审计准备阶段
一、送审项目资料的接收（1个工作日内完成）
1、政府投资项目工程结算审计送审项目资料统一由局政府投资审计中心（以下简称“审计中心”）前台岗位负责接收。
2、审计中心资料接收人员在办理资料接收时，应对照《杭州市余杭区国家建设项目审计办法》要求对送审项目作初步审查。审查发现存在下列情况的，应不予收件：送审项目不属本局审计管辖范围的；送审项目立项、招投标程序不合规的（有区政府或立项、招投标主管部门同意手续的除外）；送审工程项目资料明显不完整、不规范的。
3、属同一建设项目（以项目立项批复为准）不同施工标段工程的竣工结算，原则上应要求建设单位集中送审。对于建设项目具备集中送审条件、无特殊情况仍分标段单独送审的，可不予收件。
4、项目工程结算送审时，建设单位应出具项目工程结算送审意见书（格式见附件1），建设单位应对送审项目资料的完整性、真实性作出书面承诺（承诺书格式见附件2），并应就审计核减率超过5%部分审计费由施工单位承担签定审计约定书（格式见附件3）。施工单位应就审计过程中配合工作出具愿意配合审计函（格式见附件4）。以上建设单位出具的结算送审意见书、审计承诺书、施工单位出具的愿意配合审计函及建设单位、施工单位签定的审计约定书应作为项目送审必需资料要求一并上报审计中心。
5、项目结算资料必须由建设单位人员（应持有建设单位授权书及本人身份证）送审，不得由施工单位代替，否则不予接收。
6、资料交接时，必须当场清点完毕，填制送审项目资料移交清单（格式见附件5），并由交接双方签字，各自留存备查。送审资料中工程联系单未编号的，应当场编号，并按要求填制具体工程联系单目录清单（格式见附件6），由交接双方签字确认。
7、审计中心资料接收人员应按要求及时登记送审项目资料接收情况台帐（包括接收和未接收项目情况），并每月一次定期向中心负责人和局领导上报送审项目资料接收情况汇总表。
二、送审项目的预审查（10个工作日内完成）
1、已接收的送审项目应先进行资料预审查，方可进行分配审计。
2、送审项目资料预审查工作由审计中心审计项目复核组人员负责实施。
3、送审项目资料预审查内容主要应包括：
（1）对建设单位填报的送审建设项目基本情况表各项内容（包括项目建设主体、资金来源、工程类型、主要建设内容，标段划分，项目施工、监理、设计、勘测单位，项目立项情况，项目招投标情况，项目工程变更情况等等，格式见附件
7）的正确性、完整性进行审查；
（2）对照项目送审报送资料要求，对送审项目资料的完整性、规范性作进一步审查，列出所缺少资料明细清单；
（3）对送审项目主要建设程序的合规性进行审查，列出审查发现存在的明显违反政府投资项目建设程序的环节和问题；
（4）对拟受理审计的项目，结合资料审查情况，提出下一步实施审计时应予重点关注的事项。
4、审计中心审计项目复核组人员在预审查工作结束后，应及时填写送审项目预审查意见表（格式见附件8，根据不同审查情况，提出同意受理审计、限时补件、不予受理退回的处理建议及具体理由，报中心负责人审批同意。
5、对经审查同意受理审计的工程项目，应及时向建设单位发出受理审计通知书（格式见附件9），编制待分配项目表，定期（一般应为每周一次）将待分配项目表报送中心负责人和分管局长。对经审查需要补报资料的，及时发出限时补件通知书（格式见附件10）；对经审查不符合审计条件不予受理的，及时发出不予受理审计通知书（格式见附件11），由审计中心前台岗位将项目资料及时退还建设单位并办理好资料退还手续。
6、送审项目资料预审查工作应在收到建设单位送审资料之日起10个工作日内完成。
7、审计中心审计项目复核组人员应按要求及时登记送审项目资料预审查情况台帐，并定期向中心负责人和局领导上报送审项目资料预审查情况汇总表。
三、已受理审计项目委托审计任务的分配（10个工作日内完成）
1、对于已受理审计工程项目，需委托中介机构审计的，由审计中心负责人综合考虑各协审单位的规模实力、专业力量、审计进度、审计质量、审计成效、特殊情况回避等多种因素，提出建设项目委托审计初步分配方案（委托审计建设项目分配表格式见附件12），及时提交局班子会议集体讨论确定。
2、审计中心应根据经局长审签的委托审计项目分配表，及时分不同协审单位分别编制委托审计任务单（格式见附件13），明确提出协审单位完成各审计项目时限要求及其他相关要求，一式四份，一份交中心前台岗位，一份随委托审计项目资料交协审单位，一份交中心项目复核组，一份由中心负责人留存。
3、审计中心前台岗位应根据经局长审签的委托审计项目分配表，及时将委托审计项目资料移交给各协审单位，并办理好资料交接手续（委托审计项目资料交接清单格式见附件14），按要求登记好审计项目资料移交台帐。
工程结算协审单位审计阶段（60个工作日内完成）
四、制订受托项目审计工作计划及项目审计实施方案
1、协审单位在接到委托审计任务后，应认真分析审计项目情况，结合本单位实际作出科学安排，及时明确审计组人员组成及审计时间安排等，制订受托审计项目审计实施安排计划表（格式见附件15），在接到委托审计任务之日起三日内上报局审计中心。
2、项目审计组应由至少2名人员组成，并确定一名审计组长（或主审），负责审计组内部协调、项目审计进度和质量的把关以及与审计机关的联络沟通。审计组长一般应由协审单位对本项目领域审价较有经验、有资格出具审计报告的注册造价工程师担任，并须在原投标书中列明的协审人员中选择。
3、协审单位项目审计组长（主审）在实施审计前，应根据项目特点编制《政府投资项目工程结算审计实施方案》（格式见附件16），用以指导项目审计工作。项目审计实施方案编制完成后，应及时上报局审计中心项目联系人。
4、协审单位项目审计计划安排在实施中发生调整变化的，应将调整情况及时书面告知局审计中心项目联系人。
五、组织实施项目初审并出具初审报告
量：区府办1、协审单位项目审计组应根据《审计实施方案》计划时间节点要求，依据现有的送审项目资料，按照国家工程造价计价相关规定，及时对送审项目资料的完整性、规范性及项目工程送审结算价的真实、准确性进行初步审核，并根据初审结果及时出具项目初审报告。初审报告内容及格式详见附件17。
2、协审单位及其人员在项目初审阶段不得与工程建设单位、施工单位人员进行任何形式的单独接触。
3、协审单位项目审计组在实施项目初审过程中遇到困难和问题的，应及时向局审计中心项目联系人反映。
4、协审单位项目审计组应在规定的时间内向局审计中心项目联系人提交项目初审报告，局审计中心应做好初审报告接收和登记工作。
5、初审阶段结束，项目初审报告经局审计中心审核同意后，方可进入现场踏勘阶段。
六、组织实施现场踏勘与查验
1、协审单位必须根据工程竣工图及其他资料，组织相关人员前往竣工现场对竣工的数量、规格、质地和品牌等进行认真踏勘与查验。协审单位组织现场踏勘应至少安排2名协审人员。
2、协审单位组织进行工程现场踏勘前，应对审计项目资料进行必要的审阅，熟悉工程项目情况，做好现场踏勘前相关准备工作。
3、协审单位组织进行工程现场踏勘，应至少提前一天告知局审计中心，中心原则上应安排2名审计人员一同参与对协审单位现场踏勘工作的监督。
4、工程现场踏勘必须要求建设单位、施工单位人员一同参加，否则不得进行。
5、现场踏勘工作应认真、细致、高效，切忌搞形式、走过场。现场踏勘时，要对现场踏勘与查验的内容做认真记录并编号（格式见附件18）。特别是对竣工图与实际竣工情况不一致的，应通过拍照、丈量、记录等方式取得充分证据。
6、对于隐蔽工程，协审单位应组织人员，结合竣工图纸、联系单情况、监理记录和施工记录，认真研究竣工现场实际情况，并进行判断。鼓励采用先进技术或手段进行实地查验。确需破坏性检查的，报审计机关同意后方可实施。
7、现场踏勘与查验的结果，经整理、汇总后编制现场审计签证单（格式见附件19），由建设单位、施工单位进行确认后签名盖章。现场踏勘记录、现场审计签证单等审计证据材料应在提交项目中审报告时一并报投资审计中心备案。
8、现场踏勘和查验是保证审计质量的重要手段之一，也是考核的重点。复核发现未实施现场踏勘、记录和签证不全、记录与事实严重不符等情况的，均一票否决（取消该协审单位的协审任务分配资格）。
七、出具项目中审报告
1、现场踏勘和查验完成后，协审单位审计组应根据现场踏勘和查验结果，按照国家工程造价计价相关规定，及时对项目工程送审结算价进行计算审核调整，并根据审核结果及时出具项目中审报告。中审报告内容及格式详见附件20。&&
2、协审单位应根据《审计实施方案》计划时间节点要求，向局审计中心及时提交项目中审报告，并连同现场踏勘记录及签证等资料复印件一并提交给审计机关复核。
3、审计中心应按要求做好项目中审报告接收和登记工作。
&八、组织对账与签证
1、对账是协审单位组织建设单位、施工单位、监理单位等相关单位人员就工程结算中审结果的真实性、合法性、准确性进行核对并进行签证的过程。通过对账，中审结果的所有明细内容均要求有明确的答案，即是否真实、是否合法、是否准确。
2、协审单位应在项目中审报告经审计中心审核同意后，方可进入对帐阶段。
3、协审单位组织进行对帐，应至少提前一天告知审计中心，中心原则上应安排2名审计人员一同参与。
4、对帐地点一般应安排在审计机关、协审单位或建设单位的办公场所，不得安排在施工单位或其他商旅娱乐场所。
5、协审单位审计组长应提前策划对账和签证策略，必要时应与局审计中心人员作必要的沟通。一般应先对照相关政策制度规定，在执行政策制度基础上再核实量的问题，最后在既定原则下，核对单价问题。
6、每次对账，协审单位均应作好对帐纪要，将对账过程、结果及其证据记录固定下来（如记录当天达成一致的内容，以及约定下次对账的时间与要求等），并由施工单位、建设单位等相关各方当场签证（对帐纪要格式见附件21）。重大事项的对帐过程及结果形成必须作详细记录，特别是无客观性证据的和争议较大的内容（如无价材料单价等）。
7、对帐中遇重大问题应及时向审计机关反馈情况。但一般性专业技术问题，应尽量由协审人员自行解决，审计机关人员一般不给予答复。
九、项目协审定案并出具项目终审报告
1、对帐结束后，协审单位应根据对帐结果情况，对工程结算造价中审结果及时作出相应调整，编制政府投资项目协审结果定案表（格式详见附件22），撰写项目终审报告征求意见稿。
2、协审单位应将项目终审报告按规定程序书面征求建设单位意见（征求意见书格式详见
23），工程结算审计结果（项目协审结果定案表）应同时征求施工单位意见，由建设单位、施工单位签字盖章确认。征求意见书应明确要求建设单位、施工单位在10个日历天内予以回复，逾期不回复的视为同意。
3、协审单位应在征求意见基础上，按规定期限向审计中心提交项目终审报告（格式详见附件
24），并连同审计对帐记要等资料复印件一并提交给审计机关复核。
4、审计中心应按要求做好协审单位终审报告及其他相关资料的接收和登记工作。
十、协审单位实施工程结算各环节审计应予把握的重点和相应要求
1、审计重点
招投标程序是否符合相关法规及制度规定，是否存在未经批准擅自行招标（包括擅自自行公开招标、邀请招标、直接发包）、人为肢解工程规避区级公开招标等问题。
招标文件、招标答疑纪要重要条款内容规定是否合法合规合理，工程量清单的编制是否合规、科学、正确。
所签订施工合同、补充合同的条款内容是否符合国家相关规定，是否符合招投标文件实质性内容。补充合同条款是否符合主合同实质性内容。
实际执行中是否违背合同、补充合同、招投标文件的实质性内容。
合同中规定建设单位所享有的权益在合同实际执行中是否得到了切实保障，如对施工单位工期延误的处罚条款是否得到认真执行等。
2、审计要求
在实施工程结算审计时，将上述内容列入必审内容。
对于查明的问题，应进一步摸清问题产生的原因，并进行充分取证。
对于查实的问题或有待改进的薄弱环节，应在报告中逐项作出说明和分析，并提出相关改进建议。
1、审计重点
工程变更及签证的内容是否真实发生，对审计时已无法实地验证的隐蔽工程变更的真实性应作重点分析关注。
工程变更的内容和发生变更的原因是否合规合理，如发生工程变更是否与项目前期工作不够充分到位有关，工程变更是否有利于提高工程质量和控制工程造价。是否存在将大量本应重新组织招投标的合同外建设内容违规通过出具变更联系单形式进行处理的问题。
工程变更是否符合规定程序，如属设计变更的内容是否按程序先由设计单位出具设计变更联系单。
工程变更的审批手续是否合规齐全。额度以上工程变更是否严格按《余杭区政府投资项目概算调整及工程变更审批办法》（余政发[2009]83号文）规定提交审批；业主单位对于工程变更联系单的审签是否已建立完善的内控制度，在工程实际实施过程中相关内控制度是否得到了切实有效执行。
工程变更联系单业主、监理等相关单位签证意见是否明确规范，签证手续是否齐全，联系单签证是否及时，是否存在逾期补签的情况。
变更造价的计算和联系单的签证有无违背合同或招投标文件精神。
2、审计要求
在实施工程结算审计时，应将上述内容列入必审内容。
现场核实变更情况，并向建设、设计、监理单位的人员进行查询。
与施工记录、监理日记、隐蔽工程检查验收资料等多方证据互相比较，形成完整的证据链。反映问题取证要充分到位。
在报告中反映变更增加造价较大的内容及变更的合规、合理性，应在报告中逐项作出说明和分析。
对于查实的工程变更存在的问题及工程变更管理中存在的薄弱环节，应在报告中提出相应的改进建议。
1、审计重点
工程量计算所套用定额是否正确，是否符合造价管理有关规定。
有无计算误差，是否存在多算、漏算、虚报工程量或将合同包干内容重复计取等问题。
2、审计要求
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工程量计算应依据施工合同、图纸、工程变更联系单、工程验收隐蔽资料、监理日记、现场勘察记要等资料，按照相关法规、规定进行。
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实行工程量清单招标的工程，对原招标范围内工程量的正确性应进行核实。
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工程量计算依据现场取证要合规充分。
1、审计重点
定额套用是否正确，是否符合造价管理有关规定，是否存在定额理解偏差、将已含在定额内的内容另行计取等问题。
施工合同属固定单价合同还是固定总价合同，与招标文件实质性内容是否相符。
变更增加建设内容相应价格的确定方法是否符合合同及招标文件的约定。
对于合价金额占合同总价2%及以上的分部分项清单项目，其工程量增加或减少超过本项目工程数量15%及以上时，或者合价金额占合同总价不到2%的分部分项清单项目，但其工程量增加或减少超过本项目工程数量25%及以上时，其增加部分工程量或减少后剩余部分工程量的相应单价是否按规定进行重新组价。组价内容是否真实、合理，尤其是用量是否符合定额含量或设计含量或计价的要求。
无信息价材料送审价格或签证价是否偏离市场情况以及偏离的程度。
材料及人工补差的计算依据是否充分（甲乙双方是否进行过明确约定？），价差的计算是否准确，补差计算方法是否符合区政府文件规定。
2、审计要求
市场询价应采取多途径、多方式进行，以提高询价信息的准确性和可靠性，市场询价过程应注意做好详细记录，保留相应证据。
凡是出现偏离情况的，均要求在审计报告中注明比对结果。特别是信息价与市场价偏离较大的内容一定要反映出来。
关注联系单的价格签证水平，向业主单位及相关单位了解价格签证过程，并在报告中作出分析。
核实对方提供的发票、材料外购和外加工合同等原始凭证。
对于专业性较强特殊材料价格，可通过聘请专家协助定价。
1、审计重点
单项费率的计取是否符合实际状况；是否正确和完整；是否符合造价管理的有关规定。
取费标准和优惠幅度是否偏离市场情况。
各种独立费用(如误工费、点工费、技术措施费、包干费、施工配合费等)的计取是否正确。
2、审计要求
凡是出现偏离情况的，均要求在报告中注明比对结果。
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关注独立费用的真实性，与其他费用是否重复。
十一、对协审单位在协审期间的其他要求
1、审计项目进度汇报：
协审单位应于每月3号前将截止上月底本单位受托审计项目完成进度情况向审计机关进行一次书面汇报（格式见附件25）。汇报内容主要应包括：项目进度情况、造成完成时间延期的原因、遇到的主要困难、下一步拟采取措施、需审计机关帮助解决的问题等。
2、重大事项汇报：
协审单位在审计过程中发现重大线索和问题，应及时向审计机关进行书面汇报。
3、审计资料补充：
协审单位协审期间，不允许直接进行资料补充。确需补充有关资料的，必须书面向审计中心请示并说明缘由，经审计中心批准同意后，由中心前台统一受理补入。
工程结算审计终结阶段
十二、审计项目质量的三级复核（15个工作日内完成）
1、政府投资项目工程结算审计质量实行三级复核制度，审计中心负责实施对项目审计质量的一、二级复核，专职复核机构负责实施对项目审计质量的三级复核。审计复核具体操作按《杭州市余杭区审计局政府投资项目质量复核办法（试行）》（余审文[2010]27号）
规定执行。政府投资项目工程结算审计结果复核意见表格式详见附件
2、复核中对协审单位的要求：
复核过程中，协审单位应主动积极配合复核工作，包括：接受复核人员的询问，并根据复核人员的要求对相关错误进行修改认定；协助与施工单位和建设单位的沟通与再签证等。
3、复核结果较原协审单位终审结果有调整的，应根据不同调整内容根据需要征求建设单位、施工单位意见。如果复核结果与协审单位终审结果相同，可以不再征求意见。
十三、出具审计结果文书
1、审计结果函（格式见附件27）由审计中心项目复核组成员负责草拟，按三级复核程序完成复核后交分管局长和局长审批，审批通过后由局统一发文。
2、在审计结果函正式发出前，审计中心应根据经局长审签的工程结算审计结果，提前书面通知建设单位和财政部门按规定上交或划入审计核减处理款及应由施工单位承担审计费。（上交审计核减处理款及应由施工单位承担审计费书面通知函格式见附件28）
3、根据审计核减处理款及施工单位承担审计费上交相应凭据（相关凭据应复印留存），发放审计结果函（不得由施工单位代为领取），并办理好相应交接手续，做好台帐登记。
4、对于逾期未按规定上交审计核减处理款或施工单位承担审计费的，投资审计中心应每周一次定期汇总情况，及时向局领导进行汇报。
十四、审计项目归档
1、工程结算审计项目应在审计结果文书发出后二个月内完成归档工作。工程结算审计项目档案归档资料清单见附件29。
2、工程结算审计项目资料的收集整理和归档工作由审计中心项目复核组人员负责。
3、工程结算审计项目完成归档后，应交由局办公室档案管理员统一保管。档案管理员应建立工程结算审计档案登记簿，及时登记档案的交入和借阅情况。
政府投资项目工程结算审计操作规程附件清单：
1、建设单位工程结算送审意见书格式
2、建设单位审计承诺书工程联系单目录清单格式
3、审计核减造价处理约定书格式
4、施工单位愿意配合审计函格式
5、送审项目资料移交清单格式
6、送审工程变更联系单移交目录格式
7、工程结算审计审前调查情况表格式
8、送审项目预审查意见表格式
9、受理审计通知书格式
10、限时补件通知书格式
11、不予受理审计通知书格式
12、委托审计建设项目分配表格式
13、委托审计任务单格式
14、委托协审单位审计项目资料交接清单格式
15、协审单位受托审计项目审计实施安排计划表格式
16、工程结算审计实施方案格式
17、初审报告内容及格式
18、现场踏勘与查验工作记录格式
19、现场审计签证单格式
20、中审报告内容及格式
21、对帐纪要格式
22、审计结果定案表格式
23、协审单位审计报告征求意见书格式
24、终审报告内容及格式
25、协审单位审计项目进度表格式
26、政府投资项目工程结算审计结果复核及审核意见表格式
27、工程结算审计结果函格式
28、上交审计核减处理款及应由施工单位承担审计费书面通知函格式
29、工程结算审计项目档案归档资料清单&&&
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县级政府投资项目管理中存在的问题及审计对策
雷明俊（湖北省崇阳县审计局）
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&&&&当前，随着县域经济的发展，城镇建设步伐不断加快，政府投资审计任务越来越重，要求越来越高，政府投资审计工作面临的风险越来越大。如何加强政府投资审计廉政风险防范工作，制定有针对性的防范措施、制度和机制尤其重要。因此，审计机关紧紧围绕政府投资项目开展审计，通过采取构建预防、控制、监管投资审计廉政风险体系，有效防范政府投资审计风险，确保审计结果客观、公正，为政府加强投资项目管理、提高投资效益发挥重要作用，为县城经济发展添砖加瓦。近5年来，笔者共参与政府投资审计项目78个，审减工程造价6000余万元，为政府节约了大量的建设资金，从源头上预防和遏制腐败以及促进党员干部廉政建设发挥了极大作用。&&&&笔者结合多年的审计实践，现就县级政府投资审计项目招投标、项目管理、工程造价、投资效益等方面存在的主要问题进行了调研，并对存在的问题提出了对策意见，因笔者水平有限，所提出的问题不具体，不全面，所提出的对策意见很肤浅。&&&&一、政府投资的基本情况&&&&（一）建设工程项目主要涉及的内容。&&&&1．保障性安居、城市基础实施建设工程。主要是廉租房、经济适用房、公租房、棚户区改造等保障性安居工程；城市道路、城市排污、排水工程、城市绿化、其他零星建设等城市基础实施建设工程。&&&&2．农村民生工程和农村基础设施工程。包括农村饮水安全、水库除险加固、通村公路、自来水厂改造、工农业安全生产建设工程。&&&&3．教育文化、医疗卫生等社会事业基础设施工程。涉及高中、初中、小学校舍改造，文化站改造、计生站改造工程；县直医院建设、乡镇卫生院建设、村级卫生所改造工程。&&&&4．生态环境保护工程。重点是垃圾处理场、污水处理厂、农村沼气和养殖建设、动物防疫项目建设、林业生态林建设工程。&&&&（二）建设工程项目的主要资金来源。&&&&1．中央、省级财政预算内资金和新增配套资金。&&&&2．县级财政预算内资金和新增配套资金。&&&&3．金融机构贷款。&&&&4．单位自有资金和其他借入资金。&&&&（三）建设工程项目管理涉及的主要部门机关。&&&&1．县政府成立的工程建设指挥部（包括县融资平台）主要负责资金和工程施工管理。&&&&2．县财政局主要负责资金拨付和使用管理。&&&&3．项目建设单位主要负责资金和工程施工管理。&&&&4．县纪委监察局、县人民检察院、县公政处主要负责工程招投标、质量和廉政建设的监督管理，县审计局主要负责工程造价和资金的安全使用、效益等方面监督管理。&&&&（四）参与建设工程项目涉及的主要人员和方式。&&&&1．由县政府成立的工程建设指挥部负责的工程项目，建设工程参与管理的主要人员为二名以上副县级领导，部门机关负责人，涉及建设用地的乡镇负责人。级别最高的县领导担任政委，次之分别担任指挥长、副指挥长，负责工程管理和施工。聘请的监理机构负责工程质量管理，中标单位负责工程施工和工程质量。&&&&2．重大中央资金工程项目，由一名副县级领导主抓，县政府发文由主管局成立法人项目部具体抓。聘请的监理机构负责工程质量管理，中标单位负责工程施工和工程质量。&&&&3．其他上级资金工程项目，由一名副县级领导联糸抓，工程项目单位自己成立临时机构，负责工程管理和施工，聘请的监理机构负责工程质量管理，中标单位负责工程施工和工程质量。&&&&4．由项目建设单位自己负责的一般工程项目，项目单位确定一至二名班子人员负责，再从各内设机构抽调人员组成工程项目部，负责工程管理和施工，聘请的监理机构负责工程质量管理，中标单位负责工程施工和工程质量。&&&&二、政府投资项目管理中存在的问题&&&&（一）工程单价和合同管理方面存在的问题。&&&&1．有的工程预（概）算不实，导致工程成本虚增。施工单位弄虚作假，多报工程量、高套定额、高估冒算等加大工程成本。本地有的材料市场价格比较便宜，却在合同中约定以定额来核算材料价格，使材料成本大幅度增加。&&&&2．有的建设主管部门管理和监督不严。对建设单位、施工单位和预算员违规行为没有作出相应的处罚，导致高估冒算之风屡屡出现。&&&&3．有的工程合同内容概念模糊，价款松动口径大。合同条款不完整、不严谨，缺乏对违规行为处罚的内容；有对违规行为处罚内容的，却没有处理处罚到位，使合同履责不到位。&&&&4．有的工程项目实行监理制度不完善。现场监理管理人员监管不力，出现工程签证不实，事后补合同、补协议、补签证，或补虚假签证的现象不时发生，对监理人员违法乱纪的没有作出相应处理处罚。&&&&（二）建设工程项目招投标存在的问题。&&&&&1．不招标或者改变招投标方式。《中华人同共和国招投标法》第十条规定“招标分为公开招标和邀请招标”两种形式；第三条规定“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目资金”。很多招标单位以抢进度、降低费用为由，往往把应公开招标的项目改为邀请招标，其目的除了简化一些招标程序外，主要是为了自主选择投标人，以便从招投标活动和工程建设中为自己和他人谋取不正当利益。&&&&2．支解项目招标或者规避招投标而滋生“增加工程”。为了逃避检查监督，有的招标单位采取少报多建的方式，只将建设工程中的一部分进行招标，其他部分不通过招标而直接指定施工单位，自行确定发包价格。为了回避公开招标，有的单位将一个规模不大、技术并不复杂的工程支解为若干个体分别招标，再以工程投资额度小为由，将公开招标改为邀请招标，简化了招投标程序。因而出现了合同外造价与合同内造价差不多，这就滋生了“增加工程”的怪事。&&&&3．在“拦标价”上作文章，营私舞弊。过去的招投标活动，在招标文件中设有标底,评标时将标底作为参考依据之一，其前提是必须做到标底准确和严格保密。但标底的准确性和保密性在招投标活动监管中一直是个薄弱坏节。所以现在改为“拦标价”，一般情况下，这一作法相对公平。但是，有的招标人利用“拦标价”的设置，与投标单位相互串通，故意虚增“拦标价”，人为抬高中标价；有的招标人不按图纸打预算，导致“拦标价”不准，影响了工程造价。还有的建设单位在乙方中标后，又强制乙方在标底上让利8%～30%，结果发生结算纠纷，导致工程造价审计监督难度加大。&&&&4．招投标市场监督管理难度大。招投标法第二十二条规定“招标人不得向他人透露己获取招标文件的潜在招标人的名称、数量以及可能影响公平竞争的有关招标投标的其他情况。”目前，建设工程招投标市场管理仍处于建立和完善阶段，由于招投标管理涉及发展改革、财政、建设、水利、交通、国土资源、信息产业、卫生、食品药品监督等多个职能部门，分属不同行业的招投标机构缺乏有效的统一监管。特别是有的招标人向他人透露己获取招标文件的潜在招标人的名称、数量以及可能影响公平竞争的有关招标投标的其他情况，因而发生招投标活动中存在着“围标”、“窜标”的违法乱纪行为。但因取证难度大，监督管理很难以到位。&&&&（三）建设工程项目管理活动中存在的问题。&&&&1．工程项目管理机构监管不力。有的领导担任指挥部指挥长没有文件规定，只是党政“一把手”口头指定由某县级领导挂帅。有的指挥部人员乱调，但“走读”的多，更换频繁，各行其事，办事不力。&&&&2．动辄行政命令。有的领导将审计局看成“万能钥匙”，要审计局做预算，制标书，确定单价。不愿意出钱请中介机构办理这些事，还美其名曰“省了钱”。工程竣工后，又要审计局在三、五日内审定工程造价，说是要把账结好，完全不讲审计时间和工作难度。&&&&3．经费开支混乱。领取补助的人员乱，有的人在多个指挥部领取补助；补助标准乱，各个指挥部补助标准不一，没有一个统一文件规定标准，有关职能部门难以监督管理。&&&&4．人为调整工程进度。有的工程按设计规定工期一、二年，但有的领导不讲科学，不按程序办事，硬性规定该项工程在半年、一年内竣工。其后果是：为了赶进度，导致有的工程出现凹陷、裂缝和漏水等质量方面的问题，乙方认为是甲方不按科学规定办事所致，让它成了一笔糊涂官司；为了赶进度，有的工程完工后资金缺口很大，只好“统筹兼顾”几个项目按比例支付工程款，欠款以后再说，结果讨账人要求支付利息，造成政府支出增加。&&&&（四）建设项目投资效益中存在的问题。&&&&1．项目投资超概算、概算编报不严谨。部分项目未按规定设计，规划设计随意性大，投资额度决策不合理，不按实际财力开展工程项目建设，工程式竣工后，资金缺口拉大，导致甲乙双方因欠款问题对簿公堂的纠纷时有发生。&&&&2．投资决策浪费是最大的浪费。投资决策程序不合法、不合规，或者违反决策程序、擅自立项；项目前期论证工作不充分，没有进行可行性论证，决策不科学、不民主，搞虚假论证；重大项目决策缺乏透明化、民主化、社会化，建设项目财务效益、经济效益和环境效益达不到要求。&&&&3．工程设计单位资质审查不严。设计单位的资质、级别不够，设计方案不够规范，设计质量难以保证，有重复建设现象。&&&&4．建设项目管理不严格，效益差。工程项目管理差，甚至盲目追求高标准，大量兴建“拍脑袋工程”、“政绩工程”、“形象工程”，导致投资效益差。特别是强化设计、监理责任和招投标管理的刚性约束不够。&&&&三、加强政府投资项目审计的建议&&&&（一）加强对各工程项目的宏观管理。&&&&1．强化工程合同管理。订立的施工合同，不得背离招标文件和中标人投标文件约定的施工内容和结算价格。合同订立后，甲乙双方必须严格履行、严格遵守。&&&&2．强化各项规章制度管理。要成立总指挥部，对各指挥部实行总管理。各指挥部政委、指挥长应由组织部发文确定，不能口头指定。要制定管理费用的使用办法，做到从严控制，结余有奖。&&&&3．强化工程建设专账、台档有序管理。各工程建设指挥部、各工程项目部法人要按会计法的有关规定建立资金管理专账，实行专人管理，同时对所有资料按档案法的有关规定建立台档，做到有人常抓，做到有序管理。&&&&4．强化工程项目进度管理。建设工程项目必须严格按设计规定工期科学施工，按程序办事，不得为了所谓的“面子”和“政绩”硬性规定该项工程在半年、一年内竣工；不要为了赶进度，导致工程出现凹陷、裂缝和漏水等质量方面的问题；不要为了赶进度，导致工程完工后资金缺口拉大，不得不“统筹兼顾”几个项目按比例支付工程款，而造成政府利息支出增加。&&&&（二）强化工程招投标监管力度。&&&&1．加强建设项目工程造价管理。在工程招投标和发包阶段，要充分利用报纸、电视等媒体向外界发布工程招标、承包信息，中标和承揽单位应当予以公示，增加透明度。对没有按规定进行公开招投标的，应责成当事人书面说明。违反法律法规的按有关规定进行处理。&&&&2．建设工程招投标机构要熟悉招投标法规和工程建设相关法规，必须具备相应的资质。进行招投标，必须严格执行国家招投标法律法规的规定。要健全招投标审批、备案、检查、处罚机制。招投标管理机构要加强对招投标全过程的监督，特别是投标人资格审查、“标底”编制、合同签定等重点环节。&&&&3．建设项目工程造价严把“四关”。把好工程量的核准关，审计人员要在工程决算审计中进行认真的调查和实地勘察，摸清施工情况，熟悉施工图纸、工程变更签证及合同等有关材料，对工程决算进行逐项审查验证；把好定额套用审定关，在实施审查签证中应按照定额及有关工程资料进行复核，在审查定额套用时，要审查定额套用的合理性、合法性，准确无误地使用定额核实工程造价；把好材料价差调整关，根据国家规定的建筑、安装工程材料定额消耗标准，对施工单位竣工结算中的材料价差进行审核，对定额中和招标文件中无明确规定的材料价格，应进行市场了解，并将了解情况与承包、发包双方对接；把好工程造价中取费的审核关，在计取各项费用时所确定的基数要符合地方文件规定，取费系数要与工程类别或施工企业资质一致，费用内容不得重复计算。&&&&4．要切实履行监督职能，及时纠正招投标活动不规范和违法行为。纪委、监察、审计等部门要加强事中监督，及时发现和查处招投标活动中的违纪违法行为；凡是采取化整为零或其他任何方式规避招投标，泄露招投标活动有关情况和资料，相互串通骗取中标，限制和排斥其他人投标的，以及在招投标活动中行贿受贿、弄虚作假的要严肃追究法律责任；出现暗箱操作，议标单价畸高的，应移送司法部门和纪检、监察机关查处。&&&&（三）突出抓好建设项目的四项审计。&&&&1．突出抓好事前决策科学性和前期招投标等事项的审计。侧重审查其执行过程，项目可行性研究报告，初步设计，工程概算、调整等审批是否严格按程序进行，分析决策的正确性，审查建设项目法人制、招投标制、监理制、合同制落实的合法合规性，从源头上控制建设成本。&&&&2．突出抓好事中财政财务收支和工程成本、造价真实性审计。侧重审查建设资金来源到位、拨付和使用情况，设备、材料采购成本及管理情况，工程造价等建设成本真实性情况，税费缴纳情况，货币资金使用和管理情况，工程进度及其效率情况，执行环保政策法规情况等。&&&&3．突出抓好事后及时性和效益性审计。侧重准确核实工程投资审计，审查竣工验收和决算，分析测评投资效益，包括经济效益、社会效益、环境效益等。对影响工程造价较大的变更和签证，审计机关要提前介入，必要时可参与隐蔽工程签证验收，了解现场实际情况，或者对重要工程尤其是隐蔽工程实行影相记录，保证工程建设的真实再现。发展改革、财政、监察和审计机关对政府重点工程项目实施全过程监督管理。&&&&4．突出抓好法人代表经济责任的责任性审计。侧重经济责任审计贯穿于项目建设的全过程，对建设项目法人在项目决策、招投标、财务管理、工程造价、预算和决算、投资绩效等进行审计。审查其是否存在决策失误、管理混乱造成严重损失浪费，建设过程中是否存在违法乱纪的问题，正确分析原因，评价责任，测评效益。同时，将政府建设项目投资审计结果报告党委、政府，作为组织部门选拔任用、调整干部的重要依据。&&&&（四）突出建设项目全过程跟踪审计方法。&&&&1．加强对建设项目的效益性分析和评价。投资项目已全部建成交付使用之后，既要对项目的投资决策、建设实施和生产经营全过程的投资效益进行审计，作好分析评价。又要总结项目建设的经验教训，提供反馈信息，为领导和有关部门提高投资决策水平和改进项目管理工作提供依据，发挥在宏观调控中的作用，同时，针对项目存在的问题，提出改进措施，促使项目提高投资效益。&&&&2．加大全过程跟踪审计力度。在全过程跟踪审计中，对工程预算、工程标底、合同洽商、工程变更及签证、设备、材料、索赔审核、工程竣工结算等送审资料要跟踪审计。监督在施工阶段严格控制工程款的支付，确保资金合理流动，降低财务费用，预防超付而引起财务风险。&&&&3．减少损失浪费，提高投资效益。对隐蔽工程、设计变更、工程签证、索赔等在实施过程中控制，使竣工结算虚增工程量，高估冒算等现象得到有效遏止。&&&&4．加强廉政建设。对审计人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，将给与行政、纪律处分；对构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。（雷明俊）
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