日09：04&&&&&&&&
高悦 刘雪莲&&&&&&&&来源：金融时报
　　自2007年成立首批村镇银行试点到2013年末，在全国已经成立了1000家村镇银行,在丰富和完善农村金融体系,规范和强化县域融资机制方面已取得了一定成效。村镇银行的宗旨是服务“三农”,在坚持市场化原则运行的基础上,大力支持社会主义新农村建设,加强农村金融市场的供给，自主经营、自担风险、自负盈亏。其主要的小额贷款业务对象为我国农村地区的广大农户和县域范围内的微型、小型企业。在村镇银行成立发展的不到8年的时间里，其小额信贷业务已经基本覆盖了当地的农村区域。从宏观指标上分析，我国村镇银行小额信贷业务呈现突飞猛进的增长，但由于其本身起步晚、资金实力不足、在县域根基不强,其主要贷款对象又是从事高风险、低收益的养殖业和种植业的农户和资信低规模小的小微企业。对这些贷款对象的信用记录不完整、信用评估工作未形成系统,农户和企业违约的信用风险较高，因此村镇银行在一定程度上存在很大的信贷风险敞口，并且信贷风险的管理和控制难度较大，反过来更加重了信贷风险隐患。
　　村镇银行小额信贷风险形成的主要原因
　　（一）受到自然因素制约
　　农业作为弱质产业，本身就有很大的风险性。我国农民一般从事种植业和养殖业，这些农业活动对自然条件的依赖性极强，其抵御自然灾害的能力差，同时农村区域对于自然灾害的保险欠缺，若发生自然灾害,损失难以避免。由此造成农民收入不稳定,信用风险发生概率必然增大。
　　（二）“羊群效应”和“逆向选择”引起的违约情况
　　在农村金融市场交易中的“羊群效应”是指经过连锁反应产生的农户或企业的信用水平降低而引起的违约问题。农村地区信息渠道单一闭塞、农民科学文化水平相对偏低、农户信用意识薄弱、法治观念淡薄。有些借款农户在申请贷款之前,就已经做好了拖欠贷款、恶意违约的准备,加之受农村地域风俗习惯影响，邻里乡亲相互比较和效仿思想根深蒂固,一旦身边有人违约拖欠贷款,极易发生连锁反应,引发更多农户故意违约行为的发生。
　　（三）村镇银行自身体系不完善
　　第一，自身管理体系不科学。村镇银行内部管理层缺少一套现代化的完整健全的风险管理体系。从经营模式上看，村镇银行沿袭着传统的商业银行经营模式，但其处于经济欠发达的农村地区，且经营业务属于不同于一般商业银行的新型业务,业务操作中风险的重点和难点都不同，沿用发起行原有的风险管理机制存在一定困难。村镇银行一般规模较小、内部员工有限,各个业务部门职能划分不明确,授权制度不完善,贷款审贷分离的制度在实际贷款业务操作中得不到切实的贯彻落实。这就加大了村镇银行小额信贷操作风险的可能性。
　　第二，员工学历和素质缺乏。从目前大多村镇银行的人员结构来看,董事会成员由发起行派送，而行长、前中后台工作人员一般当地招聘,经培训后上岗。这些当地招聘的业务人员本身的文化程度和素质相对不高、专业水平低、合规操作严谨性差、风险意识淡薄。小额信贷面对的是较贫困的农户,其受教育程度有限,因此员工的沟通能力十分重要,在这样才能及时为客户解答疑问、传授技能,同时，村镇银行内部缺少科学专业的培训体制,员工整体素质很难得到有效提高。
　　第三，缺少基层信贷员。村镇银行地处我国农村区域，其发放的小额贷款在地域上较分散，额度上属于小额，给基层信贷员调查、搜集、了解农户资料，对贷款农户的资金进行跟踪调查、监督管理造成了难度。在这个过程中，还要求其在必要的时候能够给农户和企业提供科学合理的多层次的生产、经营建议以规避风险。这对村镇银行信贷员的数量提出了要求。而村镇银行在基层信贷员数量上的缺乏给小额信贷带来了一定的风险隐患。
　　（四）监管措施和配套政策不健全
　　在村镇银行监管问题上，相关监管部门至今也没有制定针对村镇银行的全国统一的监管标准和准则,使得对村镇银行监管的判断、评价标准不一致。与国有商业银行相比较,村镇商业银行机构具有不同的产权制度、不同的区域性、不同的服务对象,这就决定了对村镇银行的监管具有独特性。对其监管不能完全套用商业银行的监管体系和方式,需要针对村镇银行设计一套单独的监管框架。
　　村镇银行有效防控风险的建议
　　（一）建立健全相关法律规范制度
　　完善的法律制度是防范村镇银行小额信贷风险最强劲的手段，也是优化农村金融制度环境的最有力的保障。目前,国家已出台的适用于村镇银行的相关法律文件有：适用国内银行业金融机构的《中国人民银行法》、《商业银行法》和专门针对村镇银行的规定《村镇银行组建审批工作指导》、《村镇银行管理暂行规定》等。但对于村镇银行这种新型金融机构，立法上很多方面都有缺失，例如在贷款违约方面，还应制定出全国性的特别针对农村小额贷款违约、失信行为的处罚规章制度和地方性农村金融规定。在个人征信立法方面，除了中国人民银行出台的《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》等一些部门规章和地方性法规外，法律和行政法规很少涉及征信和金融隐私保护方面的问题，所以，完善村镇银行相关法律制度是减小小额信贷风险的至关重要的一步。
　　（二）健全农业信贷风险补偿机制
　　第一，加大我国财政支农专项补贴力度。政府部门应提高农村补贴标准,加大农作物专项补贴力度,如粮食直补；扩大农资综合补贴范围,如针对市场波动提供物价补贴、农业生产资料补贴，或针对农业生产提供小型农田灌溉设施补贴等；开设支农补贴专项基金专户,落实“专款专用”；为发放的政策性农户贷款提供财政贴息；为支持农村基础建设发放的信用贷款给予政策性补偿。
　　第二，健全农业保险体系。2007年，国家财政开展对农业保险进行补贴的政策，中国人保、安华农业保险、中华联合财保等保险公司与中国再保险集团签订了政策性农业再保险框架协议。标志着中国农业保险机制进入了正轨。在此基础上，还应该促进农业信贷和政策性农业保险的结合,建立互补联动长效机制。首先，建立完整的农业保险机构体系，由政策性保险、商业性保险、合作性保险公司等组成的多层次的农业保险机构，通过农业再保险、农业灾害风险基金等渠道最大程度分散农业自然灾害风险。其次，各地方政府可以给予农业保险适当的税收优惠和办理农业保险的农户一定的财政补贴,如对承保了农产业发展的保险公司给予一定的财税政策优惠，提高保险公司开展各类农业保险的积极性，鼓舞农户积极投保,分散农户的生产经营风险,合理分摊由于农户违约造成的贷款损失和财产损失,提高村镇银行经营效益。再次，在农业保险体系成熟时期，可以组建专门针对农业发展的政策性保险金融机构,填补商业性保险公司不愿承保的农村市场空白。由地方政府牵头建立针对县级区域经济需求的政策性担保公司，来转移和分担农户贷款风险，为村镇银行小额贷款提供贷前担保和贷后风险补偿。
　　（三）个人征信制度和农户信用评级体系的建立
　　第一，从外部来讲，对于农户信用的评估应依靠我国个人征信制度。但我国的个人征信制度建立较晚,从上世纪90年代才正式开始引入。目前我国的征信模式主要是以金融机构牵头形成的征信体系。立法和监管都不完善，全国各地对农户信用信息的收集尚未形成统一的标准,在实际操作中更无法实现信用信息的共享。加强农村地区的个人征信体系制度的建设是防范村镇银行信贷风险的关键。在这方面可以适当借鉴美国相关的经验。美国是全球信用征信最发达的国家，在征信模式上采用的是市场化征信模式，即征信机构是独立于任何机构的私人公司，在经营中遵循市场化原则，追求利益最大化，并且主要经营项目只有个人信用征信业务。在立法上，美国制定了大量的专门规范征信活动的法律。如《信息自由法》、《公正信用报告法》、《金融隐私权法》等。首先，统一立法。征信活动要健康发展必须有统一立法。其中包括两方面，一是规范征信活动，二是个人信息主体权利的保护。其次，要完善监管立法。确定监管主体与责任等问题。村镇银行要想更好地服务三农，前提是保持自身的稳健发展，杜绝风险。完善信用征信体系是村镇银行的必经之路。
　　第二，从村镇银行内部来讲，目前，我国缺少一个全面的农村信用网络，必须研究并建立一种科学高效的、简单的农村信用评估方法,使得相关人员易于掌握并高效决策。目前，我国村镇银行大多做法是雇佣对当地农民熟悉的员工并和村干部合作，开展基层调查整合。而作为世界第一个村镇银行的孟加拉格莱珉银行的做法是增强农户之间的互相督促、联合开展五人联保,减少信用风险。这值得我国借鉴与参考。
　　另一方面,当地政府应通过政策促进当地的信用环境建设,建立农村信用评级机制。这是改善农村信用环境的根本，也是村镇银行积极探索建立科学、规范、简单、高效的农村信用评估方法的重要途径。目前村镇银行应尽量通过贷款审查量化的方法建立信用评级制，即列出可能对农户和企业还贷造成影响的因素，如农户或企业资产状况、在本行开设账户的情况、信用状况、经营状况、其他农户对其评价、贷款担保状况、贷款用途、产品市场状况和发展前景，以及产品受自然条件、技术、经济形势影响的情况等。根据实际情况确定每个变量的权重系数，对提出贷款申请的农户和小微企业，进行调查、评估，再决定是否发放贷款。同时，对于贷款农户和企业的评分情况、使用和归还贷款情况进行整理予以存档，由贷款管理部门逐步建立起对农户和企业的信用评估评级档案。
　　（四）解决贷款利率定价问题
　　长期以来，提供小额信贷的农村金融机构对于小额信贷的利率一向具有优惠色彩，国家对村镇银行的贷款利率实行下限管理,利率下限为中国人民银行公布的同期同档次贷款基准利率的0.9倍。我国政府也通过补贴性的政策，如发放低息贷款来支持收入较低的贫困农户。但是这些政策和措施并没有达到预期的效果，不良贷款率依旧居高不下，违约风险呈持续上升的趋势。其原因有二：第一，有些农户认为自己的贷款是国家扶贫计划中的一项，反正是国家的钱，还不还无所谓。第二，贴息扶贫贷款始终伴随着权力寻租，或被优先贷给了富裕农户，真正需要贷款的贫困农户却很难得到贷款。也就是说，廉价的信贷资源的分配极易受到非经济因素的影响和干预。
　　贷款利率定价问题的解决刻不容缓，不仅对于村镇银行而且对于其他金融机构同等重要。2013年7月，经国务院批准，中国人民银行发布了《中国人民银行关于进一步推进利率市场化改革的通知》，其主要内容为：自日起全面放开金融机构贷款利率管制，取消金融机构贷款利率0.7倍的下限，由金融机构根据商业原则自主确定贷款利率水平。
　　因此，村镇银行应建立浮动利率的贷款定价机制，用贷款利率覆盖风险，根据不同客户状况和市场变化提供不同的定价。利率浮动的根本目的是保障贷款的安全性、流动性和效益性。农业的弱质性决定了其生产经营对自然条件及生产经营环境有较强的依赖性，易受自然因素的制约和市场行情的左右。因此，与一般商业银行相比，村镇银行的贷款违约风险更大、更复杂。这意味着村镇银行要实现可持续发展，小额贷款要达到商业可持续目标,其贷款利率将高于一般商业银行的贷款利率。而从国际同类型机构的经验分析，在小额贷款的范围内,一般承贷人可承受的利率要高于商业银行贷款利率,关键是要能够顺利地获得生产或生活所需要的小额资金。在金融市场化的前提下，只要有相对充分的竞争,一段时间后,当金融市场接近均衡时,利率自然会从高而低达到合理的水平。
　　在这一点上，可以借鉴孟加拉格莱珉银行的做法。格莱珉银行的贷款利率大大低于高利贷者,但略高于商业银行,实行浮动利率制，目的是使利率覆盖风险。在具体操作上要结合我国实际国情和农村金融市场特点进行定价。由于村镇银行的贷款主要是针对服务“三农”的小额信贷，可根据农户贷款期限长短、农户贷款用途、农户的信用状况风险定价。这种定价可以加强农户还款意愿，有效避免非目标人群套取低息贷款现象，而相应利率带来的利润可以有效覆盖较高的风险成本。（作者单位：黑龙江大学经济与工商管理学院）
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