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公共工程跟 踪审计相关问题研究
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公共工程跟 踪审计相关问题研究
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“第三方审计”：好思路能否收获好结果
&&&&&&& 近日，广州市审计局局长张杰明表示，从今年起将对BRT、白云国际会议中心和地铁轨道交通项目进行绩效。
&&&&&&&& 所谓绩效审计，指的是人员采取现代技术方法，对公共工程和项目的经济性（Econ-omy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）独立地进行客观、系统的评估，向政府部门提出改进意见和建议。
&&&&&& 简单地说，经济性衡量的是节约程度，即以最低的资源消耗，获得一定数量和质量的产出；而效率性则是指投入产出的关系，务求从对一个项目的投入中取得最大的产出；而有效性指的是在已经有既定数量财政资金投入的前提下，原先所设定的目标是否得以实现。用通俗的话来讲，我们去医院看病，是希望把病治好，如果医生说我给你省钱了，却没有把病治好，那么即使符合经济性原则和效率性原则，却没有满足有效性原则。而绩效预算是希望在上述三个维度的框架下审视一项公共工程的表现，即使进行绩效之时，工程项目业已完成甚至运行了一段时间，貌似无济于事，但至少可以为政府今后开展类似的项目提供参考意见。
&&&&&&& 然而绩效预算需要依靠大量数据进行分析和判断，数据的获得程度和真实性如何得到保证，是我们有效开展绩效预算的前提。譬如，BRT项目，先不讨论用了13亿的财政资金是否符合经济性和效率性原则，如何衡量其疏导广州市繁忙时间交通拥挤程度的功效？是用繁忙时间BRT的载客量、BRT公交车的时速提升、体育西路地铁站的客流量和拥挤程度的变化，还是大街上行人的主观评价？审计局的官员可以回应说我们会全方位、多角度来建立绩效审计的数据观测体系，力求做到客观、公平地开展有关项目的绩效，并且是委托第三方进行。
&&&&&&& 即便这样，实行起来依然不无困难：首先，数据观察体系中，主观的成分比较大的话，会被人批评为有可能受到操控，从而达到官方所预期的审计结果；如果侧重客观数据，则未必容易获得：就以市审计局所公布的三个项目之中的两个为例，BRT项目与地铁轨道项目是存在很大的相关性的，我们设想可能会出现以下情况，如果BRT项目的绩效是好的，那么地铁轨道项目可能就是不好的，原因是BRT项目可能抢了相当部分地铁轨道项目的乘客，使得后者的经济效益欠佳，反之亦然！
&&&&&&& 总的来说，第三方审计，思路是相当不错的，可是要落到实处以取得预期的效果并不完全取决于该机构是否属于权威的学术机构。姑且勿论该学术机构会否因为是受市审计局的委托来从事绩效审计工作而在工作思路、工作方案选择乃至审核结果上受到政府部门的影响，单凭该学术机构的资源，能否取得对相关项目开展绩效审计所需要的财务数据，以及来自与所项目直接关联的主客观两方面的资料、文件，有待观察。
&&&&&&& 可以肯定的是，上述许多资料、数据和文件是来自于被审计机构以及政府主管部门，被审计机构和政府部门提供什么样的数据、资料和文件，该第三方审计机构或许也只能接受，除非有法律的规定：如果被审计机构不提供或者提供不完全的资料和数据，将要面临法律的制裁。根据现行《审计法》第32条规定，“审计机关”拥有这样的权力，而第三方，譬如说大学的研究中心，是否属于《审计法》所定义的“审计机关”？即使该研究中心接受了审计机关的委托进行第三方审计，但是法律上恐并不赋予其作为“审计机关”的地位，并不具备“审计机关”地位的第三方是否能够依法圆满完成委托方的绩效任务，让人怀有疑虑。
（作者是中山大学岭南学院财政税务系主任，教授）
责任编辑：熊艳丽&
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All Rights Reserved.(27)(19)(6)2星(0)1星(0)政府投资审计的时效性问题探讨
武汉市东西湖区审计局&&邓光华&近日，“上海假奶粉案”已经引发热议，造成较大影响，“雅培”、“贝因美”等知名品牌先后被曝光。贝因美品牌表示，上海市公安机关查实该非法行为发生在2015年4月之前。一般家庭大批量奶粉购买的周期最长的时间大约3-5个月，涉事奶粉已到流通领域销售完成。事隔9个月后再公布调查结果，要求对涉案乳粉立即扣缴、销毁，是否时间间隔太长？由此，笔者想到投资审计的时效性问题。何为时效性？时效性是指信息仅在一定时间段内对决策具有价值的属性。简单说就是同一件事物在不同的时间具有很大的性质上的差异,我们称这个差异性叫时效性。比如报纸、新闻节目,今天听了是新闻,明天听了就是旧闻,我们就说报纸、新闻节目具有时效性。本人长期从事政府投资审计工作，在政府投资审计中，时效性也值得我们每一个投资审计人员重视。一、政府投资项目的特点政府公共工程相对于企业和个人工程而言，具有以下几个特点：第一是公益性，即政府工程主要为社会发展服务，服务于公众。社会发展的总体和全局问题是政府公共工程必须考虑的主要因素，导致政府公共工程的投资目标缺乏具体明确性和可度量性，项目在目标管理和合同管理等方面存在很多困难。因难以明确并完全满足具体使用者和潜在使用者的需求，政府公共工程审批立项和投资规模的科学性和正确性等问题往往存在争议和疑问。第二是项目规模大，投资额高，受社会广泛关注。政府投资项目中大多为城市基础设施项目，如道路、桥梁、港口、机场、地铁等，项目周期长，时间跨度大，由此会受到多方面的影响，造成政府公共工程项目普遍存在权责不清等问题；第&&三是参建单位众多和建设过程复杂，时效性强。如建设单位、承包商、供应商、设计单位、监理单位等多家单位，建设过程含立项、勘察设计、前期报批手续、工程招标、合同签订、施工管理、工程变更、工程验收、工程结算、工程决算等复杂过程。而政府投资项目普遍都面临工期紧、任务重的实际困难，无一不是采取了超常规的建设节奏，有些工程更是边设计、边施工、边建设，违规操作比较普遍。二、传统政府投资审计工作面临的挑战长期以来，各级审计机关所开展的工程项目审计，主要包括两种做法：一种是事后概（预）算执行情况审计，另一种是事后竣工决算审计。对项目建完后的投资、质量、建设程序、招投标方面等的事后检查，是目前政府公共工程领域的主要监督内容。这种检查对项目整体监督而言是非常有必要的，也查处了一些违规违纪单位和个人，一定程度上为国家挽回了损失浪费，取得了有效成果。但是这种注重事后监督，忽视事前、事中监督的做法，就工程监管的目的而言，与被监督机构存在一定的空间距离，对违纪违规行为不能做到防患于未然，对资金运行过程中因使用不当造成的损失浪费，仅限于事后发表评价，只能预防同样的损失再次发生，却无法挽回损失，因而时效性差，难以体现审计监督的及时性和有效性。（一）、事后审计解决不了价款认定不合理的问题，审计收缴得不到法律的支持。根据《民法通则》、《合同法》、《招投标法》、最高人民法院公布的《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》等法律规定，投标单位中标并签订合同后，其权利义务即受法律保护，可以依据合同约定的价格取得工程款。审计机关、审计部门不可对中标并经合同约定的内容进行审计处理。即使发现了明显不合理的问题，甚至“猫腻”，如合同价款明显偏离市场价格，变更、签证价款认定不合理，签订了违背原合同原则的补充协议等现象，也只能追究甲方的责任。如果双方合同中未约定“按照审计部门的审计作为工程竣工价款”，则追缴工程款缺乏法律支持，导致国有资产损失难以挽回。（二）、事后审计解决不了建设单位管理不规范的问题，难以发挥审计的作用。当前建设管理不到位、监理不到位、施工不到位，甚至设计不到位等问题屡见不鲜。在工程建设的各个环节几乎都可能存在资产流失的“漏洞”。审计人员在事后审计时，因已时过境迁，不仅难以发现这些问题，即使发现了一些问题，如勘察设计深度不够、招标失控、合同条款不细致合理、对参建方监管不力等现象，但均已形成事实，且参建单位因合同履行完毕而退场，也难以补救。（三）、潜伏着较大的审计风险，难以有效规避审计风险。事后审计，审计人员看不到工程施工及有关物资设备进出、安装等具体过程，无法了解到工程建设全过程，对已签认的不合理签证等资料无能为力，事后监督影响力有限，对管理不规范现象无法及时提出审计意见和建议。常常只能将有关签证单、验收单等本应加以审计的资料作为审计依据，使资料背后的许多违法违纪问题经审计披上了合法的外衣，由此产生了相应的审计风险。三、积极开展政府项目跟踪审计，提高审计时效性开展政府公共工程跟踪审计很好地体现了刘家义审计长提出的审计是国家经济社会的“免疫系统”理论，是充分发挥审计&“免疫系统”功能的重要方式和途径之一，充分地体现了审计预警、揭露、抵御功能。政府审计工作在项目开始之时就介入监督，贯穿于建设全过程，对可研立项、设计、施工等进行适时监督，对于一些隐蔽工程及程序性的问题才有可能做到及时堵塞漏洞，减少损失浪费，优化审计质量和效果，提高审计的时效性。（一）及时性强，促进企业提升管理水平。跟踪审计中及时发现苗头性、倾向性问题，并及时提出有效的对策建议，要求被审计单位边审计、边整改、边提高，实现在过程中发现问题、纠正问题，使问题能够及时得到有效解决，克服了传统审计方式纠正问题的滞后性，促使被审计单位纠正工作中的偏差错误，提高管其理水平。（二）审计的深度更深，范围更广，有利于对工程造价和质量的监督。工程造价总是以一定的工程质量为前提的，离开了应有的质量，留下了质量隐患，即使造价最低也没有实际意义。在跟踪审计模式下，审计人员经常工作在施工现场，对工程的施工过程、形象进度等都能做到眼见心明。审计人员在采用抽查、核对等审计方法实施常规审计的同时，只要加以关注，就有可能发现有关的质量问题，并及时建议改进，从而防止工程质量问题的发生。（三）降低审计风险，有效防止项目管理的腐败行为。在跟踪审计的模式下，审计人员可以经常深入工程现场，能够观察到物资进出、设备安装、建设施工的具体过程。可以及时对设计变更事项的合法合理性进行审计，对材料设备价格的合理性进行审计，对签证单、验收单、隐蔽工程等进行审计，从而大大降低了审计的风险。使审计由“秋后算帐”转变为防微杜渐，从而有效防止了工程建设管理中的腐败行为。（四）加强对工程项目的全局控制，为下一步项目的效益评价打好基础。跟踪审计的成果除了“核减额”外，还有施工增加效益的成果，通过审计与项目建设系统各方面（包括设计、建设、监理、施工等）的相互联系和相互作用，产生出了新的、更优的整体功能，促进了更大的整体目标的实现。四、提高审计人员的自身素质，保证审计质量高质量的审计人员是审计质量控制的基础，确保审计人员的业务素质和职业道德水平，也是控制审计风险的关键。审计工作是一个复杂的专业性工作，要求审计人员不仅要具有独立性，能够公正地评价、监督，而且还要懂审计、会计业务，熟悉宏观经济、工程技术和计算机环境方面的知识。审计中要围绕推广“总体分析、系统研究、发现疑点、分散核查、精确定位”的数字化审计方式，逐步提高运用信息化技术查核问题、评价判断、宏观分析的能力，为审计工作的顺利开展打下坚实的基础。五、结束语要做好当前和今后一段时期的审计工作，必须要有新常态的理念，以科学发展观为指导，使审计事业始终保持旺盛的生命力。工作中，既要坚持以往的好经验、好做法，更要善于从经济社会发展的需要和自身的实际情况出发，及时调整和更新审计理念。应当在查找问题的同时，更加注重在服务上做文章，在督促被审计单位整改问题、促进规范化管理、服务领导宏观决策上下功夫。强调整改时效性，“审、帮、促”相结合，努力提升成果运用实效。&参考文献：1、《我国政府公共工程审计现状及模式研究》&&朱婵2、《建设项目跟踪审计实务》&&&&天职（北京）国际工程项目管理有限公司编著3、《关于“新常态”下做好审计工作的思考》&&梁正
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