实施PPP项目应有专业机构参与
用好PPP模式需做好前期工作
PPP（公私合作）模式从2013年下半年升温，不仅中央政府各部门开始力推PPP模式，地方政府也开始热衷该模式，拟上马的项目大为增加。PPP模式现已逐渐成为助推城市基础设施建设和公用事业发展的重要利器。但是，如果认为拍拍脑袋就能搞好PPP模式，那绝对是要出问题的。总结笔者实施过的类似项目的经验，PPP模式若要发展好，做好前期工作至关重要。
前期工作的重要性从一些项目案例中即可见端倪。福建某大桥BOT项目就是一例。该项目是上世纪90年代民营资本进入市政公用设施领域的一个典范。但是在20年间，政府和投资人之间总在扯皮。究其原因，表面上看是客观条件发生了变化，新建的几座大桥改成免费，影响了当初原本收费的该大桥的收益情况；投资人的诉求没得到满足，如投资人想要项目两侧的土地做开发被拒绝等。但更深层次的原因还在于前期工作准备不足。当时投资人与政府之间没有签订合作协议，只有一纸公文，很多情况和问题都没有预先考虑周全，也没有进行详细约定。在项目实施过程中，出现问题亦没有采取后评估等更加科学的方式进行解决。
当然，该大桥项目存在问题也与当时的历史条件有关，那时没有几个人懂PPP模式。现在PPP模式在我国经过30多年的发展和实践，应该说已经积累了相当丰富的案例和经验。但是，从笔者实施咨询项目的情况来看，许多地方负责人对于PPP模式还是一知半解，不能遵循其科学的规律和方法，表现最为突出的就是不按规矩办事和急于求成。举一个例子，东北某地实施一个特许经营项目，政府希望在2个月内完成招标工作确定投资人。实施方案中有关项目条件的设定上，政府有关部门坚持按照其之前与投资人接触所知晓的情况，设定较高的条件，考虑不够周全。同时，招标文件也未经各部门详细讨论就仓促发售。结果因项目条件设定太高导致参与投标的人很少。在谈判过程中，政府方面看到40多页的协议就觉得太过详细，认为应当大幅精简，总希望几个小时就搞定谈判，对于一些存在分歧的问题，不愿意深究，直接答应投资人的条件或者不进行约定，留下很多隐患。在后期执行过程中，遭遇投资人违约，项目推进十分缓慢。
无数的项目案例均能够说明，如果前期工作不愿多花一点时间细致准备，那么后期实施过程中若出现问题，就算花费数倍甚至几十倍的时间可能都解决不了。时间的损失只是比较小的一方面。在实践中，因为前期工作缺失或者没做到位，导致后期遭受巨大的经济损失或造成政府信誉无可挽回的损害的案例更是比比皆是、触目惊心。因此，现阶段要想真正推广好PPP模式必须充分重视前期工作。前期工作涉及的项目可行性论证、尽职调查、财务测算、实施方案编制和上报审批、协议拟定、招商文件发布、谈判、签约等各个环节都不能掉以轻心，其中特别要注意把握好以下几个关键点。
首先要算清财务账。财务账是PPP项目的核心问题，主要是关于价格、补贴水平和其他优惠政策等商务条件的设定，实质上就是投资人的回报问题。投资回报既要考虑公共利益，又要保证投资人合理的收益。回报太低，吸引不了投资人；回报太高，对政府领导形成政治压力，财政最终也无力承担，扯皮就在所难免。算清财务账的前提是做好尽职调查，要对项目有关投资、设计、技术、工艺等各方面搞清楚。如果是已有资产转让项目，还需要对项目以往的运行情况进行深入调查，对历史运行成本费用情况进行掌握。通过编制财务模型，采用通行的现金流折现的方法，可以测算出不同收益率水平对应的价格，并将测算结果与行业水平进行横向比较，评估回报水平的高低，为设定项目商务条件特别是利益分配机制提供基础，做到心中有数。
其次做好招商准备工作。要通过竞争机制，让投资人之间充分竞争，产生一个较为合理的价格和补贴水平，从而使投资回报处于合理区间。为提高竞争度，应当做好招商准备工作。要准备好招标或招商文件，文件要全面而详细，包括投资人须知、相关协议和参考资料等，文件编制过程中应邀请相关政府部门进行充分讨论和修改完善。同时，要加大宣传力度，在重要的媒体上广泛推介，向行业投资人进行介绍，争取吸引更多的投资人参与。
最后是签订完善的协议。协议是规范PPP项目合作双方最重要的法律文件，前面提到的福建某大桥项目根本就没有协议，这是导致后来长期扯皮的重要根源。一个好的协议应当是全面而完善的，其重点主要在于划清责权义务、设计好利益分配机制、界定好项目风险和解决措施。划清责权义务，就是要把投资人投资建设范围、维修维护责任、建设和运营要求等约定清楚，政府方应承担的责任也要界定好。设计好利益分配机制，就是要做到合作共赢，使投资人的收益保持在合理范围。如北京地铁四号线PPP项目的协议中就规定，如果实际客流连续3年低于预期客流，政府要向PPP公司进行补偿；如果实际客流超过了预测的客流，PPP公司要把利润和政府进行分享。界定好项目风险和解决措施，就是尽量将各种可能发生的情况都进行考虑，包括对各方有利和不利的情况、不可抗力、各方可能存在的违约情况等，并规定相应的具体可行措施。
PPP模式的运作是一件非常专业的事情，需要专业的团队和组织。仅凭一知半解，凭着感觉来实施，很难达到理想的结果。因此聘请专业机构协助项目实施是一个可行的方法，可以达到事半功倍的效果。我国第一个轨道交通特许经营项目——北京地铁四号线PPP项目之所以能取得成功，原因之一就是使用了专业的顾问团队。在该项目长达2年的前期工作中，始终有一个包括咨询机构、律师事务所、技术顾问和财务顾问等在内的顾问团队在提供专业服务。相信随着PPP模式的逐步推广和人们认识的不断提高，越来越多的人会意识到前期工作的重要性，专业机构的作用也能得到更多的发挥。
（日《中国建设报》）
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以上网友发言只代表其个人观点，不代表新浪网的观点或立场。PPP项目所在地的融资平台公司和国企不能参与是什么意思？中国建筑下属数字局可否合作PPP项目？
因PPP项目还不成熟，对于中国建筑大建筑国企来说，需要深度学习，但是《操作指南》中提到PPP项目所在地的融资平台公司和国企不能参与，是不是所有国企不能参与？
谢邀，简单谈一点自己的见解。属当地政府管辖的国企不能参与，外地所属的国企和央企可以参与。财政部12月发布的《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》（以下简称“PPP操作指南”）第一章第二条提到的是“本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。",这里面很关键的修饰词是“本级政府所属”，这就意味关键是看管辖权。当地融资平台和属当地国资委管辖的国企是不能参与的，不受当地政府管辖的央企或者其他地方国企是可以参与该地PPP项目的。这样的限制主要是为了防止PPP项目成为变相的地方融资平台，43号文刚刚规范的债务结构又要被打乱。如果管理权限在当地，政府和企业很容易串通，以PPP项目的融资行地方融资平台之实，PPP的意义就不大了，长久看也容易形成新的地方债问题。中国建筑是央企，属国务院国资委直接管辖。不是特别清楚中建的内部管理结构，正常情况下，数字局是中建下属一部分，如果没有在当地特殊的管辖关系，其参与资格可以视同集团名义。另外，PPP项目属于规模较大、投入资金较多的项目，参与应当也是需要集团批准的，所以这样说应该可以。按照"PPP操作指南"的精神，中建有资格参与多数地方政府的PPP项目。这个限制主要指地方政府的PPP项目，中央政府牵头的PPP项目暂时还没有，如果有的话肯定影响很大，会由中央政府自己协调或者出台一个专门的新的办法。
作为实践人员只能说。部里前脚出的指南，后脚以国务院的 名义出了42号文。两份文件里面对这个问题的说明是不一致的。前者很明确，后者很这样说的 “
对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订方式，明确责权利关系。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资。”所以说，这件事情见仁见智，简单来说42号文相较指南稍微放宽了一些。所以你自己可以理解一下。至于中建系能不能，，我能说现在我们谈的社会资本方有中建系嘛。
ppp模式是为了帮助地方政府解决债务问题，所以规定地方融资平台不能参与，因为地方融资平台如果负债还是需要政府来还 。 如果地方融资平台成为独立的自负盈亏的企业，和政府脱离关系，这样也是可以的。
只有不是本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业，具有一定的融资能力都可以做。
《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》社会资本不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。北京市的项目，河北省可以做。朝阳区政府项目，海淀区可以参与。北京市的项目，央企可以参与。
日，财政部等20部委联合下发《关于组织开展第三批PPP示范项目申报筛选工作的通知》，该通知第一次公布了完整的PPP项目评审标准(下称《评审标准》)。（一）PPP相关参与主体是否适格。有下列情形之一的，不再列为备选项目：1. 【政府方】国有企业或融资平台公司作为政府方签署PPP项目合同的；2. 【社会资本方】未按国办发〔2015〕42号文要求剥离政府性债务、并承诺不再承担融资平台职能的本地融资平台公司作为社会资本方的。也就是说，国有企业或融资平台公司既不能作为ppp项目的实施机构，也不能作为社会资本方参与ppp项目，但是可以作为政府方的出资代表参与ppp项目。一、关于国有企业或融资平台公司能否作为实施主体参与ppp项目，各部委文件规定不同1.发改委则认为行业运营公司或其他相关机构也可以作为项目实施机构。发改委于2014年12月发布《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，规定：“明确实施主体。按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作”。2.《基础设施和公用事业特许经营管理办法》则规定县级以上政府可以授权有关部门或单位作为实施机构。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》由国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行六部委于2015年4月发布，是目前关于PPP项目实施机构的法律效力最高的规定，其十四条规定：“县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围。”按照通常理解，此处的“单位”不仅包含事业单位，还包括国有企业等其他相关单位。二、实务中，主要的争议集中于行业运营公司、其他相关机构、其他单位能否为项目实施机构。各地方的国有企业、政府平台公司、国有控股企业都在争抢成为PPP项目的实施机构。这些企业在PPP项目实践中积累了不少经验，有的国有企业还是PPP项目所在行业的龙头企业、行业运营公司，应该有能力担任PPP项目的实施机构。其次，国有企业、政府平台公司、国有控股企业在不能以社会资本的身份参与本级政府辖区内的PPP项目时，并不愿意放弃参与PPP项目，都在寻求不同的途径参与PPP项目，以获得利益。以项目实施机构的身份参与PPP项目，是上述企业参与PPP项目的途径之一。三、同时，各地方政府在授权或指定实施机构时，操作也不一致。有的地方政府则是取财政部、发改委关于实施机构主体规定的交集，认为只有政府、政府指定的有关职能部门和事业单位能作为实施机构。PPP模式是政府和社会资本合作，政府是PPP模式中不可缺少的参与方，按照通常理解，政府是国家公共行政权力的象征、承载体和实际行为体，项目实施机构是具体PPP项目中的政府方，按照这一逻辑，国有企业、政府平台公司不能成为PPP模式中的项目实施机构。有的地方政府取财政部、发改委关于实施机构主体规定的合集，认为政府、政府指定的有关职能部门和事业单位、行业运营公司或其他相关机构、有关部门或单位都可以担任PPP项目的实施机构。实施机构在PPP项目中的角色类似又不同于采购代理机构在政府采购中的角色，实施机构必须在政府授权下才能开展相应活动。因此，实施机构在PPP项目实施中仅仅为代表政府一方，只要有政府授权则可，不一定必须要政府本身参与。根据国情，国有企业、政府平台公司在很多领域都享有一定的特别权力，大量基础设施项目都是由其牵头完成，其担任PPP项目实施机构也是可行的。而且，由于实施PPP项目利益不大而责任重大，政府部门和事业单位担任PPP项目实施机构的积极性不高，往往政府部门更愿意让国有企业、政府平台公司担任PPP项目实施机构。而根据最新出台的标准，作为政府方与社会资本签署ppp合同的就是ppp项目的实施机构，也就是明确指出国有企业或融资平台公司不能作为ppp项目的实施机构。否定了发改投资[号“行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构”的说法。更多关于ppp项目的相关知识，见微信公众号：ppp小白日志
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根据业务需要，市城投公司拟开展PPP项目试点工作，需公开遴选市政公用项目PPP模式的咨询机构，请具备相应资质要求的咨询机构积极参与。现将遴选事项公告如下：
一、试点项目性质
试点项目为非经营性项目，项目自身没有现金流和收益。
二、咨询服务工作内容
为非经营性项目试点PPP模式提供咨询服务，具体为：
（一）根据武汉市及相关部门审批要求，编制试点项目PPP实施方案；
（二）在政府相关部门指导下，对项目进行物有所值评价和财政承受能力论证；
（三）协助完成PPP实施方案、合同及其他相关手续的报批工作；
（四）起草PPP项目合同，协助各参与方全面完成合同签署；
（五）PPP项目实施过程中的其它咨询服务。
三、报价及付费
因PPP处于试点阶段，面临着不确定性，咨询服务采取分内容报价及支付方式。如咨询服务中途终止，根据咨询机构实际完成的工作量据实计费付费。咨询机构不可对未承担的工作量主张付款或追索权利。
四、资质条件
咨询机构应同时具备如下资质条件：
（一）入选国家、省级或副省级以上城市PPP咨询机构库。
（二）工程、财务等咨询服务类甲级（或相应等级）及以上资质。
（三）有PPP项目咨询业绩和经验，年承担过5亿元以上规模的非经营性项目的PPP咨询服务工作，需提供书面证明材料。
（四）组织或参与国家PPP政策研究和培训，熟悉PPP政策，了解PPP模式，熟悉武汉市政策环境。
五、参与方式
（一）请有意参与遴选的咨询机构先提供电子版报名资料，将加盖公司公章的报名意向函扫描件发送至邮箱（），并提供以下信息（包括但不限于）：单位简介、营业执照、资质证书、上述资质要求的证明材料、联系人电话、电子邮箱等联系方式。我公司视收到邮件为正式报名。后期要提交书面版报名资料，需提供原件，原件经审核后退回。
（二）报名时间：日-2月21日。
（三）报名截止后，我公司将会把遴选方案以电子邮件形式发送给各报名单位，请按照遴选方案的要求，在指定的时间内，递交参选资料，我公司遴选评审小组将组织对参选文件进行评选。
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