第4期-关于如何判定“不得以低于成本的报价竞标”的思考
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第4期-关于如何判定“不得以低于成本的报价竞标”的思考
关于如何判定“不得以低于成本的报价竞标”的思考
　　《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招投标法》）自日开始实施以来，在规范招投标活动，保护国家利益、社会公共利益和招投标活动当事人的合法权利，提高经济效益，保证工程质量等方面已经发挥并正在发挥着积极的作用。但《招投标法》在贯彻实施过程中仍有某一些具体条款特别是在执行《招投标法》第33条关于“投标人不得以低于成本的报价竞标”的这一法律规定时，感到难以把握。　　 近年来，有些施工企业违反“投标人不得以低于成本的报价竞标”之法规，采取过低报价投标的不正当手段取得工程承包权，由于投标价格过低，不能保证必要的工程成本，造成工期滞后，工程质量低劣，楼房、桥梁倒塌事故时有发生。此外，在招投标活动中不顾工程质量的“暗箱操作”，不但严重地扰乱了建筑市场正常的经济秩序，而且扭曲了工程质量与工程成本以及造价与工期的辨证关系。　　 “百年大计，质量第一”。可见，工程质量是评判产品或工作优劣程度不可或缺的重要指标。而质量与成本则是相辅相成的，没有工程成本的工程造价，也就不能满足招标文件的质量要求。不顾工程质量降低成本与造价（价格）是不可取的。反之，没有工程成本的工程造价，招标文件规定的合理工期、质量、价格等也同样不能实现。因此，在招投标活动中，如若不遵循《招投标法》第33条“不得以低于成本的报价竞标”的法律规定，而一意孤行，必将破坏成本与质量、成本与工期的辨证关系，这必定会严重地扰乱北京市的建筑市场，必须加以整顿和遏制。　　 为了与国际招投标接轨，使北京市的招投标活动尽快融入世界贸易组织基本法律原则之中，抓住机遇，应对挑战，北京市建设行政主管部门提出，对《招投标法》第33条“投标人不得以低于成本的报价竞标”的深刻内涵，进行学习、研究和探讨，并成立课题组进行专题调研。　　 课题组认真学习和研读了《招投标法》，并拟订了调研提纲，先后走访了中建一局、中建二局、北京城建集团、北京住总集团、中关村建设总公司、北京市城市建设开发总公司等建设、施工单位，对如何理解《招投标法》中的“不得以低于成本的报价竞标”进行了深入座谈。依以为基础，课题组已于2001年10月完成此课题。并以调研报告形式呈报北京市建设行政主管部门。现就对此课题的认识与观点受课题组委托 ，与各位同仁进行交流、切磋，以求共识。情况报告如下。　　 一、业内人士对“不得以低于成本的报价竞标”的认识　　 在调研的过程中参加座谈的人员在肯定《招投标法》实施以来所取得成效的同时，更多的是对《招投标法》中第33条在理解与认识上的不尽一致，主要有三种不同认识：　　 1、有人认为，在工程投标阶段不存在成本。理由是“大厦尚未施工，成本从何谈起。”因而不存在以低于成本的报价竞标；　　 2、在调研、座谈中多数人认为，投标报价阶段应该存在成本计算问题，并且还应计算出企业的个别成本，作为投标报价的依据，但感到缺乏可操作性；　　 3、还有人认为，“不得以低于成本的报价竞标”中的“成本”不明确，到底指的是什么成本？　　 当然，座谈中还有许多种认识，上面三种认识只是我们归纳、总结并认为需要探讨，尽快取得共识的认识问题。那么，针对上述三种认识，应如何理解和把握呢？对此，课题组愿抛砖引玉。　　 无庸赘述，建筑产品在市场经济条件下也是商品，其价格构成同其他商品一样，也是由成本、赢利组成。但应该说，在招投标阶段计算的成本，不是建筑产品的实际成本，而应是投标人按照招标文件的有关规定及根据现行定额等资料，计算出的预期成本。之所以业内有些人士认为，建设工程在招投标阶段不存在成本，及也有人认为，“不得以低于成本的报价竞标”中所说“成本”不明确等微词就是对工程实际成本和工程概预算成本的内涵及其成本水平的认识不清所至。　　 在建筑产品形成的不同阶段，存在着实际成本与概预算成本之分。工程实际成本（亦称工程制造成本）就是指施工企业在施工过程中实际发生的全部生产费用和施工管理费用的总和；概预算成本，则是指未来产品价值的一部分的货币表现。它是参照现行的概预算定额及与之相应的各项取费标准，预先计算出的生产该产品所必须耗费的工程直接费用和工程间接费用之和。招标人或中介机构（咨询公司）在编制标底时，由于受现行体制制约，多参照概预算定额所规定的社会平均成本水平作为计算标底价的依据。众所周知，在建筑行业内不同企业生产同种产品所消耗的成本费用是不相同的，因而形成各自的个别成本，投标人往往以个别成本作为计算投标报价的依据，这也是市场形成价格的客观要求的。因此，我们认为《招投标法》中所言的“不得以低于成本的报价竞标”中的成本，即是指投标人的个别成本。　　 二、对工程成本与工程价格构成分析　　 如前所述，在调研座谈中虽然多数人士认为，在招投标阶段应计算成本，尤其是计算出个别成本，只是感到缺乏可操作性。我们认为解决这个问题，应从工程成本与工程价格构成入手，对成本与价格构成作出理性分析。　　 成本是保证工程质量的重要指标之一，其构成是否合理是投标报价的关键；成本又是商品价值量不可缺少的重要组成部分，它是维系产品简单再生产的最低临界点，依据马克思的商品价值构成理论，成本的理论公式为C+V，即它包括施工过程中所消耗的生产资料的价值和活劳动创造价值后的劳动补偿价值。按照现行规定，建筑安装工程的成本费用包括与此公式相对应的直接工程成本费用和间接工程成本费用。其中：　　 直接工程成本费用按现行规定（详见建设部建标［93］894号文），是由直接费、其他直接费和现场经费组成。　　 直接费，是指直接消耗在工程实体中的成本费用。它包括：人工费、材料费和施工机械使用费；　　 其他直接费，是指上述直接费以外在施工中发生又与直接费有关的其他费用。它包括：冬雨季施工费、夜间施工增加费等成本费用；　　 现场经费，是指为组织与管理施工现场所需要发生的管理费用。它包括：临时设施费和现场管理费。　　 间接工程成本费用按现行规定，是由企业管理费、财务费用和其他费用组成。　　 企业管理费，是指企业或企业集团为加强企业管理所必须发生的管理费用。它包括：管理人员的基本工资、差旅交通费、办公费等成本费用；　　 财务费用，是指企业或企业集团为筹集资金而发生的各项成本费用。它包括：企业短期贷款利息净支出、汇兑净损失、金融机构手续费等成本费用；　　 其他费用，是指按现行规定（详见建设部建标［93］894号文），应支付的定额测定及编制管理费以及按隶属关系规定，应支付给上级主管部门的管理费。　　 需要指出的是，成本构成中的间接成本费用，是施工企业为组织与管理施工生产所必须发生，而又不便于按工程直接成本具体计算的费用支出，它是计算工程成本费用构成不可或缺的组成部分。但不同企业间，由于管理水平不同，其管理费用也有很大差异，因而在投标报价中间接成本费用也是投标人竞争的重要内容之一。由此我们不难看出，直接成本和间接成本虽然均为成本构成中不可缺少的组成部分，但在建筑安装产品价格构成的资源要素中，直接成本费用要素（即人工、材料和机械台班）消耗，是直接对产品质量起保障作用的要素；间接成本费用要素（即企业管理费、财务费用和其他费用）消耗，是产品生产中必须发生，而又不便于直接摊入直接成本的成本要素。通过上述对成本构成的简略分析，可以看出，在投标报价阶段对工程成本不但可以定性而且可以定量。那么，如何对“不得以低于成本的报价竞标”进行定量分析与判定呢？　　 三、对“投标人不得以低于成本的报价竞标”的分析判定　　 国家计划发展委员会等七部委，依据《中华人民共和国招投标法》联合制定了《评标委员会和评标办法暂行规定》（以下简称《暂行规定》），该规定中第21条与《招投标法》第33条对“投标人不得以低于成本的报价竞标”的条款内容是完全一致的。虽然《暂行规定》第29条对评标方法做出了规定，即评标方法包括经评审的最低投标价法、综合评估法或者法律、行政法规允许的其他评标方法。但是这里同样回避了如何运用“经评审的最低投标价法”进行具体操作的具体方法。因此，同样需要对评判投标人是否以低于成本的报价竞标进行量的规定。　　 首先，价格是价值的货币表现形式，商品的价值是凝结在商品中的人类无差别的劳动，商品的价值量是由社会必要劳动时间决定的。成本是商品在生产和流通中所消耗的各项费用的总和，是商品价值C+V的货币表现。成本是价格形成中最重要的因素，如果价格不能补偿C和V的消耗，商品的简单再生产就会中断，更不可能保证社会经济发展而需要的扩大再生产。因为成本是价格的最低经济界限，因此，《招投标法》中规定“投标人不得以低于成本的报价竞标”是符合价格必须能够满足企业补偿物质资料支出和劳动报酬支出的最起码要求。　　 其次，我们注意到，无论采取哪种成本计价，在“定额量，市场价，指导费”的原则指导下，在招投标活动中，各施工企业遵照前述的成本与价格构成的现行规定生产（制造）同种类型结构的产品时，其成本构成的具体价值量也会是各不相同的，这就会形成事实上的个别成本，这也正是投标人计算投标报价进行竞争的基础依据，投标人这种以个别成本在行业通过招投标形式开展的竞争，不但有利于《招投标法》的贯彻执行，而且也有利于促进工程建设中的高新技术的采用和社会平均成本消耗的降低。在正常情况下，若商品售价（或称投标报价）高于生产（制造）成本，商家（或称中标人）就会获得相应的经济效益；反之，则亏本。成本在招投标活动中是客观存在的，它在价格构成中不但可以定性而且可以定量。那种认为“大厦尚未施工，成本从何谈起”的见解是不可取的。那么，实践中又应该如何运作呢？　　 通过上述分析，我们认为，当投标人的投标报价明显低于其他投标人的投标报价或在有标底时明显低于标底时，对该投标人是否以低于成本的报价竞标，可区别不同情况，采用下述不同的定量分析方法进行判定：　　 1、幅度修正系数法　　 通过对各投标人的投标报价进行分析，当可分析出各个投标人的成本价时，可以投标人的平均成本或合成成本价乘以幅度修正系数作为参考值，进行评判。具体作法是：　　 (1)当没有标底时，将投标人中的最高成本价与最低成本价去掉，将剩余的投标人的成本计算平均值，再乘以一个幅度修正系数，其计算式为：　　 评判标准＝
　　 幅度修正系数――――（1）　　 式中：n为投标人个数；　　 幅度修正系数由评标委员会根据工程具体情况和当时市场价格情况加以确定。或者也可参照成本降低率计算，一般可控制在92－95%内考虑。　　 （2）当设有标底，且标底与各投标人的成本价均能从报价中分析出来时，可采用以标底成本价与投标人的平均成本价各占一定的比例作为合成成本价，再乘以一个幅度修正系数，作为参考值，进行评判。具体做法是：将投标人中的最高成本价与最低成本价去掉，将剩余的投标人的成本计算平均值，再将标底成本和投标人平均成本分别乘以相应的权数（其权重比例可按投标人成本价的平均值占60%；标底成本价占40%），再乘以一个幅度修正系数，其计算式为：　　 评判标准={标底成本价*权数
　　 　　 *权数}*幅度修正系数――（2）　　 式中：n为投标人系数；　　 幅度修正系数见公式（1）。　　 当投标人的成本价低于上述评判值时，就应判定该投标人以低于成本的报价竞标。　　 2、社会平均先进成本价法　　 当没有标底或从投标报价中不易分析出成本价时，由市造价管理部门或权威机构发布社会平均先进成本，以此作为一个参考值。当投标人的投标报价大于或等于社会平均先进成本时，应该判定为不属于“以低于成本的报价竞标”之列，应被推荐为中标候选人，反之，当投标人的报价小于社会平均成本时，就表明其报价极有可能低于其成本，就应要求其提供有关材料以证明其成本的真实性，若其无法提供被评标委员会认可的相关材料，则应判定其属于“以低于成本的报价竞标”之列。　　 采用此方法时，对社会平均先进成本的准 确性要求很高，因为它直接关系到投标人的利益，另外，对于那些不是明显低于社会平均先进成本的投标报价必须要进行认真的分析，不能只是进行简单的比较。　　 3、三个最低标的平均成本价法　　 加入WTO后，国外的工程承包商必然会进入我国建筑市场，根据国际上低价中标的惯例，我们还可选投标人中最低标的成本的平均数作为评判投标人的投标报价是否低于其成本的标准。　　 以上三种方法适用于不同的情况，具体运用时应具体分析。同时，由于有些方法可能还缺少一些实践经验，还有待于进一步完善。工程建设招投标活动中无论是招标、评标、定标、还是投标报价，都面临着与国际接轨和低价中标的应对与竞争，结合《招投标法》如何把握建筑业面临的挑战，更是需要我们加以继续探讨的课题。　　 总之，上述观点和方法，仅是课题组为使“不得以低于成本的报价竞标”这一法规内涵作出的量化分析，其判定方法还有待招投标实践的检验，更需要业内专家、同仁从不同角度对我们的观点与方法，提出批评与指正性的意见与建议，以利于继续探讨、完善。为此，我们认为，更需要多种政策环境的配套改革。　　 四、推行“不得以低于成本的报价竞标”的配套改革　　 为推行上述判定方法的实施，避免出现因超过限度的低价中标而扰乱建筑市场的局面，我们认为，加强和规范招投标活动中的条件（环境）建设，是十分必要的。 　　 （一）要树立正确的市场运行观念，不断推进理论创新。　　 在贯彻《招投标法》的市场运作中，要创造市场主体平等使用生产要素的环境，在更大程度上发挥招投标市场在资源配置中的基础性作用。为此，必须树立正确的市场运行观念，少一些行政干预，“官员”参与运作，多一些监管、服务市场职能作用的发挥，对招投标双方在市场运作中的不规范行为，需要依法施政，要根据具体情况实施相应的政策、法规引导，以宏观调控为手段，调整发包与承包方的价格关系，以此来推进《招投标法》特别是“不得以低于成本的报价竞标”条款的正确实施。在树立正确观念和加强宏观调控的同时，来不断地推进理论创新，以正确的理论为指导，合理界定招投标中的中标价以及招投标中市场价格机制的形成，特别是研究招投标中合理低价的形成机制，都具有十分重要的现实意义。只有理论创新才能不断地更新观念、实事求是、与时俱进，引导招投标市场运作的健康发展和《招投标法》的贯彻实施。　　 （二）要严格执法力度，不断完善配套法规体系　　 在社会主义市场经济条件下，招投标中的价格竞争是正常的，是“以市场形成价格为主的价格机制”的不竭动力，但是市场中的压价竞争特别是低于成本价的竞争，都会造成合理标价的扭曲，因此，加大对现行法律法规的执法力度，使盲目竞争变成公平、公正合理竞争，真正形成有法必依，违法必究的市场竞争氛围，是使《招投标法》、《价格法》和《建筑法》等法律法规，得以贯彻执行的有力保障。为要规范建筑市场和市场主体的经济行为，制定必要的与上述法律相配套的法规、规则和暂行规定等，使之逐渐形成科学的法规体系，是遏制低于成本价竞标的需要，是继续整顿和规范建筑市场经济秩序的必然要求。　　 （三）建立﹑推行工程实物量清单报价制度　　 为改革现行招投标中标价的确定，适应加入WTO后国内建筑市场在招投标中实施低价中标的客观要求，建议建设行政主管部门尽快试点或出台适应本地区情况的“工程实物量清单报价”竞标制度和办法。　　 （四）建立履约担保制度　　 实行低价评标定标，是国际建筑业通行的规则，中国已加入世界贸易组织，与国际接轨，采用国际通用的市场规则不可避免。为保证投标人在中标后能够满足招标文件的实质性要求，规范投标人中标后的履约行为，建议尽快建立履约担保制度，在签订施工合同时，规定业主和中标单位应有工程总造价一定比例的履约保证金，以此增加对建设工程当事人履约的约束力，降低追究违约责任的成本，转移当事人无法承担的风险。　　 （五）加强行业管理，严格市场准入制度　　 近年来，之所以不断出现重大质量、安全事故，一个很重要的原因就是建筑业资质等级管理不严格，越级承包，无证施工屡见不鲜。一些工程项目招标时违反国家基本建设程序，规避招标，即便招标，也是走过场，流于形式。为加强行业管理和职业道德建设，建立在工程建设行政主管部门指导下的行业自律组织或协会来规范、协调行业行为，如为严格执行“投标人不得以低于成本的报价竞标”，行业自律组织应主动制定实施严格的市场准入制度。严格限制那些工程质量业绩低劣的施工企业进入建筑市场，使建筑市场得以良性发展；应提倡合理低价竞标，中标不应以牺牲质量、工期为代价，也不应以牺牲利润为前提。通过建立相对独立的行业自律组织或协会来规范管理，实现行业自律。　　 五、结束语　　 课题组虽然为撰写此文进行了调研作出了努力。仍深感尚有不尽人意之处，如判定方法需要实践的检验，所举配套改革也应具体化等。但我们仍然期待着各位领导及朋友们的大力支持！恳请各位不吝赐教。　　 让我们在十六大精神的指导下，同心协力，与时俱进，使调研成果不断完善并能服务于招投标实践。
　　 （北京市工程造价管理协会课题调研组）
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如何做好当前价格认证工作的思考
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