中国PPP项目风险公平分担--《清华大学》2010年博士论文
中国PPP项目风险公平分担
【摘要】：PPP(公私合营,Public-Private Partnership)模式能够减轻政府财政压力、满足公共基础设施建设和提高投资管理效率。但政府和投资企业在风险分担和收益分配等方面要求不同,谈判过程旷日持久。很多时候某一方由于双方地位的不平等和对项目建设的紧迫性等原因被迫接受对方要求,却在实施中因为承诺不能兑现或发生其它风险而出现争议,以至国内目前只有少量PPP项目能正常运行。在基础设施建设压力巨大的中国,因此迫切需要建立一套合理的PPP项目风险公平分担机制,以提高私营资本投资基础设施建设的效率。
论文首先通过文献综述和案例分析等方式,识别出分担不明确但值得探讨的符合中国特定环境的重要风险作为研究对象。最终确定的风险共有37个,包括14个国家级风险、7个市场级风险和16个项目级风险,涵盖了中国以往失败PPP项目中导致项目损失的重要风险、以往关于中国PPP项目风险研究中风险分担不明确的风险和现有可参考的风险分担方案中分担不统一的风险。
论文其次通过两轮的德尔菲调研,调查中国PPP项目风险的重要性和合理分担。结果表明,所选取风险的危害程度要比发生概率大得多,国家级风险和市场级风险的重要性要比项目级风险大得多,可以说明中国正处于PPP发展的阶段,相关的法律和经济体制都尚未成熟。此外,国家级风险偏向于由政府承担,市场级风险偏向于双方共担,而项目级风险偏向于私营部门承担。
论文最后通过面对面访谈,搜集了以往38个PPP项目的实际风险分担,并将其与德尔菲调研所得风险分担偏好进行对比分析。结果表明实际案例的风险分担与分担偏好的差异度和项目成功度之间具有显著性的相关性,差异度越小,项目成功度则越大,一定程度上可以证明风险偏好的合理性和公平性。通过对比分析所有行业和单一行业的实际风险分担和风险分担偏好,得出了一般情况和具体行业的合理风险公平分担建议。通过对比分析单一项目的实际风险分担和风险分担偏好,识别了实际操作中影响风险分担的具体准则/因素,在此基础上构造了一个风险分担调整机制。此外,为了提高结论的可应用性,论文提出了风险公平分担的合同组织建议。
【关键词】：
【学位授予单位】：清华大学【学位级别】：博士【学位授予年份】：2010【分类号】：F224;F282【目录】：
Abstract5-12
第1章 引言12-34
1.1 选题背景12-14
1.2 国内外相关研究状况与进展14-26
1.2.1 PPP 项目相关研究的趋势14-18
1.2.2 PPP 项目风险管理研究的进展18-21
1.2.3 PPP 项目风险分担研究的进展21-24
1.2.4 研究现状分析24-26
1.3 研究内容与研究意义26-29
1.3.1 研究内容26-28
1.3.2 研究意义28-29
1.4 研究方案与技术路线29-33
1.4.1 研究方案29-31
1.4.2 技术路线31-33
1.5 论文结构安排33-34
第2章 中国PPP 项目风险管理现状34-43
2.1 风险管理现状调查方法34-36
2.1.1 调查方法34
2.1.2 访谈问卷设计34-35
2.1.3 数据有效性检验35-36
2.2 风险管理现状分析36-41
2.2.1 管理者的风险认识与态度36
2.2.2 企业的风险认识与态度36-37
2.2.3 PPP 项目中风险管理的应用现状37-41
2.3 阻碍风险管理执行的原因分析41-42
2.4 本章小结42-43
第3章 中国PPP 项目风险识别43-69
3.1 风险识别过程43-44
3.2 失败案例原因分析44-50
3.2.1 案例选择原则44-45
3.2.2 导致项目失败的风险45-50
3.3 问卷调查结果分析50-55
3.3.1 问卷调查简介50-51
3.3.2 分担存在歧义的风险51-53
3.3.3 分担不明确的风险53-55
3.4 已有分担方案比较分析55-58
3.5 风险清单的确定与分析58-68
3.5.1 风险清单确定58-61
3.5.2 风险层级归纳61-63
3.5.3 风险起源分析63-65
3.5.4 风险后果分析65-68
3.6 本章小结68-69
第4章 中国PPP 项目风险评估69-103
4.1 德尔菲调研设计和实施69-81
4.1.1 德尔菲调研设计69-70
4.1.2 德尔菲调研过程70-72
4.1.3 统计方法选择72-79
4.1.4 风险评估的数据质量分析79-81
4.2 不同类别专家的看法比较81-89
4.2.1 学术界、公营部门和私营部门的看法差异81-85
4.2.2 学术界与实业界的看法差异85-87
4.2.3 公营部门与私营部门的看法差异87-89
4.3 关键风险的重要性评估89-97
4.3.1 风险发生概率评估89-91
4.3.2 风险危害程度评估91-93
4.3.3 风险重要性评估93-97
4.4 不同层级风险的重要性评估97-102
4.4.1 国家级风险的重要性99-100
4.4.2 市场级风险的重要性100-101
4.4.3 项目级风险的重要性101-102
4.5 本章小结102-103
第5章 中国PPP 项目风险分担偏好103-120
5.1 风险分担的数据质量分析103-105
5.2 不同类别专家的看法比较105-113
5.2.1 学术界、公营部门和私营部门的看法差异105-108
5.2.2 学术界与实业界的看法差异108-110
5.2.3 公营部门与私营部门的看法差异110-113
5.3 风险分担偏好分析113-116
5.3.1 公营部门承担的风险114-115
5.3.2 私营部门承担的风险115-116
5.3.3 双方共同承担的风险116
5.4 不同层级风险的分担偏好116-119
5.4.1 国家层级风险的分担偏好117
5.4.2 市场层级风险的分担偏好117-118
5.4.3 项目层级风险的分担偏好118-119
5.5 本章小结119-120
第6章 中国PPP 项目风险公平分担机制120-171
6.1 风险公平分担机制的构造思路120-121
6.2 实际PPP 项目的风险分担121-150
6.2.1 实际风险分担数据来源及分析方法121-125
6.2.2 分担差异度与项目成功度的关系分析125-131
6.2.3 所有行业的实际分担与分担偏好的差异131-135
6.2.4 单一行业的实际分担与分担偏好的差异135-144
6.2.5 单一项目的实际分担与分担偏好的差异144-150
6.3 风险公平分担机制的构造150-164
6.3.1 中国PPP 项目的风险公平分担建议152-154
6.3.2 风险公平分担的合同组织建议154-162
6.3.3 风险分担调整机制的构造162-164
6.4 风险公平分担机制的效率分析164-170
6.4.1 参考风险分担模型的选择164-166
6.4.2 不同风险分担模型的优劣比较166-170
6.5 本章小结170-171
第7章 结论171-176
7.1 论文的主要结论171-174
7.2 论文的主要创新点174-175
7.3 论文局限性175
7.4 后续研究建议175-176
参考文献176-184
致谢184-185
附录A 风险管理应用现状调查问卷185-188
附录B 德尔菲调研第一轮问卷188-193
附录C 德尔菲调研第二轮问卷193-198
附录D 实际项目风险分担调查问卷（访谈前调查版）198-203
附录E 实际项目风险分担调查问卷（访谈记录版）203-206
附录F 因子分析的相关矩阵列表206-209
个人简历、在学期间发表的学术论文与研究成果209-213
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PPP项目风险分担及对策研究
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PPP项目风险分担及对策研究
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3秒自动关闭窗口浅谈PPP项目风险分担与管理的国际经验借鉴与启示
　　一、英国PPP项目风险分担与管理经验分析
　　英国是较早采用PPP模式开展基础设施建设的国家，其PPP项目的相关制度较为先进且完善。英国的PPP项目一般分为特许经营和私人融资计划(PrivateFinanceInitiative，PFI)。
　　(一)特许经营模式项目风险分担
　　赛文河第二大桥项目采用的特许经营模式为DBFOM(设计&建造&融资&运营&维护)。由于交通量日益增长，赛文河第一大桥已经不能满足通行需求，但此时财政资金紧缺，当地政府决定引入社会资本，通过PPP项目建设运营第二大桥并维护接管第一大桥。
　　公共部门通过识别风险因素，评估风险发生概率，分析风险对项目的影响程度，得出初步的风险分担结果并发布在招标文件中。私人部门可以根据招标文件，评估把握自身能力，对初步的风险分担结果与公共部门进行博弈谈判，一直到风险分担比例是双方达成一致的均衡结果时，即可明确公布在最终合同中。该项目的风险分担情况为:一是对于通货膨胀风险的处理，政府决定根据物价指数增长情况，每年调整定价机制。二是第一大桥当时已经出现了严重老化，这对第二大桥带来了潜在的成本和收入风险威胁，特许经营方如果维护第一大桥，则需承担额外的风险。英国政府与经营方谈判后决定，桥梁建设施工质量差、交通流量高于预期以及恶劣的天气等情况除外。通过引入了这样的制度设计，难以预期或无法控制的不利因素被排除在外，从而对特许经营方起到了尽可能减轻运营压力的作用。
　　依据最终商定的风险分担比例，此项目最终融资安排为:债券1.31英镑(其中政府债券6000万英镑)、特许权权益5000万英镑、银行贷款1.9亿英镑(其中重组贷款1.5亿英镑)。1997年、2002年特许经营方对银行债务进行了重组再融资，以此降低债务成本。从项目风险分担来看，在排除难以预期的因素之后，特许经营方根据协商后责任划分来限定风险承担的范畴。
　　在该案例中，项目方采取了多种融资工具，包括政府债券、发行债券、特许权权益以及银行贷款等，为后续项目融资方式起到示范作用。
　　(二)私人融资计划(PFI)模式项目风险分担
　　从英国PFI模式风险分担的操作过程来看，其具备以下突出特点:一是英国的PFI项目具有清晰可行的风险转移目标，政府通过调研明确提出公共产品需求，如此一来项目超预算风险和延期风险就相应被转移至私人部门。二是项目的经营风险由私人部门来承担，英国政府不承担项目的经营风险，所以不提供补贴(例如，通过PPP模式建设一个隧道，投资者需要自己预测流量，政府不会在流量低时给予补贴)。三是私人部门负责设计、建造、运营、管理、维护并提供服务，承担项目融资风险和项目服务交付风险，期限长达25-30年。
　　(三)英国PPP项目风险分担经验借鉴
　　一是通过完善法律体系降低合约风险、法律风险。在降低法律风险以及合约风险方面英国政府积累了大量经验，政府确立了PPP运作最重要的两项法规，也就是《公共合同法》(ThePublicContractsRegulations2006)和《公用事业单位合同法》(TheUtilitiesContractRegulations2006)，同时还有《PFI/PPP采购和合同管理指引》、《PFI/PPP财务指引》等细项规范性文件。随着相关法律法规逐步完善，PFI模式得以快速发展。
　　二是建立公私合作机制，明确各参与方风险分担份额。建立合作协商机制，合同中明确公共部门与私人部门双方应承担的风险，分配因承担不同风险而获得的不同收益，并事先设立内部解决机制以应对可能出现的问题和争端。在项目技术和管理方面，私人部门更具专业性，能用更低的成本化解风险，此时政府往往无能为力;相反，对于土地规划等因政策改变造成的风险，很可能超出市场化解风险的能力范围，政府承担能够更有效地化解。所以在项目动工前要正确识别可能面临的风险，双方进行细致分析、评估与谈判，进而合理分担。另外，英国政府明确规定，对于双方均不能承担的风险，应建立一个开放合作框架去共同应对。
　　三是创新运用金融工具。在英国，超过75%的PPP项目由地方政府负责执行。为更有效引导地方政府做好PPP项目风险管理，中央政府在不同阶段实施不同的资金扶持政策。第一，在PPP模式推广初期，英国政府设立PPP项目引导基金支持采取PPP项目的地方政府，这有助于地方政府减少管理成本以及降低操作风险。第二，在PPP模式推广困难时期，英国政府利用临时合作贷款、政府担保等金融工具进行项目融资，用商业化的操作模式暂时填补资本的&空缺&。
　　四是确立完善的风险评价制度。英国财政部标准化规定&物有所值&(ValueforMoney，VFM)的评价程序，帮助采购局评价项目价值、识别风险并做出决策，也能使私人部门明确看到稳定的利益所在。通过以下方式使信息透明化从而解决社会公信力问题:第一，私人部门需提供预期和实际的净资产收益率，用于政府信息发布;第二，适当公开项目资金的使用情况，使纳税人相信项目的VFM能达成;第三，及时披露项目负债状况，为项目方提供必要信息;第四，在项目公司董事会中引入政府和相关办事处的观察员，使私人承包商的信息透明化。
　　二、加拿大PPP项目风险分担与管理经验分析
　　全球来看，加拿大被列入最重视基础设施建设的国家，基础设施建设投资占开发新区总投资的25%-33%。为推动PPP模式发展，加拿大政府设立PPP专项基金以提供融资优惠，建立联邦公私合作部门，并通过加大投资刺激该部门增加融资。
　　(一)DBFOM模式项目风险分担
　　加拿大第一个污泥处理PPP项目是萨德博里市污泥处理项目。该项目就是采用DBFOM模式，由N-Viro公司牵头，负责协调污泥处理设施的技术供应商，N-ViroSudburyLP负责执行项目，并联合以下公司组成联合体:PMXInc负责项目策划及管理，W.S.Nichols和TriburyMatheson集团负责污泥处理设施的建设和对既有设施的升级改造，Cole工程集团负责工程设计。
　　项目的风险分担情况为:建设成本共发生约6310万美元，在竣工之前，成本风险完全转移至N-ViroSudburyLP;项目竣工后，N-ViroSudburyLP将从市政府获得相当于75%的建设成本的偿付额，其中加拿大P3基金资助18%(只有市政府证明项目可为纳税人提供物有所值服务，加拿大P3基金才提供资助)，其余部分由市政府通过发债进行融资;N-ViroSudburyLP承担剩余的建设成本风险，项目运营期限一般为20年，运营期内项目运营收益逐步被补偿上述建设成本，市政府每年向其支付8.5%;按照职责分工，质量风险由N-Viro公司来承担，并由该公司负责设施的运营和维护工作;该项目约定，在运营结束前4年，私人部门必须以移交保证款的形式向政府提供担保，以确保设施达到预定移交标准，因此可以说政府通过预定移交标准、移交保证款等途径将此部分的风险转移至私人部门。
　　风险分担经验总结为以下:一是起始阶段市政府对该项目采取物有所值评价;二是政府对PPP项目的资金支持力度较大，降低项目融资风险;三是该案例的牵头人N-Viro联合加拿大多个专业公司组成联合体进行投标，使得专业优势能得到最大程度的发挥，确保项目的顺利建设和运营;四是使用该项目需付费，且地方政府通过征税筹集部分经费，这种政策的根本转变给公共部门和私人部门共同参与基础设施的建设打下了基础;五是税务、信贷、政府职能的明确分工是保证基础设施产业化的前提条件。加拿大市政府有预算方案、财政存贷及财政收入的等方面的相关权力，可使市居民更直接地参与到城市公共事业的标准、基础设施收费以及确立税收形式等事项中，从而分散了财政风险、运营风险和不可预期风险。
　　(二)哈利法克斯港口项目风险分担
　　加拿大较成功的一个PPP项目是哈利法克斯港口项目。政府对该项目采取VFM评价，将PPP模式下的成本与传统模式下风险调整后的成本进行比较。该评价体系是对PPP项目评价方式的创新，也是目前较为流行的PPP项目评价标准。
　　在该案例中，政府通过以下做法降低PPP项目的风险:一是采用了较为流行的VFM评价体系，拟出一个最优的VFM评价方案，基于该方案进行风险分担和效益分析。二是政府承诺在建设完成后回购部分成本，最终社会资本只需筹集部分本金，极大降低了社会资本的资金风险。三是政府通过&谁受益、谁付费&原则在参与者之间进行项目风险分担。
　　(三)加拿大PPP项目风险分担经验借鉴
　　总结加拿大PPP模式风险控制策略，主要有以下几个方面值得借鉴:
　　一是适合的PPP双方补偿机制。若需要将风险全部由加拿大政府转移至私人部门，作为这种风险转移的一个交换条件，在项目投标时政府应给予私人部门更高的收益，通过更高的收益来对私人部门所承担风险给予补偿，以此来构建合理的补偿机制。
　　二是明确的风险分担责任。在推进PPP项目的过程中，加拿大政府通过项目合同明确了政府和私人部门各自所需要承担的各类风险。例如，如果项目延误由气候环境变化造成，此风险所引发的费用由政府来支付;如果项目延误由动工成本波动造成，原合同价格需要加以调整，并确定项目延误期间所造成的损失，双方对损失按不同比例进行分担。
　　三是运用现金价值计算方法。在加拿大许多基础设施项目中，传统交付模型和另类融资采购法(AlternativeFinancingandProcurement，AFP)被广泛加以利用，通过综合运用上述两种方法计算现金价值，项目风险分担显得更为科学合理，从而起到督促私人部门更加关注、控制和减弱项目风险的作用。另类融资采购法的主要目的有二，一是确保项目能够按时保质交付，二是确保项目成本符合预算要求、达到为公共部门降低成本的效果。
　　三、新兴市场国家PPP项目风险分担与管理经验分析
　　(一)韩国项目经验借鉴
　　韩国高速铁路建设公团(KHRC，KoreaHighSpeedRailConstructionAuthority)被视为东北亚地区采用PPP融资模式进行高铁建设的典范，研究KHRC的风险分担策略，有助于我国借鉴其建设融资模式。该项目采用与其他融资方式相结合的市场融资模式，并基于PPP模式采用新的管理体制，由专门的政府部门来组织实施。项目风险分担管理方面主要表现为:
　　一是在投融资过程中，对所有相关方的责任单位实行有效的风险管控机制，韩国政府通过立法明确投资方的决策范围、决策责任和权限，用明确的政策法规来规范投资行为，使他们对自己的投资行为负责。二是投资决策者应承担投资风险，而在工程咨询、设计、施工单位的选择上，引入充分的竞争机制，坚决杜绝招投标时围标串标等弄虚作假行为。三是若在规定年度内不能按时回收投资，对于此类风险，韩国政府实行一定的责任追究。四是充分运用资本市场，增加权益性融资，控制债务性融资风险。
　　(二)墨西哥、智利、巴西等拉美国家项目经验借鉴
　　拉美国家的实践表明，PPP模式是增加基础设施数量、提高基础设施质量、填补基础设施缺口的理想模式。在过去二十多年的时期，拉美各国不断在基础设施的建造与管理中对PPP模式加以应用，其针对PPP项目所构建的风险分担机制也值得借鉴。
　　一是建立完善的特许经营法律框架。特许经营法律明确了监管机制、争议处理机制、各方权利义务以及合同的重新谈判等，让PPP项目具有公平性、平稳性、可预测性和灵活性，并明确规定各风险分担的主体。
　　1.智利的特许权法提出，在特许经营领域推行公开竞投标，以此将市场竞争引入基础设施建设领域，尽量避免中标企业获得垄断利润。除此之外，该法还明确提出，政府要对PPP项目起到补贴和担保的义务，并在私人部门和公共部门两者之间构建了多种风险分担机制。
2.根据巴西的PPP相关法律，巴西政府可以建立一个PPP信托基金(FGP，FundoGarantidordeParceriasPublico-Privadas)为PPP项目提供担保，帮助特许经营企业更好吸引私人部门投资，减小PPP项目投资风险。
3.墨西哥的新PPP法明确提出，要增强PPP项目的透明度，并就PPP项目信息披露做出了相关规定，这些规定为后续的风险分担奠定了基础。
　　二是创新投资和金融市场工具。智利和墨西哥均创设了新型投资工具，智利创设了基础设施债券，墨西哥创设了CKDs(CertificadosdeCapitaldeDesarrollo)。秘鲁和墨西哥建立了基础设施投资基金，秘鲁基础设施投资基金的目的是为了直接投资于PPP项目，墨西哥基础设施投资基金通过两个途径支持PPP项目:一是针对PPP项目提供补贴，减轻PPP项目的成本负担;二是为PPP项目提供担保、次级债和风险资本注资，增强PPP项目融资的可得性，从而缓释投资人所面临的各种风险。
　　四、各国PPP项目风险分担与管理经验的对比分析
　　由于发达国家(地区)推行PPP项目较早，已经积累了大量的成熟经验，并且制度环境良好，其政府部门倾向于将更多的风险转移给私营部门，而大多数新兴市场国家PPP项目市场成熟度较低，政府部门往往为保证项目的顺利进行，主动承担更多的风险。不同国家的PPP项目风险分担情况各具特点，但在一些经验做法上还是有相似之处，笔者，将上文研究的经验进行总结比较，以供学习借鉴。
　　五、我国PPP项目风险分担的政策建议
　　一是加快完善PPP项目制度建设。我国现行的PPP模式的相关依据多为地方性法规或者部门规章，权威性不足。建议梳理现行法规政策，消除制度障碍;加快立法步伐，在中央层面出台PPP项目的适用范围和评价标准;通过规范法律法规，降低公共项目的政策风险和投资风险;进一步明确PPP项目的操作过程，使地方政府在基建等领域运用PPP项目时有据可依。
　　二是在政府与私人部门间建立合理的风险共担机制和利益分配机制。第一，如果某一项目方最有能力承担风险且能产生相对较高的项目收益，这一项目方应当确定为风险分配的对象，因为该项目方承担风险能更好地控制风险。对于我国PPP项目，可以考虑把债务风险、超支风险、经营风险和技术风险转移到私营机构，由私营部门全部承担;公共部门应对政治风险、法律风险更有优势。当某种风险由最善于应对的部门合理分担时，则整个项目风险最小。第二，公共部门和私人部门应构建充分协商的议事机制，就项目合同所涉及的利益分配等事项取得共识，避免因利益分配不均等因素妨碍PPP项目的推进，而利益分配也有助于激发各方承担风险的积极性。
　　三是建立项目风险评价体系。在PPP项目开展之前，各项目方均需要进行充足的项目前期论证，在论证过程中需切实考察项目可能面临的各种风险，这就需要建立完善我国PPP项目的咨询服务体系。发达国家探索出了&物有所值&评价方法，以定量评价为核心并辅以定性评价为补充。我国财政部门已经在制订&物有所值&评价方法，在以后实施中应该通过提高信息透明度来进一步增强公信力。应适当公开项目资金的使用情况，满足公众对私人承包商信息需求。
　　四是丰富融资工具。尝试采用多种融资工具，如设立PPP基金、项目开发基金、财政出资融资等，通过担保、债权、股权等方式，为在市场中难以获得融资的PPP项目提供资金支持，降低PPP项目融资风险和融资成本，推动PPP项目的顺利进行。
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