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“六个不直接分管”破解“一把手”监督难题
中国党政干部论坛
作者：孙玉华
来源：中国党政干部论坛
字数：2596
&&&& 　　监督和制约权力是反腐倡廉的核心，加强对领导干部特别是“一把手”权力监督制约既是重点，也是难点。2014年以来，山东临沭县在镇街和县直部门单位探索推行党政正职“六个不直接分管”制度，通过权力再分、制度再建、流程再造，破解“一把手”监督难题。实施背景　　“六个不直接分管”制度，即党政正职不直接分管财务、人事、工程项目建设、物品采购、行政审批、行政执法，这既有大形势、大环境的必然性，又有解决问题的现实必要性。　　形势所趋。党的十八大以来，以习近平为总书记的中央领导集体深刻把握党风廉政建设规律，突出强调权力监督制约，从“权力是柄双刃剑”到“把权力关进制度的笼子里”，从党的十八大“加强对领导干部特别是主要领导干部行使权力的监督”，到党的群众路线教育实践活动总结大会“要把对‘一把手’的监督、管理作为重中之重”，目标越来越明确，要求越来越具体，为各级推进党风廉政建设指明了方向、提供了遵循。　　问题所指。从近年各级通报的案件看，“一把手”发案率高、影响大，成为反腐焦点。从近几年查处的“一把手”案件情况看，“一把手”案件屡查屡出的主要原因在于“一把手”权力过于集中，班子副职的监督流于形式，导致权力失衡失控。这也说明防治腐败关键要靠制度，用“带电”的制度管住权力才是治本之策。　　履责所需。强化对权力运行的制约和监督是党委落实党风廉政建设主体责任的重要方面。为确保党风廉政建设责任落到实处，临沭县贯彻从严治党要求，把握问题导向，在建立巡查等制度、加大主动监督的同时，创新权力监管机制，探索实行党政正职“六个不直接分管”制度，用制度定权、定责、定程序，推动权力分解到位、用权规范到位、监督制约到位，编织“一把手”不易腐、不能腐的制度“笼子”。主要做法　　调整分工、科学分权，理顺“正职监管”与“副职分管”的关系。围绕“一把手”权力的核心重大事项，调整班子成员分工，分解“一把手”的“要害权”，推动角色转换。规定“一把手”抓全局、负总责，由“分管”变“监管”；班子副职抓具体、负主责，由“不管”变“分管”，建立起既分工协作又相互监督的权力框架。调整分工坚持三项原则。一是相互制衡原则。一名副职不得同时分管行政审批、行政执法，分管财务的不得同时分管工程项目建设或物品采购，确保审批与执法、“花钱”与审核相对分离，形成制约。二是相对平衡原则。对于职数满足要求的，人财物一般不得同时分管，行政执法由多人分管，最大限度防止副职权限过大，出现新的集中。三是防止冲突原则。着重看班子分工与科室职责是否相互对应，是否存在冲突，保证分工科学性。　　严格程序、规范用权，理顺“集体领导”与“个人负责”的关系。一项一项修订完善权力运行制度，细化“一把手”、分管副职权限，划清小额与大额、一般与重大、普通与重要的具体界限，为权力运行设置边界、明确主体、固化程序。对一般性事项，由职能科室提出意见建议，报分管副职同意后，执行落实。对属于集体决定的事项，多设一道“门槛”，由分管领导提出意见，班子集体讨论、集体研究、集体决策，不再由个人说了算，促进重大事项决策民主化、科学化。为加强规范引导，县里制定了《关于进一步加强财务管理严肃财经纪律的通知》《临沭县建设项目审批流程运行管理暂行办法》等8个配套文件；各部门、单位结合实际，修订完善制度规定540余项。　　内外结合、监管制权，理顺“内部制约”与“外部监督”的关系。重点建立四项制度。一是末位表态制度。规定班子集体决策时，“一把手”不先定调子、亮观点，进行末位表态，防止程序倒置、先定后议现象。二是把关审查制度。强化“一把手”领导责任，由“一把手”履行决策和监督职责，对分管副职工作情况把关定向、审查监督，与班子副职互相监督、互相制约。三是专项检查制度。牵头财政、审计、组织人社等部门，立项开展“三公”经费、工程招投标、行政执法案卷等专项检查，加强指导督促。定期开展巡查工作，变被动监督为主动监督，及时发现问题、解决问题，强化警示震慑。四是责任追究制度。将“六个不直接分管”纳入党风廉政建设主体责任检查考核，对履责不到位、用权出现问题的，严肃查处、严格问责，视情节进行行政问责或追究党政纪责任，确保制度落到实处。主要成效　　权力制约更加有效。通过建章立制、规范程序，为权力运行设置了一道甚至多道“门槛”，加强了权力约束，减少了廉政风险。比如大额支出签字权，原来是“财务科提出意见→一把手决定”，现在是“财务科提出意见→副职提交→班子集体研究→一把手末位表态→财务科执行→一把手定期监督”，增加了四道监督关口；小额支出有了第三方监督，全县“三公”经费和“一把手”支出均明显下降。　　依法行政更加高效。一方面，一般性事项工作程序简约化，减少了不必要的中间环节，提高了行政效率，降低了行政成本；另一方面，推动重大事项决策程序规范化，压缩了自由裁量空间，工程“操控权”、采购“指定权”得到有效控制，行政“审批权”、执法“处罚权”得到有效规范。如政府投资项目论证审核更加严格，月份县公共资源交易中心受理项目数比2014年同期减少26宗，交易总额下降44%；行政审批程序进一步简化，承诺提速率提高了78%，办结率达到100%，提升了群众满意度；行政事业性收费减少了“人情费”“关系费”，尽管取消了37项收费项目，仍比2014年有所增加。　　责任落实更加深入。按照有权必有责、权责相一致原则，进一步明确党委班子抓党风廉政建设的主体责任，细化了“一把手”和副职的具体责任，使权责脉络更加清晰。2015年围绕落实“六个不直接分管”，共分解部门、单位领导班子成员党风廉政建设责任1877项；查处单位集体公款旅游、公车私用等问题11个，倒查追究相关领导责任15人，推动了党风廉政建设主体责任落实。　　班子建设更具活力。“六个不直接分管”让“一把手”从具体的、繁琐的事务中解脱出来，集中更多的时间和精力谋全局、抓大事；让班子副职从有职无权到有职有权，增强了干部使用等方面“话语权”，改变了职权弱化、不愿尽责的现象，进一步调动了他们的工作积极性和主动性，全县“争一流、创品牌”活动民主测评均达到92分以上。党的民主集中制原则得到强化，“三重一大”上会率大幅提升，党员干部普遍反映单位民主气氛浓了，办事公开透明了，工作氛围更加和谐融洽，班子凝聚力和战斗力有了明显提升。　　（作者：中共山东省委党校党的建设教研部讲师）（责任编辑 范丽君）
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京ICP备号-3 京公网安备77号工业园区“三个到位”认真贯彻落实“一把手”五个不直接分管制度
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园区管委会通过“三个到位”积极推进党政一把手“五个不直接分管”制度，形成“副职分管、正职监管、集体领导、民主决策”的权力运行机制，使党委（党组）主体责任、纪委监督责任夯得更实。
一、强化学习，宣传到位
先后多次组织园区班子成员对文件精神进行解读，读通、吃透精神实质，确保主要领导不越位、不缺位，分管领导不失位、不错位。同时，在集体学习中多次对文件进行宣传，鼓励园区全体干部职工对制度执行情况进行监督。截止目前，共组织学习8次，撰写体会文章30余篇。
二、明确分工，落实到位
按照制度要求，将财务、人事、工程项目建设、行政审批、物资采购等各项权力分解下放到各个副职具体负责，主要领导统筹管理和全程监督，履行第一责任人的职责，形成了决策权、执行权、监督权相互制约协调监督的权力结构和制衡关系，使党委（党组）廉政建设主体责任有了载体，落得更实。
三、强化监督，监管到位
结合园区实际，针对五个领域的工作特点，相继出台了《园区财务制度》、《园区采购制度》、《园区三重一大制度》等制度规定，成立了以主管纪检工作副职为组长的监督检查小组，对五项工作的落实进行监督检查，同时设立了“来人来客导办台”和意见建议箱，接收社会和群众的监督。今年以来，共接受吸纳群众意见建议8条，大大促进了园区工作的开展。
通过分权制衡，制度规范，改变了传统的权力配置模式，使两个责任夯得更实、监督防控更加有力，行政效率明显提高。有效分解一把手权力的同时，也分解了一把手的担子，把其从繁琐事务中解脱出来，有更多的精力在谋全局、抓大事、访民情、问民生上，促进了经济社会的快速发展，实现了&廉政建设与经济发展同频共振、互动双赢。
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“一把手”不再直接分管五项重点权力
发布时间： 07:44:24
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&&& 7月8日，县纪委出台《关于加强县直单位五项重点权力监督制约的暂行规定》,按照&副职分管、正职监管、集体领导、民主决策&的总体要求，县级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、人民团体、事业单位&一把手&不直接分管单位人事、财务、行政审批、工程建设项目和财政专项资金等五项重点权力，全部交由副职分管。各镇和县属国有企业参照规定执行。
&&& 党的十八届三中全会提出，&加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系。&从近年来查办的违法违纪案件来看，&一把手&已成为&高危&人群。针对这一现象，县纪委加强对主要领导权力监督制约机制的调查研究，从规范权力运行着手进行制度设计，抓住容易滋生腐败的主要领域和环节，围绕人事、财务、行政审批和行政处罚、工程建设项目和财政专项资金监管等五项重点权力，出台了监督制约的具体化规定。&
5个不直接分管
主要领导不直接分管人事&
&&& 干部选拔任用严格按照《党政领导干部选拔任用工作条例》规定的基本原则、标准条件、程序方法和纪律要求执行。工作人员录用（调入）、调出、干部调整特别是提拔和重要岗位人员配备，以及重大奖惩事项，在符合编制职数、资格条件的前提下，根据工作需要，由单位组织（人事）科室提出方案，经分管领导审核把关，向主要领导报告并征求本单位纪检监察机构意见后，由领导班子集体讨论决定，分管领导负责组织实施。
主要领导不直接分管财务
&&& 财务管理实行分级负责制，各单位根据分档限额标准，实行分级审批。1000元以下的财务支出，由分管领导审批；1000元以上5000元以下的财务支出，分管领导需向主要领导汇报并经签字确认后审批；5000元以上的财务支出，必须经主要领导同意后由领导班子集体研究决定。分管领导每季度须向领导班子汇报财务收支及&三公&经费支出情况。每年1月底前要向本单位职工公开上一年度&三公&经费支出情况。&
主要领导不直接分管行政审批和行政处罚&
&&& 程序性行政许可事项实行充分授权，直接授权给职能科室或审批窗口审批；决策性行政许可事项由分管领导提出方案，经主要领导同意后由领导班子集体讨论决定，分管领导负责履行审批程序。一般行政处罚决定，由职能科室按照相关法律法规提出意见，经分管领导审核批准后执行。重大行政处罚决定，由分管领导提出方案，经主要领导同意后由领导班子集体讨论决定，由职能科室执行。
主要领导不直接分管工程建设项目&
&&& 分管领导须严格按照工程建设有关规定履行相关程序，其他人员不得干预、插手工程建设活动。按规定应进行招标的工程建设项目，统一进入县招投标交易中心进行招标。按规定不需要招标的工程建设项目发包和工程建设中的重大问题，必须经领导班子集体研究决定，分管领导负责组织实施。工程建设项目前期准备（含招标）、工程现场管理推进和资金拨付分别由不同人员具体负责。工程建设项目招标或其他方式发包的程序、结果，及工程验收、资金拨付等情况，须及时向班子成员和干部职工公开。
主要领导不直接分管财政专项资金
&&& 财政专项资金包括各类扶持、引导、补助资金等。财政专项资金分配由单位职能科室依照规定提出计划，分管领导审核把关，经主要领导同意后由领导班子集体研究决定，并向社会公示。&
解读 责任更明确&
&&& &一把手&不直接分管五项重点权力，不等于&一把手&不进行管理，不是解除&一把手&管理责任，而是明确&一把手&统揽，负总责。&一把手&不直接分管具体事项，以便集中精力谋大局、抓大事、强班子、带队伍。一般事务分管领导直接决定，重大事项班子集体决策，分管领导必须执行班子集体的决定；分管领导要主动向领导班子汇报工作情况，重大事项班子集体研究决定前分管领导要提出建议方案；纪检监察机构要强化监督职责，从而形成既相互制约又相互协调的权力制衡机制。&
&4项用权原则
&&& 坚持权责统一，主要领导对本单位&五项权力&负总责，不直接分管&五项权力&事项，支持分管领导在职责范围内开展工作，适时听取分管领导工作情况汇报，同时加强对分管领导行使职权的监督管理。班子其他成员根据分工行使职权，及时向主要领导和领导班子报告工作，对职责范围内的工作负直接领导责任。纪检监察机构要加强对各项决策和权力行使过程的监督，负监督责任。&&
坚持民主集中制&&
&&& 凡属职责范围内&五项权力&事项，必须按照&集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定&的原则，领导班子必须集体讨论决定。&
实行末位表态制度
&&& 领导班子研究决定重大事项，主要领导须在听取领导班子其他成员充分发表意见后末位表态，确保决策的民主科学。&&&
坚持&三不决策&原则&
&&& 与群众利益密切相关的重大事项，未经充分征求群众意见不得决策；专业性、技术性较强的重大事项未经专家论证、评审的不得决策；异议、分歧较大的事项不得决策。&
实行事前报备原则&
&&& 各部门&五项权力&方面重大事项必须在事项实施决策之前通过&廉洁洪泽&测评系统进行网上申报，并向县纪委相关纪检监察工作室报备，未纳入纪检监察工作室联系协调的党群等机关、国有（国有控股）企业向县纪委党风廉政建设室报备。&&
解读 权力更透明&
&&& 《暂行规定》对五项重点权力绘制行使流程图，要求各单位对照实际进一步细化，并进行公示。工作流程一目了然，重点环节清楚明白，既便于实际操作又便于监督执行。该规定明确了责任体系，压缩了权力寻租空间，减少了领导干部特别是&一把手&犯错误的几率，针对性更强、操作性更强、配套性更强。&&
5项监督措施&&
推进公开透明用权
&&& 各单位&五项权力&事项的分工、工作流程和执行情况等要在部门网站或本单位内部及时、充分公开（涉密事项除外）。&&
开展抽查核实&&
&&& 各单位由纪检监察机构牵头成立监督组，跟踪监督&五项权力&运行情况，每季度最长不超过半年要对五项权力决策、执行情况开展抽查核实一次，发现违规违纪的，及时制止纠正，并按有关规定追究责任。监督和抽查核实情况，及时报县纪委党风廉政建设室。&&
接受质询评议&&&
&&& 各单位要将本规定执行情况列入党委（党组）履行主体责任、纪委（纪检组）履行监督责任述职评议的重要内容，接受质询和评议。&
加强审计监督
&&& 审计部门要结合领导干部经济责任审计、专项审计，把执行财务规定、工程建设、专项资金使用绩效等作为审计重点，对发现的问题要明确责任，并及时将涉嫌违纪违法线索移送纪检监察机关或司法机关。&
强化纪检监督&
&&& 纪检监察机关要加强对各单位执行本规定情况的监督检查，检查情况纳入党风廉政建设考核内容。充分利用12345政府公共服务平台、&阳光纪检&、政风行风热线、信访举报等监督渠道，对领导干部权力行使中的问题线索，及时组织调查处理，严格问责追究。&
解读 监督更有力&&
&&& 《暂行规定》明确了监督检查的主体、内容和方式，既有内部监督，又有外部监督；既有结果监督，又有过程监督；既有社会监督，又有专门机关监督。特别是县直单位纪检监察机构监督任务更具体，责任更明确，以人事权力行使为例，文件规定了8个环节的监督：分工调整、工作流程公示、事前征求意见、参与研究决策、公开方案、分管领导组织实施、结果公示、抽查核实，充分体现了监督无处不在、无时不在。&
9条&红线&&&
&&& 主要领导、分管领导、纪检监察机构负责人一旦触线违规，将受到批评教育、通报、诫勉谈话等方式问责或者纪律处分。&
&&& 1、未落实主要领导不直接分管&五项权力&事项的；
&&& 2、未将&五项权力&事项的分工、工作流程和执行情况等在部门网站或本单位内部及时、充分公开的；
&&& 3、应提交集体讨论决定的事项未经集体研究，由个人或者少数人决定的；
&&& 4、不履行或者不正确履行工作职责，造成损失或者其他后果的。&
&&& 1、违反规定行使职权、执行集体决定不力，造成损失或者其他后果的；
&&& 2、授意、指使、强令下属人员违反&五项权力&相关规定的。&
纪检监察机构负责人&
&&& 1、对主要领导违反政策规定或者决策程序等行为不制止、不报告的；
&&& 2、对分管领导不正确执行集体决定不制止、不报告的；
&&& 3、对本单位&五项权力&行使情况监督不力，造成损失或者其他后果的。
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