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【期刊名称】
融资租赁监管模式的转型
【作者】 【作者单位】
【分类】 【期刊年份】
【期号】 7【页码】 31
【全文】【】 &&&&   
  目前我国对融资租赁采用机构监管的模式,即根据融资租赁企业的类型由不同机构实施监管。对于金融类的融资租赁企业,由银监会实施监管;对于非金融类融资租赁企业,由商务部监管。监管的内容包括市场准入和风险控制两大方面。市场准入监管主要包括行政许可、资本金限制等;风险控制监管主要包括负债比例、主营业务比例等。对于金融类融资租赁公司的监管还包括风险集中度、内部交易等。《中华人民共和国融资租赁法(草案)》(第三次征求意见稿)第37条规定,商务部对融资租赁企业实施监督管理;第45条规定,境内金融机构投资控股融资租赁企业的,由金融监管机构监督管理。从这两条的规定看,《中华人民共和国融资租赁法(草案)》(第三次征求意见稿)仍然采用了机构监管的模式,但是这种模式难以适应融资租赁业发展的需要。在转变经济发展方式的背景下,我们应当选择新的融资租赁监管模式,重构融资租赁的监管体系。
  一、转变融资租赁监管模式的理论和现实依据
  对于融资租赁监管模式的争议,理论及实践中大致有三种观点:一种观点认为融资租赁具有金融性质,应当对其实施金融监管;第二种观点认为融资租赁是商贸活动,不应当对其实施金融监管;第三种观点主张区别对待,对没有银行背景的融资租赁公司,由商务部实施监管,对有银行背景的融资租赁公司,由银监会实施监管。《中华人民共和国融资租赁法(草案)》(第三次征求意见稿)基本上采纳了第三种观点。笔者认为,该草案所规定的融资租赁监管模式仍然属于典型的机构监管模式,不符合我国融资租赁业的特点及发展方向,缺乏基本的理论与现实依据,因此应当在立法上考虑选用其他监管模式,实现融资租赁监管模式的转变。具体原因阐述如下。
  首先,对融资租赁企业采用机构监管模式缺乏目标合理性。根据监管理论的基本要求,实施机构监管的基本目标有两个:一是维护社会公共利益;二是防范系统风险。第一个目标要求被监管机构应当具有公共性,其经营活动涉及公共利益,如银行涉及广大存款人的利益,具有典型的公共性。为了维护公共利益和经济安全,有必要对此类机构实施监管。但融资租赁公司作为公司的一个类型,仅仅因为其从事融资租赁而与其他公司有所区别,但融资租赁公司的资金来源、经营活动都属于正常的商贸活动,虽然具有融资功能或涉及融资问题,但并不涉及公众及公共信用问题,也不涉及公共利益,与机构监管的第一个目标并不吻合。第二个目标要求被监管机构具有产生或积聚系统风险的可能性,如银行及证券业具有很强的风险传染性,容易形成或积聚系统性风险,为了防范系统性风险,需要对其实施监管。虽然融资租赁公司的风险可能会比普通的企业涉及面广一些,但并不具有明显的传染性,难以形成或积聚系统性风险。从国内外融资租赁公司发展的实际情况看,迄今没有出现因融资租赁公司而引发金融或经济危机的先例。因此,对融资租赁公司实施机构监管事实上缺少目标的合理性。
  其次,支持实施机构监管的其他理由也不够充分。在有关融资租赁公司监管制度的讨论中,支持者主要提出了三个理由:一是融资租赁是一种“资金密集型”业务;二是从资产负债比来看,融资租赁企业的运营资金绝大部分来源于外部资金(目前中国的融资租赁企业的运营资金绝大部分来源于银行贷款),其风险资产可以达到自有资产的几倍甚至十几倍以上,可能引发风险;三是从专业技能方面看,融资租赁需要特殊的专业知识。这三个理由可以说明融资租赁公司的风险比其他商业类企业高一些,涉及面广一些。但仅仅依据风险稍高就确定实施机构监管模式,缺乏科学依据。各类企业、各个企业的风险都有所差别,风险的高低是相对的,融资租赁企业的风险高一点也是正常的,但其风险不具有明显的公共性和系统性,难以成为对其实施机构监管的充分理由。
  最后,对融资租赁公司实施机构监管缺乏基本的实践依据。从实践角度看,融资租赁公司在发展过程中确实出现过一些问题,对经济运行也产生过一定的负面影响,但迄今为止还没有导致系统风险和影响经济安全的案例。从国外的立法情况看,对融资租赁企业的监管,国际上并没有统一的标准和模式,各国均根据自己的实际情况确定相应的监管模式和体制,由此形成了市场调控型、适度监管型和严格监管型等不同的监管模式。市场经济比较成熟国家的实践已经证明,即使对融资租赁不实施任何监管,该行业仍然可以顺利发展。在新兴市场中,融资租赁尚需经历一个被监管的阶段,保障其取得市场的信赖。但问题是监管模式有多种,而现行的监管模式并不是最优的选择。我国市场经济法制体系已基本建成,市场配置资源的机制基本形成,但对金融业的过度压制现象仍然很突出,对融资市场包括融资租赁制度的改革重点不是进一步加强机构监管,而是应当创新监管制度,实现监管模式的转变。
  从上述分析中我们可以看出,不论规定商务部统一监管融资租赁企业,还是规定由商务部及相关金融机构监管融资租赁企业,都不应停留在机构监管模式上,应当通过立法转变监管模式,重构融资租赁的监管体系。
  二、转变融资租赁监管模式的路径选择
  改革我国现行融资租赁监管模式的具体路径是向功能性监管模式转变,在此基础上重构融资租赁监管体系。功能性金融监管最早由美国学者罗伯特?默顿提出,指的是基于金融体系基本功能而设计的更具连续性和一致性,并能实施跨产品、跨机构、跨市场协调的监管。在这种监管模式下,监管机构关注金融机构的业务活动及其所能发挥的功能,而非金融机构本身。美国《1999年金融服务法》依据功能性监管理论对其监管体制进行了重大改进,实现了从机构监管向功能监管的转变,并取得了较好的效果。对于融资租赁而言,采用功能监管不仅更加符合监管理论的新发展,也更符合融资租赁自身的特点。理由如下。
  首先,功能性监管不按照机构的分类确定监管机构和监管权限,而是按照机构的业务类型确定监管机构和监管权限。事实上,
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