农村居民社会保障体系建设与发展
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农村居民社会保障体系建设与发展
农村居民社会保障体系建设与发展
我们党和国家历来高度重视农村群众的生产生活。改革开放特别是党的十六大以来，党中央、国务院作出了一系列重大决策部署，着力推进农村居民社会保障工作。目前，以农村居民最低生活保障制度、新型合作医疗制度、农村居民医疗救助制度、五保供养制度、自然灾害生活救助制度等为主要内容的农村居民社会保障体系初步形成，新型农村养老保险开始试点，初步保障了农村群众基本生活。
一、我国农村居民社会保障的制度变迁与发展现状
1．上个世纪80—90年代的农村社会保障改革
1《1956年到1967年全国农业发展纲要》明确提出：“农业合作社对于社内缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独的社员，应当统一筹划……在生活上给予适当照顾，做到保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬，使他们生养死葬都有指靠。”从此，人们便将吃、穿、烧、教、葬，这五项保障简称“五保”，将享受“五保”的家庭称为“五保户”，形成了独具中国特色的农村五保供养制度的雏形。
2080逐步形成了集中供养和分散供养相结合的五保供养模式。1994年1月，国务院公布施行《农村五保供养工作条例》，规定五保供养的主要内容是“保吃、保穿、保住、保医、保葬（孤儿保教）”，供养标准为当地村民一般生活水平，所需经费和实物，从村提留或者乡统筹费中列支。1997年3月，民政部颁布《农村敬老院管理暂行办法》，规范了农村敬老院建设、管理和供养服务。这两项法规规章的出台，标志着我国农村五保供养工作开始走上规范化、法制化的管理轨道。不管怎样的2005
3801992民政部门主导，以县级为统筹单位，实行完全的个人账户，以农民交费为主，以村集体经济组织补助为辅，有的县乡政府还给予农民参保补贴，开始。成了农民的自我储蓄而广大农民由于收入水平低，现实中的生产生活可能还面临着很多的困难，自然无力拿出钱来为很多年后的老年生活买保险。何况，大多数农民也缺乏保险的意识，即使有钱也不一定愿意参加。到1998年国家整顿保险业，只有个别经济发达的地区，在地方财政的支持下，还能够往前推进。
450到了70年代末覆盖面达到90%以上，
但80年代初实行家庭联产承包责任制后，生产队和公社不复存在，农村合作医疗一时失去了存在的基础，开始逐步解体。各级政府又未能适时地增加投入，一些农村基层卫生组织只得走向市场化、商业化，因而导致70%的乡镇卫生院陷入困境，50%左右的村卫生室变成了靠看病卖药赚钱的私人诊所。农民再次成为无医疗保障的人群。于是，
2．新世纪农村社会保障制度建设
（1）农村居民最低生活保障制度基本建立
209020022007年中央１号文件（即《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》）又明确提出，要在全国范围建立农村居民最低生活保障制度，并强调指出，鼓励已建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度，中央财政对财政困难地区给予适当补助。从而给这项制度在全国的普及提供了强大推动力。
2007年7月，国务院印发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，加快了这项制度的建设步伐。仅仅用了一年多的时间，这项制度就在全国广大农村建立起来了。由于中央政府和地方政府的高度重视，农村居民最低生活保障的标准在不断提高。到2008年年底，全国农村平均低保标准是人均988元/年，月人均补差是49元。现在农村因病、因残、年老体弱、丧失劳动能力和生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的家庭，基本上得到了保障。
截至2008年底，全国农村享受最低生活保障的人数为4284.3万，占全国农业人口的4.9%还有63.2万农村人口享受传统的农村社会救济，686.5万人次享受农村临时生活救助。20092009年1-9月，237.6全国农村低保平均标准为每人每年1148元，其中：东部地区农村低保平均标准为每人每年1699元，低保对象月人均99元；中部地区农村低保平均标准为每人每年986元，低保对象月人均补助56元；西部地区农村低保平均标准为每人每年831元，低保对象月人均补助54元。
农村居民最低生活保障制度的建立，从制度上解除了农村困难居民的生存危机问题。
（2）新型农村合作医疗制度全面建立
进入21世纪后，我国农民的生活水平大大提高，但城乡居民收入、卫生资源配置及社会保障水平等方面的差距却在逐步拉大，农民看病难、看病贵，因病致贫、返贫的现象十分突出。这不仅严重威胁广大农民的身体健康，而且也制约了农村发展。因而，建立新型农村医疗保障制度，成为党和政府面临的一件大事、急事。
从2001年起，我国开始探索新型农村合作医疗制度。2001年5月，国务院办公厅转发国务院体改办等五部委联合提出的《关于农村卫生改革与发展的指导意见》，该《意见》要求：“地方各级人民政府要加强对合作医疗的组织领导。按照自愿量力、因地制宜、民办公助的原则，继续完善与发展合作医疗制度。合作医疗筹资以个人投入为主，集体扶持，政府适当支持，坚持财务公开和民主管理。提倡以县（市）为单位实行大病统筹，帮助农民抵御个人和家庭难以承担的大病风险。” 中共中央、国务院发布《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，提出“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”和“到2010年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民”的目标，要求“各级政府要逐年增加卫生投入，增长幅度不低于同期财政经常性支出的增长幅度”。随后，国务院办公厅转发了卫生部等部委制定的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》。
20098.3394%1001200625%41%50%20085
2010年全国卫生工作会议指出，2010年我国将从确保参合人数、提高筹资标准、提高补偿比例等８个方面巩固完善新型农村合作医疗制度。第一，要确保参合人数稳定在高位，参合率保持在90％以上。第二，提高筹资标准。各级政府的补助水平达到每人每年120元，并适当提高个人缴费水平。2009年，中央和地方各级财政共落实补助资金627亿元，4.9亿人次获得补偿，1560万人得到健康体检。第三，提高补偿比例，力争使政策性住院费用报销比例达到60％左右，较2009年再提高５个百分点。2009年，50％的地区的住院费用补偿比例提高幅度达到５个百分点以上。第四，保持管理体制稳定，鼓励经办机构利用自身资源和管理及技术优势，面向其他人群提供保障服务。第五，加快《新型农村合作医疗条例》制定工作，为促进新农合持续发展提供法律保障。第六，要巩固门诊统筹工作，认真总结经验和模式。第七，加强经办机构的能力建设和信息化建设，规范管理、考核和监测，加强资金监管，确保基金安全。第八，探索总额预付和病种付费等支付方式改革，激励定点医疗机构改善服务，提高效率，保证质量。
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（3）探索建立农民社会养老保险制度
目前农村60岁以上老人数量已经超过1亿，农村人口进入了老龄化阶段。过去，农民主要依靠家庭养老，农村中流行的是“养儿防老”、“多子多福”的观念。20世纪70年代末以来，由于农村普遍实行了计划生育政策，家庭结构日益小型化，“多子”已经不可能了。而且，农村社会结构和农民就业结构发生了巨大变化，农村中的“孝”文化受到了不小的冲击，已经大不如前，这就使得以家庭为主的养老模式变得不再可靠。而且，在养老保障上存在的巨大城乡差距，直接损害了社会公平，阻碍了和谐社会的建设。在这种背景下，农民社会养老保险制度呼之欲出。
2009920093210%温家宝总理这样评价新农保：“从今年开始，试点地区年满60岁的农民，每月可以拿到55块钱。这个钱并不多，但它跨越了一个时代。”
较老农保而言，新农保有两个制度创新：一是筹资结构不同。新农保采用个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的三方筹资模式。二是支付结构不同。老农保只有个人账户，按照个人账户基金积累总额计发养老金；而新农保由基础养老金和个人账户养老金构成，其中基础养老金是由国家财政全部保证支付的。
新农保坚持的一个基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。具体来说，一是从农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应；二是个人（家庭）、集体、政府合理分担责任，权利与义务相对应；三是政府主导和农民自愿相结合，引导农村居民普遍参保；四是中央确定基本原则和主要政策，地方制定具体办法，对参保居民实行属地管理。可以看出，这比老农保要科学合理得多，特别是有了政府补贴这一项，就使得制度建设与发展具有较强的可行性。
《指导意见》规定，新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取55元的基础养老金。也就是60岁以上的中国农民都将享受到国家这种普惠制养老金，而不论其以前是否缴费、就业历史和收入现状。由于受益对象识别简单，易于管理和操作，很适合广大农村推行。
10%202032011.6%402015
（4）农村五保供养制度继续完善
2006该年修订的《农村五保供养工作条例》，使这项制度实现了从农民互助共济向政府财政保障为主的重大转变。由于全国取消农业税
20099552.2159.228.9%181
（5）失地农民社会保障扎实推进
务农无地、上班无岗、低保无份”，2009进一步规范了被征地农民社会保障的对象范围、资金来源和待遇水平。200992912001300
19826502228140
（6）农民工参与社会保险取得新进展
目前，我国农民工总数约为2.3亿人，其中在城市就业的约1.4亿人，与用人单位有劳动关系的约7000多万人。80%
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值得一提的是，近几年各地农民工的“退保”现象较为普遍。农民工往往在不同城市就业，或往返于城乡导致间断性在城市就业。他们在不同地区和多个时段参保缴费，而基本养老保险关系不能顺畅转移接续，致使他们的缴费年限不能累计计算，降低了这些人参保的积极性。农民工在离开一个城市时不得不选择“退保”，而且只能领取个人账户储存额，单位缴费的权益没有体现出来，这实际损害了农民工的养老保险权益。针对跨地区流动就业者尤其是农民工的“退保”现象，国务院办公厅印发了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，并于2010年1月1日起开始实施。《暂行办法》中规定，未达到领取待遇年龄时，不得提前终止基本养老保险关系并办理退保手续；在省内流动就业的，也要按照这一原则处理；参保人员流动就业，其基本养老保险可以转移接续。这就真正实现了“无论你在哪里干，养老保险接着算”，从制度上解决了参保人员因就业地的变换而丧失养老保险权益的问题，维护了农民工的切身利益。
除了通用性的跨地区转移接续规定之外，《暂行办法》还对切实保障农民工的养老保险权益，规定了专门的政策措施：第一，农民工中断就业或返乡期间中断缴费时，由参保地社保经办机构继续保留他们基本养老保险关系，保存其全部参保缴费记录及个人账户，开具参保缴费凭证，而不再办理退保手续。第二，对农民工返回城镇就业并继续参保缴费的，无论是回到原参保地还是到其他城镇就业，都要转移接续养老保险关系，并累计计算缴费年限，合并计算个人账户储存额；符合领取条件，累计缴费年限满15年或以上的，可以同城镇职工一样按月领取基本养老金。第三，对农民工不再返回城镇就业的，且没有满足领取条件，也可以把城镇参保的相关权益记录和资金转入新型农民社会养老保险制度。《暂行办法》的制定实施，无疑是一件利民生、顺民意的实事。不过，在制度没有实现全国统筹之前，这一转移办法还不能真正解决农民工的养老保险权益问题，它只是一个过渡性办法，因此，我国养老保险制度的既定目标是建立全国统一的制度，尽快实现基本养老保险全国统筹。
（7）农村救灾能力不断提高
我国是自然灾害多发的国家，根据国务院办公厅2007年印发的《国家综合减灾“十一五”规划》，中国70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质和海洋等自然灾害严重的地区。近15年来，中国平均每年因各类自然灾害造成约3亿人（次）受灾，倒塌房屋约300万间，紧急转移安置人口约800万，直接经济损失2000亿元以上。2008年的四川汶川大地震造成的直接经济损失高达8000多亿元。一直以来，由于商业保险的不发达，社会资源支撑的慈善公益事业发展滞后，在我国的灾害救助中政府扮演着主导者的角色。
从灾害救助的内容来看，包括救济灾民的生活物资、临时居住处所、公共卫生防疫，以及其他急需物资。目前，中国财政通过抚恤和福利费中的救灾支出进行专项资金救助，也通过农业支出、科技支出、社会保障补助支出以及政策性补贴支出的一部分进行救助，另外在遇到紧急特殊的自然灾害时，还通过中央和地方专项储备基金进行补助。这些救助共同构成了中国财政的自然灾害救助体系。财政专项救灾支出在总量上呈现上升趋势，但很不稳定，因为自然灾害的发生及其损害后果在年度之间往往是不平衡的，尤其是特大自然灾害发生后，政府的救灾拨款便会随之扩大。例如，1991 年我国的救灾支出为22.51亿元，2005年为62.97亿元，2008年则因春节期间南方的冰雪灾害和5月汶川特大地震而达到了700多亿元。
不过，相对于巨额的自然灾害损失而言，政府救灾所能解决的仅仅是灾区与灾民的“临时性”和“紧急性”救助，受灾单位和个人往往承担了主要的损失，国家救灾对损失的弥补往往只是“杯水车薪”。而在发达国家商业保险的赔款往往要占到灾害损失的40%以上。因此，我国对农村自然灾害的救灾投入不仅仍然偏少，而且未能充分利用市场机制即商业保险的灾害补偿作用。在政府针对农村地区的自然灾害救助中，由于农村各项基础设施落后，财政用于自然灾害的救助支出主要用在灾民的生活救济上，而对预警和防治的投入较少，这就造成了在遭受同样自然灾害的条件下，农村受害情况往往比城市要严重得多，灾后重建工作也要难于城市。
（8）其他社会保障
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党和国家一直高度重视农村教育事业发展。据统计，2002年全国财政预算内对农村义务教育的拨款达到990亿元，占当年义务教育经费总投入的78.2％，从“农村教育农民办”到“农村教育政府办”的根本性变革初步实现。2003年，国务院召开了新中国成立以来第一次全国农村教育工作会议，作出进一步加强农村教育工作的决定，明确了农村教育在教育工作中重中之重的战略地位，决定新增教育经费主要用于农村，用更大的精力和更多的财力，重点加强农村义务教育。2005年，国务院决定建立农村义务教育经费保障新机制，将农村义务教育全面纳入国家财政保障范围。2007年，国家全面推行农村义务教育阶段学生“两免一补”政策：对农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，全部免费提供教科书，对家庭经济困难寄宿学生补助生活费，使1.5亿名农村学生和780万名家庭经济困难寄宿学生受益，农民负担得到切实减轻。
二、我国农村居民社会保障体系建设存在的问题
我国农村社会保障体系还不够健全，
1．体系残缺漏洞大2009年全国仅有10%以上的县（市）纳入试点范围按照现在确定的计划时间表，2020年基本实现对农村适龄居民的全覆盖，也就是说，一些地方年龄颇大的老农可能在去世之前，也来不及享受政府的养老金了，
2．制度建设尚滞后2009“新”、“老”农保制度的衔接和转换并轨问题，按照《指导意见》的解释，那些参加了老农保并且已过60周岁的农民，在领取新农保的基础养老金的同时，可以继续领取参与老农保所应得的养老金。但对于那些参加了老农保而未到60周岁的农民，如何确保其取得合理的收益，还需要做出明确规定。4000
3．城乡分割有差距414
4．社会组织待完善
5．投入不足水平低20071150010080%200925%40%
6．基层管理偏薄弱。受诸多因素制约，农村基层社会保障管理机构不健全、工作力量薄弱、设施条件简陋等问题比较突出。比如，全国平均每名县级新农合经办人员要负责3万名左右农民的参合经办工作，许多乡镇没有专门的社会保障机构，负责多项社会保障工作的民政岗位仅配备1名助理员，有的还是兼职。在资格审核、资金发放等方面存在不够规范、随意性较大的问题。又如，在新型农民社会养老保险的推进中，机构设置和人员配备，在制度运行初期已显现出难以满足经办业务的实际需要。对全国农民社会养老保险经办机构队伍建设情况的调查显示，2209个县级市中有1267个建立了经办机构，占57.4%；29378个乡镇中，共有4137个建立了经办机构，占14.1%。农民社会养老保险业务主要由县（市、区、旗）、乡（镇）和行政村三级经办，而恰恰这三级经办机构力量十分薄弱。而且，经办手段比较落后，业务流程不统一。不少地方经办工作还以手工操作为主，经办成本高、效率低。目前全国没有统一的系统软件和网络建设规划。一些地区为解燃眉之急，开发了过渡性应用软件，但在系统结构、业务模块、数据接口、指标体系等方面均存在不同程度的差异。各地的农民社会养老保险经办管理模式不统一，操作流程差别较大，增加了管理成本和难度，也为未来统一标准与制度安排埋下了隐患。
三、我国农村居民社会保障体系建设的前景展望
目前，我国正处于工业化、城镇化深入发展的重要时期，人民生活总体上达到小康水平，但我国仍有数量庞大的农业人口，他们生活较为贫困。党的十七大确立了到2020年绝对贫困现象基本消除、人人享有基本生活保障的目标，提出了着力保障和改善民生、加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的要求，但农村社会保障工作基础仍然薄弱，最需要加强；农村社会保障事业发展仍然滞后，最需要扶持；农民群众生活困难问题仍然比较突出，最需要加快解决。在全面建设小康社会的进程中，在以工促农、以城带乡、统筹城乡发展的重要阶段，特别是在当前遭受国际金融危机冲击、部分农民工返乡、农村居民收入增长放缓的形势下，切实加强农村社会保障体系建设，不仅必要，而且紧迫。
2．我国农村社会保障体系建设已经全面启动，即将进入制度建设的快车道
3按照《指导意见》规定，2009年全国有10%的县（市）纳入新农保的试点范围。但据悉，目前各地政府对加入首批试点的积极性非常高，申请者远远超出了10%的试点指标。也就是说，在今后几年，中央政府可以根据试点工作情况和国家财政增长情况，适当扩大新农保的试点范围，加快新农保的推进速度，满足广大农民的参保愿望。2009中央财政为参保农民提供每人每月55元的基础养老金，地方政府每人每年补贴30元。这个标准，尽管可以在一定程度上改善贫困地区农民的生活，甚至帮助其解决燃眉之急，但总体上水平仍然偏低，与城镇居民相比差距甚大。2010年企业退休人员基本养老金会再次提高，全国月人均增加120元左右。两者比较，更说明新农保的保障水平还较低。2003年开展新农合试点工作时，每个农民的保障水平只有50元（中央政府20元、地方政府20元，农民自己缴10元），水平也不高，但随着财政实力的加强，很快就提高了100元的水平，翻了一番。目前，北京市参加新型农民社会养老保险的农民，在地方财政的大力支持下，每月每人可以领取280元的基础养老金。随着中央财政的增加和地方经济的发展，各地新型农民社会养老保险的水平也会水涨船高，给农民提供更高水平的养老保障。
5全国性的或大范围的自然灾害应该坚持以中央财政支出为主、地方财政支出为辅的支出结构，而对于局部性的、地方性的自然灾害应该坚持以地方财政为主、中央财政为辅的支出结构，中央财政与地方财政应当共同承担起自然灾害预防支出的责任。③需要完善灾害救助管理体制。包括建立专事灾害管理的机构，严格监管救灾资金的使用，提高救灾资金使用的及时性、安全性、规范性。
延伸阅读：
《国务院关于农村社会保障体系建设情况的报告》，中国人大网，2009年4月22日
城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法200966
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中国农村社会养老保险制度变迁与政策评价
导读：中国农村社会养老保险制度变迁与政策评价张正军苏永春，710127)摘要：“十二五”规划纲要中明确提出要健全覆盖城乡居民的社会保障体系，着实实现新型农村社会养老保险制度全覆盖也随即提上了发展日程，本文通过对我国农村社会养老保险制度的发展脉络进行解读，从制度变迁的视角对这一政策进行评价，分析政策遭遇困境的原因，重点分析新型农村社会养老保险制度存在的缺陷，关键词：农村社会养老保险，政策评价一、制度变
中国农村社会养老保险制度变迁与政策评价 张正军苏永春 (西北大学公共管理学院，陕西西安，710127)
摘要：“十二五”规划纲要中明确提出要健全覆盖城乡居民的社会保障体系，着实 实现新型农村社会养老保险制度全覆盖也随即提上了发展日程。本文通过对我国农村 社会养老保险制度的发展脉络进行解读，从制度变迁的视角对这一政策进行评价，分析 政策遭遇困境的原因，重点分析新型农村社会养老保险制度存在的缺陷。 关键词：农村社会养老保险；制度变迁；政策评价 一、制度变迁：我国农村社会养老保险制度的演进过程 (一)新中国成立初期(主要指计划经济时期) 新中国成立初期，党和国家为了保障农民的基本生活需要，保证农村的社会稳定和农业生产的顺利进行，制定了一系列的保障政策措施。1950年的《土地改革法》使广大农民群众有地可耕，农业生产力得到了迅速的恢复与发展，农民生活水平显著提高。与此同时，农业互助组和初级：农业合作社成为了解决当时农村“鳏寡孤独”者生活贫困的主要方式。1956年前后，我国广大农村在建立的农业互助组和初级农业合作社的 基础上普遍开始并逐步建立起了高级农业合作社。时年的6月通过了《高级农业合作社示范章程》，该章程规定，合作社对于“缺乏劳动能力或完全丧失劳动能力、生活没有依靠的老弱孤寡、残疾社员，在生产和生活上给予适应的安排和照顾，保证他们吃、穿和烧柴供应，保证年幼的受教育和年老的死后安葬，使他们的生养死葬都有指望。”从此，基于集体经济基础上的农村“五保”制度得以确立。1962年 9月，中共八届十中全会制定发布了《农业六十条》，其中规定，生产队可以从可分配的总收人中每年扣留不超过 2％～3％的公益金，作为社会救济款对于老、弱、孤、寡、残疾社员进行生活补助。1964年增加的“保医”、“保住”等内容进一步完善了“五保”制度。这是社会主义优越性的初步体现，但是由于当时经济发展水平的制约，社会化程度低，没有国家财政的支持，保障水平低，农民生活依然非常困难。 (二)改革开放后的发展和衰退期中共十一届三中全会的胜利召开，我国农村也拉开了改革的序幕，与此同时，农村社会保障制度建设也 进入了初步探索时期。农村推行家庭承包责任制的改革导致的集体经济的瓦解使传统的以集体经济为基础的养老保障制度面临了严重的挑战。为了解决筹资困难等问题，少数农村开始探索实行退休金养老办法。 1．初步探索时期 1978年，中共十一届三中全会通过了《农村人民公社工作条件(试行方案)》，方案中规定：“有条件的基本核算单位可以实行养老金制度。”据不完全统计，截至 1982年，全国已有 11个省市的近 3457个生产队推行了养老金制度。方案中还对享受养老金待遇的条件进行了规定，即参加集体劳动满 10年以上，年满 65岁得男社员和 60岁的女社员均可享受养老金待遇。养老金待遇标准一般为 l0元一15元，最高可达 20多元， 当时约有 42万人左右的农民领取了养老金。养老金来源主要由生产大队和各生产队按比例分担，且从队办企业利润和公益金中支付。 2．开始试点阶段 (年 )
1986年 1O月，国家第七个五年计划提出了要“建立中国农村社会保障制度雏形”的任务。同年，民政部向国务院递交了《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》，开始探索建立我国的农村养老保险制度，确立了一系列农村社会保障制度建设目标，其中包括农村社会养老保险，并与 1987年下发该报告，开始着手试点工作，加快了各地建立农村社会养老保险制度的步伐，初步形成了了以乡镇企业职工为主的农村社会养 老保险制度。1991年 6月，民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》(草案)，试点工作在山东牟平等 5个县市正式进行。 3．着手推广阶段 (年)
在总结了近五年的试点经验以后，1992年，民政部正式出台了《县级农村社会养老保险基本方案》。方案中确定了“从我国农村的实际出发，以保障老年人基本生活为目的；坚持资金个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的指导思想，从此农村社会养老保险制度开始在各地逐步推进。1993年，随着“建立 农村社会养老保险管理机构”方案的审批通过，各种规章制度与操作方案也陆续出台，继而各地方政府也相继颁发适应其区域特征的规范性文件，农村社会养老保险工作在全国推广。1994年一1995年政府先后下发《关于保持社会养老保险管理体制稳定的通知》、《关于进一步做好农村社会养老工作的意见》，以规范和指 引农村社会养老保险的工作。截至 1998年底，全国农村社会养老保险工作网络已基本形成，基金积累 150 多亿元。 4．搁浅衰退阶段(年 )
1998年国务院进行的机构改革，将农村社会养老保险从民政部门移交于劳动与社会保障部门，加上同时受利率下调等各方面因素的影响，相当一部分地区农村社会养老保险工作面临困境甚至陷入停顿。1999年，农业部要求暂停农村社会保险，7月2日，国发[1999]14号文件《国务院批转整顿保险业工作小组“保险业整顿与改革方案”的通知》，通知中提出：“目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件，对民政系统原来开展的‘县级农村养老保险’要进行清理整顿，停止接受新业务，区别情况，妥善处理。有条件的可以逐 步将其过渡为商业保险。”农村社会养老保险政策就此搁浅至 2002年。据不完全统计，农保工作的乡镇单位从 1999年的33806个减少到 2000年的 32610个，参保人数从 1999年的 80000万人减少到2000年的6172万人，减少了 1828万人。 (三)“新农保”制度的恢复重建期(2003年至今)
2002年 11月，党的十六大报告指出：“有条件的地区，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”明确要求建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系。至此，农村养老保险工作进入了一个新的发展阶段。 2003年，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》在中共十六届三中全会上通过，其中强调农村养老保险以家庭为主的思想路线，成为我国相当长一段时期内农村养老保险事业的指导方针。年，国务院连续下发了关于农村问题的五个“一号文件”。2006年，《中共中央关于构建社 会主义和谐社会若干重大问题的决定》的通过，将 2020年确定为基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系作为构建社会主义和谐社会的重要目标。我国社会保障体系开始全面完善并加快发展。其后两年，社会保障制度建设的远景目标被不断的巩固。2009年9月 1日，国务院根据党的十七大和十七届三中全会发布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》。意见指出，新农保要遵循“保基本、广覆盖、有弹性、可持续。”的基本原则。将个人缴费、集体补助、政府补贴的多种形式相结合，同时与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障措施相配套，以保障农村居民老年基本生活。截至 2009年，试点覆盖面为全国 10％的县 (市、区、旗 )。2011年两会的《政府工作报告》中，温总理提出：“将新型农村社会养老保险试点范围扩大到全国40％的县”，并力争到“十二五”期末实现农村社会养老保险的全覆盖。 二、政策评价：基于制度变迁视角下的农村社会养老保险制度 (一)农村社会养老保险政策迅速发展的原因 1．政策的城镇导向性 新中国成立初期，我国经济发展水平低，为了摆脱薄弱的工业基础，迅速推进国家的工业化发展，1955
年 6月国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，开始在全国范围内建立户口登记制度之后，1958
年的《中华人民共和国户口登记条例》标志着政府开始对人口自由流动进行限制，明确将城乡居民分为“农 业户口”和“非农业户口”。因此，“一国两策”的户籍制度所设计的城乡壁垒将大量的生产生活资源滞留在 了城市中。同样，面对传统的城乡二元经济和社会结构，由于资源匮乏，公共政策制定的首选目标则是保护 和促进工业部门的优先发展。在完全不同的，几乎“隔离”的二元管理体制下，从 20世纪 50年代起，国家开 始建立相适应于计划经济体制的城镇职工养老保险，由国家向国营企业以及公私合营企业职工提供养老保 障。因此，农民的养老保障问题只能以互助共济和社会救济的形式解决，农村“五保”制度及探索期的养老 金制度就是在以农业合作化运动和集体经济为基础的社会经济条件下产生的。 2．改革开放，农民收入水平的提高和乡镇企业的发展提供了经济支持 中共十一届三中全会以后，我国进入了改革开放的新时期。改革首先从农村开始，实行“家庭联产土地 承包责任制”，这一政策拉开了我国对内改革的大幕。以家庭为基本生产单位的家庭联产土地承包责任制 极大地调动和促进了广大农民的积极性，个体经迅速兴起，农民收入水平呈现了较大的提高。与此同时，由 于把土地分配到了个人，大量的农村劳动人口从土地中溢出，加之户籍制度的约束，农民搞起了乡镇企业。 以农村集体经济组织或者农民投资为主的中国乡镇企业获得迅速发展，大力促进了乡村经济繁荣和人们物 质文化生活水平的提高。至此，以农民个人和集体为责任主体的农村社会养老保险制度在客观上得到了发 展所必要的相对强劲的经济基础。 (二)世纪之交，促使农村社会养老保险遭遇困境的因素 1．政府机构改革促使政策实施中断 1998的国务院机构改革客观上造成了农村社会养老保险的搁浅。农村社会养老保险主管部门由民政 部转向了劳动与社会保障部，在移交的过程中，由于部门间利益的协调问题；部门内部组织机构设置的不同： 以及移交后劳动与社会保障部对原有政策理解及执行过程中的差异，严重一影响了这一政策的连续性。政策实际上是一种利益协调机制，一旦利益格局发生了变化就会导致政策的终结或停滞。这一次机构改革成 为了农村社会养老保险政策中断的触发机制，即导火线。 2．养老金待遇实际货币购买力较低，养老功能差，导致农民参保积极性降低 1998年亚洲金融危机或多或少的波及到了中国大陆，中国的金融市场发展落后，养老金的保值增值问 题严重，实际货币购买力低，饱受贫困困扰的广大农民看不到农村社会养老保险的养老作用。加之当时农村 文化水平的落后，农民宁愿把贬值的货币揣在自己的兜中，认为只有这样才是实实在在的东西。上述种种原 23
万方数据因极大地降低了农民参保的积极性，以前参保的农民也纷纷退保。 3．政府支持力度的缺乏 以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”为指导思想的农村社会养老保险，一开始就缺乏 国家的资金支持。政策层面的支持能够很好地保证制度的实施与跟进，然而资金支持的缺乏却从根本上制 约了这一制度的发展，国家的责任被束之高阁。此外，从 20世纪 80年代以来的很长一段时间内，政府较多 的将极其有限的社会保障资源投向了广大城市地区而非农村。政府支持力度的缺乏，即对农村社会养老保 险资金投入力度的缺乏，是导致这一时期农村社会养老保险遭遇困境的重要因素。 (三)“新农保”制度迅速恢复与重建的原因 1．大量农民进城务工致使农村“留守老人”问题严重 随着改革开放的深入，我国城乡居民的收入差距日益加大。加之农村人均可耕地面积的减少，农业耕作 方式的进步，大量的农村剩余劳动力涌人了城市寻找新的生计和更多自身发展的机会。显而易见，在工业 化、城市化、现代化进程中，20世纪 80年代末以来的民工潮逐渐演变成了一种上升的趋势从 1997年的 8000
多万人到今天的近 24223万人。 2 尽管大量的农民进城务工在增加个人家庭经济收入的同时也带动了城市 经济的发展，为现代化城市建设做出了巨大贡献。但是，大量农村青年进城打工，将孩子、老人留在家里，农 村留守老人问题日益严重。60岁及以上老年人的比例却呈上升趋势，1982年的比例为 7．8％，1990年为 8． 72％，2000年上升到 10．27％。据了解，目前我国 65岁及以上的农村留守老人近 2000万。当“留守老人” 已成为一种社会问题时；当公众出现公益性诉求时；当社会公共权利主体意识到问题已经妨碍社会发展时， “留守老人”问题就演变为了一种公共政策问题，这是新农保迅速恢复重建的政策诱因。 2．老龄化问题出现，未富先老的格局开始形成 2O世纪 7O年代推行的计划生育政策对中国的人口和发展问题着实起到了积极的不可忽视的作用，但 一味的控制人口数量，忽略代际更替，也造成国家老龄化问题的出现和未富先老格局的形成。 中国已经步入了老龄化社会，现有老龄人口已超过 1．6亿，且每年的老龄人口增速近 800万，有关专家 预测，到 2020年，农村 65岁及以上老人的比例将近 15．6％。人口老龄化的巨大压力在给经济社会发展带 来沉重压力的同时，不仅考验着政府规划养老的能力，也给广大农村家庭带来了负担，这就迫切需要建立一 个完善的农村社会养老保险制度，以保障农民的基本生活需要得到满足，做到老有所养。 3．建设社会主义新农村的提出 2005年 10月，中共十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划 的建议》指出，“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”。要按照“生产发展、生活宽裕、 乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。 五中全会强调要大力发展农村公共事业，这就意味着在加快经济发展的同时，农村教育、文化、医疗、社会保 障、基础设施等社会事业，也进人了加速发展期，这在客观上推动了新型农村社会养老保险制度的发展 三、制度思辨：新型农村社会养老保险制度的缺陷 (一)在目标上，“新农保”保障水平低，很难起到养老作用 在农村地区，由于家庭规模的缩小，农民生产用地面积的减少和耕地生产力的下降使传统的家庭养老保 障和土地养老保障功能大大减弱，且呈现出日渐减弱的趋势。在这种情况下，毫无疑问，作为基本养老保险 制度的“新农保”逐渐成为了农民养老的主要依赖。 24
万方数据 然而，就从当前各地试点情况来看，“新农保”远不能起到养老作用，很难弥补家庭养老和土地养老中失 去的保障。我们做这样一个简单的计算：很多试点地区，新农保个人缴费标准只有每年 100元～500元五 档，如果连续 15年每年购买 100元档的养老保险，按照现在的补贴标准和利率水平，年满 60周岁后，个人账 户的累计金额为 1950元，每月也只能领取 69元左右()的养：老金，一天只有 2．3元，如果按照 现在的物价水平，扣除价格因素的话，这些养老金显然不足以维持一个老人正常的生活消费。当然，在制度 的执行过程中，制度的宣传和管理所耗费的人力、物力和财力也将是一笔不小的支出。 (二)在执行上，由于广大农民知识文化水平较低，对政策宣传理解不够，以及对政策持续性的顾虑，直 接影响了“新农保”参保率 一项公共政策能否得到有效的实行离不开政策的宣传效果，政策宣传可以使广大政策目标群体充分理 解政策的内容及与自身利益的紧密关系，从而使他们自愿地积极地接受政策。“新农保”的受益对象是广大 农民，农民的整体文化水平较低，农民根本无法理解政府下发的各种政策宣传文件和宣传单。大多数农村得 包含总结汇报、行业论文、表格模板、经管营销、外语学习、计划方案、自然科学、资格考试、工程科技、党团工作、医药卫生、教学研究、旅游景点、出国留学、初中教育、人文社科以及中国农村社会养老保险制度变迁与政策评价等内容。本文共2页
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