& 电子刊物 & 【规划师论坛5】美国空间规划体系的构建及启示
【规划师论坛5】美国空间规划体系的构建及启示
规划师杂志社 &
& 2017年2期主题：空间规划体系探讨
【编者按】
构建国家空间规划体系，既是我国推进生态文明建设的客观要求，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要路径，关系到国民经济与社会能否长期、持续和健康发展。然而，目前我国尚未建立严格意义上的国家空间规划体系，存在“横向”部门规划数量众多、责权错位，而“纵向”部门规划自成体系、事权不清的问题，导致规划“打架”现象。中央城镇化工作会议要求“建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作”。基于此，本期“规划师论坛”栏目以“空间规划体系探讨”为主题，借鉴美国、荷兰、德国、日本等国家在构建空间规划体系方面的经验，结合“多规合一”改革试点工作的进展情况，对我国空间规划体系的主要任务、构建思路、方式及改革重点等内容进行探讨，以期对推动建立我国的空间规划体系有所裨益。
【规划师论坛5】
美国空间规划体系的构建及启示
&&&&& 作者中国土地勘测规划院学术秘书蔡玉梅，中国土地勘测规划院院长高延利，中国土地勘测规划院副院长张建平，中国土地勘测规划院何挺在《规划师》2017年第2期撰文，文章在分析美国空间规划及体系形成与演变历程的基础上，从规划的法规体系、行政体系和运行体系三个方面阐述各级规划的法规、机构及规划类型，总结美国空间规划体系的特点，得出对我国空间规划体系构建的启示。
[ 关键词 ]空间规划体系；美国；法规体系；运行体系；行政体系[ 文章编号]17)02-0028-07[ 中图分类号 ]TU984　[ 文献标识码]A[引文格式]蔡玉梅，高延利，张建平，等．美国空间规划体系的构建及启示 [J]．规划师，2017(2)：28-34.
一& 美国规划体系的形成与演变
&&&&& 美国南北战争之后，城市发展迅速，城市规划也得到政府的逐步重视。1909年召开第一届全国城市规划会议，丹尼尔?伯姆罕完成美国第一个综合性的城市规划――芝加哥城市规划，被称为城市规划的转折年。从这一年开始，根据不同层级规划出现的时间将美国的规划体系形成与演变历程划分为起步、形成、发展和稳定 4 个阶段。
(1) 1909 ～ 1930 年：全面编制城市规划，空间规划体系开始起步。这一时期，美国人口由0.76亿增加到1.23亿，城市化水平由45.6％增加到56.1％。城市化水平超过了50％及小汽车的广泛使用，开启了美国城市郊区化的历程。1916年，纽约完成全国第一个分区规划，其他城市也开始进行总体规划和分区规划并取得实效。在此背景下，商务部出台了《州分区规划授权法案标准》(1922年)和《城市规划授权法案标准》(1928年)，城市规划和分区规划全面开展，成为空间规划体系形成的基础。
(2) 1930 ～ 1960 年：州和区域规划兴起，空间规划体系逐步形成。这一时期是大萧条下的罗斯福新政和“二战”后高速发展期，美国人口由1.23亿增加到1.80亿，城市化水平由56.1％增加到69.9％。新政时期的规划重点转向公共项目，加大了联邦投资，并设置了相关的规划机构。1933年，联邦在内政部成立国家规划局 (NPB)，1935 年更名为国家资源规划局(NPRB)，直到1943年正式解散。10年间，州规划机构从12个增加到42个。“二战”后，廉价石油的使用、高速公路建设及技术革新再次促进美国的郊区化发展，区域规划不断发展，空间规划体系初具雏形。
(3) 年：各类社区规划不断增加，空间规划体系向下延伸。这一时期美国人口由1.80亿增加到2.27亿，城市化水平由69.9％增加到73.7％。1968年美国联邦政府出台《政府间合作法案》，赋予州和区域规划机构审查与评价联邦基金使用情况，以及与州和区域规划的目标及政策的关系的权利，以推动州和区域的可持续发展。同时，民权运动(1964年通过《民权法》)和环保运动(1969年通过《国家环境政策法》)的兴起，政府对城市更新计划、社区行动计划及社区发展计划等社区规划给予资助，空间规划体系向纵向延伸。
(4)1980年至今：注重城市设计，空间规划体系基本稳定。年，美国人口由2.27亿增加到3.22亿，城市化水平由73.7％增加到81.6％。这一时期，里根开启了新自由主义时代，联邦政府主张发展自由经济，由地方政府决定发展目标，政府的规划资助减少，与市场相关的城市设计得到更多重视。经过百年城市化发展，大都市区逐步形成，国家空间格局基本稳定，规划体系趋于稳定(图1)。空间发展由物质规划走向技术性、社会性和艺术性等相结合的精细化规划，新城市主义、可持续城市等思想成为城市设计的主导。
二& 美国的规划法规体系
美国采用联邦政府与各州分权而治的政体，地方政府依据州立法而非联邦宪法产生，这使得州政府对地方的影响比联邦政府更多。因此，地方政府的规划法规基本上建立在州立法框架之内，联邦规划立法比较薄弱。
（一）联邦规划法
&&&&& 伴随美国南北战争之后城市化的迅速发展，一些城市开展了规划和区划工作。1922年出台的《州分区规划授权法案标准》和1928年出台的《城市规划授权法案标准》成为美国空间规划的法律依据与基础。①《州分区规划授权法案标准》为各州授权地方政府开展分区规划提供依据。地方政府可将其管辖区内的土地按用途分区，不同类型的分区的建设标准不同，而同一类型的分区则采用相同的控制标准。主要指标包括控制建筑的高度、总面积、体量、位置与用途等。②《城市规划授权法案标准》为各州授权地方政府进行总体规划建立了参考模式。内容包括6个方面：规划委员会的结构和权力；总体规划的内容包括道路、公共用地、公共建筑、公用设施和分区规划；正式通过道路交通规划；正式批准所有公共投资项目；控制私人土地的细分；建立区界，进行区域规划，由区域内各地方政府(自愿)通过并采纳区域规划。&&&&& 两个法案在全国范围内得以推行，在实施中也出现了总体规划和分区规划衔接不明等问题。为此，1975年，美国法律协会颁布《土地开发规范》，在一定程度上改进了这两个法案。该规范强调了以现状为基础进行预测，制定远期战略和近期用地政策与措施，并提出制定五年一期的计划，内容包括优先建设项目、资金来源及负责执行的部门；更加注重规划的经济和社会效益、规划的定期修改和一年一度的法定建设项目报告；明确了总体规划进行远期指导和分区规划进行近期控制之间的关系。2002年美国规划师协会出版《精明增长立法指南：规划和管理变化的法规示范》，内容包括启动规划法规改革、目的和授权等15章的内容，旨在适应可持续发展的要求，为各州的规划立法提供标准的模式和语言。
（二）州规划法
&&&&& 早在1934年，新泽西州颁布了州规划法。1968年，联邦政府发布《政府间合作法案》，规定地方政府申请联邦基金要有州和区域规划部门的审核与推荐，以保证项目符合全州或区域的总体规划目标。州规划地位的加强导致更多州先后为州规划立法。州规划立法形式多样(表1)，主要针对与全州利益相关的增长管理和环境保护两个主题，个别州没有州域规划法。
三& 美国的规划行政体系
&&&&& 美国政府的行政设置包括联邦、州和地方。州以下通常分县政府、市镇村。县政府是州政府的代理机构，与州政府之间是上下级隶属关系。市镇村主要是那些因管辖过少而无资格列为市的地区，由州政府批准，定为市镇和乡村，建立相应的政府机关。根据2013年统计，美国有3143个县级机构，联邦级规划机构只在罗斯福新政时期曾经存在过，目前没有独立部门。规划行政体系包括州、区域和地方机构。
（一）州规划机构
与各州法规相适应，针对不同的规划需求，美国的规划机构设置也具有多样性特点 ( 表 2)。
（二）区域规划机构
不同州建立区域规划机构的方式有所不同。一些州采用法律授权形式，一些州采用政府间合作或权利协议的形式。总体来看，目前美国的区域规划机构主要包括 3 种类型：
(1)区域规划委员会。委员会通常由当地政府任命的公民组成，主要任务是为政府的成员单位编制规划并提供技术援助，有时也管理开发条例(如审查和批准分区图)，州际区域规划委员会的管辖范围涵盖多个州的地域，最典型的是大都市区。特拉华谷区域规划委员会的管辖范围包括新泽西州和宾夕法尼亚州的部分地区，是由大会批准的特殊州际协定。
(2)政府的理事会。政府的理事会比区域规划委员会承担更多的功能，提供更多的服务。例如，在成员同意的前提下，对区域废水处理厂进行管理以开展应急救护服务等具体事宜。典型的有弗罗里达区域规划理事会、华盛顿都市区政府理事会及加利福尼亚州政府理事会。 理事会成员一般由州有关部门及所在地域代表等组成。理事会成员的任命可采用单独立法、签订联合权利协议或州长任命部分成员等多种方式。
(3)特殊目的的区域机构。有几个州设立特定目的的区域机构，如加利福尼亚州的旧金山湾保护和发展委员会、纽约州的阿迪拉达公园局、加利福尼亚州和内华达州的泰浩区域规划局，这些机构有权对环境敏感地区或涉及全州的重要资源区域进行规划与实施开发控制。
（三）地方规划机构
&&&&& 地方规划机构与县、市两级政府管理层级相对应，包括县和市两级规划机构。以加利福尼亚州为例，地方政府主要包括58个县、500个左右的市镇政府及市县联合体、学校区、特殊区与少量的土著政府，均有相应的规划机构。&&&&& 加州阿拉米达县的规划机构为县社区发展机构，下设财务与管理、规划、住房与社区发展、健康家庭、农业与度量衡、邻里保护与可持续发展、经济与公民开发再开发7个部门。规划署负责计划并监督新的发展和重建计划，形成土地利用政策，调节、监测并实施县区划条例及分区、露天开采、邻里保护和其他条例。规划署执行非建制地区的市镇土地利用类型调控功能，确保辖区内近 13.6 万公民的用地需求。&&&&& 伯克利市是隶属于阿拉米达县的一个市级政府，其规划机构为规划与开发部，包括建设与安全、土地利用规划、能源与可持续办、许可中心、再开发及有毒物质管理6个处室。土地利用规划处的职责是为伯克利未来发展准备长期的政策性规划，包括总体规划和分区规划，同时管理分区条例和细分条例确定的建议开发项目。
四& 美国的规划运行体系
&&&&& 美国从未编制过国家空间规划，《美国2050空间展望》是研究性成果，不是联邦政府主导的文件。美国空间规划的运行体系包括州规划、区域规划、地方规划和社区规划 4 个层级。
（一）州规划
&&&&& 美国没有州规划的立法授权，各州通过颁布法规确定是否编制空间规划，总体上1/3的州不编制空间规划，1/3的州通过立法或政府文件的方式确定州目标或规划导则， 另外 1/3 的州编制空间规划。&&&&& 州规划的主要任务是制定战略目标和措施，主要内容包括经济发展、土地利用、基础设施建设及环境等方面，旨在建立州域共同目标及开发优先开发地区的共识，控制“外延”模式、提倡紧凑开发，应对环境退化和损毁，或者为已经明确的开发同步提供相应的基础设施和公共服务；有些规划的内容是为了保持州规划、区域规划及地方规划在横向、纵向及内部的一致性。少数州(如新泽西)的规划要求绘制规划图，标注增长区域边界或城市发展等级等，但也只是示意性，不具备法律效应。具体落实到空间上的规划内容由地方规划负责。同时，以州利益相关内容为主的州规划的实施费用主要纳入投资预算中，其实施主要依托投资建设计划来落实。州规划的主要类型如表 3 所示。
&&&&& 加利福尼亚州政府通过发布州规划导则对区域和地方规划提出要求。2003年版的《总体规划导则》由总论、总体规划基础、可持续发展与环境公平、总体规划的准备和修改、强制性要素、形式和要素整合、可选择要素、加州环境质量法与总体规划、公共参与、总体规划的实施、总体规划的特殊情况11章构成。其中，“总体规划基础”这一章主要包括以下几点内容：明确规划内容包括开发政策和系列图表；明确社区规划、分区规划和专题规划的关系；明确总体规划的7个要素为土地利用、交通、住房、保护、开敞空间、噪音及安全，同时还设定了弹性的自选要素；规划的采纳可以是规划的某个主题或某些内容，避免重复的规划工作。“可持续发展与环境公平”这一章阐述可持续发展的目标包括减少城市扩展、保护开敞空间和景观、保护环境敏感性土地、增强地方和区域经济、改善能源和资源利用效率及促进均衡发展。“总体规划”部分指出，强制性要素包括土地利用、交通、住房、保护、开敞空间、噪音和安全；总体规划的实施途径包括专项规划、分区条例、土地细分条例、开发协议、财产税优先评价、土地信托、交通系统管理、基础设施建设资金机制、交通融资方式及年度进展报告等，而分区是最主要的手段。
（二）区域规划
&&&&& 从内容上看，区域规划主要解决跨界和州际问题，以及具有区域重要性的重点区域、区域基础设施建设问题。对于涉及地方综合规划的相关内容采取审查和监督的方式予以协调，确保州规划、区域规划和地方规划各司其职、相互协调。从区域的重点问题出发，区域规划包括管理增长、保护生态和保护农业遗产等多种类型。&&&&& 以加州旧金山湾区区域规划为例，该湾区包括9个市县，拥有700多万人口，面积达7　000多平方公里。为响应2008年的《加州可持续社区与气候保护法》中关于实施可持续发展社区战略的要求，18个都市区均需要编制长期的综合性交通和土地利用/住房战略规划，实现温室气体减排和满足住房需求。规划的主要内容是在职住分布预测的基础上提出交通网络和投资战略。规划实施工具，一是帮助地方政府寻找资助优先发展区项目的资金，二是资助交通项目。规划由湾区政府理事会执行局与都市交通委员会联合批准，监测与评估由加州环保机构大气资源局负责。&&&&& 湾区区域规划确定了7个规划目标，其中，约束性目标包括保护气候、适用住房两类；预期性目标包括健康和安全的社区、开敞空间和农业保护、平等、经济活力及交通系统的有效性5类。为实现这些目标，规划制定了10个指标，并综合考虑土地利用方式和交通网络，构建了不同的情景，并最终形成优化的情景。在投资方面，根据财政模型及多方分析，预测到2040年的交通收入为2920亿美元，根据各种已有的政策和规划等，其中的2320亿美元的收入已有安排，还有600亿美元的资金需要安排。因此，投资方案需要以上述优选的交通情景为基础，将600亿美元落实到不同类型的项目上。最后，在进行湾区发展预测和区域布局方案选择的基础上，再次对设定的10个指标逐一可能出现的实施效果进行评价。结果表明，其中的6个指标可以实现，其余指标因存在不同的问题，需要在规划实施中予以关注。在规划的实施中指出，规划需要多部门的共同合作，尤其要保持经济活力，保持空气清洁，发展韧性规划，构建倡导性平台，客观分析环境质量法对填充开发的影响。
（三）地方综合规划
&&&&& 县级综合规划一般包括以下方面：健康、公共安全、交通、公共设施、财政健康、经济目标、环境保护及再分配目标。总体规划时限较长，一般在20年左右。地方总体规划通过《土地用途管制分区》和《土地细分》具体实施，这两部法令通常编入地方政府法典，并随着规划的修编而修编。以下以加利福尼亚州的阿拉米达县和伯克利市为例加以说明。
1.阿拉米达县总体规划
&&&&& 2015年，阿拉米达县的用地面积为2130km²，人口为 151.03 万。依据加州规划法编制总体规划，规划范围为非建制地区。县总体规划主要是关于7个要素(住房、保护、开敞空间、安全、噪音、气候行动计划和风景路线)和3个分区规划报告的汇编。土地利用和交通要素主要在地区规划中加以体现。规划最后由县监督局批准。&&&&& 地区规划以卡斯托谷底为例，人口为6万，规划旨在保护地区自然环境的基础上，实现整体的经济、环境和社会目标。地区规划有９个部分的内容，分别是：土地利用和开发，社区特点与设计，交通，生物资源，社区设施，公园和学校，公共服务和公用事业，自然灾害和公共安全，噪声、空气质量和气候变化。每个部分又包括现状分析、总体目标、一系列指导性政策及具体的行动建议4个方面的内容。规划期为20年，行动建议主要包括条例(分区、生物资源和溪流保护)、导则(住宅设计、历史保护、生物资源和溪边开发)、方案(经济开发、交通安静和行人安全)、资本运营改善项目(街道、公园和社区建筑)、资本运营改善的资金资助等。
2.伯克利市规划
&&&&& 伯克利市是阿拉米达县内的一个建制市，面积为10 km²，人口为12万。市总体规划把加州规划法要求的噪声和保护因素纳入到环境管理章节中，同时增加了经济发展和就业、城市设计与保护、公民参与3个主题。规划内容包括总目标、土地利用、交通、住房、防灾与安全、开敞空间和娱乐、环境管理、经济发展与就业、城市设计与保护、公众参与和规划实施11个部分。总目标是保护伯克利市的独特个性及生活质量，确保居民有体面的住房，有满足生活需要的工作及得到企业提供的充足的基本商品和服务，保护地区和区域环境质量，尽可能改善城市决策中的公民参与度，创建一个可持续发展的伯克利。每一个要素包括目标、政策和行动3个部分：目标指明方向；政策是为实现目标在不同领域需要遵循的原则，确保行动和目标一致；行动则由战略、方案和具体活动组成，旨在帮助城市实现目标。&&&&& 分区规划既可以作为总体规划的补充，又可作为总体规划的细化，以便于土地用途分区的落实。目前批复的分区规划有中心城区规划、西部地区规划、南部地区规划及海滨地区规划。
五& 美国规划体系的特点及启示
&&&&& 总的来说，美国的空间规划体系具有依法构建、机构体系和运行体系多样化的特点。从严格意义上说，完整的规划体系(类似德国)具有上下纵向衔接、左右横向协调的特点，体现为各级各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接。美国国家空间规划体系由于各州规划之间缺乏联邦规划的统一衔接，以及部分州规划的缺失或州规划对区域及地方规划不具有强的约束性， 一般称为准规划体系或规划网络。
（一）规划体系的特点
(1)依法编制规划，自下而上形成“多样性”或“自由式”的空间规划体系。美国空间规划体系是由各类空间规划构成的“生命有机体”，其发展历程可以说是为解决各类规划的连接处的矛盾和交叉而对各类规划进行有序化的过程。整体而言，美国规划的编制从分区规划开始，其次是县综合规划，最后是区域规划和州规划，逐步形成目前的空间规划体系。各州规划体系因地域不同而有一定的差异，区域规划更是有政府主导或依靠市场独立编制等不同的类型，唯有县级综合规划全国适用，而且一些市县有独立宪章，规划具有足够的自主权。因此，由多样性规划构成的美国空间规划体系只能称为准规划体系，其主要特点是各地按管理或发展所需要形成具有地域特点的规划和规划体系，各州自成体系。
(2)规划机构因州情不同而各异，为相应的规划编制和实施管理提供保障。规划机构的设置服务于规划管理的需求。美国的州、区域和地方的规划机构有不同的设置模式，与相应的规划编制和实施要求相匹配。例如，州规划机构的办公室、内阁协调处、规划委员会或规划处，管理的方式、内容和程度有很大不同。区域规划结构既有综合型的，又有专业型的，均与不同的规划职能相协调。
(3)各层规划定位清晰、功能互补，形成以地方为主导的运行体系。作为联邦制的国家，美国从来没有过全国性的统一规划和规划体系。1/3左右的州编制空间规划，多设定全州目标和地方规划的要求，体现指导性。区域规划只在特定的区域存在，重点解决区际问题，全面编制的规划只有指导性的县级综合规划，但不具备法律效用。各级规划相互独立、相互协调，共同解决空间发展中存在的问题，具有以地方规划为主、统一协调的特点。
(4)美国的空间规划体系是在政治经济体制、地域特点、经济发展需求或阶段等因素共同作用下形成的。美国分权的政体和地方自治的政治制度决定了规划体系以地方规划为主，地方规划中县政府只负责非建制镇地区的规划，建制地区的规划由建制的政府负责，依据市宪章实施，规划的编制和审批权都在地方政府。同样，市场经济体制决定了政府编制的规划更多地发挥市场的主导作用，内容侧重于激励和服务，在实施手段上以经济和法律手段为主，从而形成州级及县综合规划都不具备法律效用的特点，只有《土地用途管制分区》被纳入地方政府法典，才能成为审批和管理的法定依据。从地域看，美国东北部、西部、中西部和南部具有不同的规划需求，从而产生了不同的空间规划体系，这也是规划体系多样化的原因之一。1960年以后美国的空间规划体系结构基本稳定，各层各类规划内容随经济发展的需求调整，重点向实施导向社区规划及城市设计等精细化方向发展。
（二）规划体系的启示
&&&&& 虽然美国空间规划体系形成的背景与我国不同，但其空间规划体系构建的基本规律仍然有可资借鉴之处。在建立严格的法律体系和适宜的行政体系方面，2017年我国印发的《省级空间规划试点方案》已明确要求加强体制机制、法律法规等顶层设计，推动规划管理体制改革和完善相关法律法规。按立足国情，继承与发展的原则，结合我国现行空间规划体系及 “多规合一”试点的情况，得出对我国空间规划体系构建的启示：
(1)合理确定纵向各层规划定位，探索刚性控制和弹性指导相结合的体系。行政管理的职能或权责体系是空间规划体系的载体。构建空间规划体系的关键是解决各类规划横向和纵向之间的关系。目前开展的市县“多规合一”以及省级空间规划试点工作应加强国家、省和市县级规划之间纵向的职能定位研究，确保各层级规划的有效实施。与以“简政放权、放管结合、优化服务”为特点的我国行政体制改革相适应，各层级的功能设置方式值得进一步探讨。针对各层级事权，合理区分各类规划的指导性、约束性、衔接性、操作性或执行性的职能。区域规划作为一种规划体系不可缺少的类型，采用综合规划和专项规划相结合的模式，还是类似综合规划的模式亦值得探索。
(2)有效协调横向综合规划和专项规划的关系，实现功能优化。综合规划变“多头管理”为“统一管理”，可有效提高治理能力。但正如推进“多规合一”不能从表面上的矛盾图斑入手，而是要针对问题的根源，编制统一的空间规划底图一样，综合规划也不是“多规叠加”或多个目标和指标的简单叠加，它不是一种新增加的规划类型，也不能取代所有的专项规划。在实现空间性规划的重组与优化的过程中，应突出综合规划的统筹或引领作用。从国土空间系统的整体功能和功能结构出发，将空间发展和保护中的核心问题及解决多规交叉、重叠或冲突的问题作为综合规划编制的核心内容，探索综合规划的强制性内容，充分发挥专项规划的作用。&(3)不断完善层级各异的基础评价和规划指标等相关技术体系。合理的基础评价体系和规划目标(指标)体系是实现空间规划体系的重要技术手段。考虑到不同等级行政区的面积、管理职能与尺度、面向的问题不同，国土空间变化的规律及驱动力不同，规划的目标和指标体系也应有所不同，研究所需要的数据数量、可获取程度及精度也不同。结合不同层级和类型试点工作，完善针对不同层级规划特点的技术体系。
(4)鼓励在统一空间规划体系构架下探索地方适宜的多种风格。规划是政府管理的工具，同样规划体系也是规划的工具，适用性是其重要特点。我国各地的自然条件和经济发展阶段有较大差异，海陆条件不同，不仅各地面临的国土空间问题不同，而且省级行政区和市县级行政区之间的国土面积有一定差别。在构建统一的国家、省和市县三级体系的前提下，结合地方管理的需求，按照因地制宜、服务发展的原则，鼓励探索适合省和市县特点的多样化模式或地域风格，以实现空间规划体系为规划而构建、规划服务于社会经济发展的总体目标。
文章全文详见《规划师》2017年2期《美国空间规划体系的构建及启示》
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美国区划对城市公共空间的控制及对中国的启示－以纽约区划控制体系和纽约滨水空间为例
美国区划对城市公共空间的控制及对中国的启示以纽约区划控制体系和纽约滨水空间为例曹哲静，厉奇宇摘要美国区划控制体系由区划法和城市设计导则构成，在于维护私人财产的权益和公共利益，城市设计导则控制的不可量化因素通过设计审查制度纳入区划法所控制的可量化因素的法规体系中。纽约区划通过多种灵活的区划管理措施和区划工具来实现对城市的弹性控制。本文在总结了美国区划控制体系的控制内容、城市设计导则和纽约区划体系内容后，以纽约私属公共空间设计控制、纽约城市公共健康空间设计导则、2020年纽约市滨水地区公共空间综合规划举例说明纽约区划控制体系对于城市公共空间的规划控制；并从纽约区划对中国城市公共空间规划控制方面得出启示。关键词美国区划，纽约区划控制体系，城市公共空间，规划控制1美国区划控制体系概述1891年法兰克福市通过“分级建筑规则”20世纪初期，区划法规控制体系（德国引进美国（王珺，2009）。如今，美国区划法规已成为美国城市法规体系中控制开发的重要环节，以尊重并维护私有财产、平衡社会利益关系为前提，形成了一套独立的管理体系。美国区划法作为美国城市规划法规体系的重要组成部分，和城市规划法（建筑法（、住宅法（驾齐驱。在美国城市规划体系中，城市总体规划体现开发意图，区划则作为控制实施手段，与用地细分控制（O官方图（AP、契约（综合作用来付诸实现。国区划控制体系控制内容随着区划体系的逐步完善，当代美国区划在传统区划条例的基础上，通过引入新的功能性和美学区划指标与技术，变得更加综合灵活（李恒，2007）。美国的区划如今分为设计政策编制和设计控制实施两个板块。在内容上，涉及政策编制主要包括导则和要求制定、设计意向说明等；设计控制实施则以实施机构建立、评价标准确定为主。区划控制以建成环境及设计过程参与者为对象，从政策、制度、程序、公众参与角度，以区划法和城市设计导则为手段来对城市设计及开发决策过程进行动态指导和弹性控制。区划的目的在于保护私有的财产价值、保护社区和邻里特征、保障交通安全、限制竞争、增加税基的财政区划、增进道德、管理城市增长、降低政府征用土地价值（徐旭，2009）。区划的控制内容分为基本用途区和特别示意区，控制的内容包括土地用途、建筑密度、容积率、规模、建筑布局、形态和其他标志物、停车要求等。分区管制的文件编制主要由分区图（文本两部分组成分区图以颜色和符号标识出分区管制的要求，包括住宅、商业、工业、行政、农业、公共设施等，旨在画出分区边界而不做具体位置要求；文本主要是对分区管制法的实施办法说明，包括违反管理行为处罚、特殊高度限制、特殊区划及管理办法等，主要为对于商业、居住、工业用地的说明（金广君，2000）。分区管制中的两大主要控制指标为容积率和曝光面，即对开发强度和日照条件进行控制。针对城市中的特色区域，区划控制体系提出了相应的特殊分区，将城市文化、经济、社会融入分区管制中，进行积极引导，任何开发建设都需经过有关部门的严格审核。特殊区划管制的侧重点依地段特色而变，如弗吉尼亚州亚历山大市历史区、纽约曼哈顿的剧院区、纽约的小意大利区等。国区划和城市设计导则的关系美国区划控制体系以区划为主，城市设计导则为辅。区划法的法定形式是图则和文本；城市设计导则依据区划法定文本，提出城市设计导则管制，从而来支持规划政策、促进合作、表达规划愿景并制定设施标准。而两者不同的是，区划控制的是可量化的因素如容积率、建筑密度、建筑高度等，城市设计导则为辅助手段来控制不可量化的因素，如城市街道风貌、建筑形态、建筑色彩、连接方式等。进而，区划通过土地细分规则来进一步实施，并通过城市设计审议制度来融合城市设计导则。此外，由于区划法没有自由裁量权，城市设计导则具有自由裁量权，设计审查便作为城市设计控制的主要工具被纳入到区划执行的程序当中，作为区划法的一部分，成为了获得开发建设许可必须通过的审查程序。美国城市设计导则分为规定性和指导性两类，贯穿于区域、市域、区段的各个规划控制层面。在编制中，从控制系统提出设计目标、设计原则和设计导则，从运行系统提出宣传引导、操作过程和实施机制。最著名的美国西海岸波特兰、旧金山、西雅图的城市设计导则体现了规划层次性，设有自由裁量权的使用弹性、与总体规划和其他政策的关联性、针对不同地段的特殊性、由背景描述、导则条款、导则解释、范例组成的设计导则形式的多样性（黄雯，2005）。约区划控制体系内容纽约区划的法定形式包括区划文本（13篇）和区划地图（136幅），并以区划的形式将城市设计控制作为法定内容。纽约日通过的区划条例的主要控制内容包括对居住区、商业区、工业区的用地规定；对于区划条例相抵触的现状用地的规定；对于机场区、滨水区的专项规定；对于奖励性规划、规划开发单元、容积率转移的规划管理；对于特别示意区的规划管控。在土地利用方面，纽约区划体系将土地用途进行分组,分为居住5组，商业8组和工业3组，总共形成18组用地。纽约区划提出了多种灵活的区划管理措施规划开发单位（调土地兼容性和合理的开发规模，从居住空间的公共绿地组织、街道空间的临街静态交通组织等提出引导；奖励性区划（为开发商提供了通过社区改造、提供廉租房、增加开放空间获得更高的容积率的机会；开发权转移（得未能使用的容积率可以自由转移和交易。除了居住、工业、商业外，纽约区划还有一系列规划工具及补充性条款，从而规定开发的类型和公共空间的设计，如大区域地区、低密度地区和滨水地区允许区划条例的调整等。这些区划工具包括大尺度地区开发、街景改善、滨水地区区划调整、私属公共空间、食物摊位控制、低密度增长管理区域。约区划对城市公共空间的控制美国公共空间以市民广场、城市公园、社区公园、人行街道、游憩墓地为主，部分包括、教堂、体育场、市场、公共集会服务场、交通场站枢纽等张翰卿,2005。由于美国土地私有和区划对于私属领域的保护，公共空间的营造往往需要不同开发商及政府部门的多方协调和公众参与。而纽约的区划对于城市公共空间的控制和环境品质的营造也经历了变革，转向从城市整体和区域不同系统的角度的控制协调，并强调多方合作的机制，以下就纽约私属公共空间设计控制、纽约城市公共健康空间设计导则、2020年纽约市滨水地区公共空间综合规划举例说明。约私属公共空间设计控制（私属公共空间指城市公用设施为私人所有的空间，从而私人开发商可以换取更高的容积率。这种机制在城市高密度商业区和居住区被政府所提倡。然而纽约区划于20世纪80年代暴露出其问题由于区划是资本家维护个人利益的工具，从而造成了对弱势群体的漠视和两极分化的加剧；此外纽约单一的区划工具造成了单调乏味的城市空间，如方格子房子，且市中心商业区夜晚缺少活力；另外区划奖励措施造成了纽约城市广场的泛滥、新建筑与环境的分离、街道的连续性被破坏。因此纽约政府最后修缮了这种制度，从连续整体的城市开放空间角度，分别从公用设施、可达性、慢行交通、休闲场所环境和安全感来对私属公共空间进行整体调控并制定相应城市设计导则；通过协调私人开发商的利益和城市公共开放空间的整体环境效应的矛盾来优化城市公共空间。约城市公共健康空间设计导则城市“空间”直接与间接地影响着市民的健康,纽约城市公共健康空间设计导则,正是在这一领域的有益尝试。该导则针对肥胖症一当前美国最严重的健康危机提出了城市物质空间层面的设计策略。设计导则的特色首先体现在多部门、多学科合作的制定过程上，包括交通部、健康部、规划部等；其次设计导则明确了实施的主体，首次以政府导则的形式强调了建筑师规划师在城市公共健康领域的重要作用。在城市设计层面，纽约城市公共健康空间设计导则提出了通过城市设计提升日常活动可能性的“5D原则”，即密度（多样性（设计（目的地可达性（公共交通站点距离（TO并提出六大设计原则增大城市用地的的功能混合度、增加公共交通的可达性、改良停车场设计，增加开放空间可达性、增加适宜儿童健康活动的场所、保证食品健康，鼓励设置农副产品杂货市场、设计尺度宜人环境良好的人行的街道、鼓励自行车出行（李煜，朱文一，2013）。该导则在设计中不断体现出鼓励增加人们日常锻炼活动的可能性，并提出了相应建筑设计导则，通过将城市设计和建筑设计中引入“公共健康空间设计”的策略从而来改造城市“建成环境”和市民“生活方式”,最终促进“市民健康”，使得纽约成为健康宜居的城市。020年纽约市滨水地区公共空间综合规划（年纽约市滨水地区综合规划是作为纽约城市设计2020的一个重点地区规划设计。在充分考虑到滨水环境中水体本身的重要性、全球气候变化带来的影响方面，以应对不平衡发展、破旧的基础设施、棕地的污染区域，从而提出了8大目标提升滨水地区可达性、改善社区整合活力、促进地区经济发展、提高水质量、恢复退化的滨水区、强化水道公共性、改善规章和监督、弹性应对环境变化。规划内容包括纽约城市范围目标导向的战略邻里社区内河段的战略、重要海事和工业区域、滨水再开发地块。该规划编制过程的特点即强调跨部门的公共参与。由于规划编制在五个行政区举行（如图1所示），滨水公共空间的建设和维持融合了多种城市机构的协调，包括公园文娱部门（交通部门（经济发展企业（T政府举行了一系列研讨会和公众会议，超过1000人参加规划草案，编制收集了超过500条评语。此外由于公共资金用于所有的公园建设具有难度。它所获取的资金除了包括环境保护机构的按比例的补助，州本身参与管理和维持特殊公园的资金外，还利用私人投资来共同建设，并对公共和私人滨水空间（如图2所示）明确了开发权属。图1纽约滨水公共空间规划涉及行政区划图片来源，规划及城市设计控制首先提出对于公共空间的设计。如图3所示，现状显示，约220英里的线性滨水区有沿岸的公园或私人权属的公共空间，仅20多英里的公共开放滨水空间是被作为公共财产来规划和开发。因此政府提出“扩大公共空间计划”，提出了改善战略和滨水公共空间的设计原则，如加强连通性和连续性，提高滨水公共可达性、根据1993年规划的绿道进行进一步分级规划。此外，如表1所示，滨水公共空间的设计导则根据可达性、设施、自然环境、水环境等方面做了详细的控制说明。同时纽约城市地标保存委员会（R通过在滨水区附近确定约30个历史区和500个纽约城市地标来重塑城市公共空间的文化遗产的历史与美学价值。图3滨水空间可达性和权属图片来源，综合规划与设计提出对滨水区居住、工业等功能的控制（如图4所示），从而改善市民生活、工作和休闲空间；对海运和
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