重庆国企监事会2011年工作亮点之商贸流通企业
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国企何时能摆脱一审计就惊爆的循环
作者：蔡恩泽
　　国企重大决策不规范，一再造成巨额损失或潜损失，病原根深蒂固。国企要规范化决策，扎紧钱袋，还得从深化体制改革做起，在坚持“三重一大”事项集体决策的原则下，建立起第三方风险论证制度，落实责任追究制度。国有企业领导人员违反“三重一大”决策制度的，应严厉问责追究；获取不正当经济利益的，应责令清退；给国有企业造成经济损失的，应承担经济赔偿责任。在国企重大决策上，如企业重组、改制、产权转让等，均要聘请专家作专项法律论证。
　　蔡恩泽
　　虽说在审计长上周13000字的审计报告中，有关国有企业审计的内容不足500字，但“一字值千金”，披露的问题触目惊心，让人寝食难安。据这份向十二届全国人大常委会第九次会议作2013年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告的第七部分“国有企业审计情况”，在审计抽查11户中央企业的791项重大决策事项中，有230项（占29%）决策不规范，造成损失或潜损失134.68亿！
　　刘家义审计长说，国有企业审计反映出的一个严重问题是，“重大事项决策不规范，造成大量国有资产损失。”决策不按规范出牌，花钱大手大脚，几乎是国企的通病，这在此次被审计抽查的、建设集团公司、、华润（集团）有限公司等11户中央企业中尤为突出。
　　中共中央办公厅、国务院办公厅2010年6月印发了《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》。“三重一大”，是指重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金的使用，必须经集体讨论做出决定。可至今仍有不少国企罔顾“三重一大”决策程序。比如，审计报告这次直接点名批评了(,)天然气集团公司在油气开发、并购重组、国有资产处置等过程中，一些管理人员滥用职权，甚至与民营企业或个人串通牟取私利。现在一些国企项目，不是建立在缜密的可行性研究论证上，而是建立在企业领导人特别是一把手心血来潮上，拍脑袋决策，仓促上马，结果造成国有资产打水漂。也有的虽说作了可行性研究论证，但研究不深入，论证不科学，同样受到市场惩罚。
　　此次审计发现，国企违规投资、违规招标资金动辄数百亿，像违规投资非主业涉及304亿，中石油所属9家单位违规招标涉及总额260亿；华润集团违规招标涉及资金117亿；华润集团及部分所属单位公款列支高尔夫球消费支出211万元；中冶集团用地2500亩违规建高尔夫球场；中冶、大唐旗下企业还存在向民企输送利益等严重违规问题。大唐国际借给民企20亿元买矿，次年花40亿高价回购。中冶集团与民营企业共建公司，投资77亿，损失72亿。中石油2万亩农地无偿给职工持股公司养鱼。
　　国企重大决策不规范是个老问题了，之所以久治不愈，实因病原根深蒂固。
　　首先是体制性障碍。前主任就曾坦承，“很多企业还是"一把手"体制”。眼下，国企“一把手”――董事长或总经理都是由任命产生，一般情况下外力很难监督制约。“一把手”体制意味着所谓的集体决策其实是“集体开会”、流于形式的一种程序，最终还是“一把手”决断，参与决策的其他领导只是象征性的“陪伴决策”，其意见和建议一般只是起“参考”作用。
　　其次是行政性色彩。国企面临越来越激烈的市场化竞争，在外企和民企的夹击下，垄断利益被日渐蚕食。国企理应以市场化决策思维迎接挑战，但我们看到的国企，却因行政化色彩过浓，在决策方面，不是按市场竞争的法则去谋划，而是带着先天优越感的行政意志去决断。行政化决策的一大弊端是“情况不明胆子大”，决策无需市场化论证，也没有竞争对手的威胁。从国企领导的“出身”来看，多为行业行政领导“华丽转身”，认为对本行本业轻车熟路，因此决策的行政化主观轨迹十分明显，有违市场价值取向，决策失误也就见怪不怪了。
　　再次是追责不力。国企领导人决策失误，造成大量国有资产流失，却缺乏严厉的问责追究机制。长期以来，国企领导人决策不规范引起国有资产流失，有的造成上亿元的损失，也只挪个位置而已，官照当，没有受到责任追究。还有一种最简单的办法，是从企业调回机关。而中办国办下发的《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》执行不力，问责也就成了一句口号。
　　国企要做到规范化决策，扎紧钱袋，还得从深化体制改革做起，在坚持“三重一大”事项集体决策的原则下，建立起第三方风险论证制度，进而最终落实责任追究制度。
　　十八届三中全会《决定》指出，“推动国有企业完善现代企业制度。国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。国有企业总体上已经同市场经济相融合，必须适应市场化、国际化新形势，以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，进一步深化国有企业改革。”以笔者之见，深化国有企业体制改革的当务之急，就是取消国企的行政级别，淡化国企的行政色彩，为国企的市场化决策提供组织机制。
　　国有企业应当健全议事规则，明确“三重一大”事项的决策规则和程序，完善群众参与、专家咨询和集体决策相结合的决策机制。中办国办下发的《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》有决策责任追究的规定，“国有企业领导人员违反"三重一大"决策制度的，应当依照《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》和相关法律法规给予相应的处理，违反规定获取的不正当经济利益，应当责令清退；给国有企业造成经济损失的，应当承担经济赔偿责任。”目前关键是要细化，要落实，要动真格。
　　同时，还需发挥董事会、监事会和股东大会的决策和监督作用，制衡决策者的自由裁量权，特别要让“一把手”权力受到制约，杜绝“决策一言堂、用人一句话、花钱一支笔”的现象，筑起防范决策失误的制度堤坝。国有企业重大决策事关一个国家和地区经济建设和社会发展的全局。在国企重大决策上，如企业重组、改制、大额担保、公司上市、增减注册资本、产权转让等重大经营决策等，均要聘请法律专家对决策进行专项法律论证，使企业充分认识到重大决策可能引起的各种法律风险。而由无利害关系的第三方对企业重大决策进行法律论证，是一种国际常见的控制风险的方法，能有效地帮助国企少走弯路，规避风险，提高决策效益。
　　（作者系晶苏传媒首席分析师，财经媒体专栏作家）
（责任编辑：HN024）
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叶祥训老师-国企改革，宏观经济
&叶祥训老师（北京）
★&&曾任国务院国资委监事会主任、正局级专职监事
★&&曾任国家审计署工交审计司、办公厅、审计指导司副司长、副主任
★&&曾任中国招商局集团、中国华润集团、中国港中旅集团、中国南光集团监事会主任
★&&国资委研究中心特聘专家、国家发改委培训中心教授
★&&中央财经大学客座教授、中国民营企业商会首席顾问
曾任总部设在香港、澳门的中国招商局集团、中国华润集团、中国港中旅集团、中国南光集团监事会主任。从事国有大型重点企业专职监事十四余年，派驻过国家电力总公司、中国中化集团、中国宝钢集团、中国铝业集团、西山煤电集团、中国移动集团、中国联通集团、中国外运集团、中国汽车工业总公司、纺织工业集团、中国华录电子集团、机械冶金矿业等24家中央企业，以及所属17家海外上市公司和29家深沪上市公司的监管。
历任国有企业董事长、党委书记、总经理；市商业局、农业局、审计局、市政府财贸办副局长、局长、党组书记；曾任国家审计署工交审计司、办公厅、审计指导司副司长、副主任；国务院稽察特派员局级助理；中共中央企业工作委员会监事会高级监事；国有重点大型企业正局级专职监事，国务院国资委监事会4办、17办、18办、26办事处主任。
长期从事财务、会计、审计、监事工作，具有地方工业、商业、农业、财税金融和国有企业改革的理论和实践经验，熟悉企业经营管理，对现代企业制度、企业管理诊断和风险评估有较深的研究和实践，独创了新的企业管理审计理论和方法。国资委研究中心特聘专家、国家发改委培训中心教授、中央财经大学客座教授、中国民营企业商会首席顾问，受聘多家中外公司管理顾问。
《公司治理与现代企业制度》
《全面预算管理》
《企业上市与法人治理结构》
《企业董事会运作与管理》
《企业内部控制与风险管理》
国家发展和改革委员会培训中心投融资总裁班、信融财富中心、清华大学基础工业中心高级经理人班、北大高管班、北大投融资总裁班、清华投融资总裁班，清华深圳投融资班、青岛大学、四川大学总裁班、合肥工商银行、南京邮储、江阴银行、广州邮储、浙江恒泰房地产股份有限公司、上海迪威行置业发展有限公司、中国招商局集团、中国华润集团、中国港中旅集团、中国南光集团、建发房地产集团上海有限公司、江苏镇江亿都置业有限公司、大连獐子岛渔业集团股份有限公司、三亚双大投资有限公司、香港九州集团有限公司、中国商飞公司、上海瑞石集团、江苏大全集团、河南许继集团、中国联合集团、国家电力总公司、中国中化集团、中国宝钢集团、中国铝业集团、西山煤电集团、中国移动集团、中国联通集团、中国外运集团、中国汽车工业总公司、纺织工业集团、中国华录电子集团、机械冶金矿业等。
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改革国企纪检审计体制刻不容缓
　　上周闭幕的十八届中央纪委五次全会已将国企反腐确立为今年国家反腐的“第二战场”。　　习总书记在全会讲话时强调今年要从四个方面做好反腐败斗争“破”和“立”两篇文章。其中“着力完善国有企业监管制度，加强党对国有企业的领导，加强对国企领导班子的监督，搞好对国企的巡视，加大审计监督力度。完善国有资产资源监管制度，强化对权力集中、资金密集、资源富集的部门和岗位的监管”，被单一列为“一个方面”。　　闭幕后旋即启动的反腐斗争已持续两年有余，斗争重点、舆论焦点和百姓关注面，主要集中于党政军各机关层面。在各级政权机构“打老虎”步步深入的同时，从去年下半年始，中纪委适时把反腐的剑锋刺向腐败程度有过之而无不及的的国企尤其是央企领域。十八大闭幕至去年上半年，剑刺国企腐败主要循着举报线索“按图索骥”推进，性质上属于有报即查，一查往往“捞一网”的方式进行。　　至去年下半年中央第三轮巡视起，截至今年开年，中央巡视组已对13家市场和社会反映强烈的央企组织专项巡视，其中少数已完成首轮巡视，多数正在进行。从已揭露的问题看，腐败着实触目惊心、令人痛心。仅以正在接受专项巡视的(,)举例，不到一个月内就有8名高管落马。可见，国企腐败的严重程度远超人们之想象，亦远远突破了市场和社会可容忍之程度。　　国企腐败从时间上看，规模化的腐败始发和伴生于1980年代中期的“国企扩大经营自主权”试点。此后30年，针对国企的反腐始终在断断续续进行，不能说反腐成绩一点没有，但总体观察评估，腐败非但没有得到有效遏制，而且花样不断翻新，“品种”不断扩大，手段不断“进化”，胆儿越来越“野”，腐败损失令人瞠目结舌。究其原委，在国有经济体制不可能也“不允许”作“推倒重置”的情形下，问题主要出在头痛医头、脚痛治脚的被动式反腐上。　　1980年代末，眼瞧着国企腐败愈演愈烈，国企党委设置纪委书记，之后组建国企内部的审计部门，成立监事会。进入新世纪，在之外，又单设隶属国务院的国企监事会，但腐败态势依然难以得到根本性遏制。事实已反复证明，这类建立于国企“内部人”监督“内部人”的反腐制度安排，形同虚设。　　习总书记这一届中央领导集体能初步开创出一个得民心、顺民愿的新局面出来，除了抓铁有痕“全面真反”的因素之外，另一个重要的原因，就是反腐与党的纪检体制改革同步推进、互为依存、相互作用、形成合力、步步深化之结果。　　我们认为，鉴于国企资产的全民属性，各级国企腐败不仅仅是全民资产遭受侵吞的问题，而是直接关乎民心背向的问题。故而，不妨考虑将目前主要针对党政机关的纪检体制向国企作层层“延伸”。具体做法可以参考至少当可探讨以下几个做法：　　第一，向现有各级国企派出归各级纪委管辖（编制、待遇皆在各级纪委之内）的专职“纪检专员”，代表各级纪委独立行使常态化纪律监察职能。鉴于去年下半年，中纪委已专门组建针对国企纪律检察的“第五监察室”，不妨在条件成熟时把监管关口从将事后查案前移至事前和事中的监管。因而，向各级国企派设“纪检专员”理当纳入“可考虑”范畴。　　第二，在各级国企内部派设由各级政府审计机构“发饷”、只对政府审计机构负责的“审计专员”，使国企审计由“内部审计”嬗变为独立的“外部审计”；使目前针对国企的事后抽查式“查案”审计，转身为全覆盖的过程性审计监督。　　第三，将国企内部的监事会从国企中剥离出来，业务上直接隶属于同级政府所设置的国企监事会。　　以上三条若能落实，无疑都将增加国企监管成本。但对于国有资产数量惊人的常年性流失，以及由此造成的更为惊人的“政治形象”损害，只要有利于解决国企的干部腐败问题，我们认为还是相当划算的。　　需要指出的是，目前正在深入推进的范围越来越宽的全国性反腐败斗争以及已经采取的各项措施，拿中纪委王岐山书记的话讲，反腐要“治病树”“拔烂树”，强化“不敢的氛围”。要想进化为“不能腐”乃至最终实现“不想腐”，还需在反腐实践中逐步构建反腐的治本制度体系。这无疑是全社会对反腐的更高期待，亦是深化反腐斗争的更大看点。
（责任编辑：HN666）
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