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――浙江绍兴中院对农村房屋执行问题的调研报告
　　由于我国土地利用实行城乡二元结构模式，农房在流转上受法律、法规及国家政策的限制，导致对被执行人仅有农房(建筑在农村集体经济组织所有的宅基地上的房屋)为可执行财产的案件难以执行。积极找寻破解之路，力争有效执结此类“难执”案件，是一项值得研究探讨的重要课题。基于此，浙江绍兴中院组织课题组对该问题进行调研。
　　一、实践基础：农村房屋执行情况的基本态势
　　课题组以绍兴地区为例，通过对2010年及月农房执行案件情况的统计分析，发现主要呈现以下特点：
　　(一)收案数量较多，涉案标的额较大。
　　(二)难以有效处理涉案房屋，极大影响案件执结率。
　　(三)对执行措施的实践探索不断深入，但效果不尽理想。
　　考虑到执行措施的实际效果不尽理想，近年来绍兴法院在对农村房屋的处置上，一般只采取查封而不再进一步予以处置的方式。对拆迁中的农村房屋，则要求相关部门协助执行，直接执行被执行人名下的房屋赔偿款、安置补偿款等款项。但后者实际上已不再是本课题所关注的被执行人仅有农房为可执行财产的问题。
　　二、理性分析：制约农村房屋执行的因素考量
　　(一)农村房屋流转在制度设计上的受限性。执行农村房屋最主要的障碍在于现行法律、法规及国家政策对农村房屋所占集体土地(宅基地)的限制性规定。农村宅基地使用权虽具有物权属性，但这种权利更大程度上是与使用人的集体经济组织成员资格和福利紧密相连，本质上并不具备等价交换特性。当前的政策仅允许在受让方系同一集体经济组织成员且为无房户、无宅基地户时，才认可农村房屋及其所占宅基地进行转让。除此以外，农村村民对宅基地只享有使用权，不能自由转让。即便属于同一集体经济组织的有房有地户成员愿意购买法院拍卖、变卖的房屋，依照“一户一宅”规则，其也无法办理宅基地使用权转移登记手续。
　　(二)农村房屋产权情况的复杂性。正如国土资源部、财政部、农业部《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》中所指出，当前农村集体土地确权登记发证工作总体滞后，有的地区登记发证率还很低，已颁证的农村集体土地所有权大部分只确权登记到行政村农民集体或村民小组集体一级，没有确认到每一个具有所有权的农民集体。调研中也发现，虽然建设部《房屋登记办法》明确规定了农村房屋的登记程序，但现实生活中大多数农村房屋没有办理产权登记手续。在遵行不动产物权登记生效主义模式之下，农村房屋及其宅基地权属登记的缺失使被执行人的责任财产难以确认，这也成了目前农房执行难的一项重要原因。
　　(三)执行行为与被执行人基本人权保护的矛盾性。相对城市居民而言，当前农民生活水平总体上还处于较低水平，农村社会保障体系也未全面建立。正是在这种社会主义初级阶段的基本背景下，现行农村土地和房产制度承担着对农民相当浓厚的社保功能。因此，在胜诉人合法权益与被执行人基本人权保护的博弈中，仍必须尽可能地对农民基本生活予以保护，使农民不致流落于丧失安身之处的境地。基于此，人民法院在执行此类案件时原则上只能采取查封措施，这也在一定程度上影响了农村房屋执行的实际效果。
　　三、路径探索：突破农村房屋执行困境的具体思路
　　(一)必要的前提――健全完善农村房屋及宅基地权属登记公示制度。如前文所述，农村房屋“执行难”的根源之一在于产权登记不规范造成的确权问题。根据执行工作的逻辑，第一步即为查明被执行人的财产情况。因此，规范农村房屋及宅基地的权属登记制度当为有效执行之前提。
　　(二)能动的实践――依法架构农村房屋流转功能最大化的制度规范。对农村房屋的执行，落脚点在于农村房屋的流转。妥善解决好农村房屋的流转问题，“执行难”自然迎刃而解。以强制执行的方式实现农村房屋及宅基地的流转具有一定的社会基础，能够得到民众的认可与接受。只要在法律、政策允许的范围内设计好能促成农村房屋及宅基地流转功能最大化的制度规范，执行实效应能保证。
　　1.适度扩大对“房屋所在地集体经济组织”的概念界定。将其限定在县(区)级行政区域内，只要是该县(区)级行政区域内的集体经济组织成员，均具有参加拍卖、变卖的资格。这种扩大严格禁止城镇居民的进入，符合土地利用城乡二元结构关于保障集体土地的农用性质及总量控制的目的，因此与国家政策的精神并不违背。
　　2.对“一户一宅”原则的重新认识。执行过程中的拍卖、变卖虽具有国家强制性质，但本质上仍遵循平等、自愿的市场经济规律，属于转让农村房屋及宅基地的一种特殊形式，因此可不受“一户一宅”原则的拘束。
　　3.积极利用农村房屋及宅基地的担保价值。
　　(三)成事的关键――切实加强与有关国家机关及其部门的工作衔接。通过拍卖、变卖、抵债等方式取得农村房屋产权后难以办理权属转移登记手续，是掣肘农村房屋处分变现的重要原因。受让人持法院裁定书到国土、房管部门办理房屋所有权及土地使用权转移手续时，国土、房管部门并不一定给予便利，这样法院的裁定即变为一纸空文，极大地影响执行实效。因此，切实加强与有关国家机关及其部门的工作衔接，从某种角度讲已成为农村房屋有效执行的成事关键。
　　(四)有力的保障――对完善农村住房保障体系的建议。我国是农业大国，农村人口占全国人口的绝大多数，农民能否安居乐业、农村能否和谐稳定事关整个国家和谐稳定的大局。因此，从长远考虑，政府及有关部门应积极履行职能，致力于加强农村群众住房保障体系的健全与完善：一是要切实强化村庄规划、二是要完善宅基地上房屋抵押担保制度、三是要在推进农房抵押贷款的同时，加快建立农村公共住房保障制度。
　　(课题组成员：刘金熙朱淼蛟田欣郑森轶李丹丹)
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关于农村集体土地征地拆迁工作中存在的问题及建议
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&在经济发展和城镇化建设过程中，不可避免的需要大量征收农村集体土地。土地是农民最基本的生产资料和生存保障，征收农村集体土地，不可避免的要涉及到群众的切身利益，由此引发的群众信访、群体性事件、甚至暴力对抗政府拆迁等矛盾冲突屡见不鲜，受到社会舆论的高度关注，可以说征地拆迁已成为当前我国社会一个矛盾爆发点。农村集体土地征地拆迁究竟存在什么问题，如何化解这些矛盾，带着这一课题，今年5—7月，区人大常委会龙桥街道工委组织人员，采取召开社区干部和群众代表座谈会、走访群众、听取促迁干部的心声等方式，对龙头港物流园区的征地拆迁进行了调研，就农村集体土地征地拆迁存在的问题和干部、群众进行了探讨。现就调研情况归纳、总结如下，并对存在的问题提出建议。
一、基本情况
龙桥街道位于涪陵城西，是涪陵区的交通枢纽，辖区内有工业园区、火车站、大型港口、铁路、高速公路等建设项目，因此是征地拆迁任务较重的地区。龙头港物流园区项目位于龙桥街道北拱社区，投资40亿元，征地4000多亩，搬迁农民1000多户、4000多人，规模较大。该项目地处城乡结合部，乡土民情较复杂；农业与非农业人口混居，居住人口较特殊；一些群众经历过三峡移民搬迁和渝巴路、渝怀铁路等其他征地拆迁。是近年来龙桥街道征地拆迁的一个典型。该项目业主是重庆龙头港物流公司，承担征地拆迁任务的是涪陵区国土资源局，龙桥街道办事处协助国土局工作。执行的政策依据是《重庆市涪陵区人民政府关于调整征地拆迁补偿安置政策有关事项的通知》即涪府发〔2008〕138号文件。
农村集体征地拆迁分为两个部分：
（一）征收集体土地。集体土地包括村民小组集体所有的耕地、林地、鱼塘、集体道路、宅基地。征收集体土地，由国土部门测算土地面积，然后召开全体社员大会讨论，通过后由村（居）民小组长代表集体与国土部门签订征用协议。
征用集体土地的补偿包括：土地补偿费、安置补助费、经济林木补偿和青苗补偿费。耕种土地是农民谋生的手段之一，所以征地补偿的费用主要用来解决农民的生计问题。按138号文件规定，土地补偿费的80%，以及安置补助费，要优先用来为失地群众购买养老保险，在有剩余情况下交由集体经济组织分配使用。
相对来说，签定集体土地协议难度较小。但是协议签订之后遗留问题较多。一是集体土地征地补偿是腐败案件的重灾区，例如有的村集体没有召开社员大会进行讨论，村干部私自签署卖地协议，自己得利，使群众利益受损。二是集体土地费用存在财务管理难题，扣除其中的养老保险费之后，划拨到集体资金账户上，如果管理不当，可能出现贪污、挪用等问题，因此财务公开、村财乡管、村民理财小组等相关监督管理制度必须严格落实。
（二）征收农民房屋。房屋征收是征地工作的重点和难点，需要每家每户去做工作，动员签协议。但是群众的抵触情绪较大，主要因为138号文件确定的补偿标准较低，以及存在其他一些缺陷，导致补偿不公平、不合理，群众不愿签协议。
二、征地拆迁中存在的几个突出问题
（一）征地拆迁方式问题
根据《物权法》第42条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。按照这一规定，农村集体土地转化为国有土地只有一条途径，即政府以“公共利益的需要”为目的进行征收。
政府实施征地拆迁，如果用于公共项目，尚可理解。但是以“公共利益”的名义征收的土地，却未必真的用于公共项目，如果用于商业开发，政府代为征收的合理性就值得怀疑。龙头港项目中，由于先期成立了“龙头港物流公司”作为业主，群众认为有企业参与，这就是一项商业开发项目，要求直接与企业协商征地补偿。企业和公民在法律上是平等的，政府作为法律的执行者，不应当帮助企业来征收公民个人财产。在国外，土地产权的买卖通常作为一种民事行为，由买卖双方自行协商决定，但是在我国却要通过政府的行政程序。政府之所以进行征地拆迁，当然不会劳而无功，而是可以收获许多益处：
1、可以赚取土地差价。在征地中，实行低价买进、高价卖出，用“剪刀差”方式获得收益，成为一些地方政府的主要财政收入项目，形成所谓“土地财政”。“土地财政”形成的深层次原因在于我国目前的财政税收体制不合理，导致事权与财权不相符，地方政府负担重、收入少，地方财政负债累累，财税体制改革长期“只听楼梯响，不见人下来”，地方政府不得不依靠土地收入。
2、有利于招商引资，加快经济发展。企业不愿意直接和被拆迁群众讨价还价，借助政府的公权力实现征地拆迁更为有利。许多地方政府为了加快本地区经济发展，将土地作为一项优势，大量规划建设工业园区，进行“跑马圈地”，将土地提前征收过来，引进企业之后立即可以使用，方便企业发展。在这种模式下，企业是最大的收益者，政府在企业与群众之间担当的中间人的角色，群众得利太少，本来可以通过卖地获得的收入，因为政府介入而大打折扣。
这样做的不利之处显而易见：
1、政府在征地拆迁中所付出的人力、资金成本非常巨大。以龙头港征地拆迁为例，龙桥街道抽调70多名干部职工，放弃本职工作，每天走村入户，劝说群众签署协议。政府用于征拆的各种经费，更是开支巨大。此外政府还必须承担征地“后遗症”，因为征地拆迁引发的信访稳定问题，日后必将成为政府一项沉重信访稳定负担。
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2、政府的公信力受到损害。农村征地补偿标准比较低，所以农民普遍不愿搬迁，政府不得不动用手中最大的资源——行政权力，用来迫使农民就范，比如征地拆迁中，对于不肯签约的贫困农户，取消“低保”政策，对于经商的群众，生产经营受到干扰等等，有的地方政府甚至为了达到目的，不惜采用暴力手段对付农民，加剧社会矛盾。政府作为社会规则的执行者和维护者，应当积极保护公民的合法权益，但是在征地拆迁中，政府却在以压低购买价格的方式，从农民手中攫取财富。这样的做法会导致政府丧失公信力，丧失人民群众信任。
&&& （二）补偿标准太低
138号文件所确定的补偿标准太低，执行中群众意见很大，为了解决群众实际困难，征地补偿中不得不采取一些变通措施，突破政策束缚。
1、农村房屋赔偿标准低。按照138号文件规定，龙桥街道北拱社区属二类地区，农民砖混结构住房补偿的最高标准是每平方米285元，其他的砖木结构之类房屋达不到这个标准，土瓦房仅为每平方米165元，低于农民建房成本，更是低于本地房屋市场价格。相对全国其他地方，这一补偿价格明显偏低，湖南农房补偿标准为560元每平米，陕西为600元每平米。另外，属于安置对象的住房安置为每人30平方米，每平米285元，因户型等因素超面积的，超出部分收取的价格为5平方米以内的550元每平方米，5平方米以上部分为1200元每平方米。这样群众拆迁房屋面积越大越吃亏，比如有户农户，修建的房子是4层，300平方米，加之装修共投资20多万，居住了3年半，在这次拆迁中却只能获赔10万元左右。
2、对集体土地的补偿远远低于土地市场价格。政府在土地挂牌交易中，龙桥一带土地的均价在每亩20万左右。而按照138号文件规定，涪陵区农村集体土地征收分为三类，一类土地补偿每亩14000元，二类土地每亩13000元，三类土地12000元。龙桥街道属于二类地区，每亩补偿13000元，这些钱不是直接给付农民的，按照138号文件，应当先扣除80%作为养老保险统筹，从国土局账户中直接转入到社保局的养老保险账户中，剩余的20%也就是2600元，交给集体使用分配，如此算来，农民一亩土地，能换到手2600元现金。土地补偿金应当属于农民集体所有，强制购买养老保险实际上剥夺了农民的财产处分权。购买养老保险之后，有些年轻的农民要经过几十年才能领到养老金，而且只能享受最低等级的养老保险待遇，期间的生计无法解决，仅靠2600元显然是不够的。农民手中的土地，如果用来农业生产，价值不大，但是放到土地市场上开发，价值飙升，政府通过垄断集体土地征收途径，用“剪刀差”的方式，从农民手中取得经济利益，显然是剥夺了农民的合法权益。
3、对农村中的微型企业、个体工商户、种养殖大户补偿低。龙头港拆迁涉及到饮食、榨菜加工厂7家，面条厂3家，个体工商户30家，种养殖大户13家。在已经登记注册情况下，按照138号文件，这些小企业只给与固定资产的净值的15%—20%的搬迁补偿。如果用于企业搬迁尚且可以，但是一些小企业势单力薄，企业拆迁后生产经营受到巨大冲击，进料、生产、销售都受到较大影响，有的甚至停产；种养殖大户也只能转产，这种情况下给与20%左右的补偿显然不合理。
四是农村门面房没有补偿。龙头港拆迁范围内有60多户群众将自家房屋盖成门面房出租，但是按照目前138号政策，这类门面房的租金损失不予补偿，因为这些门面房在登记中是居住房屋，而非商业房屋，私自改动不予认可，所以按照普通房屋标准赔偿。房屋的补偿应当根据其实际价值确定，作为门面房，租金收入是客观存在的，不予补偿必然造成群众不满意。
（三）住房安置标准混乱
138号文件在房屋安置方面，将户口问题纳入到补偿标准中来，使得问题复杂化。
138号文件规定了搬迁群众三种安置方式：货币安置，统建安置，自建安置。自建安置在这次征地拆迁中没有采用。
货币安置是指：每户的房屋按照面积补偿之后，再对该房屋的户口上，每个农业户口给与30500元现金，自行解决住房问题，这不存在很大问题。
统建安置问题较多，按规定，拆迁范围内选择统建安置的每个农业人口可以获得30平米安置房，价格为每平米285元。如果被拆迁房屋补偿价值高于安置房的购买价格，则被拆迁户可不另外拿钱购买安置房，还可以获得一定的经济补偿。如果拆迁房屋补偿价值低于安置房的购买价格，则需缴纳购买安置房的差价，存在这种情况的主要有两类，一是原有住房面积太小，二是原有住房虽然面积较宽，但是土瓦房，补偿单价低。而存在这两种情况的，往往是家庭条件较差的，如果要让他们另外拿钱来补足购买安置房的差价，无疑会让他们今后的生活更陷入困境。另外在安置面积上也存在一些实际问题，比如有一农户，目前家庭人口只有母子两人，儿子已有22岁，未结婚，按照文件规定，这户人只能安置60平方米的安置房，但是儿子已到结婚年龄，娶妻生子不是太遥远的事情，一旦娶妻生子，60平方米的住房肯定是无法满足一家四口的基本居住要求的，所以，这户迟迟不肯签订拆迁协议。
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按照138号文件，只有具有农业户口，才能享受安置房，非农业户口除特殊情况外，一般不予安置。如果在安置房价格与商品房价格相同情况下，这种安置方式没有问题，但是问题是安置房价格明显低于市场价，只有285元，实际上是对拆迁群众的优惠政策。这对一些非农业人口就明显不公平。如被拆迁户李某，家中有4口人，住房200平米，全家只有李某一人是农业户口。李某的妻子是政策性农转非户口，上世纪60年代因为当时政策关系下放农村落户，改革开放后国家落实政策，又转为非农业户口，已没有承包地，但一直居住在村中，李某的两个孩子也是随母亲的非农业户口。在安置中，李某一家可以低价购买45平米的安置房（李某30平米，加上15平米所谓“增购自然间”）。而同样情况的具有4个农业户口的家庭，可以购买120平米安置房。二者安置房面积相差75平米，其价值约在10万元左右。
&& 138号文件对非农业户口做出限制规定，本意是防止在农村空挂户口借机谋取利益，但是由于“立法”技术原因，导致一些本该得到补偿的群众得不到补偿。
（四）农村集体经济组织的资金分配问题
农村集体经济组织土地补偿资金的分配问题是征地 “后遗症”之一。在农村生活居住的居民，大部分是集体经济组织成员，可以参与集体资金的分配。问题在于当前法律对“农村集体经济组织”这一概念界定不明，所以一些处于政策“模糊地带”的群众，能否参与分配，形成了一系列问题。到目前为止，没有任何正式法律法规政府规章对这些问题做出阐述。
例如北拱社区的冉某，90年代初通过买户口的方式获得非农业户口，当时非农业户口在招工、入学、吃粮等方面享受一些优惠，但是一直住在北拱，承包地已退，按照138号文件规定，买户口未退承包地的或者被迫退还承包地的，可以享受生产安置，参与分配，但是冉某是否被迫退地，无从查证。像冉某只是一种情况，此外还有因为超生、婚姻、收养、招工等等原因引发的分配资格问题。从道理讲，集体经济组织成员资格应当由集体经济组织自行确定，但是现实中社员都希望更少的人参与分配，因而不愿将他人列入分配范围。而且农村集体经济组织并非群众自愿自发形成的，而是一种国家推行的管理体制，所以政府应当明确这一特殊组织的范围。
确定成员资格，最好的方式是探寻集体经济组织人员、财产的沿袭变迁。农村集体经济组织源于上世纪50年代的农业合作社，当时农民将拥有土地、农具、牲畜集中到集体合作组织中，集体行使所有权，建立了最初的农村集体经济组织。此后，农业合作社几经变迁，人员迁入、迁出十分复杂，又涉及到户籍、土地等问题，从历史沿革的角度来确定成员资格非常困难。
在龙桥街道，近几年由于集体资金分配问题，引发了20多起社员起诉集体经济组织的案件，法院审理主要的判断标准主要是原告是否享受到城市居民的社会保障，因为农村的土地是作为农民的生活保障，如果社员没有在城市中获得医疗、养老、失业等社会保障，那么这些保障应当在农村获得。所以即使户口迁出集体经济组织，如果没有享受到社会保障，仍然应当参加集体经济的分配。这不失为一种权益之计，但是从根本上讲，还是应当通过立法的方式对农村集体经济组织加以解释。
（五）失地农民的就业问题
按照目前现行政策，征地拆迁群众生产安置方式是购买城镇职工养老保险，这一做法仅解决了养老问题，一部分群众就业问题仍然无法解决。实事求是的讲，由于土地较少，北拱社区完全依赖种地生活的人很少，大部分农民依靠打工、经商维持生计，但是在龙头港仍有300人失地以后存在就业困难，这部分人的特点主要是年龄偏大，文化水平不高、技能水平偏低，主要涉及40、50人员，不到退休养老年龄，又不宜从事重体力劳动，就业比较困难，而针对失地农民的就业培训和就业引导机制没有建立起来。
（六）拆迁群众临时住房问题
按照138号文件规定，拆迁群众在安置房交付之前，每人每月可以领到150元过渡费，暂时自行解决过渡期住房问题。但是由于龙头港拆迁人口众多，北拱周边的出租房已经供不应求，租金也不断上涨。如果龙头港工程进度加快，拆迁力度加大，一些群众将面临搬迁后租房难题。另一方面，统建安置房滞后，按照国务院文件精神，应当先解决群众的统建安置房问题，再进行征地拆迁，可能这种情况在不远的将来将得到改进。但是，就龙头港物流园区拆迁而言，统建安置房最快也要在2年之后才能完工交付使用，在交付使用之前，拆迁群众的临时住房就存在极大的问题，也是政府面临的一大难题和一个突出的矛盾焦点，直接影响着社会的稳定。
三、完善征地制度的建议
一些在农村征地拆迁中出现的问题，需要从宏观层面调整国家的经济体制和经济发展战略才能够解决。
（一）最需要解决的是转变发展的思想观念。随着社会经济发展，我国社会目前面临着均衡发展的压力。财富在各个阶层之间分配不公成为社会主要问题。继续以往的“剪刀差”结构，剥夺农民养肥工业的模式，已经逐渐不符合时代发展要求，相反应当多帮助弱势群体从经济发展中获益，才是社会长治久安的根本保障。
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（二）改革征地模式。改变目前用行政手段征收、市场化高价出售的“剪刀差”式征地方法，通过市场化的运作实现集体土地向国有土地转化。加快财政税收体制改革，建立事权与财权相统一的财政体制，使地方政府尽早摆脱土地财政的束缚。以土地交易税取代征地财政收入，使政府从征地拆迁中抽身出来。
&&& （三）提高补偿标准。根据市场变化，及时调整集体土地征收价格，提高群众生活过渡费标准，维护群众利益。对于小企业、门面房、各种家庭设施，给予合理补偿。
（四）改变住房安置方式。对房屋安置政策进行调整，拆迁征用价格和安置房价格，都应当与商品房价格相同，不再低价出售安置房。或者安置房面积与拆迁房屋面积相结合，将拆迁房屋面积划分等级，给与不同安置面积，最低不低于30平米，最高不超过120平米。以户籍为标准，只能使问题复杂化。
（五）明确“农村集体经济组织”概念。将户籍、土地、社会保障等问题统筹考虑，确定农村集体经济组织成员资格条件，进行登记普查，建立数据统计管理系统。明确村民与集体经济组织成员的区别。集体经济组织与其成员之间，存在一种类似股权的“成员权”，既包括有物权的内容，又包括人身权利的方面，而村民与社区之间关系，本身不包含经济因素，也不享受上述权利。
（六）妥善处理征地拆迁善后事宜。针对失地群众特殊情况，积极开展就业培训和就业引导，运用招聘会、绿色就业通道等方式，促进失地农民就业；采取多种措施解决群众的临时住房问题，加快安置房建设，调控房屋租赁市场，增加过渡费数额，让群众得到舒心的安置。
出台土地征用办法是解决征地拆迁问题的关键。据悉，国家发改委经济体制综合改革司透露，中央政府将加快土地征用制度改革，抓紧出台新的土地征用办法。新的土地征用办法将严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权和征用范围，严格控制征地规模。此外，对于公益性用地实行征地价格听证会制度，完善征用办法、补偿标准和补偿机制。经营性用地将退出政府征用范围，按市场规则运作。如果这样的规定出台并得到落实，那么政府征地以及强制拆迁的规模肯定会大大缩小，加之合法的征地及拆迁也有了相应的规范，征地拆迁一定会步入良性发展的轨道。
（区人大常委会龙桥街道工作委员会）&&&
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查封决定权在法院，不是你允许的事情。住房有可能被查封的。<
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