环境保护税对社会经济福利的影响
作者：晓慧 王鲁宁
来源：中国税务报
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如果一种税收没有给社会福利带来任何影响
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税收其实是一种社会收益的再分配，是对收益多的组织或个人无偿的征收，用于社会建设，提高广大人民的基本生活条件。
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保障房带来社会福利损失,怎样保障更有效?
时间: 09:22
来源:社保查询网
编辑:Sinky
　　&十二五&期间，中国将进入保障性住房的建设高峰，新建各类保障性住房将达到3600万套。由于房价过高，相当一部分城市家庭特别是低收入家庭，没有能力通过购买商品住房或租赁住房满足居住需求。因此，政府花钱建保障房，主要目的是解决城镇低收入家庭的住房困难，实现&住有所居&。同时也可以通过增加有效供给，平抑房价。
　　然而，通过大规模建保障房来实现上述两个目标，内在逻辑并不充分，预期效果值得怀疑。
　　高房价实质是高税收
　　先来看过高的房价。个中原因众说纷纭，很多观点似是而非，其中两种比较有代表性。一种观点是中国人多地少，土地资源的稀缺导致高地价，进而导致高房价。另一种观点是城市化进程不断推进，对城市住房需求的不断增长导致高房价。
　　先看第一种观点。中国的土地有多稀缺呢?稀缺是一个相对概念。城市建设用地与耕地之间是一个接近此消彼长但不是完全负相关的关系，因为城市建设除了占用耕地以外还可以占用非耕地。如果18亿亩耕地红线固守不变，城市的土地资源可能就相对稀缺。问题是，确定一个绝对数量的耕地保护线政策本身就值得探讨，因为它的假定是耕地的多少对应着粮食产量的多少。如果考虑制度变迁以及技术进步等因素，这种假定明显错误。农村体制改革和杂交水稻等技术的运用，都在耕地面积没有增加的情况下，使粮食产量大幅增加。
　　经济学家茅于轼曾列举一组数据作对比：中国人口亿，亿，增加了140%;人均粮食消费公斤，公斤，增加了66%。人口增加和人均粮食消耗增加导致粮食总消耗量增加了400%。与此同时，中国的耕地大幅度减少，但是，亩产增加了500%。这组数据证明，耕地面积与粮食产量不存在绝对的一一对应关系。
　　从上述分析可知，并非是土地资源的绝对稀缺导致高地价，而是包括18亿亩耕地红线政策在内的种种行政管制，使得城市建设用地相对稀缺，从而导致高地价。其表现就是耕地的边际收益远远低于城市建设用地的边际收益。
　　第二种观点，即城市化导致高房价非常有市场，却更加不值一驳。在生活水平和生产效率大致相当的情况下，城市的土地利用效率要比农村高得多，这意味着城市化能使土地资源得到更集约地利用，而土地资源的集约利用会有助于降低住房的用地成本。当然，前提是城市用地和农村用地的自由转化。
　　我们认为，中国房价过高的真正原因，直接源于两方面，一是负利率导致的资产泡沫;二是土地垄断供应导致地价过高，从而助推房价走高。
　　负利率是由于货币发行超过实际货币需求，导致物价上涨幅度超过名义利率所致。负利率会使得货币购买力下降，降低持币者的福利水平。如果负利率长期持续，持币者会逐步察觉到因持有货币而受到的损失，转而持有货币以外的某种资产(例如房产)来对冲通胀带来的损失。其结果是作为替代品的资产的价格上涨。资产价格的上涨又会强化公众的涨价预期，促使更多的货币追逐这些资产，导致资产价格进一步上涨。也就是说，负利率会催生泡沫的自我实现。
　　负利率导致的货币购买力下降，本质上是对公众财富的一种掠夺，等同于对公众征税，因此，经济学上也称之为&通货膨胀税&。
　　同负利率一样，高地价实际上也与税收问题直接相关。
　　在现行的国家征地制度下，农用地转变为城市建设用地的惟一合法途径，就是先通过国家征用转为国有土地，再在城市土地市场上出售。因此，政府既是土地的&征用者&，又是&出售者&，可以合法地把低价征得的农民土地，高价向市场出售。政府通过垄断土地供应推高地价所获得的土地出让收入，真正用于土地所有者&&农民的补偿只占小部分，其差额实质是对购房者征收的&土地税&。
　　怎样&保障&更有效
　　保障房建设也有其问题。政府提供保障房，本质上是对低收入人群的补贴，而评价补贴政策是否合理，需要从补贴对象和补贴方式两个方面加以分析。
　　先从补贴对象来看。如果是否需要补贴以收入作为衡量标准，我们不妨看一组数据：在2010年国家统计局统计公报中，贫困线标准划在年均纯收入1274元，按此计算，年末贫困人口为2688万。年均纯收入1274元的贫困线标准是以绝对贫困为基础的贫困标准，这基本上是在学界取得共识的。换句话说，生活在中国贫困线以下的民众应该处于绝对贫困甚至极端赤贫的状态。补贴的边际效用应该随收入增加而递减，因此，将补贴首先用于上述处于绝对贫困状态的民众才是一种社会福利极大化行为。
　　中国是一个典型的二元经济结构的国家，城乡社会经济发展水平极不平衡。城市居民虽然也有贫困，但更多的是一种相对贫困。2002年，亚洲开发银行、国务院发展研究中心、国家统计局城市社会经济调查总队合作，研究得出城市贫困标准约为同期政府公布的农村贫困标准的3.7倍。
　　保障房覆盖的范围主要是城市低收入家庭，真正处于绝对贫困状态的广大农村贫困人群是被排除在保障房覆盖范围之外的。2011年中央财政预算共安排扶贫资金306亿元，而在继2010年安排了802亿元的专项资金以后，中央财政用于保障房建设的补助资金今年继续大幅增加，预计将超过1000亿元。两相对照，如此大规模的保障房建设投入显然是一项有悖于社会福利极大化的决策。
　　再从补贴方式的角度分析。政府补贴有两种渠道，一种是以实物或货币的形式将补贴支出直接投向消费者。实物补贴和货币补贴的福利效应是有区别的。一般来说，在货币补贴情况下，消费者可以根据自己的偏好，在消费内容(衣食住行等)和消费时间(是即期消费还是跨期消费)上灵活选择，因此，效用是最高的，而实物补贴限制了接受者的选择范围，其效率不及收入补贴。
　　上述结论隐含了一个假设，即消费者的消费行为是理性的，但现实世界中消费者的行为可能是非理性的，比如，接受补贴的人可能将补贴用于酗酒、吸毒等，而这种非理性行为明显具有负外部效应。因此，在这种情况下，货币补贴的社会福利效益并不一定是最优的。此外，上述结论只考虑了经济效率问题，而没有考虑补贴的社会、政治效果及其影响。通常情况下，实物补贴留给接受者较少的选择余地，因此，比较容易达到预期效果。考虑到消费者可能的非理性选择，以及补贴的社会、政治效果及其影响，现实操作中实物补贴也是一种经常被选用的方式。
　　补贴的另一种渠道是将补贴支出直接投向生产者，由生产者提供低于市场价格(甚至是免费)的商品或服务，如部分公立医院和学校。从发达国家的实践情况看，这种补贴方式的弊端已日渐明显。
　　目前的保障住房系统就是采用这一种补贴方式，即政府对低收入家庭的住房补贴支出直接投向开发商。这种政策措施的结果是少数开发商对保障房的供应形成垄断，其弊端表现在三个方面：一是消费者的选择权受到限制，从而使其效用函数无法达到最优;二是由于缺乏竞争，开发商的服务质量和效率下降;三是垄断会造成寻租(诱导社会资源争夺财政补贴资金)，使社会福利受到损失。
　　综上所述，在财力有限的情况下，使社会福利最大化的决策应该是，政府将财政转移支出以货币补贴的形式首先满足最贫困人的需要。如考虑某些特殊因素不得不采用实物补贴，最优的选择顺序首先应该是提供维持生存所必需的商品如粮食等，其次是以&教育券&(&教育券&只能用于接受培训，因此，其效果接近于实物补贴)的形式使最贫困的人接受基础教育或最基本的生存技能培训。因为让最贫困的人接受最基本的生存技能培训，使其步入良性循环，逐步靠自食其力摆脱贫困，这种补贴的效率是最高的。
　　在财力有限的约束条件下，住房补贴远不是最急迫的。如果非得实施不可，也应借鉴美国&教育券&的思路，即将住房补贴以&住房券&的形式发放给低收入家庭，低收入家庭可以用&住房券&购买住房(可以是政府背景开发商或民营开发商开发建设的任意商品房)，也可以持券支付廉租房租金甚至普通房屋租金。开发商或普通的房屋出租者则将收取的&住房券&到政府换取货币收入。
　　治标与治本
　　从上述分析看出，中国高房价的实质是高税收。
　　中国的税负水平是否过高存在争议，其原因与计算的口径不同有关。前不久，中央财经大学财政学院发布的《中国税收风险研究报告》指出，计算中国的宏观税负，也就是政府对财富的占有程度，有小、中、大三种算法，小口径只计算政府的税收收入，中口径计算政府的预算内收入，而大口径也就是全口径则计算政府的全部收入，其中不仅包括预算内财政收入，还包括预算外收入、社会保障金收入，以及各级政府及其部门以各种名义向企业和个人收取的没有纳入预算内和预算外管理的制度外收入等。
　　2010年全国公共财政收入(预算内收入)为8.308万亿元，如果再加上政府性基金收入(3.578万亿元)和社会保障金收入(1.865万亿元)两项最重要的非税收入，政府收入高达13.751万亿元。上述各种口径的政府收入均通过国家正式公布的数据计算得出。由于中国财政目前尚不透明，在财政税收之外，各级政府部门以各种名目收取的费用还未计算在内。因此，大口径的政府收入应远不止13.751万亿元。
　　独立经济学家谢国忠根据经济理论中利率等于人均收入增长率的原理，大致估算出中国2010年因低利率而少付给储户的钱约为5万亿元。此外，我们认为，国有垄断企业通过行政垄断获取的超额利润，实际上是从消费者那里掠取的消费者剩余，这部分超额利润完全等同于对消费者征收的税。如果把这两部分隐形税收考虑在内，2010年政府从民众手上拿走的财富应不低于20万亿元，而当年中国的GDP为39.8万亿元，二者之比已超过50%。这反映中国民众的真实税负水平已完全可以与欧洲高福利国家比肩。
　　从公共选择理论的视角来看，政府无非是提供公共产品、消除外部性的独家垄断者。因而，政府的行为同经济市场上的其他垄断者的行为并无二致：政府部门的官僚、特殊利益集团追求私利的行为，一方面导致过多的公共物品供给(表现为过多的预算)，另一方面导致公共物品的实际成本过高，结果便是社会资源的浪费。因此，组成政府的官僚和政治家对个人利益的追求，使得政府天生具有自我扩张的内在趋势。如果政府缺乏有效制约，其后果必然是规模不断膨胀，效率不断下降。而政府扩张的结果必然带来高税收。
　　税收事实上会造成双重效率损失：其一，任何税收&&不论是向生产者还是向消费者征收，都会使生产者和消费者的激励被扭曲，从而损失效率;其二，政府的&理性经济人&特征，使得它与纳税人之间天然地存在委托代理问题，从而进一步损失效率。
　　美国大法官奥利弗&霍尔姆斯称，税收造成的效率损失是人类&为文明付出的代价&。要使这种代价最小化，一方面要严格限制政府的边界，努力推行&小政府&的治理模式;另一方面是寻求有效的制度安排，对全体公民的利益代表&&政府实施监督和制约，使委托代理问题降到最低。
　　中国证监会主席郭树清认为，中国主要的问题不是消费不足，而是投资和消费浪费太大。我们认为，其根源就是委托代理问题。花钱的人花的不是自己的钱，投资和消费的浪费就一定存在。政府(代理人)的低效率在任何国家都存在，但对政府的约束越少，政府的效率就越低，浪费就越大。
　　综上所述，解决问题的逻辑应该是：解决高房价问题就是解决高税收问题;要解决高税收问题，先要解决政府扩张问题;而解决政府扩张问题的根本，是通过制度安排，对政府&滥用&征税权(包括债券和货币发行权)的行为实施约束。同时，对那些常常作为政府扩张理由的所谓&民生&问题，则应立足于在政府干预之外，寻求充分市场化的解决方案。
　　不少学者从提高利率、实施财税改革，消除地方政府土地财政等角度开出治理高房价的药方。我们认为，这些仍然属于&头痛医头，脚痛医脚&之举。因为不从根本上使政府的行为得到约束，今天政府在货币和土地上失去的税收，明天一定会从其他地方补上。&实施财税改革，平衡地方预算，消除土地财政&也几乎可以肯定是空谈。
　　这种思路的好处至少有三点：
　　其一，通过改变政府住房补贴资金的发放途径增加低收入家庭的选择权，从而增加开发商之间的竞争，避免财政投入的低效率问题。
　　其二，政府的住房补贴支出以&住房券&的形式发放给低收入家庭后，可以用于购买民营开发商开发建设的商品房，或支付其开发建设的廉租房租金。这实际上使民营开发商有机会进入伴有巨额财政补贴的保障房市场，这必然会刺激民营开发商对保障房市场的投资。
　　其三，允许低收入家庭将政府发放的&住房券&用于普通房屋租赁的租金支付，可以促进存量房屋资源的流动，鼓励存量房屋资源流向低收入家庭，提高资源配置效率。
　　综合以上分析，中国目前的情况是高额征税(高房价是其结果和重要表现)来建保障房(试图降房价)，绕这个大圈子带来的是社会福利的损失。
　　在当今中国，解决住房问题同解决其他很多现实的社会经济问题一样，首先需要解决的是如何约束政府的行为，而这有赖于民主制度安排。即使是福利保障问题，也应尽量寻求市场化的解决方案。
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