行政立法评估之成本收益分析
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【期刊名称】
行政立法评估之成本收益分析
【副标题】 美国经验与中国实践【作者】
【作者单位】 【分类】
【中文关键词】 成本收益分析；法规影响评估；法律经济分析；替代性方案
【期刊年份】 【期号】 6
【页码】 132
【摘要】 我国政府需要一种有效的行政立法的评估机制。理想的评估机制应当采取一种既考虑法规对经济发展的影响也考虑其对环境、公共健康的影响的多维度的评估方法。美国等国家采用的成本收益分析方法就是这样一种综合全面的立法评估工具。成本收益分析是用拟议中的法规的总收益减去总成本以考察法规的净收益的法规评估方法。美国的经验显示现有的对成本收益分析的批评大多得到了有效的反驳。成本收益分析相对于可行性分析、绝对性分析和整体利益衡量的法规评估方法具有明显优势。在我国，成本收益分析有助于在行政立法中科学考量环境和公共健康等因素。采用从程序性成本收益分析逐步过渡到软性成本收益分析的评估方法可以帮助我国政府有效提高行政立法的质量。
【英文摘要】 Our government needs an efficient assessment mechanism on administrative legislation. An ideal assessment mechanism should employ a multidimensional method which takes into consideration rules' impacts on economic development as well as environment and public health. Cost-benefit analysis applied by many countries such as US, is such a comprehensive tool for assessment of legislation. It tests the net benefits of a proposed rule by subtracting the rule's total costs from its total benefits. The experiences of US suggest that there are strong and effective objections to present major refutations of cost-benefit analysis. Compared with feasibility approach ，absolutist approach and intuitive balancing approach，cost-benefit analysis has obvious advantages. If cost-benefit analysis is applied in administrative legislation assessment in China, environment ，public health and other factors will be considered scientifically. It will help the government to improve the quality of administrative legislation efficiently to apply the cost-benefit analysis in the way from a procedural rule to a soft rule gradually.
【全文】【】 &&&& 在改革进入深水区的现实环境下，改善民生、促进社会进步对政府的立法和监管的质量提出了更高的要求。分析我国政府的立法和监管行为可以发现政府的法规制定、监管评估、反馈机制存在缺陷。{1}一个突出的表现就是，在以国民生产总值的快速增长为主要甚至是唯一目标的背景下政府的许多法规和监管决策，固然有利于经济的快速发展，但也引起了巨大的生态、资源和公共健康等社会问题。
我国的诸多行政立法和监管行为整体的、非经济发展单一维度的社会收益究竟如何？
如何有效评估政府的行政立法和监管行为？是否存在把生态环境和公共健康等一系列民生因素整合在一起的行政立法评估工具？以上问题，就是法规影响评估需要解决的问题。对现有的法规影响评估工具的检索显示，最常用的工具是成本收益分析的方法。成本收益分析也是许多国家和国际组织指导法规制定、进行监管的重要工具。{2}以最早应用成本收益分析的美国为例，法规制定的成本和收益分析越来越普及，美国现在已经逐渐成为一个实行成本收益分析的国家。{3}
对成本收益分析从理论到实践两个方面入手进行分析，笔者试图讨论成本收益分析是否是一种良好的法规制定、监管的评估工具。第一部分介绍成本收益分析的基本概念；在介绍了成本收益分析的理论基础之后，指出成本收益分析的广泛应用与美国法哲学的法律经济分析运动密切相关。第二部分介绍并分析了对成本收益分析主要的批评。第三部分，分析比较了其它的制定法规、进行监管的法规影响评估工具，指出成本收益分析具有明显的优点。最后，结合我国的现实局面，提出以程序性成本收益分析为开端，逐步过渡到软性的成本收益分析是符合我国国情的一种选择，可以有效提升行政立法的质量。
一 成本收益分析的概念与理论
（一）什么是成本收益分析
成本收益分析可以具有各种不同的含义，一般常用意义上的成本收益分析指应用卡尔多-希克斯效率（Kaldor-Hicks efficiency）意义上的财富最大化及效率来评估政府的项目、立法等，不但包括行政立法，还包括一般立法和普通法的判决。{4}成本收益分析是一种用于改善公共政策、监管、法规决策的技术，是某一政策、法规引起的累积个人福利变化的货币化衡量，{5}是某一法规、政府监管执行全生命周期的利与弊。{6}具体来讲，成本收益分析是指当政府部门认识到市场失灵、政府有必要干预时，通过分析审查现存的法规对相关问题所起的作用，找出和评估可能的替代法规、措施，评估干预与否的风险，定量或定性评估各种解决措施的成本和收益，并辨别和评估各种其它替代形式的监管。{7}
美国联邦政府前信息和法规事务办公室主管凯斯?桑斯坦指出，政府在进行法规制定及政府监管的成本收益分析时，需要全面分析法规的成本和收益，该分析要包括定性和定量的预计的监管后果（比如可能的挽救的生命、避免的癌症数量、避免的哮喘的数量等），{8}如果现有的科学数据不能进行科学的预测，该分析要评估大致的范围。{9}出于比较和立法监管优先性的考虑，成本收益分析预计的成本和收益要尽可能进行货币化换算，比如生命的价值要换算为公认的一定的货币数额。{10}桑斯坦认为成本收益分析既是程序性的，也是实体性的，对某项法规进行分析，需要具体查明为什么该法规实行后的收益大于成本。如果成本小于收益而仍然想要通过该法规，则该政府部门需要提供具有说服力的理由。{11}比如，某项法规涉及到对儿童的保护，即使立法的成本高于收益，但因为涉及儿童这一需要特别保护的群体，该法规仍然可能满足成本收益分析的要求。因而成本收益分析是一种理性的、实用主义的分析，不是一种呆板的形式主义的分析。桑斯坦指出，成本收益分析过程中，有时量化成本和收益是困难的，甚至是不可能的。比如饮用水中的砷含量与致死的关联性还不能完全清楚，现今的技术与知识只能估计收益的范围。{12}再比如机场安全的监管措施，量化其收益多是估计，完全量化的成本收益分析可能是不明智的，但即使如此，尽可能细致的成本和收益分析也可能帮助我们制定确保机场的安全最合理的法规措施。{13}
因而，可以认为成本收益分析是这样一种行政立法、监管的评估方法：政府需要通过法规开展监管时，需要用拟议中的法规、监管的货币化换算后的总收益（经济性收益及非经济性收益，比如拯救的生命、避免的疾病和残疾、野生生物的保护、增加的工作岗位和娱乐等）减去货币化总成本（比如机会成本、监管给企业带来的额外成本、监管带来的失业、价格上涨导致的消费者福利损失等）以考察法规、监管的可能的净收益；净收益越大，则说明制定法规、监管的理由越充分，越合理。同时，还必须考虑、列举是否存在由于难于量化而不能计算的立法的总收益、总成本中的不可量化的收益与成本因素，比如，对废气排放的监管引起的由于废气减少而导致的城市市区能见度的提高（更多的蓝天，夜晚更明亮的星辰等）。这种对法规的净收益，包括可量化的和不可量化的收益的综合衡量方法，就是现今为美国政府广为应用的成本收益分析。
以下简单范例或许有助于对成本收益分析的理解。1999年，美国住房和城市发展部通过法规要求联邦政府资助的1978年以后建造的房屋，都不能含有或使用对儿童有害的含铅的油漆。{14}根据该法规，对1978年前建造的住房要进行系统的检测，强制测量铅尘含量。{15}对该行政法规的成本收益分析可以简单概括如下：
表一：美国住房和城市发展部禁含铅油漆法规的成本收益分析：{16}
┌────────────────────────────────────┐
│禁含铅油漆法规的成本收益分析 │
├─────────────────┬──────────────────┤
│监管成本： │收益： │
├─────────────────┼──────────────────┤
│成本预估： │收益预估： │
│测量、评估是否含铅及铅含量费用：0.│11.34亿美元。 │
│995亿美元；消除铅的危害537亿美元（│[该法规的收益主要来源于：减少的医疗 │
│通过市场价计算获得该数据，比如新的│费用；减少的特殊教育费用（油漆含铅影│
│不含铅喷漆的窗户，除铅程序所需的人│响儿童智力，禁铅后低智力儿童数量下降│
│力物力费用等）。 │）；由于儿童智力不受损导致的相应部分│
│ │儿童将来增加的收入等] │
├─────────────────┴──────────────────┤
│净收益：8.9亿美元。 │
└────────────────────────────────────┘
美国住房和城市发展部的分析显示，该法规生效后净收益为8.9亿美元（考虑通货膨胀等货币贬值因素，以3%的折扣率计算）。该分析中一些可能由铅引起的慢性疾病并没计算在内。表中的数据，如医疗费用等，通常来自于市场价格。但如果相关数据不能由市场获得，则依赖最可靠的科学研究或政府数据，比如美国疾病控制中心收集的铅影响儿童智力（受损）的数据等。其中，费用基于当年的数据，而收益来源于今后若干年计算的数额，考虑到通货膨胀，收益按照一定的折扣率进行折算。
（二）成本收益分析的理论基础
在商业活动中，进行成本收益分析是自然而然的过程。一项合理的商业投资，可能不需要像政府的成本收益分析一样需要考虑生态环境、公共健康等非商业因素，投资人必然要进行该投资的经济成本与收益的评估，只有经济收益大于投入时，才是一项商业上可行的投资活动。同样，普通人的日常消费过程，类似的简化的成本收益分析也在反复进行，比如大到某件重要的人生决策，小到某件商品的购买，甚至是否去某餐馆享受一顿美食都是个人的成本收益分析的结果。如果“投资”的是一部法律法规，“消费”的是重要的政府监管，那么成本收益分析的适用性就值得仔细考虑，需要坚实的理论支撑。
成本收益分析是一种把政府制定的法规和监管的成本收益换算为货币值后的价值的比较，因而是一种经济分析。成本收益分析理论上的诱惑力在于它可以在市场力所不及而政府必须行动的时候，比如涉及公共健康、生态环境等公共问题时，通过对经济净收益最大化的追求来模拟某行政法规和监管的市场功能，考察该法规履行市场所不能的而政府职责所在的社会管理功能的预期效果。这样，市场失灵的有害的社会后果，就可以通过政府的立法、监管行为加以纠正。
一般认为，成本收益分析的理论基础溯源于边沁的效用原理，因而当代成本收益分析的理论基础是新古典经济学，{17}而边沁的效用理论整合福利经济学理论使得系统地对拟通过的法规和监管产生的效用货币量化后的成本和收益的评估在理论上得以自洽。{18}成本收益分析在法规制定和监管评估中的广泛应用首先得益于福利经济学的发展。福利经济学的研究进展，即卡尔多―希克斯的假定补偿理论被广泛接受，{19}解决了为什么某一项净收益为正的法规，尽管可能仅使部分人群收益而使得另外一部分人受损仍是可以接受的法规这一问题，因而法规制定和政府监管不需再拘泥于帕勒托优化。意大利经济学者帕勒托最早提出政府活动的理想状态就是不损一人而提升至少一人的福利，{20}但鉴于以上理论要求政府的监管和法规不能损及任何一人的利益的情形在现实中几乎不能存在，导致依据其对行政立法和监管的决策几乎没有指导意义。学者卡尔多-希克斯基于帕勒托原理，建议只要某政策、法规或监管的净效果为正，则该政策法规的效果就可以符合帕勒托效率的要求，尤其是多项政策法规具有的净正效果、长期叠加效果就是对社会有利的，即所有人都会受益，无人受损。{21}卡尔多―希克斯的理论着眼于法规或监管的长期、多次效果带来的均衡分布。某一法规的影响是一个概率事件，对某一人来讲，某次法规的社会冲击效果可能为负，但下次通过的法规对其影响就可能为正，因而长期的多项法规的总和效果，对个人的影响总体来看会趋向于均衡的分布。如果所有的政策法规符合成本收益分析具有净收益的要求，则对每个人来讲，长期的、多次的法规、政策的效果就会产生正面的效果。成本收益分析的支持者认为，根据福利经济理论，净收益可以被用来作为衡量政府立法、政府的监管成功与否及其价值的工具。只有政府制定的法规、监管能产生净福利时，政府的监管和法规的制定才是理论上可行、现实中有益的行为。
如果说传统的经济理论为成本收益分析提供了基础性理论，成本收益分析的广泛应用还得益于以科斯、波斯纳为代表的法律经济分析运动，该运动为成本收益分析提供了适宜的理论生态，美国当代法律经济分析运动的发展则为其现实应用提供了必要的土壤。大致来看，科斯的研究指出在不存在交易成本的情况下，市场会实现资源的合理、优化配置，从而实现社会财富的最大化，因而“法律是不相关的”，{22}但现实中交易成本无处不在，{23}因而政府需要通过立法、法律干涉，减少交易成本，实现社会财富优化配置。换言之，可以认为科斯的研究为政府通过立法增加社会财富的必要性提供了直接的理论支持。波斯纳则发展了法律的经济分析，强调一切交易要追求财富的最大化，进而决定了法律的追求也是财富的最大化。波斯纳的经济分析进路一方面强调价值大小的比较（类似成本、收益大小的比较），但也认识到价值有时并不局限于单纯的经济价值（而是个人偏好的价值），这与成本收益分析把可以量化与不可量化的价值结合起来计算成本与收益的思路相吻合。{24}因而，在笔者看来，上世纪60年代以来法律经济分析运动广泛展开并成为流行的法律哲学，而成本收益分析几乎同时大行其道并非偶然。波斯纳等成本收益分析的支持者，甚至把成本收益分析扩展到对判例法的分析中，他们的实践为成本收益分析的发展壮大提供了适宜的理论生态。
如果说福利经济学理论解决了成本收益分析的合理性问题，法律经济分析运动的兴起为成本收益分析提供了适宜的生态环境，则社会心理学理论解决了成本收益分析在法规制定中存在的必要性问题。桑斯坦谈及成本收益分析的必要性时指出成本收益分析是应对现实中人们普遍存在的有限理性、认识局限和谬误的工具。桑斯坦认为成本收益分析的基本的理论根基在于新古典经济学，但也在于人们对现实生活中的认识、决策谬误。{25}人们在决策时常常因为信息的不足而犯错；在评估困难问题的时候，人们更是常常依赖经验、思维定式行事，因而常常犯各种经验主义的错误。人们在进行评估时，曾经历过的风险及危害常常在人们的推理中被放大、被强调，而现实中存在的、未被经历过的风险则会被忽略。因而，在桑斯坦看来，法规制定和监管常常是建立在这样一种对风险的错误认识上。{26}对风险的质和量的错误认识都需要成本收益分析这样一个工具来纠错。此外，桑斯坦认为社会大环境，社区、团体小环境对个人的巨大影响都使得错误的信息在人群中快速传播，这也是人们犯错的原因。针对现实中人们乃至政府机构各种本能的社会心理谬误，成本收益分析通过系统的对法律政策的尽可能全面的量化分析，提供了一个让决策者全面了解问题的途径与方法。{27}所以鉴于法规制定、监管决策者的有限理性，法律制度需要为决策者提供更多的信息、避免常见的失误，从而帮助决策者做出正确决定。在桑斯坦看来，成本收益分析的作用就在于提供了这样一种纠偏机制，可以帮助人们克服人类的认知性错误，确保决策的合理性。
二 成本收益分析的进化及批评
（一）成本收益分析在美国的进化
实践中，成本收益分析的逐渐推广和应用为其合理性提供了绝好的注脚。美国政府选择成本收益分析最初是为了帮助政府有效行政，即避免政府不必要的监管，避免政府浪费行政资源，随后认识到成本收益分析可以解决政府不同监管的优先性排序问题，并且可以避免监管无效及可能引起的破坏性副作用。{28}成本收益分析最早的法律规定始于1936年的美国洪水控制法，该法授权美联邦陆军工程部只有在“整体的收益超出成本时”才可以启动有关水利项目。{29}在尼克松、福特和里根时期成本收益分析的应用持续得以加强，而克林顿时期成本收益分析前所未有地普及，所有“主要的法规和监管动议”{30}只有通过了成本收益分析，才可以进一步颁布并实行。{31}随后根据12866号行政命令，联邦管理和预算办公室组织一批专家制定出一套法规评估分析的样本范例。{32}小布什基本继承了克林顿的做法，但是发展了更为完善的分析范例样本（Circular A-4）。{33}该范例规定，成本收益分析必须包括三部分：关于政府监管、法规制定必要性的说明；替代性措施的分析；关于成本收益定性的和定量的分析，该措施和主要的替代措施。{34}
因而，成本收益分析在美国的广泛应用并不是一蹴而就的，成本收益分析的广泛应用并成为美国政府重要的决策、法规分析工具一方面是经济学研究进展的结果，另一方面也是美国政府实行更有效监管和评估其法规制定的主动理性选择的结果。成本收益分析从无到有，到今天美国成为桑斯坦所称的成本收益国家，这一过程本身也说明了成本收益分析的合理性，是满足法规制定评估乃至帮助政府有效施政的有效工具。但全面认识成本收益分析仍然需要分析其面临的各种批评。
（二）对成本收益分析的主要批评与辩护
1.成本收益分析与分配失衡
对成本收益分析最主要的批评之一是成本收益分析的应用可能使政府的法规和监管引起收入和财富的分配失衡，即符合成本收益分析标准的法律法规可能对社会不同的人群有截然不同的法律效果，使得特定人受益，而另一些人受损。法规和政府的监管具有财富再分配的效果，而在成本收益分析中，由于其依赖于通过人群的支付意愿来判定政府资源的分配，可能使得监管引起的资源分配对贫穷的人群不利。{35}
针对成本收益分析分配失衡的批评，主要的反驳认为，长远地、整体地看，以卡尔多-希克斯优化为基础的成本收益分析，最终可以实现没有一个人受损，而与人人受益的帕勒托优化相比，在单纯的福利主义不可测量、不现实的情况下，卡尔多―希克斯式的成本收益分析是一种最好的选择。{36}法规的分配效果不公平的问题可能存在，但并不必然。{37}当然也有人认为卡尔多―希克斯式的成本收益分析本身就是符合道德规范的标准，因为该标准要求收益大于成本。{38}假定这种成本收益分析对不同人群不公平的影响确实存在，有学者主张可以通过双重的成本收益分析来解决法规制定和监管对穷人的可能不利影响，即一方面是一般性的分析，另一方面对这些特殊人群是受益还是受损进行单独分析。如法规和监管的后果使该人群受损，则要求对该人群有足够的补偿，如没有足够的补偿就应禁止该法规通过。这样就可以避免法规引起的分配对穷人不利的问题。{39}还有人主张对分配中的支付意愿的计算要予以加权处理，穷人的支付意愿应当比富人的支付意愿权重更高。比如，一个穷人一百元的支付意愿或许应当与富人一千元的支付意愿效果相当，这样就可以避免成本收益分析可能的不公。{40}
2.定性因素的量化困境
第二种主要的质疑，同时也是成本收益分析无法回避的一个现实的问题就是量化困境的难题，即如何合理准确地量化某一行政立法、监管所影响的现实中“无价”的或难以量化（比如，公共健康及生命等）的成本收益因素。针对这一质疑，美国的经验显示，美国现有的社会评估体系，通过司法案
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政府的各项政策都要运用什么计算成本和收益
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将土地使用权有偿转让、出租，或原通过行政划拨获得土地使用权的土地使用者土地出让金是指各级政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让的全部价款（指土地出让的交易总额），或土地使用期满，土地使用者需要续期而向土地管理部门缴纳的续期土地出让价款、抵押、作价入股和投资，按规定补交的土地出让价款
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行政立法成本收益分析制度研究
一、行政立法成本收益分析的功能定位
(一)行政立法成本收益分析的历史由来
1、历史背景
为准确把握行政立法成本收益分析的具体方法与模式，应首先了解这一思想与制度的来龙去脉和发展规律。只有在历史分析的视野中,我们才能既把握这一制度的普遍特征，又清楚认知到不同国情下这一制度的多元操作方法。
19世纪末20世纪初,以市场至上为核心特征的自由资本主义开始暴露其缺陷, 经济危机、资本垄断、通货膨胀、平民失业等大量社会问题喷涌而出，不仅严重阻碍经济的进一步发展, 并且日益威胁到社会秩序的稳定底线。面对可怕的“市场失灵”, 朝野上下开始重新审视政府的功能定位，试图通过政府的积极作为克服市场的缺陷。政府管制日益增多，政府规章数量与管制成本屡创历史新高，可以说达到了无以复加的地步。公允而论，当时的不少管制计划确实取得了良好效果,但也有为数不少的政府管制举措相当失败。对此，有学者评论道：“管制机构膨胀和管制过多过滥, 管制机构平均每年发布规章7000多个,平均每年的管制成本达6300多亿美元, 造成了市场的扭曲和低效率。”这一时期的政府管制立法，可以说是“无成本意识”的狂飙突进时代。
到了20世纪80年代,以美国、英国为代表的资本主义国家为改变经济“滞涨”导致的一系列问题，诸如政府开支过大、造成经济停滞、财政危机严重、福利制度走入困境、政府部门工作效率低下、公众对政府的不满越来越强烈等,掀起了一场“以政府绩效改革为基本方向, 以公众满意为衡量目标”的“政府再造”运动。这场运动的显著特点是, 强调政府绩效的公众评估, 尤其是公众对政府规制影响的成本收益评估, 以此改革政府作风, 重新塑造政府新形象。
从思想与学术背景上看，自20世纪70年代中期,新自由主义开始兴起,其中包括弗莱堡学派、现代货币学派、理性预期学派、供给学派等。张千帆：《宪政、法治与经济发展》，北京大学出版社2004年版，第155页。 新自由主义主张即使回不到原来的、政府干预扩展以前的状况, 也应该尽量保持一种小政府的状况, 尽量减少政府在公共领域的干预,以恢复市场的活力并提高经济效益。70年代中期以来,新自由主义成为西方国家制定经济政策的依据,普遍实施“放松管制”的改革运动。在美国,这一放松管制运动始于福特总统的任期,在卡特和里根总统的任期之内达到高潮。
在新自由主义思潮的引领下，经济分析法学成为政府行政立法成本收益分析的主要理论工具。20世纪60年代兴起的经济分析法学是现代西方国家一种重要的思想流派。经济分析法学的核心思想是:以“收益”——价值得以极大化的方式分配和使用资源,或者说是财富的最大化,是法律的根本宗旨。经济分析法学主张运用经济学的观点, 特别是微观经济学的观点,分析和评价法律制度的功能和效果,以实现经济收益最大化的目标改革和完善法律制度。在随后的几十年里，经济分析法学所采用的成本收益分析工具逐渐为西方政府的立法者(政策制定者)普遍采纳。
2、正式定型
宽泛的看，公共领域使用成本收益分析方法已有一百多年的历史，但作为一种立法评估制度真正成型却不过是最近几十年的事情。1844年，法国工程师J?杜普伊发表的《公共工程的效用计量》被认为是最早提出成本—收益分析思想的文献。1936年，美国大水利建设开始使用成本—收益分析方法。1950年,美国联邦河域委员会发表《河域项目经济分析的建议》,第一次把实用项目分析与福利经济学两个平行独立发展的学科结合起来。20世纪六七十年代,成本—收益分析方法被推广到各种民事和军用项目,如水利电力设施、交通工程、环境工程、教育卫生支出、公共福利以及国防、空间计划行等等, 至70年代开始成本—收益分析方法被用来评价与分析法律制度特别是行政管制的效果。
行政立法成本收益分析的制度化缘起于美国与欧洲。早在20世纪60年代,美国国会就通过立法加以规定:“行政部门提交的法律草案,须同时提出立法论证报告, 且经过成本收益比较分析程序并由联邦预算局审核, 方可提交国会通过”龚祥瑞：《美国行政法》(上册)，中国政法大学出版社1995年版，第84页。 美国104届国会上对以前的公法作了彻底的修正,成本与收益分析方法贯穿在任何一部公法中。美国许多州议会也明确规定:“凡是所立之法的实施将直接导致州财政支出或者收入的,均应提交该法的立法成本分析报告,凡是具有上列情形而未提交立法成本分析报告的, 议会有权不予审议或通过。”
除了国会立法对成本收益分析予以制度化确认和保障，美国历届总统都通过签署大量的行政命令,确保行政立法成本收益分析制度的法律效力。从福特、卡特、里根、克林顿都曾专门签发行政命令,要求行政管制机构实行成本与收益的管制改革。关于美国行政立法成本收益分析的详尽分析，可参见汪全胜：《美国行政立法的成本与收益评估探讨》，载《东南大学学报》(哲学社会科学学报)2006年第6期。 美国著名的宪法行政法学者、芝加哥大学法学院教授桑斯坦(Sunstein)，他在1996年评价美国有关管制法律的改革时认为，在立法上引入管制的成本—收益分析可能从根本上改变美国政府制度。周学荣：《论政府管制》，载《光明日报》，日。
特别值得指出的是，桑斯坦教授的建树反映出行政立法成本收益分析方法发展的最新理论趋势。他一反经济分析法学之主要代表波斯纳的主流理论，建构出行为主义经济分析法学(Behavioral Law and Economic)。他第一次将行为经济学全面用于法律分析，挑战了传统的“理性人”假设理论。 在过去20年间，社会科学研究往往建立在理性人可以做出充分理性选择的前提之下。但是，这个前提假设未必准确。事实上，人们并不总是像经济学家假定的那样“理性”。但这并不意味着人们的行为不可预测、随心所欲、无章可循，让社会科学家们无法捉摸。相反，这些特点是能够被描述、运用，有时甚至是可以被模型化的。[美]凯斯·R?桑斯坦：《行为法律经济学》，北京大学出版社2006年版。所以，通过一定的方式来刺激人们改变非理性而选择理性行为，则是获得高效率的一个良好路径。例如，在公共场所卫生间的小便斗前，人们小便时，往往会发生撒漏到地上从而影响卫生的现象。传统的罚款方式是不经济的。如果在小便斗上画上一个类似苍蝇的东西以吸引人们的注意，从行为心理学上分析，大多数人可能就会在小便时对准苍蝇而不致发生撒漏在外的现象，此时才算是最为经济的。因为，在可供选择的有效办法中这一做法的成本最低。这些观念对于行政立法的成本收益分析制度的重构与完善，可谓启发巨大、裨益良多。
在欧洲，英国《准备守法成本评估修正原则》、德国《联邦法律案注意要点》、荷兰《立法指导原则》、芬兰《法律规范法》、加拿大《联邦立法政策》等重要政策性法案都明确规定了政府立法应适用的成本收益分析原则。
将成本—收益分析方法引入政府管制和立法评估领域，其后果是革命性的,至少,它已对目前的政府绩效评估产生了深远的影响。当然，对于行政立法成本收益分析方法的应用，并非没有争议。事实上，自其制度化之初，便一直饱受两种极端政治力量的非议和攻击。极左派攻击的理由是，不可能每一项政府干预的计划都能通过成本—收益的检验;而极右派反对的理由是，当可能的收益超过预期成本时，这种方法能够证明政府的干预。尽管这种方法在操作上遇到了很多麻烦，比如，对任何一个总统来说，为了解决问题，指示一个制定规章的政府机构去选择“最有效成本的方法”来制订环境和工作安全领域的法规，往往是不起作用的。但是，尽管如此，成本—收益分析比大多数的选择方法具有更少观念上的包袱。把成本—收益分析纳入公共决策的主旨，是通过像私人部门那样同样类型的数量约束引导公共部门更有效地配置政府资源。
就全球范围而言，行政立法的成本收益分析呈现愈益泛化的趋势。据世界经合组织(OECD)调查，至1996年，有超过一半的成员国采用了管制影响分析(RIA)计划，到2000年底，在28个成员国中有14个采用了普遍的(RIA)计划，另有6个国家至少在一部分管制中运用了RIA。2005年，OECD开始倡导发展中国家借鉴其成员国经验，采用RIA计划提高管制质量。虽然成本收益分析方法并不十分完善，并受到一些专家的批评和质疑，但随着越来越多的国家将RIA引入政府管制领域，全球范围内的管制改革浪潮正在逐步形成。
3、中国现状
近几年, 我国一些地方立法部门也尝试性开展了立法的成本收益分析与评估。汪全胜：《法律绩效评估的“公众参与”模式探讨》，载《法制与社会发展》2008年第6期。
2004年,云南省人大法制委员会对该省制定的《邮政条例》、《广播电视管理条例》、《农村土地承包条例》展开法律成本收益评估工作; 甘肃省人大常委会先后对本省《麦积山风景名胜区保护管理条例》和《农机管理条例》等实施情况进行了跟踪问效评估;山东省人大法制委员会组织有关部门人员对《私营企业和个体工商户权益保护条例》、《产品质量法实施办法》、《法律援助条例》和《就业促进条例》进行了法律绩效评估工作; 重庆市人大常委会专门组织地方性法规评估课题研究组, 对本市制定的《林业行政处罚条例》、《职业介绍条例》、《人才市场管理条例》、《产品质量监督管理条例》等进行评估研究。
2005年, 北京市人大常委会法制办组织有关部门人员对《北京市实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》、《宗教事务条例》和《城市规划条例》进行了“法律绩效评估”; 上海市人大常委会也选取了《历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》等进行了专项评估活动。其后, 安徽省、海南省、深圳市等很多地方人大都相继开展了法律成本收益评估工作。在这些地方立法成本收益分析当中, 都比较注重公众参与,采取的最为通常的方式就是公众调查。如在上海《历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》法律绩效评估中, 上海市人大法制委员会、上海市人大常委会法制工作委员会委托上海市统计局城市社会经济调查队对条例实施进行了问卷调查。
从2008年起，海南省着力探索建立政府立法项目的成本收益分析制度。该省各厅局上报省政府的立法项目材料中，都必须附带成本收益分析报告。海南计划选择一些社会涉及面广、影响群众切身利益的重要的政府立法项目，进行立法成本收益分析，从立法成本、执法成本、社会成本及立法收益等方面对法规进行评估，客观分析法规将对经济社会产生的影响，提高立法的科学性。傅达林：《引入“成本”分析提高立法科学性》，载《工人日报》日。
在各地试点经验的基础上，国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中明确提出：“积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本收益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本。” 为此，国务院法制办于2006年专门组织了立法成本收益分析培训班，并邀请欧盟专家介绍了欧盟及其成员国的立法成本收益分析制度，选择有关部委和省市进行立法前和生效后成本收益分析评估试点工作。
尽管近些年在行政立法成本收益分析上进展很大，但仍然存在诸多亟待解决的问题。
第一，行政立法成本收益分析主要停留在理论分析层面，具体方法技巧尚未有效制度化甚至付之阙如。现有的诸多地方立法的经验，只能算作本地的积极探索，并没有形成系统的地方性立法评估规范体系，缺乏行之有效的普遍适应的评估模型、标准与方法。而且如何将这些经验真正总结为全国的模式，尚需最高立法机关的深入调研。作为最高行政机关的国务院也应当积极探寻通过行政法规的方式将行政立法成本收益分析制度化，使之具有统一性、权威性和科学性。
第二，行政立法成本收益分析的评估主体、程序、方法、效力等诸多重要问题都没有系统研究。就评估主体而言，究竟是采用政府主导的模式，还是公众参与的模式?诸多政府机关的评估结果如何协调?有无必要确立权威的评估机构?具体的成本收益指标体系如何建构?成本收益分析的过程和步骤如何?评估方法有哪些?评估结果的约束力如何?这些基本问题都需要进一步系统地深入研究。
第三，行政立法成本收益分析与行政法的立、改、废等基本活动存在脱节现象。行政立法成本收益分析应当和地方立法的立、改、废工作进行制度化的结合。刘惠荣，李鸿飞：《试论地方立法评估的标准体系》，载《中国海洋大学学报》(社会科学版)2008年第2期。 首先，行政立法成本收益评估标准体系是一个动态的、与时俱进的评价体系,它的动态发展源于其修正标准与社会发展的紧密联结。而地方立法作为调整社会关系的特殊产品,它的制定、修改或废止也源于社会发展,两者有着相同的动力源。其次,行政立法成本收益分析和地方立法相互作用,科学的评估标准体系不仅可以检验立法效果,还可以引导、激励地方立法向前发展;而地方立法作为评估对象的发展,也必然引起评估标准的跟进。因此,立法评估和地方立法就会随着同一动力源而几乎同步发展,这使两者制度化的结合成为可能。另外,它们的结合不仅符合资源整合的成本收益理念,也会促进地方立法的科学化、合理化发展,这使两者的结合成为必要。
(二)行政立法成本收益分析的价值功能
1、法律功能：有效率地界定权利，实现分配正义
经济分析法学的领军人物波斯纳曾表达这样的见解：在不可能或者根本没有努力测定成本和收益的情况下，将法律规则概括为有效率或缺乏效率的，是充满主观性的，并且难以通过直接面对法律的实际规则或案件的结果而评价说这个理论是被证实了还是证伪了。[美]理查德·A?波斯纳：《法理学问题》，苏力译，中国政法大学出版社1994年版，第213页。 法具有利导性，即法律通过规定人们的权利和义务来影响人们的动机和行为，进而影响社会关系，实现分配社会利益的功能。利益作为一种有限的社会资源，具体化为权利资源，其分配方式和分配的结果直接影响着人们的行为导向、社会财富的积累和社会秩序的稳定。如果没有科学的成本收益分析，法律规则的效率性就难以科学认知，从而极大影响权利资源配置的正义性。
著名的科斯定理认为，如果存在现实的交易成本，有效率的结果就不可能在每个法律规则、每种权利配置方式下发生。科斯定理的实质是，在交易成本为零的情况下，法定权利的界定对经济制度运行的效率不会产生影响，社会资源的配置总会有效率，社会财富总会增值。也就是说，当交易成本微小或不存在时，国家只需要通过强制执行个人间谈定的资源分配方案来确保交易过程的完整性。因为，任何一种权利分配都将证明是有效率的，没有必要强求国家必须给予当事人某一方相应的权利。政府和法律可以对此几乎不加干预。在存在交易成本的条件下，法律的权利的初始界定具有十分重要的意义。人们应该从实现资源配置最优化的立场出发，选择合适的权利的初始界定。这就要求立法机关在制定法律时充分考虑效率原则。权利应该让与那些能够最具生产性地使用权利并有激励他们这样使用的动力的人，而要发现和维持这种权利分配，就应该通过法律清楚界定。
2、社会功能：最大限度地增加社会财富，节约社会成本
立法是针对特定的社会经济资源进行重新配置,由此产生社会财富的变化, 这个变化的量与过去的差额就是立法所追求的增加的社会财富，即是立法产生的收益。由于社会资源是恒定的,不是无穷大的, 因此可以预测立法增加社会财富的最大值,有的还可以直接进行测算。如某一地区有煤矿资源10000吨,大型采煤企业每100吨煤矿资源可出煤80吨, 而小煤窑每100吨煤矿资源只出煤40吨。假设立法前小煤窑耗用煤矿资源为5000吨, 如果通过立法取缔该地区的小煤窑,其预计增加的收益是可测算的。即(10)-(0+ 0)=00,可以看出, 如果立法取缔了该地区的小煤窑, 其增加的经济收益就是2000吨煤。因此, 立法增加的社会财富以及谁受益是可以得到预测的。
立法增加的社会财富与立法成本的差值就是立法的社会收益，但分析立法社会收益的目的并不在于取得具体的数额,而是在于研究如何实现社会财富的最大化。对具体行政立法项目而言,法律体系中的立法体系、执法体系等可视为企业中的加工车间等不变的生产要素,立法技术、执法水平、立法成本、法律调整的范围、资源配置状况以及社会守法情况可视为生产技术, 立法的经济收益就是利润, 在国家的立法体系不变的条件下, 对立法成本等可变生产要素的优化组合而言, 它与立法增加的社会财富这个产量增量的关系符合经济学中的收益递减规律。
立法增加的社会财富与立法成本的关系按边际收益递减规律图示如下：
在以上图式中，横坐标C即cost，表示立法成本等可变生产要素的优化组合,纵坐标V即value，表示立法增加的社会财富值。当△C=△V时，立法收益最好,也就是 C与V的交叉点如上图中的A(C0,V0)点出现时，斜率最大，效率最高。
这告诉我们，按照经济学中的利润最大化规律, 当边际收益等于边际成本时, 利润达到最大化。因此, 立法成本不是越高越好，但也不是越低越好，应当控制在一个合理的限度内。这个限度就是只有适度增加立法成本等可变生产要素, 并且使立法成本、法律调整的范围、资源配置状况等实现一定的均衡时，立法增加的社会财富量才会达到最高，该立法的收益达到最佳。
二、行政立法成本收益分析的基本原则
行政立法成本收益分析方法要把握科学的方向，首当其冲的问题是要确立可资导引的正确原则。我们认为，在进行行政立法成本收益分析时，应当充分考虑立法背景的多元性、所涉利益的多样化以及成本收益自身的复合性等一系列问题，做到合乎历史规律性、价值正当性与现实妥当性三重统一。之所以如此，主要是基于理性与合法性的考虑。依循先哲们的伟大思想，立法的理性与合法性应当包含三个层次：一是要合乎立法本身在历史上的发展规律，如果合乎历史的演进规律，便具有了客观意义上的正当性。二是合乎正当的法律价值，如公平正义等。三是合乎实在的法律规范系统，也即狭义的合法性。以此为根据，我们认为，行政立法成本收益分析应当坚持以下四个原则：多元综合分析原则、计量化和叙述化相结合的原则、成本收益比例适度原则和直接与间接成本收益分析相结合的原则。
(一)多元综合分析原则
[*2]1、含义与要求
行政立法成本收益的多元综合分析原则，是基于行政立法成本构成与来源的多样性以及行政立法收益评价的不确定性现实，而采取的对影响行政立法过程的多方面信息全方位分析的方法论指引。行政立法成本收益的综合分析原则主要表现在如下方面:
第一，行政立法的成本是指所有的成本总和,包括立法者、执法者、守法者等各个主体的成本, 包括直接与间接、物质与精神、当前与长远、边际成本等多种成本;而收益是指各方面的总收益,包括各个主体的收益,即经济收益、社会收益、时间收益等,也就是说成本收益分析是综合各方面的成本与收益进行分析。
第二,行政立法的成本收益分析是定量与定性相结合的分析, 只有结合定量与定性分析才能保证成本收益分析的科学和有效。比如韩国政府立法的规制影响分析就要求尽量计量化,但不可行时就应用叙述性方法,。钟雅婷、刘松安、孔翊东：《国外行政立法的成本收益分析及其启示》，载《中外企业家》2008年第7期。
第三, 行政立法成本收益分析必须全面兼顾立法的科学性、合法性和实效性原则。《海南省人民政府办公厅关于开展立法成本收益分析工作的实施意见》。
就立法的科学性而言，行政立法成本收益分析应以科学方法收集的信息和法规规章实施中暴露出的问题为依据，客观地进行分析;要把被分析的法规规章与目前的社会、经济发展的客观形势结合起来，与制定当时的环境和历史背景结合起来进行分析;要针对法规规章拟设定的主要制度、机制，结合现实情况，分析其是否具有可操作性及有效性以及执法、守法的成本和可能产生的收益，把握客观性与针对性，动态地分析该法规规章各项制度和机制。
就立法的合法性而言，要分析拟设定的制度、措施是否符合《宪法》、《立法法》等上位法的规定，是否与上位法律、法规相抵触;要分析拟设定的制度、措施是否与其他同级的法规规章相协调、相一致，是否存在重复管理、交叉管理的现象;要分析拟设定的制度、措施是否存在超越立法权限的情况。
就立法的实效性而言，行政立法应当根据经济和社会发展的状况，将立法拟达到的目标的各种实现途径和可能实现的程度、措施的可操作性等为分析对象，依据所收集的各种信息，对拟设定的制度、措施可能产生的实际效果进行分析，判断其实效性。通过实效分析，可以对立法的效果进行预测或做出接近实际的评价。一是可以在立法和不立法之间进行选择。因为立法只是调整社会关系的方式之一，如果以道德、舆论、市场等其他方式调整能够达到法律的社会目的，就没有必要立法进行规制。二是可以在众多的立法方案中进行比较选择，选择一种最佳方案，以最小的成本获取最大的收益。
2、成本与收益的复杂性和组合性
行政立法成本收益具有高度的复杂性和不确定性。行政立法的成本收益分析,就是对行政立法过程进行成本和收益的比较,以判定立法支出所耗费的资源与其收益的对比关系,从而决定对行政立法应否配置或配置多少资源。行政立法的成本收益分析与一般的市场和企业的成本收益分析有所不同,它不但考虑直接的成本收益,还要考虑社会成本和社会收益,即成本中不仅包括直接消耗的经济资源,还包括公众所受到的环境污染、不安定的社会秩序等各种损失。收益中不仅包括经济上的直接收益,还包括整个经济的发展、公众文化水准的提高与社会秩序的安定等。
行政立法成本收益的组合性直接决定了其收益的有无和大小。行政立法成本收益分析应当考虑成本与收益的比值,不可机械地认为成本收益分析就是争取成本最小、收益最大,而应综合地考虑, 因为一方面,有时立法过程成本虽小,但收益也小,甚至无收益、负收益,如不科学的立法尽管能多快好省地制定出来,但导致执法守法困难, 这同样是不经济的;另一方面, 立法过程成本虽大,但收益却能高许多, 这就符合经济性要求, 如立法中的民主、咨询、评估等程序虽要耗费较多成本, 但出台的良法却能高效地运行。钟雅婷，刘松安，孔翊东：《国外行政立法的成本收益分析及其启示》，载《中外企业家》2008年第7期。
(二)计量化与叙述性相结合原则
[*2]1、行政立法成本收益的可计量性
从行政立法成本的外在显现以及是否可以计量的角度,可以划分为行政立法的有形成本和无形成本。行政立法的有形成本通常是可计量的物质成本，主要是指在行政立法及其实施过程中显现出来的、外在的有形的物质消耗,它一般可以通过数字来进行计量。
行政立法的可计量收益主要是指经济收益，通常是行政立法实施后所带来的经济效果。行政立法的经济收益主要从以下几个方面来判断和衡量：①行政是否节约了交易成本,是否降低了获取市场信息的费用(发现成本)? 是否降低了谈判费用(缔约费用) ? 是否降低了执行和监督费用(履约成本)? 是否降低了诉讼费用(法律程序相关成本)? 行政立法是否为人们从事经济活动提供了一个行为规则,减少了制假售假、投机取巧、坑蒙拐骗、尔虞我诈等机会主义行为。②行政立法是否消除或减少经济活动中的“搭便车”问题,保证私人成本与社会成本的一致,从而提高效率。③行政立法是否减少经济环境的不确定性,增加经济活动结果的可预见性。
2、行政立法成本收益的不可计量性
行政立法的不可计量成本主要是行政立法、实施过程中的精神损耗。如在某些城市规定禁止节日放烟花爆竹,在立法调研、讨论审议、公布宣传以及执行该规定所需要的警力、物力、财力等就是物质成本,而参与立法人员、执法警察的精神损耗、守法市民由牺牲长期以来的民族传统及祥和、欢乐气氛所带来的心理上、感情上的损失等就是精神成本。精神成本虽然无法计量,但是在立法决策时必须加以考虑。曾祥华：《行政立法的成本与收益分析》，载《成都行政学院学报》2004年第2期。
行政立法的不可计量收益主要是指其社会收益。主要包括，对法律追求的人权保障、社会正义，公平效率、自由秩序等价值的实现;对社会稳定、经济发展、文化理性和政治民主的促进;对道德水平、科技创新、环境保护的推动等。
基于行政立法成本收益的不可计量性，我们在对行政立法进行成本收益分析时，必须注重叙述性，即定性研究。成本收益分析的一个关键性步骤就是赋予成本与收益货币上的价值，应用成本收益分析必须对正面与负面的行政立法影响定价。经济性行政立法关注的是如何保证经济效益最大化，对经济性立法的成本与收益进行定价相对容易。但是，社会性行政立法所维护的往往是健康、安全、公平等价值，立法的目标在于提高个人的健康、寿命、安全等等;社会性立法向社会所提供的是非市场物品与非市场服务，对非市场的物品与服务定价存在很大困难。社会性立法所产生的多方面影响往往难以量化，有些方面的影响即使可以量化，也很难货币化。即使对于某些能够货币化的管制影响，分析者仍面临着特定情境定价(situation-specific value)的困难;即货币价格在不同的情境中差异巨大，难以确定一般价格。对于此类行政立法的成本收益分析，特别需要强调价值分析和定性研究。
(三)成本收益比例适度原则
1、边际效用
在前文中，我们提到了立法的边际效用问题。为了更加清晰地说明问题，现在我们引入经济学中的边际效用公式。我们假设，总效用TU是行政立法X消费量的函数,TU=f(X)，而边际效用MU则是总效用增量和立法消费量增量之比值，即MU=△TU/△X。设总效用函数为连续函数，则商品X的边际效用，实际上是X的总效用对X的一阶导数。可以用下图(a)、(b)来表示行政立法的总效用和边际效用。
在上图中，(a)、(b)中横轴Q为立法消费量，纵轴U为效用。(a)中TU为总效用曲线，由(a)可以看出，随着立法消费量的增加，总效用在增加。(b)中MU为边际效用曲线，由(b)可以看出，随着立法消费量的增加，从每增加的一单位消费中得到的边际效用是递减的，例如，从第一单位消费到第二单位消费，边际效用为50，从第二单位消费到第三单位消费，边际效用为38。这种随物品消费量增加边际效用递减的现象称为边际效用递减(diminishing marginal utility)原理。19世纪末期的英国经济学家A?马歇尔把这一规律称为“人类本性的这种平凡而基本的倾向”，并把这一规律作为解释消费者行为与需求原理的基础。[英]马歇尔：《经济学原理》，廉运杰译，商务印书馆2007年版。
由此可知，提高行政立法的收益，关键在于提高其边际收益，控制边际成本。
2、比例衡量
行政立法成本收益分析的最终目的是获知收益背后的效率，因此，如何对成本和收益的比例进行衡量，至关紧要。
成本收益比较分析的方法至目前为止，存在着机械性运用的缺陷，即其假定成本与收益是紧密关联、互相对立的。然而在实际过程中，成本与收益间的模糊关系，两者间不规范的、不合理的相互转化是很普遍的现象，特别是在成本约束松懈的体制内，情况更是如此。忽视成本与收益间的某些现实状况，将使成本收益比较分析方法及其结论失真，或与实际状况有很大的差距。所以，正确认识成本与收益间的关系，把握制度变迁中成本变动趋势，是成本收益分析方法更具实际意义的基本要求。
比例衡量方法之所以重要，还有一个现实原因，那就是单项成本/收益的获取难度和不可精准度量性。美国经济学家哈恩发现，对收益和成本的总量分析掩盖了一些与单项行政规制条例相关的重要信息，诸如，存在很多环境规制条例并不能通过标准的收益成本检验的相关证据，他指出，利用美国联邦政府自己提供的数据，在年间的联邦环境质量规制条例，有2/3以上不能通过严格的成本收益检验。在所分析的70个最终颁布的美国环保局的规制规则中，只有31%的规制规则的货币收益超过成本。[美]哈恩：《经济学对环境政策的影响》，中信出版社2005年版，第26页。 显然，成本收益分析不是政府进行规制目标决策的唯一参照系和评估标准，但它是一个主要的标准，它要求政府在制定规制政策时，必须考虑到规制政策可能给社会带来的总成本和总收益，尤其必须考虑到行政立法成本与收益的比例衡量和总体效率问题。
(四)直接与间接分析相结合原则
1、直接成本与直接收益
行政立法成本收益根据不同标准有不同分类,我们把行政立法成本分为行政立法直接成本收益和行政立法间接成本收益。
行政立法直接成本是行政立法本身的成本,包括行政立法机关人员的供养、相关设施的备置、行政立法的立项、起草、审查、决定和公布、备案等过程需要的成本。
在现代市场经济条件下，行政立法的直接收益主要体现在它对市场失灵的矫正以及它本身的低成本运作。自美国国会在1887年制定了《州际商业法》，批准成立了第一个对市场经济施行政府监管的机构———州际商业委员会(ICC)，并授予其广泛的制定和发布规章的权力，以保障市场健康运行以来，陆续批准成立了一系列政府管制机构，并同时授予这些机构制定规章的权力。因为就维持市场秩序和促进市场效率的作用而言，立法和诉讼持续的时间长且成本高，而行政监管迅速、灵活且成本低。也因此，在美国，管制延伸到市场经济的各个方面，由于规章的大量发布，以至出现了立法重心从国会转移到行政机构的趋势。周学荣：《论政府管制》，载《光明日报》，日。 所以，充分考虑直接的行政立法成本与效率，不仅仅是一个技术问题，更是事关政府公权力的效能和公民权利在政府管控下的状态。
2、间接成本与间接收益
行政立法间接成本包括行政立法监督成本、行政立法教育成本、行政立法实施等成本。就我国实际状况而言，目前法治观念淡薄、立法技术不强、宣传和教育技术不高,造成了人力物力的高消耗,造成了行政立法间接成本高昂。加之公民意识的淡漠,如亚里士多德所言:“凡属于最大多数人的公共事物常常是最少数人照顾的事物,人所关怀着自己的所有,而忽视公共事物”。[古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1997年版，第48页。 这种心理造成行政立法实施困难，交易成本变得相当巨大。
行政立法的间接收益主要是指通过立法经济收益促进的社会收益，体现为立法效率的正义性价值。从立法角度上讲,法律价值主要包括:公正价值与效率价值。立法过程是利益分配的过程,公正是立法的最终价值准则;效率价值是法律的社会收益与立法的成本之比。从法律实施角度上讲,法律价值则表现为自由与秩序之和。自由价值是法律对社会主体需求的任意的记载和满足,是法律价值中的最高价值之一,它取决于主体普遍对自由的需求;法律秩序价值是法律对于主体关于社会稳定、人们和谐相处的需求的记载和保障,是以法律规范为根据,创造、确认和保障人与人之间关系的和谐而有条理的状态。事实上，一旦立法造成民众的社会心理否认或社会普遍抵制，即使没有带来实际的直接损失，也要将这种后果计入成本。但是，欧美各国对间接成本收益究竟要计算到何种程度和多大范围，往往没有统一观点。无论如何，其与立法影响的最核心区域的距离不能过于遥远(not too remote)。也就是说，应当坚持直接与间接相结合而以直接为主的行政立法成本收益分析原则。
三、行政立法成本收益分析的评估机制
评估机制绝不只是关系到评估主体自身的规范问题，更是事关成本效率分析的全局。因为评估机构和评估程序与方式的不同，其成本支出和收益的产出也会不同，从而制约着行政立法的收益。所以，在进行具体的指标式效率分析前，还必须对评估机制本身的效率这一影响因子进行系统分析。
(一)评估机构
对任何设置评估机构，世界各国的做法不尽相同。归结起来大致有以下几种模式：
1、行政机构本身
直接由作为立法者的行政机关自身对其行政立法加以评估。比如，美国现在实施管制与放松管制的共有58个联邦部门或机构,其中包括14个内阁专业部、29个行政管理局、15个独立管制委员会。每年发布大约法4500个规章,按照美国行政管理预算办公室的分类标准,58个联邦行政机构实际上实施两种监管职能,即经济管制与社会管制。席涛：《美国政府管制成本与收益的实证分析》，载《经济理论与经济管理》2002年第11期。 美国国会立法乃至总统的行政命令都要求联邦行政机构在制定规章时,要进行成本与收益的分析,确定是否要制定规章,并要求向总统、国会或联邦预算管理局提交成本与收益的分析报告。汪全胜：《美国行政立法的成本与收益评估探讨》，载《东南大学学报》(哲学社会科学版)2008年第6期。 这是一种谁立法、谁负责的简单方式，其效能较高但也会出现监管不力的弊病。
2、专门机构
特别设立专业的评估机构，专门负责包括成本收益分析在内的立法评估。比如，德国立法成本收益分析与评估工作就由专门的法规评估委员会和执行成本评估委员会具体负责。法规评估委员会由总理府直接领导，是独立的工作机构，不隶属任何一个联邦部门。它的成员来自联邦政府内政部和其他部门， 职责是对各部门提交的法律、法规进行审查和评估。执行成本评估委员会属于非常设机构，成员来自高等院校或相关研究机构，由内政部根据立法项目组织，评估重点在于对设定付出性义务规定的类目、合理性等进行评估。魏明，张雅萍：《德国立法成本收益分析与评估体系》，载《水运科学研究》2007年第1期。 从1960年代开始，评估机构包括“独立委员会、咨询委员会、专家咨询委员会、专家和参与方的听证会、报告评审会”。从而，形成相对专业与独立的评估机制。
美国会于1981年批准在白宫的管理和预算办公室(OMB)中,专门设立信息管制事务办公室(OIRA),负责审查行政规章。总统行政命令要求,制定规章的政府机构要求将规章草案与成本收益分析报告一并提交给OIRA审核。汪全胜：《美国行政立法的成本与收益评估探讨》，载《东南大学学报》(哲学社会科学版)2008年第6期。
英国《地方政府法》明确规定，地方政府必须实行最佳的绩效评估制度。1983年颁布的《国家审计法》，为国家审计署、审计委员和其他各专业机构开展行政立法成本收益评估提供了法律依据。
日本立法绩效评估体系中，主要有两个比较重要的法案：《会计检察院法》和《政府政策评估法》。日本的国家审计工作主要依据《会计检察院法》开展，由会计检察院负责绩效审计。而日本的政府立法绩效评估也就是政策评价，由行政评价局专门负责。赵贝贝：《政府绩效评估立法启示录》，载《人力资源》2007年第3期。
3、立法机构
由立法者自身对立法进行成本收益的分析与评估，是一种简便易行的方案。比如，美国在《1996年国会审核法》建立了国会审核主要规章的程序。该法规定,信息管制事务办公室(OIRA)审核后的主要规章,要提交国会审核,国会可能通过也可能否决,国会审核的期限为60天。国会审核的实质主要是控制行政机构滥用权力制定规章和控制行政经费膨胀。汪全胜：《美国行政立法的成本与收益评估探讨》，载《东南大学学报》(哲学社会科学版)2008年第6期。
1987年，瑞士审计委员会秘书处要求议会成立一个为联邦委员会和议会工作的特殊的评估机构，1990年成立了议会行政控制委员会，此后，它一直作为议会的评估机构进行立法评估。在瑞典，则是指在政府机构中设立一个委员会(Committees of Inquiry)，根据情况，委员会的人员和工作时间各不相同，可以是一人(one-man committees),也可以是多人。对立法审查的时间可以是几个月至2年，根据评估对象的复杂性和实际需要灵活掌握。
4、民间机构
以上各种机制几乎都是由国家机关直接掌握和建构，除此之外，现在还诞生了一种新的机制，即民间机构评估机制。比如，韩国政府在20世纪90年代进行了一系列的政府改革，强化了政府绩效评估机制，成立了一个民间政府绩效评估组织——经营诊断委员会。这既可以借助于专家的理论，又有利于评估结果的客观、公正。由韩国监察院对影响重大的公共投资项目进行绩效审计，开展政府制度评估，不仅仅评估政府政策的效果，还包括政策实施的能力和公众的满意程度。在这些实践经验的基础上，韩国政府于2000年颁布实施了《政府绩效评估框架法案》，对政府绩效评估的定义、目的、原则、程序、评估机构以及评估结果的运用等都做了明确详尽的规定。赵贝贝：《政府绩效评估立法启示录》，载《人力资源》2007年第3期。 当然，即使是民间评估，也是有政府来加以有效的规制和指导的，只是为了保证评价的中立与科学，才交由政府之外的特别组织完成此一任务。
(二)评估形式
从评估的展开阶段分析，立法评估的形式在整体上可以分为立法前评估、伴随性评估和立法后评估三种。
1、立法前评估
在一些欧美国家，立法评估一般区分为立法前评估和立法后评估两个阶段，而我们一般把立法前的评估称为立法调研或者立法前期论证。
从严格的概念分析角度靠考察，立法前评估和立法论证还是存在一定区别的。立法论证是一定的主体对立法运行过程中出现的有关问题进行论述与证明,从而为立法机关的立法提供参考与决策的依据。它有着启动立法、确保立法具备一定的条件、促进立法的进程以及保障立法顺利实施的功能。立法论证的主体有立法提案人、立法机关邀请的有关专家学者以及立法起草机关。它的任务或内容是对立法的必要性、立法的可能性、立法形式的合理性与合法性以及立法的可行性等进行论证。汪全胜：《试论立法论证》，载《河南政法管理干部学院学报》2001年第1期。
而立法前评估，也称法案评估，是一个立法者站在民意立场，或者利害关系者站在自身利益最大化立场，对各种法律草案、修正案运用科学技术和社会科学的方法，加以分析、研究、评价其是否符合政策的需要、是否保证了人权、立法技术是否科学合理的过程。法案评估的目的在于使法案达到现代化、标准化、合理化及绩效化的理想。罗传贤：《立法程序与技术》，台湾五南图书出版有限公司1996年版，第431页。 立法论证和法案评估在立场、主体、目的、过程及结果等方面都存在不同之处。
就国外立法经验而言，立法评估的重心就是立法前的法案评估。比如，德国法律实施前的预评估的主要内容包括：确立立法目标;是否已采取正确方法来保障政策性目标的实现;法律法规实施后, 对计划外目标的影响和作用。相对而言，德国政府更注重法律实施前的预评估。目前,德国在立法预评估方面已建立比较完善的评估体系。
下面，以瑞士立法前评估为例说明。首先，由政府制定相关领域政策的机构负责准备法律草案，有时法案也会先由利益团体代表、州以及一些政党组成的工作小组反复推敲，最后经政府官员确认。在起草法案过程中，立法评估的内容一般只涉及立法中需要解决的诸多问题的一小部分。在这一阶段，需要做一个“法律影响分析”，详细阐述制定该部法律的理由，并把制定法律的成本，包括对所涉及的私人、公司和企业造成的行政负担进行核算并清楚列表。之后法律起草工作进入一个规模更大、也更为正式的咨询程序，这一程序经过多年实践，近几年已由议会通过法定形式加以确立。立法评估的结果有时也会被咨询参与者运用在咨询程序中。对咨询程序中的所有意见要进行归纳整理，形成一份报告。根据咨询结果，会再次对法案进行重新审查，由联邦委员会决定下一步将采取的措施，出台法案的最终文本，“法律影响分析”也会被进一步完善。然后法案还将经过政府部门的两道咨询程序，先是在低级的行政部门(办公室)咨询，而后是各部出具正式意见，最后根据联邦委员会的决定将法案呈送议会。拥有相同权力的议会两院对法案进行审议、修正，并尽量达成一致。在这一阶段对法案的政治性辩论要多于科学性的论证。当一部法律被议会通过后，还有可能提交全民公决，然后才能正式颁布实施。如果一个政治团体(政党、工会以及自发性的政治组织)征集到5万个以上选民签名，公民就要对议会通过的法律进行投票表决。对有关法律的立法评估结果或最新研究报告通过新闻媒体得到广泛传播，作为政治辩论时使用的论据。一般来说，在立法过程前期，即各种问题完全提出而解决方案尚未出台之前，运用相关的立法研究成果尤其是评估结果，会产生很好的效果。如果对某个政治议题的辩论已经进入白热化阶段，评估结果只能成为政治辩论中的论据，很难改变主要政治决策者的意见。当然，也有很多立法评估主要涉及程序性的事务，并不会过多涉及政治上的利益。尤其是一些立法后评估，其评估结果主要用于准备和改进一些项目或工程，比如发展援助项目或者卫生领域的项目等。
2、伴随性评估
伴随性评估是在新的法律法规公布后, 在正式实施前(如果有足够的时间) 进行的评估。伴随性评估便于发现确立立法目标时未考虑到的影响因素、存在的问题, 为完善、修订该法律法规作准备。这种评估方式并不常用。
伴随性评估是“立法中”评估的必要环节。立法过程评估主要根据立法活动过程及形式作出评估，了解推行立法的方式(means)对立法目标的完成是否具有效能与效率。过程评估着重评估整个立法活动过程由策划、执行到完结的所有阶段。
3、立法后评估
立法后评估通俗讲就是“立法回头看”，或称立法质量评估、立法效果评估。它区别于执法检查，关注的是立法中的制度设计合不合理、立法内容有没有针对性、规定的条款操作性强不强以及立法的实施效果好不好等问题。通过对这些问题的评估，能够比较全面、准确地把握行政法规的实际运行状况，对行政法规进行必要的修改、补充或废止，提供客观依据。
我国的行政立法后评估试点，启动于2006年。2008年3月，新修订的《国务院工作规则》纳入了此项内容，并明确要求：“行政法规实施后要进行后评估，发现问题，及时完善。”2009年3月，广东率先推行《政府规章立法后评估规定》，其中第二条明确指出：“本规定所称政府规章立法后评估(以下简称立法后评估)是指政府规章实施后，根据其立法目的，结合经济社会发展要求，按照一定的标准和程序，对政府规章的立法质量、实施绩效、存在问题及其影响因素等进行跟踪调查和分析评价，并提出评估意见的制度。”
然而，在我国现有的立法后评估的方法、标准和程序设计上，成本收益分析制度的地位都没有得到应有的凸显。中国政法大学法与经济研究中心主任席涛教授建议，在条件成熟时，修改《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》。他认为，应加入事后评估法规规章的制度，增补有关对社会、经济和环境影响评估分析、成本收益评估分析、定量分析等规定。“这一点对于提高法规规章的客观性、公正性、透明度、信息量、公众参与性、改进立法质量、提高监管效率，是极为重要的。”李立：《国务院积极出台〈意见〉指导行政立法后评估工作》，载《法制日报》日。 这同时也表明，有关具体的评估技术和方法及技巧还有待于进一步深化研究。
(三)评估程序
立法评估的前提是以科学合理的方式全面获得待评估立法的信息，并通过信息处理与分析，运用评估原则与方法对立法进行定性与定量以及相关评价。其程序包括为了获取信息而界定调查对象、选择科学方法、筛选所获信息、进行定性与定量分析、得出评估结论等。评估程序设计的科学与否，直接关系到评估的收益。
1、界定调查对象
(1)立法机构与人员。
对立法者的评价将从立法机关和立法活动的具体参与者两个角度进行。
第一，对地方立法机关的评价。地方立法权的行使主要靠人大的专门委员会或常委会的立法工作部门来完成，由于各省人大普遍成立专门委员会，以下将以地方人大专门委员会为样本来讨论对地方立法机关的评估：A?专门委员会的设置是否规范;B?专门委员会的助理或办事机构是否健全;C?专门委员会的议事制度和工作制度是否健全。
第二，对立法活动参与者的评价。一是对立法机关组成人员的评价。地方立法机关组成人员分为常务委员会组成人员和专门委员会组成人员两类。对常委会和专门委员会组成人员评估的要素：A?组成人员的专职化程度;B?组成人员的年龄结构是否合理;C?组成人员的知识结构是否合理;D?组成人员的民族和性别结构是否合理。二是对立法机关专责立法工作部门的人员评估。立法机关专责立法工作部门人员的评估要素：A?是否具备相当的法律专业知识、与各行业管理相关的业务知识;B?是否掌握和熟练运用立法技术;C?文字表达水平的高低;D?职业道德水准的高低。黄宏宇：《地方立法评价指标》，载《人大研究》2008年第1期。
(2)行政立法调整的行政机关及公务人员。
按照我国《宪法》规定，国务院是国家最高权力机关的执行机关，是国家的最高行政机关。国务院下属各部门包括国务院各组成部门、直属机构、办事机构、特设机构、部委归口的国家局以及临时机构和非常设机构等。就地方行政立法评估而言，其信息覆盖范围应当包括：第一，地方各级人民政府及职能部门。和国务院一样，地方各级人民政府作为依法行政的主体，一方面，各级人民政府自己必须依法行使职权;另一方面，也负有推动本行政区域内依法行政的职责。地方各级人民政府职能部门包括省级、市级和县级政府的职能部门。其中，省级政府职能部门以宏观决策为重，而市县政府的职能部门则以具体执法为主。第二，各级人民政府的法制机构。从目前国务院法制机构的设置看，在国务院，法制办负责行政法规的立法起草、协调、审查和监督等职能;在地方各级人民政府，法制机构负责规章起草、协调和监督等职能。虽然政府法制机构属于政府的办事机构，但由于其参与政府的立法、政策制定、行政复议等过程，辅助政府履行相关职能，因而在行政立法和依法行政中具有特殊地位。第三，其他公务组织。主要指各级政府及下属部门以外的承担公共行政事务的组织。主要有以下几种类型：一是承担公共行政事务的事业单位;二是承担公共行政事务的企业单位;三是承担公共行政事务的社会团体;四是承担公共行政事务的基层群众性自治组织。第四，承当公共行政事务的其他组织。主要有社会中介机构如质量鉴定所、审计事务所、公证机构、农村经济合作社等。第五，公务人员。公共行政虽然由包括国家行政机关以及其他公务组织在内的行政组织承担，但公务的开展，管理职能的履行仍要靠具体的人员承担。虽然公务人员是代表其所在的行政机关或其他公务组织对外行使职权或提供服务，并且其行为的后果由其所在的组织负责。但公务人员作为公共事务的担当者，也要遵守法律，是依法行政的主体。
(3)行政立法调整的行政相对人。
从法理上讲，行政相对人享有行政立法动议权，简单地讲就是行政相对人依法向有行政立法权的行政机关提出的有关制定、修改或废除某项立法性文件的立法申请，该行政机关应当依法对行政相对人的申请作出相应处理，如果行政相对人对行政机关的处理不服，可以依法请求法律救济。
赋予相对人行政立法动议权，可以进一步扩大相对人的行政参与权，并可以使行政机关获得更多的行政信息。在现代行政法中，行政相对人再也不是客体，而是行政法律关系的主体。其重要表现就是行政相对人不是被动地进入行政过程，而是主动地参与行政程序，而且随着现代行政法的发展，行政相对人已经从参与具体行政行为的程序，发展为参与抽象行政行为的程序，从而更有效地发挥其在行政决策中的积极作用。与行政立法过程中的听证相比，行政相对人享有立法动议权，大大增加了民众参与行政的广度和深度。同时，这种参与可以弥补行政机关行政信息不足之缺陷，有益于行政机关发现问题，并使其立法更为合理可行。
(4)关联主体。
行政立法草案初步成形后，应通过各种媒体等向社会公告，就成形后的立法草案征集关联主体的意见。公告制度是为了增加立法的透明度，保障公众的知情权，避免行政机关的“暗箱操作”。如果公众不能享有了解行政立法有关情况的权利，公众参与就是一句空话，因此要规定除涉及国家秘密或其他不宜公开的特殊事项外，行政立法草案在起草后应在指定的刊物或媒体尤其是网络上公布，公告应该包括说明立法目的、制定机关、草案内容等主要内容，以让公众知晓，并接受其监督，从而也能使相对人和关联主体对立法工作有一个清醒的预测。
关联主体的评议制度是由公众对立法草案稿进行评议的制度。可以通过组织座谈会、论证会等形式进行当面的口头评议，也可以征求意见稿的形式进行书面评议。考虑到成本与效率的问题，可以主要采用书面形式，并要求在一定的时间内提交对草案的意见与建议。立法机关对评议不可能也不必要都采纳，但必须给予答复，其内容也必须公开，可以在指定的刊物或网络等媒体上定期公布公众对行政立法草案的意见与建议以及立法机关对这些意见与建议的采纳情况。
2、信息收集处理
(1) 方式选取。
①官方统计方式。在官方统计获取的信息问题上,需要注意以下几点:
第一，信息来源的广度。信息收集应通过社会调查、网站收集、听证会、专题研究、专家论证等多种渠道;第二，信息来源的深度。所收集的信息应深层次地反映立法、行政执法中存在的问题，不应表面化;第三，信息来源的科学性。收集的信息对立法成本收益分析应具有科学的导向作用，对非科学和不实信息应删除掉;第四信息来源的完整性。所谓完整性，其一是指当一部法规草案被征求意见时，就应建立资料库，颁布实施后也要对相关的信息资料进行跟踪整理，为从短期收益、长期收益全面评估该法规提供完整的信息资料;其二是指信息不仅来源于国内，而且来源于国外，对国外的评估信息要进行分类整理，做成摘要储存，为后评估工作所用。
就当前中国行政立法的官方信息获取制度的改进和完善而言，需要做好如下工作：第一，立法机构应设立专门的相关信息收集、分析的机构;第二，改革国民经济统计体系以与市场体制相适应，取消计划体制下的统计项目以节约统计资源;对经济立法而言，在统计体系中，应该增加与国家干预经济相关的信息的统计;第三，除了加强立法机构相关部门的信息收集、处理能力外，还包括有条件地赋予信息优势者的解说义务并规定违反义务的责任，以有效解决立法过程中的信息不对称问题;第四，优化信息的收集、传递、处理程序，严格执行《会计法》、《统计法》和《刑法》，以提高制造虚假信息者的违法成本，增加虚假信息的制造难度，解决信息不真实问题。应飞虎：《信息如何影响法律——对法律基于信息视角的阐释》，载《法学》2002年第6期。
官方在获取立法信息的过程中，三个重要的关键词是：积累、依法和公开。“积累”是指官方的立法信息统计工作必须日常化、程序化，形成完整的历史资料库。成本收益分析程序是建立在数据分析的基础之上，该方法有效运用的前提是存在一套日常运行的信息收集、统计和分析制度。英国保留了工业革命以来所有的经济数据，具有最为完善的统计分析制度。“依法”是指立法信息收集必须具备完善的法律根据。美国政府在对行政立法进行成本收益分析的过程中，两个重要法律文件的功劳非常显要，它们是：12866号行政命令和《文书工作减负法》(Paperwork Reduce Act)。“公开”是指政府在获取立法信息是必须重视公众意见和参与，最后的立法决策信息必须充分向公众发布，使其完全知悉。比如美国联邦政府和地方政府立法，其立法透明度和公众参与的主要做法和程序是：一是政府部门提出立法动议或公民、社会组织向政府部门提出立法动议后，政府部门要把有关材料(如立法依据和目的、成本收益分析等)在《联邦登记》、《州登记》等相应刊物上发布，称之为通告，同时也在政府的网站上发布，公众可以察看或下在有关立法信息，这是第一个环节;二是公众评论，公民或社会组织，特别是利益相关人在一定的期限内对立法议题发表评论;三是听证会，评论结束后，如果有公众或社会组织要求举行听证会的，政府部门必须依照法律规定举行听证会，听取利益相关人的直接陈述;四是政府部门整理分析公众的意见，起草法案的草案，然后把草案、公众意见采用情况和法规成本收益分析报告等文件报送给政府立法审查协调主管机构(联邦政府是行政管理和预算委员会);五是政府立法审查协调主管机构进行审查和协调，如果通过则提交部长或州长签署，县、市则需要提交议会表决;六是发布，在发布法规时还要同时发布制定法规的依据和目的、公众评论采纳的情况等，发布的主要形式是在《联邦登记》、《州登记》上公开发布，同时也在政府的网站上发布，对于州的法规还要编纂到州的法典上。
②专项立法调查。是指围绕某一重大的经济、政治、社会决策，立法机构专门组成调查委员会或小组进行的信息收集、责任认定和制度建议等一系列活动的总称。如果说官方统计是行政立法信息获取的日常途径，那么，专项立法调查则是“非常途径”。在通过专项立法调查获取信息的过程中，需要注意如下事项：
第一，调查动议的提出必须规范化、程序化。比如，美国国会众议院最近通过一项法案，决定成立一个独立委员会，专门调查金融危机爆发的原因，以便追究有关方面的责任，并总结教训，以免重蹈覆辙。因美国国会参议院已在早些时候批准这项法案，所以法案在众议院批准后将送交美国总统奥巴马签署生效。这意味着美国朝野上下关注已久的追究金融危机祸首的“问责”行动在法律层面上已经展开。
第二，调查人员的组成必须多样化、中立化。根据美国国会参议院已经通过的法案，这个独立的委员会将是一个类似“9·11”事件调查委员会的跨党派委员会，由十名在银行、市场监管、税收、金融、经济和住房等领域有丰富经验的人士组成。
第三，调查职权必须能保证相关信息的充分获取。这个委员会将被赋予调阅权及向联邦总检察长和各州总检察长举证不法行为的权力，并将在18个月内向总统提交最终调查报告。委员会将对美国监管者和美国联邦储备委员会的作用以及公司会计行为、高层管理人员薪酬安排和新型投资工具的使用等领域进行广泛调查。针对监管机构，委员会需调查政府为何没能有效保护投资者、政府一系列重大救市举措、联邦监管机构和联邦储备系统发挥的作用;针对企业，委员会需调查会计业务、管理人员薪酬体系和使用投资工具等方面情况。委员会将公开举行听证会，并有权要求不愿意出面的证人作证。委员会将在未来18个月里就当前危机发生的原因进行调查，并为防止危机再次发生提出建议。蔡恩泽：《美立法调查金融危机》，载《大公报》日。
第四，调查方式可以灵活多样，特别应注意公众参与。2008年，广州市人大常委会正在制定的《广州市城市管理综合执法条例》通过门户网站“网易”向民众征求意见，同时接受公开评点，由于在门户网站上进行地方性法规立法的公开民调在广州立法史上尚属首次，此举引起了网民的热烈反响。邓新建：《广州立法首次通过门户网站征意见》，载《法制日报》日。 随后，广州市人大常委会法工委在“网易”网开展《广州市养犬管理条例》立法民意调查,市民可就是否禁养危险犬只、如何合理确定养犬管理费、是否限制每户最多养一犬等问题提出自己的意见和建议,为立法建言献策。陈洁娜：《邻居养狗，是否要征得你的同意?》，载《南方日报》日。 类似这样的网络民意调查，值得深入研究后大力推广。
为了系统化规范化信息收集与管理活动，建议通过整合现有信息系统构建综合性的信息服务体系。宏观而论，行政立法的信息服务体系包括两大部分：信息体系(或资源体系)和服务体系。信息体系和服务体系可以各成系统，条理脉络清晰，能够全面覆盖情报机构的资源和服务;同时二者又是互相嵌入和融合的，可以从一个体系无缝链接到另一个体系。因而行政立法的信息服务体系不是信息体系和服务体系的简单合并，而是基于行政立法受众基础上的集成和融合。
另外由于信息是不断变化和发展的，用户的需求也不是固定的，情报机构提供的服务也会依据二者的不同而不同0，与此相应一个好的信息服务体系也不能是固定不变的静态系统。
在构建行政立法信息服务体系时要充分考虑以下因素：一是是否以受众为中心，从受众的角度考虑，是否方便受众;二是资源和服务的覆盖面是否全面;三是资源和服务的分类和结构是否合理、明晰;四是资源与服务的融合嵌入是否达到“无缝”状态;五是体系的建构是否可以优化现有的资源和服务;六是体系的动态性和可持续发展。邓克武：《网络环境下的信息服务体系》，载《图书馆工作与研究》2008年第2期。
从运行角度来看，行政立法的信息服务体系，主要包括信息积累、信息采集、信息发送、信息接收、信息反馈五个环节。要保证信息服务质量，就必须严格要求信息服务过程中各个环节的质量，要严格要求信息服务过程中各个环节的质量，就必须建立相应的制度、规范、标准要求来保证各个环节高质量运行，政府法制部门要保证提供高质量的信息，必须保证对与自身紧密相连的信息积累、信息采集、信息发送、信息反馈四个环节高质量运行，同样也需要建立相应的制度、规范、标准来确保这四个环节的运行质量。
(2)信息处理。
所谓行政立法成本收益分析的信息处理，就是从大量模糊、杂乱、随机的关系数据中，发现提取、分析、加工有关的信息，揭示隐藏在随机应用数据中与行政立法成本收益相关隐形信息资源的过程，主要有四种方法：
①信息抽取，是分析人员从无限海量的信息源中以多维的数据分析方法抽取与行政立法有关的信息数据。而多维的数据分析法是从多重角度分析处理挖掘出数据的真实内容，从而确定数据内容与所设立法各类目逻辑关联性，决定数据的采集与否。
②信息分类，是分析人员对网络中发现的相关数据进行分析、比较、识别、分类、整理、取舍，从大量的信息中剥离出与立法主题或子题有密切关联的数据。
③信息聚类，是将属于主题或者子题内容的各种数据，或近似各类目的数据进行分析比较聚类。往往一个相似数据的条目其内容实际上反映的是不同属性的数据。因此，信息聚类也是防止数据混杂，违反信息的逻辑结构和体系规则的有效途径。
④信息关联，是指分析人员不仅将搜索到的有关行政立法成本收益各目录的数据分类取舍，归聚于相应的类目中，还要将有关联的数据归聚于其相应的类目之下。
从我国行政立法评估的实际来看，信息来源的广度不够。很多情形都是行政立法的实施主体自己根据执行状况和认识，并未通过社会调查、专题研究、专家论证、社会征求意见等多种方式获得资料，分析之后给出评估结论。加之，信息来源的深度不够，趋于表面化。即使有时评估主体进行了一定的调查研究、专家论证、社会调查等，但是却都是为自己已经决定的修改、废止决定而服务，趋于形式化、表面化。我们若不能对评估事项的资料和信息作长期的搜集和考证，也就对其无法作更加深入的分析和研究。江子浩等：《行政立法后评估制度研究》，载《政府法制研究》2006年第3期。
3、成效指标分解
法律的成本与收益分析是法律经济学最基本的分析方法。目的在于优化配置法律这种稀缺性资源，为立法者提供比较各种行为的有利(社会收益)和不利(社会成本)方面，从而选择能取得最大净收益的行为方式和理性依据。
以禁止性骚扰立法的成本收益评估为例。当相关信息收集处理完毕，接下来就要对成本和收益的相关指标进行分解。禁止性骚扰立法的目标是禁止发生在公私领域的性骚扰行为，保护妇女的人身权益。法律实施后产生了禁止性骚扰的法律效果，在现实生活的作用中合乎目的的有效部分，就是法律的收益。结果越接近目标，法律的效力越高。而为达到立法目标，实现法律收益所付出的成本是法律成本。法律成本包括国家公共成本和以雇主为代表的“场所主”成本。违法成本是潜在的施害人为其违法和付出的成本。包括国家公共成本和以雇主为代表的“场所主”成本。违法成本是潜在的施害人为其违法和付出的成本。权利主体(这里指女性)为实现自己的人身权而付出的成本是权利成本。立法的收益不是通过法律预先设计的目标追求即应然价值本身来体现，而是通过法律规范的实际作用结果，即实然价值与应然价值的比较来实现。实然价值越近似于应然价值或实现实然价值的成本越节省，法律收益就越高，否则，实然价值越远离应然价值或实然价值的成本越高昂，法律收益就越低。
禁止性骚扰的法律成本为多项成本的总和，即郭慧敏，于慧君：《“禁止性骚扰”法律成本的性别分配》，载《妇女研究》2007年第1期。 ：
C=Cx+Cy+Cz+Cd…(公式1)
公式1中只列出了几项主要成本：
①国家成本为C[，x](国家立法和执法成本)。
②以雇主为代表的场所主成本为C[，y](施加违法活动场所的所有人、管理人对违
