帖子主题：县检察院可以独立查处什么级别的公务员？
共&13465&个阅读者&
军号：1163083 工分:62551
左箭头-小图标
县检察院可以独立查处什么级别的公务员？
文章提交者：aaron84
加贴在&&铁血论坛
http://bbs.tiexue.net/bbs255-0-1.html
县检察院可以独立查处什么级别的公务员？是不是只能查副科级以下的？再高级的就要报上级检察院立案？
延伸阅读：
aaron84黄金矿工www.fauag.com
本帖已经被管理员锁定，不能回复
县检察院可以独立查处什么级别的公务员？相关文章
占位标签-勿删！！
军号：2161935 工分:14
本区职务:会员
左箭头-小图标
&以下是引用zoumeguanhua
在第24楼的发言：&以下是引用风摇树
在第22楼的发言：......
《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十三条：
　　自治州、省辖市、县、市、市辖区人民检察院检察长由本级人民代表大会选举和罢免，副检察长、检察委员会委员和检察员由自治州、省辖市、县、市、市辖区人民检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免。 　　
自治州、省辖市、县、市、市辖区人民检察院检察长的任免，须报上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。
握个手把，一看哥们就是务实的人。这不是说
本级的人大可以任命和罢免
但需要上级人大的批准!一般本级的书记都是兼着本级人大主任的吧!
(<span id="Wonderful)
占位标签-勿删！！
军号：2256889 工分:6717
左箭头-小图标
可以查本县科级以下干部
(<span id="Wonderful)
占位标签-勿删！！
军号：2256889 工分:6717
左箭头-小图标
县级检察院很悲哀，县委书记说句话，连个科员都查不了，这是中国现有司法体制决定的。
(<span id="Wonderful)
占位标签-勿删！！
军号：2980105 工分:3886
本区职务:会员
左箭头-小图标
&以下是引用风摇树
在第22楼的发言：&以下是引用zoumeguanhua
在第14楼的发言：&以下是引用wzx2001
在第9楼的发言：县委任命的级别，他能查到什么地步？
检察长如果查书记，然后再到书记办公室汇报工作，这不搞笑吗？
所以，处级的是查不动的。
大哥，检察长是上级人大常委会任命的。
《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十三条：
　　自治州、省辖市、县、市、市辖区人民检察院检察长由本级人民代表大会选举和罢免，副检察长、检察委员会委员和检察员由自治州、省辖市、县、市、市辖区人民检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免。 　　
自治州、省辖市、县、市、市辖区人民检察院检察长的任免，须报上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。握个手把，一看哥们就是务实的人。
(<span id="Wonderful)
占位标签-勿删！！
军号：2499519 头衔：非河蟹，寄居猫 工分:125825
/ 排名:8392
本区职务:会员
左箭头-小图标
《人民检察院办案流程》第八条 县级以上干部、知名人士犯罪需要立案侦查的，按干部管理权限的规定，由相应的人民检察院向有关部门通报。全国人民代表大会代表或县级以上地方各级人民代表大会代表犯罪，需要立案侦查的，应向全国人民代表大会常务委员会或相应的地方人民代表大会常务委员会通报。第三十五条县级以上干部和知名人士犯罪需要逮捕的，由相应的人民检察院按干部管理权限的规定征求有关部门的意见后审查决定。与有关部门意见有分岐的，报告上级人民检察院决定。全国人民代表大会代表或地方县级以上各级人民代表大会代表犯罪需要逮捕的，应经全国人民代表大会常务委员会或相应的地方人民代表大会常务委员会许可。人民检察院认为同级人民代表大会常务委员会不同意逮捕意见有错误的时候，可以要求复议。如属现行犯被拘留，决定拘留的机关必须立即报请该级人民代表大会常务委员会批准。
(<span id="Wonderful)
占位标签-勿删！！
军号：2499519 头衔：非河蟹，寄居猫 工分:125825
/ 排名:8392
本区职务:会员
左箭头-小图标
&以下是引用zoumeguanhua
在第14楼的发言：&以下是引用wzx2001
在第9楼的发言：县委任命的级别，他能查到什么地步？
检察长如果查书记，然后再到书记办公室汇报工作，这不搞笑吗？
所以，处级的是查不动的。
大哥，检察长是上级人大常委会任命的。《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十三条：自治州、省辖市、县、市、市辖区人民检察院检察长由本级人民代表大会选举和罢免，副检察长、检察委员会委员和检察员由自治州、省辖市、县、市、市辖区人民检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免。自治州、省辖市、县、市、市辖区人民检察院检察长的任免，须报上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。
(<span id="Wonderful)
占位标签-勿删！！
军号：1616569 工分:2433
左箭头-小图标
副处以上的（包括副处）由市级人民检察院查处。县级检察院很悲哀，县委书记说句话，连个科员都查不了，这是中国现有司法体制决定的。
(<span id="Wonderful)
占位标签-勿删！！
军号：1753764 工分:1283
左箭头-小图标
这个话题挺敏感，也挺有意思。从理论上讲可以查处同级以下任何单位的公务员。但实际上谁也查不了。如果从县里真想动某人，必须事先得到县委、县政府二个一把手的首肯或者授意才能动，否则，连想别想。从市这一级的来讲，就是检察院想动科级干部，也必须得市委书记点头才行。这就是实际情况。那些空谈理论或者办案级别的就别废话了。
(<span id="Wonderful)
占位标签-勿删！！
军号：833506 工分:9505
左箭头-小图标
&以下是引用huifeidexiong
在第17楼的发言：&以下是引用
在第11楼的发言：......
大哥，检察长是上级人大常委会任命的。
不知道检察长的顿号前面那个党组职务？
不知道党内请示报告制度？你就回答我的问题，检察长是不是“县委任命的”？OK？？？？别转进，这也是我质疑上面那家伙的地方。
(<span id="Wonderful)
占位标签-勿删！！
军号：3051875 工分:6344
本区职务:会员
左箭头-小图标
&以下是引用wzx2001
在第16楼的发言：&以下是引用48期18队
在第12楼的发言：&以下是引用wzx2001
在第9楼的发言：县委任命的级别，他能查到什么地步？
检察长如果查书记，然后再到书记办公室汇报工作，这不搞笑吗？
所以，处级的是查不动的。
阁下是海对岸那个海岛上来的吧？没事多搞清楚中国的社情民情再来，不要闹笑话。
还有另外几楼的，别笑话我了，别拿人大常委会来堵我了，人大主任是谁啊？书记不发话，人大算个毛啊。
我不是对面的，不好意思，让你们失望了。
都说党领导一切了，别自己打自己脸。
以前有人骂我五毛，还用信箱骂我，因为我为烈士张目。现在你们几个又为我翻案了。真不知道说什么好，原来五毛美分的界限如此模糊，铁血上活跃了一群什么牛鬼蛇神啊。自己露馅还嘴硬。你的原话明明是县一级检察长是县委任命的，实际上只要你是在中国过几年的都知道这是个不切实际的天大的笑话。你扯那么多没用的给自己洗地有意思么？
(<span id="Wonderful)
占位标签-勿删！！
军号：1539109 头衔：大汉太尉 工分:57445
本区职务:会员
左箭头-小图标
&以下是引用
在第11楼的发言：&以下是引用wzx2001
在第9楼的发言：县委任命的级别，他能查到什么地步？
检察长如果查书记，然后再到书记办公室汇报工作，这不搞笑吗？
所以，处级的是查不动的。
检察长是县委任命的？？？？？？？
&以下是引用48期18队
在第12楼的发言：&以下是引用wzx2001
在第9楼的发言：县委任命的级别，他能查到什么地步？
检察长如果查书记，然后再到书记办公室汇报工作，这不搞笑吗？
所以，处级的是查不动的。
阁下是海对岸那个海岛上来的吧？没事多搞清楚中国的社情民情再来，不要闹笑话。
&以下是引用
在第13楼的发言：&以下是引用wzx2001
在第9楼的发言：县委任命的级别，他能查到什么地步？
检察长如果查书记，然后再到书记办公室汇报工作，这不搞笑吗？
所以，处级的是查不动的。
以后培训的时候多用用心，要不然会闹笑话的，对不起你的工资啊！
&以下是引用zoumeguanhua
在第14楼的发言：&以下是引用wzx2001
在第9楼的发言：县委任命的级别，他能查到什么地步？
检察长如果查书记，然后再到书记办公室汇报工作，这不搞笑吗？
所以，处级的是查不动的。
大哥，检察长是上级人大常委会任命的。不知道检察长的顿号前面那个党组职务？不知道党内请示报告制度？本文内容于
14:27:13 被huifeidexiong编辑
(<span id="Wonderful)
占位标签-勿删！！
军号：61207 工分:28990
本区职务:会员
左箭头-小图标
&以下是引用48期18队
在第12楼的发言：&以下是引用wzx2001
在第9楼的发言：县委任命的级别，他能查到什么地步？
检察长如果查书记，然后再到书记办公室汇报工作，这不搞笑吗？
所以，处级的是查不动的。
阁下是海对岸那个海岛上来的吧？没事多搞清楚中国的社情民情再来，不要闹笑话。还有另外几楼的，别笑话我了，别拿人大常委会来堵我了，人大主任是谁啊？书记不发话，人大算个毛啊。我不是对面的，不好意思，让你们失望了。都说党领导一切了，别自己打自己脸。以前有人骂我五毛，还用信箱骂我，因为我为烈士张目。现在你们几个又为我翻案了。真不知道说什么好，原来五毛美分的界限如此模糊，铁血上活跃了一群什么牛鬼蛇神啊。
(<span id="Wonderful)
占位标签-勿删！！
军号：2675659 工分:31167
左箭头-小图标
理论上什么人都可以查，但实际上一般公务员的案件大部分是由纪委监察局调查取证，如果涉及违法行为的，再移交检察院提起诉讼。
(<span id="Wonderful)
占位标签-勿删！！
军号：2980105 工分:3886
左箭头-小图标
&以下是引用wzx2001
在第9楼的发言：县委任命的级别，他能查到什么地步？
检察长如果查书记，然后再到书记办公室汇报工作，这不搞笑吗？
所以，处级的是查不动的。大哥，检察长是上级人大常委会任命的。
(<span id="Wonderful)
占位标签-勿删！！
军号：833506 工分:9505
左箭头-小图标
&以下是引用wzx2001
在第9楼的发言：县委任命的级别，他能查到什么地步？
检察长如果查书记，然后再到书记办公室汇报工作，这不搞笑吗？
所以，处级的是查不动的。以后培训的时候多用用心，要不然会闹笑话的，对不起你的工资啊！
(<span id="Wonderful)
占位标签-勿删！！
军号：3051875 工分:6344
左箭头-小图标
&以下是引用wzx2001
在第9楼的发言：县委任命的级别，他能查到什么地步？
检察长如果查书记，然后再到书记办公室汇报工作，这不搞笑吗？
所以，处级的是查不动的。阁下是海对岸那个海岛上来的吧？没事多搞清楚中国的社情民情再来，不要闹笑话。
(<span id="Wonderful)
占位标签-勿删！！
军号：833506 工分:9505
左箭头-小图标
&以下是引用wzx2001
在第9楼的发言：县委任命的级别，他能查到什么地步？
检察长如果查书记，然后再到书记办公室汇报工作，这不搞笑吗？
所以，处级的是查不动的。检察长是县委任命的？？？？？？？
(<span id="Wonderful)
占位标签-勿删！！
军号：2454894 工分:813747
/ 排名:292
左箭头-小图标
居住在本县的任何干部都可以查。前提是违法的并出示省以上政法机关的调查证。
(<span id="Wonderful)
占位标签-勿删！！
军号：61207 工分:28990
左箭头-小图标
县委任命的级别，他能查到什么地步？检察长如果查书记，然后再到书记办公室汇报工作，这不搞笑吗？所以，处级的是查不动的。
(<span id="Wonderful)
占位标签-勿删！！
军号：3596400
左箭头-小图标
县级检察机关受县委领导，你说能查什么级别的人呢？
(<span id="Wonderful)
占位标签-勿删！！
军号：4062314 工分:56
左箭头-小图标
1(这篇帖子是通过手机发表，请参与手机体验 wap.tiexue.net)
(<span id="Wonderful)
占位标签-勿删！！
军号：3596813 工分:11294
左箭头-小图标
偶们这里的区检察院的权力是可以查处辖区内副县级及其以下级别的人员
(<span id="Wonderful)
占位标签-勿删！！
军号：3390816 工分:469
左箭头-小图标
除上级院指定管辖的，副处级以下（包含副处级）归县区检察院侦查，如上级院指定管辖或协助侦查，则不限制
(<span id="Wonderful)
占位标签-勿删！！
军号：2996952 工分:15690
左箭头-小图标
可以查办可以查办的任何级别，级别本身并不是问题...
(<span id="Wonderful)
占位标签-勿删！！
军号：1163083 工分:62551
左箭头-小图标
可以查办正科级以下。是包括正科级本身吗？
(<span id="Wonderful)
占位标签-勿删！！
军号：4054691 工分:1277
左箭头-小图标
在县级检察机关查办的正科级以下的官员职务犯罪，地市一级可以查办处级以下的。
(<span id="Wonderful)
占位标签-勿删！！
总页数1第1页&[共有27条记录]&分页：
&对县检察院可以独立查处什么级别的公务员？回复
本帖已经被管理员锁定，不能回复(window.slotbydup=window.slotbydup || []).push({
id: '2014386',
container: s,
size: '234,60',
display: 'inlay-fix'
&&|&&0次下载&&|&&总131页&&|
您的计算机尚未安装Flash，点击安装&
阅读已结束，如需下载到电脑，请使用积分（）
下载：50积分
1人评价49页
4人评价335页
1人评价62页
4人评价245页
1人评价115页
所需积分：（友情提示：大部分文档均可免费预览！下载之前请务必先预览阅读，以免误下载造成积分浪费！）
（多个标签用逗号分隔）
文不对题，内容与标题介绍不符
广告内容或内容过于简单
文档乱码或无法正常显示
文档内容侵权
已存在相同文档
不属于经济管理类文档
源文档损坏或加密
若此文档涉嫌侵害了您的权利，请参照说明。
我要评价：
价格：50积分VIP价：40积分省直管县：利弊争论与改革方向
&&& 省直管县：利弊争论与改革方向
省直管县是近几年来行政管理体制中最受关注的改革模式,并已在全国范围内开始试点。围绕强县扩权问题，浙江、安徽等省份率先做出了尝试。全国十多个省份的改革实践，为整体推进强县扩权、省直管县改革，积累了丰富而又宝贵经验。但其中也存在着一些令人担忧的问题。我们该解决哪些问题，省直管县改革的未来又在哪呢？
张占斌：省直管县改革的未来方向&
日08:31&&&
改革开放以来，一些省级行政区在省直管县方面进行了一些改革和探索，对促进县域经济发展和行政区划改革发挥了积极作用。根据党的十八大、十八届三中全会精神，以及近几年省直管县改革实践，我们探讨未来省直管县改革的几个方向。
第一，继续在减少行政层级上进行探索
党的十八大、十八届三中全会提出，优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方探索省直管县改革。按照这一要求，未来省直管县改革还将继续在行政层级和行政区划方面进行探索。
一是制定省直管县的原则和标准。在世界所有国家中，除梵蒂冈、新加坡等少数领土面积小的国家不设地方政府，少数国家只设一级地方政府外，大多数国家的行政层级实行两级制或三级制。就主要地理大国的行政层级设置看，世界上国土面积前10位的国家，除中国和印度实行四级制外，其他国家都实行两级制或三级制。从行政体制改革来看，现在国家就应着手研究制定不同层级设置的基本条件，确定在什么条件下实行两级制、三级制或四级制，为各地行政层级设置提供基本依据。省直管县是行政区划改革的一个重要方面，国家要出台省直管县行政体制改革指导意见，包括经济指标、人口结构、空间布局以及特殊条件等，对那些综合经济实力强、城市
化水平高、区位条件优越，可以发展成中等城市的县市要加快推进省直管县改革。推进行政省直管县体制首先应对综合实力强的县市实行，以便强化行政地位，使其与经济社会地位相符，为经济发展提供更为宽松的环境。
二是探讨直管县行政等级的安排。我国地域广阔，县市众多且规模不一，条件差异十分显著，给国家管理地方带来诸多困难。为解决这个问题，历史上多实行县级分管管理。新中国成立以后，县级分等基本被取消，通过增加行政层级，减少管理幅度来应对不同县的复杂状况。这在新中国成立后一定时期是适用的，稳定了政权。但历史进入了新的时期，国家政权稳定，特别是随着国家现代化建设，信息技术在政府管理中被广泛应用，减少中间层级、结构形态扁平化、权力均衡分布，成为行政体制改革的方向。
省直管县改革强化了县市的行政地位，但县市依然是县级行政区。为了保持行政级别或者人员编制安排上的连续性及系统性，有必要对省直管的县实行分等管理。依据人口、经济、地理等状况将县市划分为不同等级，然后设置相应的机构和编制。
分等的一个主要作用在于合理确定各等级县市可设机构与自设机构的数量和范围，避免不同等级县市“麻雀虽小，五脏俱全”的机构设置模式。另外，县市分等也有利于协调不同政府间的关系。在横向关系方面，通过县市分等并形成有效的激励机制，运用等级升降和与等级挂钩的级别工资等政策，激发各行政主体的荣誉感，满足部门利益的需要，从而建立行政管理体制的激励机制和竞争机制。在纵向关系上，县市分等可以强化中央对地方的管理，提高管理效率，通过市县分等帮助中央和省级政府及时了解基层县市的基本状况，并给予相应的政策支持与政策指导。
第二，继续完善和落实省直管县财政体制
省直管县财政体制改革是继1994年分税制后，我国财政领域又一次体制创新。从一些省区的数据来看，县市财政得到省级财政支持力度明显上升，财政资金运转效率显著提高。但由于和现行市管县行政体制并存，单独推进省直管县财政体制改革，已经没有多大的改革空间。按照国家财政部时间表，2012年年底前力争全国除民族地区外，全面推进省直管县财政体制改革。从现在看这一任务完成的质量不可高估。种种迹象表明，省直管县财政改革推动节奏正在放慢，部分省份在将一些省直管县的转移支付项目重新划归给地级市。
按照党的十八届三中全会财政体制改革的要求，省直管县财政改革有这样几个方面应该完善和落实。
一是合理界定省与县市政府间事权关系。事权划分是现代财政制度有效运转的基础。只有在明晰政府间事权划分的基础上，才能界定各级政府间的支出责任。为省直管县财政体制构建明晰的事权与财权关系，解决目前政府职能定位不够明确，政府间事权划分不清晰，财政支出责任不明确的问题，要将省以下地方财政的主要职能转移到地方政府为辖区提供公共服务上来。省级财政主要负责区域性的经济结构调整、环境改善、中观目标的调控、省本级机关的职能运转等地方性支出项目，承上启下增强行政活力与效能。市、县政府具体负责各自辖区范围内的社会治安、行政管理和公用事业发展等具体支出事宜。
二是完善县级基本财力保障机制。2013年12月，国务院办公厅转发财政部《关于调整和完善县级财力保障机制的意见》，这是对省直管县财政体制改革的进一步完善，此前虽然规定实施县级财力保障机制的责任主体是地方政府，但没有明确是哪些财政。这次文件明确了省级政府是责任主体，将责任主体由地方部门上升到省级政府，体现了强化省直管县责任的理念。下一步改革要把省直管县财政体制改革与建立县级基本财力保障结合好，省级政府会加大宏观调控力度，将财政体制核定到县、转移支付测算到县，把已出台的省直管县财政体制制度化。
三是设计好地方税制。在财税体制改革中，地方税制设计好是一项重要工作。设计好这一体系，均衡和调控地方各级政府的收入来源与支出需求间的关系，是保证省直管县财政体制改革有效推进的重要举措。合理划分各级政府之间的收入范围及征管权限。分别设置省税和县税，将税基较广、收入稳定、流动性不大的税种作为县级政府的主体税种，改变共享税过多和县级没有主体税的局面。
四是进一步支持产粮大县发展。产粮大县在确保国家粮食安全上发挥重要作用。如2009年，全国有产粮大县573个，总数占全国县的20%，产出粮食32380.3万吨，占全国粮食总产量的61%。提高产粮大县生产粮食的积极性，确保稳定生产粮食，对于我国粮食安全意义重大。进入21世纪以来，国家先后出台一系列支持产粮大县政策。如2009年中央一号文件提出，逐步提高县级财政在省以下财力分配比重，将产粮大县全部纳入省直管县财政体制改革范围。这一政策有效缓解了产粮大县财政困难，支持了经济社会发展，收到了很好的政策效果。但现在来看，省一级支持得还不够，省直管县改革下一步对产粮大县，会出台一些更有针对性的专项扶持政策，充实其财政实力，支持其经济社会发展，使之更有积极性发展粮食生产。
五是把国家级贫困县纳入省直管。国家级贫困县是国家为扶持贫困地区设立的一种标准，目前全国差不多三个县中就有一个贫困县。习近平总书记多次指出，要改革创新扶贫开发体制机制，建立并运用好更加协调、更有效率、更可持续的扶贫开发新体制、新机制，不断提升扶贫开发的效果。现在扶贫开发存在的问题，在政策体系上主要有，各级政府职责不够清晰、边界不够明确、执行不够有力等。我们在研究省直管县财政体制对发达县市实行直管的同时，也得出可以对贫困县实行直管，意在给予贫困县必要的财政或资金扶持。这是省直管县改革支持的一个新领域，社会各界充满期待。
第三，促进新型城镇化发展
城镇化是现代化的必由之路，推进新型城镇化是党和国家在经济社会发展新阶段的一项重大战略部署，省直管县的改革要顺应和支持城镇化的发展。
一是促进县城的发展。相对于大中城市，县城属于小城市或城镇，是城乡一体化的基础和关键环节，是农村城镇化的重要载体。《国家新型城镇化规划》提出，优化城镇规模结构，增强中心城市辐射带动功能，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，并把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向。就是说，新型城镇化发展要实现依托大城市推进城市化与依托县城推进农村城镇化并重，发展以大都市圈为特征“网络发展式”城镇化与以县城为依托发展中小城市的“据点发展式”城镇化同步，县域的城镇化要走适当集中之路。
省直管县与市管县相比，总体上有利于县域的发展，特别是县城的发展。这是因为，省级政府会站在全省发展的角度，注意城市和农村发展的平衡，有效配置资源支持农村。县城在这一过程中，由于工业化、城镇化的推进，得到快速发展，这一趋势还将持续下去。我国大多数县城经过改革开放以来的发展，已经有了较好的城市基础设施和产业基础，依托县城发展中小城市可以解决农业转移人口进城的适应性问题，特别是可以降低城镇化成本，可以减轻农民工大规模异地流动带来的社会代价。
从政策走势来看，省直管县改革与城镇化发展进一步融合，推进县城快速发展是新型城镇化的一个重要方向。
二是促进资源向县域集中。县城作为城市和农村的连接点，一般来说，资源集聚能力较弱。主要原因是城镇依据行政区划设置，公共资源也按城镇级别进行分配，导致县域发展资源不足。改革按城镇级别配置公共资源的方式，已成为改革明确的方向。党的十八届三中全会提出，对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。理念的更新，按照基本公共服务均等化的要求，通过公共财政支出、金融支持、制度创新等，使县域能够配置更多公共资源和市场资源。
三是促进过剩产能有效化解。当前经济发展已进入县域经济应当发挥更大作用的阶段，由于经济梯度发展的规律，大城市的过剩工业产能，正在向县城转移。省直管县改革要在政策上，有效支持大城市过剩产能落地县域，特别是县城，在土地、金融、税收等方面要给予支持。县域化解大城市过剩产能，这是一个新的课题，应引起高度重视。
第四，促进主体功能区的形成和完善
国家主体功能区是以县级行政区划建制为单位自上而下划定的。按照主体功能区发展的基本诉求和客观趋势，适当进行行政区划调整，有利于主体功能区的形成，有利于开发保护。主体功能区发育可能成为今后行政区划重组或划分的重要依据。
省直管县改革促进主体功能区的形成，主要体现在：国家财政政策，将主要增加对限制开发区、禁止开发区用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付，逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务。投资政策主要支持限制开发区、禁止开发区公共服务设施建设和生态环境保护，支持重点开发区基础设施建设。产业政策重点引导优化开发区提升产业结构层次。
当前，省直管县改革促进主体功能区形成，主要在限制开发区和禁止开发区方面。一是对于限制开发区实行省直管体制。鼓励人口向县城集中、向中心镇集中，从维护大范围生态安全，缓解资源环境的承载力出发，构建有利于生态环境修复和保护的行政区划体制。有重点地发展本地基础较好的中心村和小城镇，完善基础设施和公共服务，大力改善人居环境。二是对于禁止开发区实行全面省直管体制。按照生态环境和自然保护区发展的特殊要求，整合县级行政区规模。有序引导人口外移，逐步减轻资源环境压力，保护生态环境。控制城市外延扩张。引导人口向县城和城镇集中，尽量减少无序分散的农村居民点。
（作者：国家行政学院经济学教研部主任、教授、博士生导师）
来源：中国党政干部论坛
刘尚希：当前省直管县改革存在的误区
日08:35&&&
财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是实现国家长治久安的制度保障。省直管县改革事关地方治理，在改革中要不唯上、不唯书、只唯实。笔者认为，当前的省直管县改革陷入了误区，目标设定模糊，未充分考虑国情，不利于地方治理体系的完善，与促进地方治理现代化和城镇化的健康发展不相吻合，这也是今后改革中应该注意和避免的。
一、改革目标误区
1982年，中央发出通知，“在经济发达地区将省辖中等城市周围的地委行署与市委市政府合并，市管县、管企业”，同时宪法规定，“直辖市和较大的市分为区、县”，市管县体制正式确立。改革初衷是发挥中心城市的辐射和带动作用，但由于城乡分治体制没有打破，以及中心城市自身实力不足等原因，当时的改革效果不明显，未能达到市管县体制改革的预期目标。
尤其是1994年国家分税制改革后，地方基层财政日益困难。不少地方模仿国家分税制方式，在省、市、县、乡之间也搞分税制，地方财权也出现了层层上移，县乡财力与事权的不匹配越来越严重。2005年之前，全国约有一半县乡不能及时发放工资，出现了严重的基层财政危机。面对这种情况，舆论多半认为是“市刮县”、“市挤县”、“市卡县”造成的，市这一级成为不少人心目中的“第六个指头”，被认为是多余的，精简政府层级的声音日盛。比较有代表性的是，世界经济合作与发展组织在《中国公共支出面临的挑战：通往更有效与公平之路》中提出中国的财政层级过多，乡镇一级只是社区的基本单位，位于县以上的地（市）一级存在的必要性也值得怀疑。类似的主张在国内成为主流，对政府级次实行扁平化、构建三级政府的声音一浪高过一浪。在此背景下，省直管县改革逐步推开。
那么，省直管县改革的目标到底是什么呢？防止“市刮县”，解决县乡财政困难？扩权强县，发展县域经济？减少政府层次，提高行政效率？与国际惯例接轨，构建三级政府架构？如果说是为了解决县乡财政困难，为农民提供更多的公共服务，那么这一目标可以通过加大财权、财力下移的力度来解决；如果说是为了扩权强县，加快县域经济的发展，则根本不需要这种向下“越级管理”的改革，只需要调整市、县权限即可。如果说是为了减少政府层级，提高行政管理效率，那么，管理幅度增大导致的成本增加很可能抵消其改革的收益，甚至还要承受管理失控的风险。市级政府“靠边站”，而省级政府又管不过来，当前基层出现的种种乱象，不能说与此无关。财政上实现“直通车”，省里的资金直达县，而监管上却鞭长莫及，一些省份又不得不重新要求市级政府介入，以强化监管。在我国，经济的区域化、一体化发展与行政辖区的联系很强，而且是逐级扩展的。在市管县条件下，县与县、市区之间通常是合作多于竞争，市域内各县、市区之间的经济联系就会逐渐增强，在市域范围形成一体化发展。在省直管县条件下，县与县、市区之间就会产生“不是一家人”的感觉，竞争多于合作，甚至出现只有竞争没有合作的情形。县域经济的同构化、孤岛化现象难以避免，最终导致经济小规模成长，就像一个小池塘，无法养出大鱼来。
因此，当经济的区域化、一体化发展需要突破县域扩展到市域范围的时候，省直管县就会成为障碍；或者已经在市域范围内实现了经济一体化的地方，省直管县就会割断县与县之间已经形成的内在经济联系，经济的区域结构就会碎片化。在一些强推省直管县的地方，这种风险已经日渐显著。长期实行省直管县的地方，没有随着条件的变化而调整，经济受县域的限制而难以在市域一体化中转型升级，与分层的城镇化也是格格不入的。
上面发文提要求，一些地方迫于压力，为改革而改革，做样子给上面看。省直管县改革走向形式主义，与目标不清有关。到底要解决什么问题，到底能解决什么问题，至今说不清楚。如果启动省直管县改革只是为了与所谓国际惯例接轨而去改革，而忽略地方生产力发展和地方有效治理的具体条件，那么，这种改革就会犯颠覆性的错误。
二、国情认识误区
放到世界上看，就人口规模或辖区面积来说，我国多数省份都相当于世界大国的水平。
在省直管县改革中，上述基本国情基本被忽略，认为政府层级多了，欲借省直管县改革为行政体制扁平化打基础，最终形成与所谓国际惯例相吻合的三级政府架构。其路径是通过省直管县消除市级，通过乡财县管把乡镇作为县的派出机构，从而形成“中央—省—县”的三级财政体制，继而推动三级政府架构的形成。其改革的依据是世界发达国家的所谓“国际经验”，以及所谓市管县导致的“市刮县”弊端。那么，这样的改革真的可行吗？
国际经验是不可复制的。一个国家应设几级政府，与一国的发展阶段、人口、历史与文化都有密切的联系。从管理的角度，减少政府层级，可以提高行政效能，但是一级政府的管理幅度太大，会超出管理能力，行政效能不一定会提高。为此，有人提出把省变小，省级行政区划变为50个，但忽略了省级区划大调整的巨大风险。行政区划设置，并非像切豆腐那么简单，想切几块就切几块，其中蕴涵的利益、历史、文化都难以“一刀两断”。在三级政府架构中，很难想象仅靠省和县两级政府，就能把几千万甚至上亿人口的公共服务搞好。
对国情认识的另一个误区是混淆了政府级次与治理级次。从政府级次来看，我国有五级政府，而从国家分权治理级次来观察，我国是两级治理架构，即国家、地方两级分权的治理架构。从世界范围来看，有的治理级次与政府级次是吻合的，而有的是不一致的。财政体制的设计首先考虑的应是治理级次，而不是政府级次。从我国两级治理架构出发，我国的财政体制应分为两个层面：国家财政体制，核心是处理好中央与地方的关系；地方财政体制，核心是建立财政的辖区责任。在国家层面，继续坚持分税制财政体制，而在地方层面，财政体制改革不一定要照搬国家分税制，可因地制宜作出选择。
三、分权治理误区
从分权与治理来观察，我国是两级分权、两级治理，即治理级次分为国家和地方两级。省直管县在地方级次，属于地方治理范畴。地方的巨大差异决定了在推进省直管县改革进程中，不能以所谓“规范”的名义搞“一刀切”的制度安排，而应在两级治理的框架下，因地制宜，赋予地方更多自主选择权。
从两级治理框架来看，省直管县或市管县，不属于国家层面的问题，即地方设立几级政府，应归属于地方治理范畴。如果把层次搞错了，或者中央不授权地方，当成国家治理范畴的内容在全国实施，会带来严重的治理风险。在分税制改革的问题上，当时的做法是明智的，国家分税制就是解决中央与地方的财政关系，至于地方搞什么样的体制，让地方自主选择。有的省份没有搞分税制，如浙江，而多数省份则是模仿国家体制，在省以下按照“财权与事权相匹配”，各级政府之间都实行分税制，直到乡镇一级。在主体功能区规划提出之后，这种状况得到了一定程度的扭转。但在地方推行分税制的主张依然大有人在，在税种不够分的情况下，他们又提出全面实行省直管县改革。这种改革逻辑是脱离实际的，给经济的区域一体化成长、城镇化的健康发展以及公共服务的规模化提供带来重大风险隐患。
全国流行学习“浙江经验”，但没真正认识浙江，其经验不可复制，更不能在全国推行。改革开放初期，浙江的市少，经济实力弱，且城市更深受计划经济体制的束缚，而农村改革激发了农民积极性。浙江地少，又有沿海经商的传统，农村工商业快速发展，县域经济反而比城市更有活力。在这种情况下，浙江没有跟着搞市管县，而只是搞了地改市，实行省直管县，并下放管理权限。这种做法符合当时的浙江实际。其实，浙江的真正经验不是省直管县，而是善于也敢于从本省实际出发，创造性地贯彻落实中央改革开放的精神。例如财政体制改革，浙江从一开始就没有照搬国家分税制。现在，不少省份已经开始意识到这个问题，改变了以前机械地套用国家分税制的做法，采用了更适合本地实际的地方体制。
不管是省直管县，还是市管县，都是实现有效治理的路径选择，不存在非此即彼的替代关系。20世纪80年代初期，城市自身的经济实力较弱，“小马拉大车”，辐射作用较小，难以发挥出以城带乡的作用，但以城带乡的方向没有错。当前，我国已经从“工业化—城市化”模式转换为“城市化—工业化”发展模式，城市发展的带动作用更加明显，城市分层发展，大中小城市必须协调，县域经济的发展越来越离不开地方中心城市的牵引和辐射。人口的流动也将是在镇、县城、地级市、省会城市之间分层化，作为地方区域经济中心的地级市应发挥桥梁和纽带作用。过去，沿海省份的一些乡村发展成了城市，而现在，受土地和地理条件的限制，中西部不可能大规模再现这种情形。有可能发展成为地方区域中心的县域经济，应当改为省直管县，为其成长创造体制条件。但多数县域经济很难发展成为地方区域经济中心，应当被纳入市管县的一体化发展之中。城镇化不是遍地开花建设小城镇，而是产业、人口在空间上分层聚集，市管县仍是实现区域经济分层发展的重要体制条件。
（作者：财政部财政科学研究所副所长、研究员）
来源：中国党政干部论坛
汪玉凯：省直管县改革关键要解决好四大问题
日08:19&&&
优化行政层级、推进省直管县改革，是改革开放以来中国行政体制改革的重要内容。从目前实施的情况看，无论是管理重心下移、基于财政体制改革基础上的基本服务均等化，还是县域公共治理的结构等关键改革，都有一些值得进一步探讨的问题。
一、减少行政层级，管理重心下移
1.要把省直管县放在未来我国城乡一体化大战略中来观察
党的十六届三中全会提出要在2020年基本实现经济社会的城乡一体化战略目标后，有关城乡一体化的问题再次引起各方面的关注。笔者认为，城乡一体化既不能理解为乡村城市化，也不应该理解为一般意义上的城市化，而是一个国家经济社会发展到一定阶段以后，实现城市和乡镇的融合过程。这个融合过程不可能一蹴而就，而是一个漫长的过程。按照国际社会的经验，当一个国家的城市化率达到50%左右的时候，是推进城乡一体化融合的最佳时期。我国目前的城市化率达到了45.8%，已接近城乡一体化融合的最佳时机。
城乡一体化战略从体制的视角来看，主要有三个基本要素：一是制度层面上，能够保障城市和乡村各种要素的自由流动，而不受制度的阻碍；二是作为政府的政策目标，应该是统一的，既涵盖城市也涵盖乡村，城乡总体上有统一的政策目标；三是在制度安排上，城乡应该有统一的制度设计和安排。在上述制度框架下，城乡一体化应遵循三大目标：第一，在政治上，要使中国城乡居民都有平等的社会地位，享有共同的政治权利；第二，在经济上，通过城乡一体化的推进，特别是大力发展农村生产力，使城市和农村大体能够处在同等的生产力发展水准；第三，在政府提供的公共服务方面，不管是农村还是城市，所有社会成员都能享受到大体相同的基本公共服务。至于实现城乡一体化的路径，我们认为大体有三条途径：打破城乡二元分割的体制和政策限制；统一城乡的规划、建设和管理；实现城乡经济社会和谐、协调、可持续发展。
按照上述思路，笔者认为，对现实的准确判断，无疑是实施这一战略的最重要的前提和基础。应该看到，改革开放以来，我国经济取得了巨大成就，工业化、城市化也在快速推进，但是我们没有能够自然地走向一条城乡一体化的道路，基本是两条线在平行发展；同样，30多年来，中国人民生活水平大幅度提高，农民生活状态也有了很大改善，中国的贫困人口从2.5亿人下降到1700万人，创造了世界奇迹，但是我们没有能够缩小城乡之间的差别，甚至差距还在继续扩大。数字显示，我国城乡收入比从1978年的2.22&#8758;1，扩大到目前的3.33&#8758;1。另外，中国的城市和农村都发生了历史性变化，但是城乡二元分治的根基并没有动摇，城市化出现了明显的大城市化倾向。
造成上述情况的原因很多，如果从体制角度来看，至少有三个重要因素。第一，政府的公共政策制定一直受制于城乡二元分治，没能形成统一的城乡一体化政策目标和制度安排。第二，1982年中国实现了市管县，对推动地级市的发展起到了很大的促进作用。资料显示，到2002年全国330个地级单位已经有275个实行管县，涵盖10亿人，但少数地方出现了“市卡县、市压县、市吃县”的现象，在某种意义上又强化了城乡二元分治。第三，乡镇治理结构不尽合理，也影响了城乡一体化的进程。种种迹象表明，要加快城乡一体化的进程，必须对现行的纵向行政管理体制进行必要的调整和改革。
2.加快地方纵向权力结构调整，构建城乡一体化的制度框架
按照中央部署，调整行政管理的纵向层级管理，必须实行强县扩权战略，减少管理层次，实现管理重心下移。而加快省直管县的改革，正是实施纵向层级管理所采取的重大步骤。在我国，目前推进省直管县主要有两种模式：海南模式和浙江模式。海南从1988年建省开始就没有实行过市管县。2008年，海南进一步简政放权，将省里的100多项权力下放到市县。而浙江模式就是县级财权归省级政府直接管理，而行政权力仍服从市一级领导。以浙江为代表的改革主要是扩大县级政府经济管理权限。而在社会管理和公共服务等方面，还不是完全的省管县。随着改革的深入，将有更多地方会借鉴海南模式，将财政上的省直管县，发展到行政上的省直管县。另外，现代化水平的提高、高速公路的四通八达、电子政务快速发展等，也为推进省直管县、增加省直接管理单位的数量、扩大管理幅度提供了保障。
未来中国的行政管理纵向层次，不可搞“一刀切”，要根据各地的实际，允许不同管理层次并存。比如，东部经济发达的地区实行省直管县后，甚至可以考虑把乡镇政府撤销，经过进一步整合、减少数量，将乡镇政府变为派出机构，使纵向管理层次进一步扁平化；中西部地区，乡镇政府可以继续存在，但需要在财政上实行乡财县管，避免乡镇因生存问题增加民众的负担，也使其承担的公共服务事项与其财政能力相适应。为了使这项改革能够顺利推进，笔者建议：
第一，适度微调省级行政区划，增加直辖市的数量。一些大省或者行政区划有明显不合理的地方，可以对省级行政区划作一些微调。但这样的微调，很难增加省级建制，只有增加直辖市，如把大连、青岛、厦门、宁波、深圳等设置为直辖市，才能增加省级单位的数量。按照我国的区域面积和人口，我们认为，未来我国的省和直辖市的建制，加起来至少应该不要少于40个。
第二，要进一步划清中央政府、省、县、市的职责权限，明确不同层级政府在社会管理、基本公共服务等方面的责任，并建立中央与地方规范的财政转移支付制度。
第三，要通过省管县改革，推动管理重心的下移。县是我们定位的重要城市化、工业化载体，但现在县级政府的权力还远不够，大量权力集中在省、市，财权和行政能力不匹配。县级、市级政府承担了更多的社会管理和公共管理职能，但相匹配的财政能力是远不足的。通过省管县改革，要进一步把更多权力直接下放到县，推进管理重心下移，使得县财权、事权相匹配。
第四，要在省级范围内建立财政转移支付制度。在县财政并入省财政之后，平均每个省都近百个县，但县和县之间发展极不平衡，因此在省级范围内建立起规范的地方财政转移支付就非常重要。这可以使县域的强县扩权在一个相对公平的状态下推进，而不是强县越强、弱县越弱。
第五，经过严格的论证和测算，可以考虑对县的行政级别升级，或者将县委书记、县长领导职务升为副厅级，把乡镇长升为副处级，这样有利于稳定基层管理队伍，调动基层领导干部的积极性。
二、推进基本公共服务均等化，重构公共服务体系
推进基本公共服务均等化是党的十七大提出的重大战略举措，也是未来行政管理体制改革的重要目标。要看到，我国在现阶段推进基本公共服务均等化，总体上还是一个低标准的。这就是说，我们要用占世界经济总量6%~7％的GDP，解决占世界21％人口的基本公共服务均等化，这无疑是一个伟大的创举。按照专家们的测算，我国在未来几年要推进基本公共服务均等化，按最低标准计算，最少需要投入6万亿元；而要达到中等发达国家的平均水平，则需要投入45万亿元。显然，目前我们还不具备这样的经济能力，只能从低水平起步。
由于民生问题比较突出，今后一段时期，实现基本公共服务均等化必将是我国行政管理体制改革的重点。在这方面，要着力推进以下六方面的工作：
1.确立基本公共服务均等化的目标我国实现基本公共服务均等化，主要目标应该是三个方面：逐步实现城乡基本公共服务均等化；逐步实现区域间基本公共服务均等化；逐步实现不同社会群体之间基本公共服务的均等化。要用这三个目标规范我们未来工作的全过程。
2.强化政府责任在推进基本公共服务均等化方面，政府必将扮演重要角色，承担起重要责任。在推进基本公共服务均等化的整个进程中，政府的责任主要包括四点。一是要保证公共政策制定和实施的公平与正义。包括制定公共政策选择的价值取向；防止政府利益部门化的倾向；统筹制定全国性的基本公共服务均等化战略规划等。二是要改革和完善公共财政制度。包括调整财政支出结构，把更多资金投向基本公共服务领域。坚持基本公共服务政府投入的持续增长；以基本公共服务均等化为导向，进一步深化省以下财政管理体制改革；完善和规范中央财政对地方的转移支付制度。三是以转变政府职能为重点，加强政府公共服务能力建设。政府的行政管理体制要与有效履行公共服务职能的要求相适应；加快电子政务建设的步伐，改善基本公共服务供给的技术手段和提供方式等。四是建立政府基本公共服务绩效评价体系。包括建立基本公共服务的基本标准，建立基本公共服务严格的问责制等。
3.建立城乡统一的公共服务制度推进基本公共服务均等化，必须把逐步建立城乡统一的公共服务制度作为重要内容。在这方面我们面临的任务十分繁重。按照目前我国的实际状况，建立城乡统一的公共服务制度主要应包括三方面。一是全面推进以落实教育经费保障机制为重点的农村义务教育改革；全面推行新型农村合作医疗制度；全面落实农村最低生活保障；按照“乡财县管乡用”的原则，推进乡镇财政管理体制改革。二是合理划分中央地方各级政府在基本公共服务中的职责分工。如合理划分中央与地方政府在义务教育中的分工；合理划分中央地方各级政府在基本医疗、公共卫生服务中的分工；合理划分中央与地方政府在公共就业服务中的分工；合理划分中央与地方政府在基本社会保障中的分工等。三是要统筹解决农民工基本公共服务供给。也就是说，要在全国范围统一政策，规划和解决农民工基本公共服务问题。
4.探索公共服务的多元参与机制应当看到，推进基本公共服务均等化是一项庞大的工程，政府不可能大包大揽。政府在履行自身责任的同时，要广泛地动员社会的力量、市场的力量，探索公共服务的多元参与机制，加快基本公共服务均等化的步伐。而过去中国市场化改革的快速发展，社会组织的壮大，都为我们探索公共服务多元参与机制奠定了重要的基础。
三、理顺中央与地方事权与财力的关系，为基本公共服务均等化提供财力保障
党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）中，进一步明确提出要“建立事权和支出责任相适应的制度”。因此，要加快行政管理体制改革，切实转变政府职能，推动由全能型政府逐步向公共服务型政府转变，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。在这个过程中，首先要逐步建立和完善作为政府履行公共服务职能基础的公共财政体系。
近年来，随着财政收入快速增长，中央财政支出积极向卫生、教育和社会保障等方面倾斜，支持解决民生问题，促进经济社会全面协调发展。但要巩固这一民生财政成果，关键在于完善制度，主要包括完善财政体制和规
范转移支付。关于财政体制，应当进一步明确中央政府与地方政府，以及地方各级政府之间在提供义务教育、公共卫生、社会保障和生态环境等基本公共服务方面的事权，健全财力与事权相匹配的财政体制。关于转移支付制度，第一，完善转移支付制度的指导思想，以实现全国各地公共服务水平的均等化为基本目标，应以一般转移支付为主，专项转移支付为辅，增强基层政府提供公共服务能力；第二，试行纵向转移与横向转移相结合的模式；第三，逐步取消税收返还，将其并入一般转移支付形式；第四，科学界定专项转移支付的标准，控制其准入的条件和规模；第五，完善财政转移支付的法治化建设，用法律形式把转移支付制度的原则、内容、形式、预算和监督等确定下来。此外，加大基本公共服务领域投入，随着经济的发展和市场经济体制改革的完善，一些准公共产品和服务，如基础设施，可以尽可能吸收民营资本投入，减少政府支出，以便将这方面的资金转向不断增加的教育、保健与福利服务等基本公共服务方面的支出。
四、改革县域主要领导干部的配置结构和选拔方式，提高地方政府的公共治理能力
省直管县在提高县的级别、权力重心下沉到县的情况下，县域治理结构就变得非常关键。坚持“民主、公开、竞争、择优”的选人用人原则，是建设一支优秀领导干部队伍的保证，也是提升县域治理水平和能力的关键所在。按照中央的精神，未来要逐步加大基层党政领导直接选举的范围。在推进这项工作的时候，既要从基层做起，考虑乡镇党政领导的直接选举，更要关注县一级党政主要领导的配备。鉴于未来县在我国行政管理中的特殊地位，如果把县级领导的选拔、任用搞好了，将会对我国的整个公共治理产生重要影响。为此，笔者建议：
第一，在选择乡镇党政领导直接选举试点的同时，可以考虑选择若干个县进行干部人事制度改革的试点，这一试点应该由中央直接来抓。
第二，对于未来县一级领导班子的配置，可以考虑进行结构上的重大调整。我们建议县委书记不拟兼任人大常委会主任，因为在县委书记实际上是本县“一把手”的状态下，不利于发挥人大对政府的监督作用。
第三，县一级的领导班子，书记和县长最好由一人担任，但都需要通过直接选举产生。然后，县人大、县纪委（最好由上级纪委垂直管理）同时对县长和书记实施监督。实际上人大和纪委等于同时监督一个人（即书记和县长）。
第四，通过党内和人代会两个途径，直接选举书记和县长。具体操作办法是：先由中共党员通过党内直接选举，选举出多个符合条件的县委书记候选人，然后把这些候选人全部递交县人代会进行县长的直接选举，当然县人代会代表，按照法律规定，10人以上也可以提出县长候选人，但必须在中共党员中推选。最后由人代会全体代表投票在多个候选人中选出县长，谁当选县长，谁就是该县的县委书记。不管党内差额选举，还是人代会差额选举，都要给参选者一定的表达权利，保证选举的公平公正。如果我们的县级主要领导能够通过上述选举的途径产生，不仅可以从根本上解决党政领导向党员、民众负责的问题，而且能够真正体现“民主、公开、竞争、择优”的原则，我国县级政治生态将发生历史性变化。
（作者：国家行政学院教授，北京大学博士生导师，中国行政体制改革研究会副会长）
来源：中国党政干部论坛
孟延春：省直管县要合理划定行政区划
日08:30&&&
行政区划是事关国家政治、经济、社会发展全局的重大战略问题。行政区划设置是否科学合理，直接关系到国家和地方行政管理的效能，对于行政区域的经济发展、资源的合理配置有着至关重要的作用，也事关国家的政治稳定。随着技术创新、经济发展和社会进步，在改革开放背景下，我国现有行政区划的弊端也在显现。比如管理层级过多的问题。尤其是地市一级，占有了大量的资源，在有些地方却制约着县域经济的发展。针对这些问题，我国积极探索省直管县体制，并在多省份进行了试点。党的十八届三中全会指出，优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革。当前，如何合理划定行政区划以适应省直管县体制改革，成为迫切需要解决的重要课题。
一、现有行政区划内实行省直管县体制可能存在的问题
若在现有行政区划内普遍实行省直管县体制，可能会因管理过度分散、地方割据势力增强，即有限的省难以统管数量较多的县，而最终使得中央政府难以统管全国。例如，河北省保定市，目前除包括地级市政府驻地的三个区外，下辖4个县级市和18个县，即使河北省仅保定地区实行省直管县体制，就将增加22个河北省的下级地方行政区，即已达到目前河北省管理的地级市数量的2倍。对于我国区域范围较大的西部地区来说，普遍的省直管县体制，不仅使得省（自治区）难以真正统筹管理，而且会大幅增加省（自治区）内的交通等行政成本，降低行政效率。事实上，当前探索省直管县体制的省主要集中于直辖市和东中部地区。虽然当前世界上多数国家实施三级甚至二级行政体制模式，但是，我国悠久历史中形成了行政体制权力相对向上集中的特点，很难在短期内发生根本性变革。因此，全国范围内普遍实施地方分权程度较高的省直管县体制存在较大的风险。
在现有行政区划内普遍实行省直管县的另一个危害是，既可能削弱带动区域发展的核心城市的支撑腹地，又可能使部分县脱离核心城市的带动，不利于大区域范围生态、经济、社会的统筹；不利于我国城乡经济一体化的实现。仍以保定为例，如果实行省直管县，保定地级政府驻地的城市发展将从行政上失去现有22个县（含县级市）的经济腹地支持，城市发展将部分地失去支撑基础和服务对象，西部山区和东部平原区的资源配置统筹能力下降，从而削弱保定中心城市的未来竞争力；此外，除地级政府驻地保定市区、定州市等少数几个县域具有有区域影响力的核心城市外，其他20个县将失去可以直接依托的核心城市来实现县域经济和社会的发展。
二、合理划分省直管县行政区划的几点原则
1.省直管县行政区划宜立足于相对完整的地理单元
人类作为地球生态系统的重要成员，一直处于不断地认识自然、适应自然的过程中，包括我国在内的人类社会发展体现了人与自然共生的文明进程。因此，直管县行政区划应符合自然环境和生态系统规划，其县域范围应与相应的相对完整的自然生态地理单元相协调，避免因县域范围内的地理单元碎片化而难以形成以自然系统为基础的直管县治理体系。
地理单元是整个地球地理系统的组成部分，由一定的地理因子在一定空间范围内组合而成。例如，流域即是与行政区划划定结合紧密的一种地理单元。流域通常是指由分水线所包围的河流集水区，一般指地面集水区，可以作为行政区域范围的依据；自然系统具有高度复杂性，流域不仅有地面集水区，而且有地下集水区。如果地面集水区和地下集水区相重合，称为闭合流域，则宜于划定为同一行政区划范围；如果不重合，则称为非闭合流域，这样的非闭合流域，划定行政区划时就要考虑邻近同尺度地理单元的衔接或以相对大尺度的地理单元作为依据。
同时要注意，地理单元的完整性具有历史的相对性，有时是会发生变化的。例如在人类社会发展史中，属于同一流域的大江大河却作为界线将原本完整的流域划分为两岸不同的部分，因此常常会在大江大河的两岸形成不同的行政区划；而随着技术进步，人类通过航运以及桥梁、道路等基础设施使河流天堑变通途，破除了原有的界限，这样，地理单元范围的完整性发生了变化，因此江河两岸划定为同一行政区划则更有利于形成高效的行政管理体制。
不仅环境和生态治理需要立足于相对完整的地理单元基础上，而且，民族、文化、社会等领域的治理也奠定在一定的地理单元基础上。还有随着人类技术的进步，存在忽视自然影响力的倾向。因此，地理单元应作为调整和划定行政区域的依据之一。
2．省直管县行政区划宜保持与经济区划的一致性
经济区划是根据国家或区域内社会劳动地域分工的规律、经济发展的水平和特征、类型、经济联系的密切程度，以及依据国家经济社会的发展目标与任务承担，而形成的各具特色的地域生产综合体。经济区划形成不同层级的经济区。
我国探索省直管县体制的重要职能之一是管理县域内的经济发展。直管县行政区划应与相应的经济区保持一致，以便拥有高度协调地配置自然资源和社会人文资源的自主权，并在区际分工中承担一定专门化社会经济职能；县域内各级政府部门，可以通过制定经济政策，运用经济杠杆，变动经济参数，提供社会公共服务，直接参与某些经济活动等措施，使县域内的经济、社会、文化、政治、生态文明建设等方面，具有相互依赖、协同发展的关系，为县域经济的顺利发展创造必要的条件和适宜的环境，确保县域经济发展目标的实现。
如果行政区划完全脱离经济区划，将增加组织县域内经济发展的成本，显然是难以正常运行和顺利发展的，同时，各县统计资料都是按行政区汇编的，如果经济区的界限与行政区的界限不一致，那么在探索经济区划和制定经济区发展战略时，既难以利用现有的资料，又使得经济区与县域行政区的重要数据难以匹配，带来经济管理决策的风险。
因此，经济区划是直管县行政区划调整与划定的又一重要依据。
3.省直管县行政区划宜利于县域核心的塑造
当前我国城镇化进入了快速发展阶段，城镇群作为我国城镇化发展的主体形态，重要城镇成为区域发展中重要的中心节点。县作为一级行政区划的单元，需要处理城镇与县域空间的点—面协调发展问题，以保持城镇与县域空间的协调一致，促进整个县域的发展。因此，直管县域内必须要有较强的区域中心城市，承担县域的经济、政治、文化、社会和生态文明建设的功能。直管县域内可以形成功能聚合的一个或几个中心城市，也可以形成职能专业化的多个城市中心。
根据城市发展的一般规律，城市与区域的竞争力取决于其吸纳外部资源和服务外部市场的能力。而中心城市的人口规模、经济实力、社会和政治影响力，决定了其吸引资源和辐射产品的能力，从而决定了直管县在区域、省域甚至在国家城镇体系中的地位、作用和水平。
直管县行政区划调整和划定时，要考虑在一个县域内，适宜于培育和塑造这类具有重要地位的中心城市作为县域的核心和龙头，以便组织和协调县域内经济、文化、社会、政治、生态环境等事务，把县域内各部门、各所辖乡镇区的各项活动凝聚成一个有机整体。发挥中心城市的核心作用，根据其在区域内的作用和地位，可能是一个规模较大的城市，也可能是城镇集群。
县域内中心城市的形成是与其所依赖的腹地相关联的，中心城市与腹地的发展相辅相成，二者大体一致，是县域范围内具有对内、对外广泛经济、社会等联系的枢纽区。规模越大的腹地范围更宜于较大规模的中心城市产生，而较大规模的中心城市能够影响更大范围的腹地。
在多层次、大范围的区域中，较高等级、规模较大、影响力强的县域中心城市，可能覆盖以数个规模较小的其他县域中心城市及其所辖范围作为腹地。较低等级、规模较小、影响力低的城市，则直接以乡镇为腹地。因此，直管县行政区域调整和划定时要充分考虑培育县域核心（中心城市）的腹地范围的大小，保证中心城市足够的生长腹地，直管县域行政区应大于这个范围。较大范围的腹地或县域内，要保持完整、便捷的交通通信网络，保证中心城市与腹地的紧密联系。因此，直管县行政区划的范围不宜过小。
4.省直管县行政区划宜利于保持县域发展的高度开放性
一般而言，行政区划强调了行政边界的限制，行政区域内外存在明显的政策差别和贸易壁垒。而全球化、区域合作、文化交流、改革开放等诸因素，都要求直管县的发展必须是开放性的，因此直管县与各级不同行政区之间保持信息流通、生产要素流通、人才流通才能够保持强大的活力。
现实世界中的空间联系纷繁复杂，纵横交织，但是在开放条件下各地域单元一般都有主要的空间联系方向，即趋向于联系和作用于更发达的区域。这一现象不仅体现在国内区域之间的经济社会联系中，也体现在对外经济社会联系中。
可达性是保证空间联系和相互作用的基本条件之一。在中国市场化改革进程中，交通通信设施等成为影响空间可达性的主导因素，县域门户是经济联系与相互作用的优势区位。重点分析县域空间和中心城市的主要空间联系方向，有助于理解县域经济和社会发展现象与规律，确定县域未来发展方向和有助于构思区域格局中直管县的作用与地位。
省直管县体制虽较之前的体制减少了行政层级，但在一定程度上碎片化了空间区域；而经济社会发展跨区域的合作与冲突的趋势日益强烈，例如环境治理、生态保持、资源分配等问题都日益呈现出区域性。所以，邻近的不同直管县之间宜建立协调性的政府间联盟，既保持高度开放性，又解决区域协调问题。
因此，直管县行政区划调整和划定应能够使直管县具有与其他区域特别是更发达区域保持紧密联系与相互作用的高度开放性。
三、省直管县改革背景下划分行政区划的几点建议
行政区划是涉及自然、经济、历史、政治、社会等全要素的复杂问题，本文仅强调了地理单元、经济区划、县域核心和县域开放性等几个方面，不足以概括行政区划划定的所有原则，真正调整与划定行政区划时，不仅要考虑自然因素、经济因素，还要考虑社会、文化因素，包括尊重民族感情、宗教信仰和风俗习惯，保持民族地区的完整性，包括政治制度和管理体制、社会稳定等内容。针对省直管县行政区划划分，笔者认为：第一，省直管县不适宜全国普遍实施，也不适宜在省域内普遍实施，县级数量多的省域不适宜，县级区域范围广阔的省域不适宜；第二，省直管县需要因地制宜开展，经济实力较强，具有或可能形成具有区域影响力中心城市的县可以实施；第三，行政区划涉及自然、生态、经济、社会、历史、政治等要素，具有高度复杂性和系统性，不适宜为了实现单一目标而采用行政区划的手段；第四，适宜实施省直管县的区域应充分尊重历史行政区划，并在此基础上进行完善，行政区划不适宜大尺度、大范围调整和重新划定。
（作者：清华大学公共管理学院、21世纪发展研究院副教授）
来源：中国党政干部论坛
杨志勇：财政“省直管县”改革要跳出市县财力之争
日08:30&&&
没有行政管理体制改革的配合，没有行政区划调整的跟进，省直管县财政体制改革不太可能适应全国所有地区的现实。强行推进改革，效果只会适得其反。省以下财政体制改革受到中央与省级财政关系规范化的影响，需要跳出市县财力之争，在合理界定各级地方政府事权、财力、财权的基础之上进行。不管选择什么样的省以下财政体制，都应有利于地方公共服务的提供和地方经济社会的发展。
2009年，财政部曾发文，要求到2012年年底，除民族自治区外，各地都要做到财政“省直管县”。之后，改革提速。时至今日，各地改革进度不一。原因何在？任务没有完成，不见得就是坏事。中国是大国，各地差别很大，改革因地制宜，当属实事求是精神的体现。对财政“省直管县”，应辩证看待其利与弊。
财政“省直管县”之利
推进财政“省直管县”改革，可调动县的积极性，促进县域经济发展。一些经济实力雄厚的县，可更自主地决策，从而有了更强的激励，积极性易得到更有效的发挥。20世纪80年代，中央要求实行“市管县”，希望用城市来带动县域经济的发展，加快城市化进程，但这个目标各地完成的情况很不一样。一些地方相对落后，甚至影响到县域经济的发展，特别是，在市财力不如县的情况下，“市刮县”也不是稀奇事。财政“省直管县”，有望解决上述问题，同时，推行改革的县级政府激励将因此大大加强，县域经济发展可望进入快车道。
推动财政“省直管县”改革，一些相对落后的县，财力可望得到更充分的保证。某些经济相对落后的地级市，不仅县里财力堪忧，就是市可支配财力也严重不足。要靠市来保证县的财力，几无可能。现行体制中，一般而言，越是高级别政府财力越充裕，省级政府的保障能力远远超过市级政府。这样，实行财政的“省直管县”，县可支配财力易得到保证。
可以说，财政“省直管县”，是撇开市财政，突出县财政在省以下财政体制中的重要作用。在中国社会，县的历史悠久，县域经济社会的发展，在国家治理中具有特殊的地位，因而强调财政“省直管县”，其意义不言而喻。
财政“省直管县”之弊
在看到财政“省直管县”之利的同时，我们也不能不看到其之弊。中国事实上已形成五级政府架构。地方政府级次包括省、市、县、乡镇四级。财政“省直管县”绕不开市级政府定位难题。不摆正市级政府位置，财政“省直管县”改革很难成功。对于县域经济社会发展，这也可能带来一些不必要的问题。
在现有的行政序列中，市级政府的行政级次高于县级。绕开市级政府，就意味着市的优势在省以下财政体制改革中得不到充分发挥。原先，市帮县是天经地义，但是，随着财政“省直管县”，市可能不再帮县。有一些市，本来在全省范围内经济发展水平较高，财力比省级雄厚（“省直管县”只能保证各县财力达到全省平均水平），市对县的支持力度会高于省。一些本来应安排在县的招商项目，可能被市级政府按照统筹兼顾的原则移到其他地方；一些需要市里审批的事务，也可能因此滞后。
财政体制改革单兵突进，与行政管理体制的冲突很大。财政事务虽是政府综合事务，但它毕竟只是一级政府众多事务的一种。财政“省直管县”，不可避免地与行政管理体制上的“市管县”发生冲突。在众多经济管理和社会管理权限仍然归属市级政府的背景下，财政体制与行政管理体制的摩擦在所难免。再加上，许多县的组织人事仍由市一级来确定，财政的省直管，仍不能改变行政体制上市支配县的状况。在某些情况下，市额外安排县的事务，县也不得不做，这也留下了财政“省直管县”背景下县域经济社会未能独立发展的隐患。
财政“省直管县”中尴尬的市级政府
财政“省直管县”改革，在很大程度上导致市级政府的“尴尬”。作为政府级次的一个部分，自20世纪80年代初以来，许多地方撤销地区成立地级市。在市域范围内，统筹经济社会的发展已有多年时间，市域经济社会发展已有一定的路径依赖。而今，财政“省直管县”，意味着这种依赖需要改变，将不可避免地遇到各种力量的阻挡。
县的行政级次低于市。市在省与县之间起到承上启下的作用。财政“省直管县”势必影响市的正常运作。在这个过程中，一些市会采取措施，尽可能减少改革冲击。当然，市也会区分不同的情况，作出不同的反应。
财力薄弱县的省直管，市通常不会反对。一定意义上说，这可以减轻市财政的压力。市会加以阻止的多是财力雄厚的县财政的省直管。现实中，一些地方加快“县改区”进程，以减少财政“省直管县”的影响。这个过程往往也不是容易实现的。县也会应对。市级政府常常先调整局部行政区划，将临近市区的乡镇划归市辖区，在“蚕食”县土地的同时，寻找机会（通常是人事变动），将县（含县级市，下同）改为区。县建制形成时间较长，一般人特别是老年人或资深地方官员，不愿意接受“县改区”的做法，而当这些资深官员退休或工作调动之后，“县改区”阻力就会大大减少。在财政“省直管县”改革中所遇到的难题中，省市之争占了很大比重。只要市存在，就不可避免的有市的“抗争”。
财政“省直管县”之中的市县之争，是不够合理的行政管理体制与财政体制不协调的产物。就事论事，只有统筹改革包括财政体制在内的行政管理体制，以优化公共服务为中心，科学设计行政管理体制，问题才能得到解决。
省以下财政体制改革要跳出市县财力之争
从根本上看，跳出财力的市县之争，需要从财政管理体制的优化入手，寻找良方。从表面上看，财政“省直管县”改革，之所以有必要，是因为这么做可以避免市级政府的财政扭曲。但问题是，没有了市级政府的财政扭曲，就一定可以避免省级政府的财政扭曲吗？
选择财政“省直管县”改革的假设前提是，级别越高的上级政府，越不会扭曲下级政府的财政行为。从财力保障来看，越是财力薄弱的县级政府，省级政府扭曲的可能性越小，越是可以得到更多的省级财政保障。
但在现实中，不是所有的县都愿意实行财政的省直管。一般情况下，市的财力在全省平均水平之上，财力相对薄弱的县，往往不愿意接受财政的省直管。相比较而言，省直管只能保障县财力达到全省平均水平，而无法达到市平均水平。无论是省直管，还是市管县，都有利弊。为此，我们需要辩证科学地看待财政“省直管县”的经验。
市管县体制不见得就很不好，一些地方市县融合较好，在很大程度上达到既定目标。对于这样的地方，市管县体制仍有需完善之处，但改革方向不必拘泥于“省直管县”，应该允许各地探索适合自己的财政管理体制。就是在推行财政“省直管县”体制较好的省份，我们也看到那里的市仍在推行“县改区”。这也是说，所谓的财政“省直管县”，能否作为经验推广，都有值得商榷之处。
财政“省直管县”改革的直接动因是县财力不足。但是现实中，并不是所有县都有此问题。经济发达地区与落后地区差别很大，发达地区县财力问题很少。事实上，就连县以下的乡镇一级政府的财力也很雄厚。由此可见，所谓的基层财政困难问题，不是简单地调整省以下财政体制就可以解决的。否则，改革只会在省、市、县财政之间兜圈子，只是在解决短期问题，而无助于中长期问题的解决。
从现实来看，政府职能与管理半径问题也困扰着财政“省直管县”。在省直管县之前，省级财政部门本来只要直接面对为数较少的地级市。如全面实行财政“省直管县”，那么省级财政部门要面对的是几十个乃至一百多个县，管理力量能否跟上就是一个突出的问题。财政制度的规范化目标实现之后，多数财政转移支付能够通过制度自动完成，才可能最大限度地减少面对面而带来的管理难题。在政府职能转变滞后的条件下，省财政要全面取代市级财政，还有一定的难度。为此，必须加快政府职能转变，规范财政制度，在现代信息技术的支持下，缩短管理半径，提高管理效率。
财力有绝对值大小之分。对于经济严重落后地区，财力绝对值小是大问题。这类地区问题应更多地通过发展经济和增加财政转移支付来加以解决。但在全国许多地区，财力多与少是相对而言的。大量事权在基层的条件下，基层财力不足。如果事权能适当上移，包括县在内的基层政府财力就可能不会那么紧张。这里的关键是财力、财权与事权的匹配问题。财力或来自于上级政府的转移支付，或来自于财权的授予。前者容易导致“等、靠、要”，后者则容易发挥地方的积极性。中央和地方的两个积极性，都非常重要，不能顾此失彼。因此，恰当处理财力、财权与事权的关系，是省以下财政体制改革成功的关键。
以优化公共服务为中心，灵活选择省以下财政管理体制
当下讨论财政的“省直管县”，是在中国财政应该实行“三级财政”，即中央、省、县三级财政的观点主导下的产物。这种看法仍有可商榷之处。改革开放以来，中国形成了五级政府，中央、省、市、县、乡镇政府的运行，已有了路径依赖。如果改成三级财政，那么市和乡镇两级政府怎么办？这两级政府能够取消吗？
各地情况显然不一。有的地区的乡镇财力甚至比其他地区的市都要丰富，不存在所谓的“乡财县管”问题。对于这些乡镇的发展走向是，如果一定要按照“三级财政”的思路选择财政管理体制，那么这些乡镇就要予以升格，提高行政级别。与此同时，让市县行政平级，也是可能的措施。
无论什么样的财政管理体制，都应有利于公共服务的提供。一般来说，同一经济区要求有同一的公共服务，但这就遇到行政区划调整的难题。经济区与行政区经常不一致。行政区在较长时间内保持稳定，经济区则会随经济社会发展而不断变化。不同时期，不同行业发展速度不同，行业集聚情况不同，都会在很大程度上改变经济区。如果能够适时调整行政区，让行政区与经济区不至于脱节太多，那么这对地方公共服务的提供最为有利。但是，行政区内在的稳定性，无疑加大了调整的难度。
省以下财政管理体制，在很大程度上受制于中央和省的政府间财政关系。只有在中央和省财政关系规范化的条件下，省以下财政体制建设才有可能顺利推行。特别是地方政府事权的确定，还有较大不确定性。我们在看到事权划分困难的同时，应该更多地强调事权的确定性与稳定性。只要不随意调整事权，只要事权的调整都有财力和财权的真正配套，那么以优化地方公共服务为中心的省以下财政体制改革仍可望顺利进行。
（作者：中国社会科学院财经战略研究院研究员）
来源：中国党政干部论坛
规避“省直管县”财政体制改革潜在风险
日17:12&&&来源：
规避“省直管县”财政体制改革潜在风险
日17:12&&&来源：
规避“省直管县”财政体制改革潜在风险
日17:12&&&来源：
“省直管县”财政体制改革是继1994年分税制后，我国在财政领域的又一次体制创新，然而由于缺乏整体设计和全局考虑，在实际运行中除遭遇行政体制约束和管理能力约束外，近年来与整体改革目标之间的协同性问题也开始凸显。
　　“省直管县”财政体制改革凸显成效
　　虽然“省直管县”财政体制已被作为省以下财政体制改革主流模式，但时间较短，无法对其改革成效在全国意义上作科学评估。不过作为一项地方实践，其在浙江等部分地区已经受了较长时间检验。从这些地区实践情况看，在“省直管县”财政体制下，县（市）财政得到省级财政支持力度明显上升，财政资金运转效率显著提高。
　　根据浙江、安徽、湖北、江西和吉林五省调查数据，实施“省直管县”财政体制的县（市），人均获得上级财政转移支付，在改革次年较改革前一年平均上升超过85%，所获省和中央财政转移支付占财政支出的比重，在改革次年较改革前一年平均上升超过10个百分点。由于减少了市级国库和财政管理中间环节，省和中央拨付给县（市）财政资金在途时间大大缩短。此外，“省直管县”财政体制也改变了省市县三级财政收入分配关系，使县（市）财政能力在新的分配关系下有较大幅度提升。安徽、江西、湖北和吉林四省县（市）财政收入年均增长率，改革前三年分别为1.7%、-2.1%、10.1%和11.6%，改革后三年分别为22.3%、13.2%、22.6%和34.6%。进入财政收入前500名的县（市）数量，2006年较2003年，除湖北省有所下降外，吉林、安徽和江西分别上升6个、3个和1个。
　　除上述直接效果，“省直管县”财政体制改革还在如下两方面对县（市）经济社会发展产生积极影响。
　　一是在经济增长方面，体制调整加快了县（市）经济规模扩张。从早先实施“省直管县”财政体制改革地区看，仿照浙江模式占多数。浙江模式一个最主要特征是激励型制度设计，即将县（市）财政能力改善与省级政府财政奖励挂钩。激励型制度使省级政府目标与县（市）政府目标的相容性增强，极大地调动了县（市）政府发展经济积极性。以安徽、湖北、江西和吉林四省为例，改革前三年四省县（市）人均GDP年均增长分别为254.8元、300.9元、460.3元和776.2元，改革后三年则分别为977.8元、510.3元、1283.1元和1748.1元。“省直管县”财政体制改革，在现行财政收入分成制度下，也带来了县（市）产业结构调整。除湖北省外，安徽、江西和吉林三省改革后较改革前，第一产业比重分别下降4.6、7.7个和4个百分点。
　　二是在公共服务提供方面，财政能力改善为县（市）政府增加公共服务投入提供了支持。尤其在民生财政大背景下，各地省级政府为提高县（市）政府公共服务提供激励，在新体制设计上，将公共服务供给水平与省对县（市）转移支付挂钩。这种机制提高了县（市）政府提供公共服务的积极性。在安徽、湖北、江西和吉林，教育和社会保障两项支出占财政总支出的比重，改革后三年较改革前三年年均上升分别达6.7、1.7、5.9个和3.7个百分点。
&&&&协同性问题潜藏风险
　　“省直管县”财政体制改革作为1994年财政体制改革的一个延续，为省以下政府间财政关系处理提供了制度依据。然而由于“省直管县”改革起初仅是一种地方创新活动，所以当这一改革被提升到国家层面时，必然与同期正在推进的其他改革存在一个协同问题。既然有协同，就一定存在风险，风险大小随改革间协同难度累进上升，严重时可能会导致整体改革停滞或强制性二次改革。这种因协同问题产生的风险集中表现在如下三个方面。
　　一是“省直管县”财政体制改革对发展方式转型带来的潜在风险。我国经济增长的一个显著特征，就是政府主导。长期以来，我国经济增长方式粗放，主要表现为基层政府推动经济增长行为或决策粗放，而后者又源于我国分权型经济和集权型政治体制，以及上下级政府间财政收入分成合约制度安排。由于“省直管县”财政体制改革是在上述体制制度框架内进行的，所以不仅不会降低政府粗放式竞争行为，而且会进一步强化县（市）政府间业已激烈的竞争关系。竞争行为的粗放度在资源约束相对更紧和管理能力相对较弱的县（市）政府层面，将会更高。所以，“省直管县”财政体制改革可能会激发县（市）政府新一轮粗放式发展。
　　二是“省直管县”财政体制改革对地区间协调发展带来的潜在风险。地区间持续扩大的发展差距，与我国1994年以来分权型财政体制有关。在“省直管县”财政体制改革前，地区间发展差距在相邻县（市）间相对较小，所以尽管在宏观上，地区间发展差距非常严重，但在微观上这种差距因某种体制安排却保持相对稳定。在“省直管县”财政体制改革后，这种情况可能会发生变化。因为新体制有可能会强化邻近县（市）政府间竞争，使政府间竞争逐步趋于原子化。原子式竞争格局的形成，不仅使县（市）间经济发展差距开始扩大，而且破坏了公共服务领域内均等化机制。所以“省直管县”财政体制，在某种程度上可能会增加地区间协调发展张力。
　　三是“省直管县”财政体制改革对以城带乡发展战略带来的潜在风险。城乡差距扩大威胁到农村社会稳定。只有中心城市带动一体化发展，城乡隔阂和发展差距才能真正得到有效解决。但在现行体制下，“省直管县”财政体制改革可能会造成中心城市发展萎缩。因为“省直管县”财政体制无形中分割了区域内有限资源，造成中心城市难以实施一体化发展战略和发挥经济集聚功能，同时原子式竞争形成块状化县（市）发展格局和对立型市县财政关系。所以“省直管县”财政体制改革后一种可能的状态是，中心城市得不到发展，辐射作用和集聚功能迅速弱化，县（市）经济增长受规模约束难以持续，农村发展空间难以拓展，出现更加固化的城乡分割发展格局。
重塑思路&提高协同性
　　规避“省直管县”财政体制改革的潜在风险，关键在于重塑改革思路，以明确各级政府职能边界为先导，收入关系调整为支撑，科学选择改革模式。
　　第一，统筹考虑市县经济一体化程度和发展水平，科学选择改革模式。“省直管县”财政体制改革作为一种地方经验，最初背景是县乡财政困难，所以改革主要围绕如何增加县（市）财政能力进行制度设计，并且源于当时社会共识，重心放在缩减管理层级。这使得市县之间原本一体化的发展格局被打破。“省直管县”财政体制改革如果不顾及市县之间业已存在的经济联系，可能会导致改革陷入另一种困境，即市发展受困，资源集聚功能和扩散效应减弱，县（市）块状化发展最终因规模限制遭遇发展瓶颈。为避免陷入上述改革陷阱，各地在推进“省直管县”财政体制改革时，需要根据市县经济发展水平和联系程度，采取不同改革模式。对市县经济发展水平较高，市域内经济一体化程度较高和县（市）间经济联系较为密切的地区，不应采用市县财政分割自治，而应保持原有财政关系，以实现市域内统筹发展。
　　第二，在明确财政收入分配关系的同时，应清晰省市县事权边界。此项改革只在于处理政府间财政收入分配关系，对政府间事权并没有作出明确安排。这种改革策略产生的后果是：一方面激发了县（市）政府分钱意识和拼命扩大税基的热情，引发基层政府新一轮粗放式发展；另一方面树立了市县两级政府间对立的财政关系，引发市县政府间财源和税基竞争。为避免“省直管县”财政体制改革后重现上述现象，在构建“省直管县”财政体制时应首先明确各级政府事权边界，尤其是市县两级事权边界，以化解新体制下市县两级矛盾，规范两级政府行为，在明确事权基础上，确定各级政府间财政收入关系和相应财政管理模式。这种改革次序有助于重塑市县政府行政意识，有效降低基层政府粗放式竞争冲动，有助于实现城乡统筹发展。
　　第三，谨慎提高省级财政转移支付能力。从各地“省直管县”财政体制改革实践看，一个共同经验是提高省级财政转移支付能力。这种做法好处是，能促进省域内县（市）财政能力均等化，对提高落后县（市）公共服务供给水平有一定帮助。但这种做法很难避免县（市）政府道德风险，同时也会对相对发达县（市）产生负向激励。因为在我国大部分省区，省级财政基本上只能实现收支平衡，省对县（市）转移支付主要资金来源，是通过省以下政府间财政收入分成合约筹集的。省级财政统筹能力越强，省级财政转移支付资金池就越深，相对发达县（市）资金净流出就越多，相对落后县（市）资金净流入就越多。“双多”的可能后果是，削弱了相对发达县（市）经济增长动力，软化了相对落后县（市）财政约束，最后结果是县（市）之间在低水平实现了协调发展。所以我们认为，在各地推进“省直管县”财政体制改革时，应正确评估省级财政统筹能力和县市经济社会发展需要，选择恰当的转移支付水平。
　　第四，科学选择转移支付方式，有效兼容省级政府发展目标与县（市）政府财政自由。由于在体制改革中没有重视事权制度安排，所以在各地“省直管县”财政体制改革实践中，省级政府为提高其纵向调控能力和政策执行效果，在增加对县（市）财政支持的同时，也附带了许多目标约束，主要体现在省对县（市）转移支付带有很强的目标意图，表现为转移支付制度设计中专项比重非常高，专项比重越高，县（市）政府的财政自由度就越低。这种制度安排既违背了分权型财政体制改革初衷，也增强了县（市）政府行为的粗放程度。由于缺乏统筹使用资源能力，所以县（市）发展和公共服务提供更多地反映了上级政府的偏好，而无法真正满足地方发展的需要，地区间发展差距也不能因此而趋于缩小。要实现真正意义上的县（市）间协调发展，“省直管县”财政体制改革中，省对县（市）财政转移支付应统筹考虑县（市）政府财政自由和省级政府调控能力，尽可能减少项目化转移支付的比重，将事权中可以明确并易于考核的常态支出项目列入一般转移支付，但为规范县（市）政府对转移支付资金的相机抉择权，确保省级政府经济社会发展目标的实现，应对转移支付资金的统筹使用在类别上做适当限制。
　　（作者单位：浙江财经学院财政与公共管理学院）
（来源：人民网 ）
已投稿到：
以上网友发言只代表其个人观点，不代表新浪网的观点或立场。