中华人民共和国住房和城乡建设部 - 法律
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主办单位：中华人民共和国住房和城乡建设部
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中华人民共和国住房和城乡建设部令
第　13　号
　　《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》已经第95次部常务会议审议通过，现予发布，自日起施行。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　　部　长　 姜伟新　　　　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　　日　　　
房屋建筑和市政基础设施
工程施工图设计文件审查管理办法
　　第一条　为了加强对房屋建筑工程、市政基础设施工程施工图设计文件审查的管理，提高工程勘察设计质量，根据《建设工程质量管理条例》、《建设工程勘察设计管理条例》等行政法规，制定本办法。
　　第二条　在中华人民共和国境内从事房屋建筑工程、市政基础设施工程施工图设计文件审查和实施监督管理的，应当遵守本办法。
　　第三条　国家实施施工图设计文件（含勘察文件，以下简称施工图）审查制度。
　　本办法所称施工图审查，是指施工图审查机构（以下简称审查机构）按照有关法律、法规，对施工图涉及公共利益、公众安全和工程建设强制性标准的内容进行的审查。施工图审查应当坚持先勘察、后设计的原则。
　　施工图未经审查合格的，不得使用。从事房屋建筑工程、市政基础设施工程施工、监理等活动，以及实施对房屋建筑和市政基础设施工程质量安全监督管理，应当以审查合格的施工图为依据。
　　第四条　国务院住房城乡建设主管部门负责对全国的施工图审查工作实施指导、监督。
　　县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门负责对本行政区域内的施工图审查工作实施监督管理。
　　第五条　省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门应当按照本办法规定的审查机构条件，结合本行政区域内的建设规模，确定相应数量的审查机构。具体办法由国务院住房城乡建设主管部门另行规定。
　　审查机构是专门从事施工图审查业务，不以营利为目的的独立法人。
　　省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门应当将审查机构名录报国务院住房城乡建设主管部门备案，并向社会公布。
　　第六条　审查机构按承接业务范围分两类，一类机构承接房屋建筑、市政基础设施工程施工图审查业务范围不受限制；二类机构可以承接中型及以下房屋建筑、市政基础设施工程的施工图审查。
　　房屋建筑、市政基础设施工程的规模划分，按照国务院住房城乡建设主管部门的有关规定执行。
　　第七条　一类审查机构应当具备下列条件：
　　（一）有健全的技术管理和质量保证体系。
　　（二）审查人员应当有良好的职业道德；有15年以上所需专业勘察、设计工作经历；主持过不少于5项大型房屋建筑工程、市政基础设施工程相应专业的设计或者甲级工程勘察项目相应专业的勘察；已实行执业注册制度的专业，审查人员应当具有一级注册建筑师、一级注册结构工程师或者勘察设计注册工程师资格，并在本审查机构注册；未实行执业注册制度的专业，审查人员应当具有高级工程师职称；近5年内未因违反工程建设法律法规和强制性标准受到行政处罚。
　　（三）在本审查机构专职工作的审查人员数量：从事房屋建筑工程施工图审查的，结构专业审查人员不少于7人，建筑专业不少于3人，电气、暖通、给排水、勘察等专业审查人员各不少于2人；从事市政基础设施工程施工图审查的，所需专业的审查人员不少于7人，其他必须配套的专业审查人员各不少于2人；专门从事勘察文件审查的，勘察专业审查人员不少于7人。
　　承担超限高层建筑工程施工图审查的，还应当具有主持过超限高层建筑工程或者100米以上建筑工程结构专业设计的审查人员不少于3人。
　　（四）60岁以上审查人员不超过该专业审查人员规定数的1/2。
　　（五）注册资金不少于300万元。
　　第八条　二类审查机构应当具备下列条件：
　　（一）有健全的技术管理和质量保证体系。
　　（二）审查人员应当有良好的职业道德；有10年以上所需专业勘察、设计工作经历；主持过不少于5项中型以上房屋建筑工程、市政基础设施工程相应专业的设计或者乙级以上工程勘察项目相应专业的勘察；已实行执业注册制度的专业，审查人员应当具有一级注册建筑师、一级注册结构工程师或者勘察设计注册工程师资格，并在本审查机构注册；未实行执业注册制度的专业，审查人员应当具有高级工程师职称；近5年内未因违反工程建设法律法规和强制性标准受到行政处罚。
　　（三）在本审查机构专职工作的审查人员数量：从事房屋建筑工程施工图审查的，结构专业审查人员不少于3人，建筑、电气、暖通、给排水、勘察等专业审查人员各不少于2人；从事市政基础设施工程施工图审查的，所需专业的审查人员不少于4人，其他必须配套的专业审查人员各不少于2人；专门从事勘察文件审查的，勘察专业审查人员不少于4人。
　　（四）60岁以上审查人员不超过该专业审查人员规定数的1/2。
　　（五）注册资金不少于100万元。
　　第九条　建设单位应当将施工图送审查机构审查，但审查机构不得与所审查项目的建设单位、勘察设计企业有隶属关系或者其他利害关系。送审管理的具体办法由省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门按照“公开、公平、公正”的原则规定。
　　建设单位不得明示或者暗示审查机构违反法律法规和工程建设强制性标准进行施工图审查，不得压缩合理审查周期、压低合理审查费用。
　　第十条　建设单位应当向审查机构提供下列资料并对所提供资料的真实性负责：
　　（一）作为勘察、设计依据的政府有关部门的批准文件及附件；
　　（二）全套施工图；
　　（三）其他应当提交的材料。
　　第十一条　审查机构应当对施工图审查下列内容：
　　（一）是否符合工程建设强制性标准；
　　（二）地基基础和主体结构的安全性；
　　（三）是否符合民用建筑节能强制性标准，对执行绿色建筑标准的项目，还应当审查是否符合绿色建筑标准；
　　（四）勘察设计企业和注册执业人员以及相关人员是否按规定在施工图上加盖相应的图章和签字；
　　（五）法律、法规、规章规定必须审查的其他内容。
　　第十二条　施工图审查原则上不超过下列时限：
　　（一）大型房屋建筑工程、市政基础设施工程为15个工作日，中型及以下房屋建筑工程、市政基础设施工程为10个工作日。
　　（二）工程勘察文件，甲级项目为7个工作日，乙级及以下项目为5个工作日。
　　以上时限不包括施工图修改时间和审查机构的复审时间。
　　第十三条　审查机构对施工图进行审查后，应当根据下列情况分别作出处理：
　　（一）审查合格的，审查机构应当向建设单位出具审查合格书，并在全套施工图上加盖审查专用章。审查合格书应当有各专业的审查人员签字，经法定代表人签发，并加盖审查机构公章。审查机构应当在出具审查合格书后5个工作日内，将审查情况报工程所在地县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门备案。
　　（二）审查不合格的，审查机构应当将施工图退建设单位并出具审查意见告知书，说明不合格原因。同时，应当将审查意见告知书及审查中发现的建设单位、勘察设计企业和注册执业人员违反法律、法规和工程建设强制性标准的问题，报工程所在地县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门。
　　施工图退建设单位后，建设单位应当要求原勘察设计企业进行修改，并将修改后的施工图送原审查机构复审。
　　第十四条　任何单位或者个人不得擅自修改审查合格的施工图；确需修改的，凡涉及本办法第十一条规定内容的，建设单位应当将修改后的施工图送原审查机构审查。
　　第十五条　勘察设计企业应当依法进行建设工程勘察、设计，严格执行工程建设强制性标准，并对建设工程勘察、设计的质量负责。
　　审查机构对施工图审查工作负责，承担审查责任。施工图经审查合格后，仍有违反法律、法规和工程建设强制性标准的问题，给建设单位造成损失的，审查机构依法承担相应的赔偿责任。
　　第十六条　审查机构应当建立、健全内部管理制度。施工图审查应当有经各专业审查人员签字的审查记录。审查记录、审查合格书、审查意见告知书等有关资料应当归档保存。
　　第十七条　已实行执业注册制度的专业，审查人员应当按规定参加执业注册继续教育。
　　未实行执业注册制度的专业，审查人员应当参加省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门组织的有关法律、法规和技术标准的培训，每年培训时间不少于40学时。
　　第十八条　按规定应当进行审查的施工图，未经审查合格的，住房城乡建设主管部门不得颁发施工许可证。
　　第十九条　县级以上人民政府住房城乡建设主管部门应当加强对审查机构的监督检查，主要检查下列内容：
　　（一）是否符合规定的条件；
　　（二）是否超出范围从事施工图审查；
　　（三）是否使用不符合条件的审查人员；
　　（四）是否按规定的内容进行审查；
　　（五）是否按规定上报审查过程中发现的违法违规行为；
　　（六）是否按规定填写审查意见告知书；
　　（七）是否按规定在审查合格书和施工图上签字盖章；
　　（八）是否建立健全审查机构内部管理制度；
　　（九）审查人员是否按规定参加继续教育。
　　县级以上人民政府住房城乡建设主管部门实施监督检查时，有权要求被检查的审查机构提供有关施工图审查的文件和资料，并将监督检查结果向社会公布。
　　第二十条　审查机构应当向县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门报审查情况统计信息。
　　县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门应当定期对施工图审查情况进行统计，并将统计信息报上级住房城乡建设主管部门。
　　第二十一条　县级以上人民政府住房城乡建设主管部门应当及时受理对施工图审查工作中违法、违规行为的检举、控告和投诉。
　　第二十二条　县级以上人民政府住房城乡建设主管部门对审查机构报告的建设单位、勘察设计企业、注册执业人员的违法违规行为，应当依法进行查处。
　　第二十三条　审查机构列入名录后不再符合规定条件的，省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门应当责令其限期改正；逾期不改的，不再将其列入审查机构名录。
　　第二十四条　审查机构违反本办法规定，有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门责令改正，处3万元罚款，并记入信用档案；情节严重的，省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门不再将其列入审查机构名录：
　　（一）超出范围从事施工图审查的；
　　（二）使用不符合条件审查人员的；
　　（三）未按规定的内容进行审查的；
　　（四）未按规定上报审查过程中发现的违法违规行为的；
　　（五）未按规定填写审查意见告知书的；
　　（六）未按规定在审查合格书和施工图上签字盖章的；
　　（七）已出具审查合格书的施工图，仍有违反法律、法规和工程建设强制性标准的。
　　第二十五条　审查机构出具虚假审查合格书的，审查合格书无效，县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门处3万元罚款，省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门不再将其列入审查机构名录。
　　审查人员在虚假审查合格书上签字的，终身不得再担任审查人员；对于已实行执业注册制度的专业的审查人员，还应当依照《建设工程质量管理条例》第七十二条、《建设工程安全生产管理条例》第五十八条规定予以处罚。
　　第二十六条　建设单位违反本办法规定，有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门责令改正，处3万元罚款；情节严重的，予以通报：
　　（一）压缩合理审查周期的；
　　（二）提供不真实送审资料的；
　　（三）对审查机构提出不符合法律、法规和工程建设强制性标准要求的。
　　建设单位为房地产开发企业的，还应当依照《房地产开发企业资质管理规定》进行处理。
　　第二十七条　依照本办法规定，给予审查机构罚款处罚的，对机构的法定代表人和其他直接责任人员处机构罚款数额5%以上10%以下的罚款，并记入信用档案。
　　第二十八条　省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门未按照本办法规定确定审查机构的，国务院住房城乡建设主管部门责令改正。
　　第二十九条　国家机关工作人员在施工图审查监督管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。
　　第三十条　省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门可以根据本办法，制定实施细则。
　　第三十一条　本办法自日起施行。原建设部日发布的《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》（建设部令第134号）同时废止。
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买卖法律适用问题
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关于农村集体所有土地上建设房屋
买卖法律适用问题
怀仁县人民法院& 赵晓雁
我们在审判实践中发现，随着城乡一体化建设的飞速发展和城市规模的扩大，越来越多的农村被列入了拆迁范围，一些城市周边的农村土地价值已今非昔比，农民原来花几十元批下来的宅基地，现在却价值上升几千倍，甚至上万倍，原来村民们认为根本不值钱的宅基地变成了他们“一夜暴富”的寄托。在巨大利益的推动下，有些村民在未经任何规划审批的情况下，自行将老旧住宅翻建、扩建、改建或对迎街部分进行添附；还有很多村民对自己的农村房屋进行买卖，而这些房屋买卖合同大多名为购买房屋，却实为购买该房屋所依附的那块宅基地。据我院司法统计，2013年受理的诉前调解案件中，有22起涉及新农村改造、拆迁安置或房屋买卖合同纠纷，案件数量与上年相比上升15.78%，上升态势明显。但我国目前对在农村集体所有土地上建设房屋或农村房屋买卖的相关法律规定不系统不完善，存在法律真空区，由此而引发的纠纷在法律适用上就不可避免地存在很多问题，给法官下判带来很多困扰。
一、农村集体所有土地上建设房屋或将农村房屋买卖过程中存在的不规范情形
（一）原有房屋未办理宅基地使用登记，或未办理房屋产权证。2004年11月2日，国土资源部印发《关于加强农村宅基地管理的意见》的通知后，我县新批宅基地的程序更加严格，宗数和面积都得到了有效控制和管理，不办理宅基地使用权登记的户数很少见。同时，国家三令五申，要求在2009年底前，基本完成全国宅基地使用权登记发证工作，做到权属纠纷基本解决，农民合法使用的宅基地全部发证到户。但由于国土资源管理部门的某些工作不到位，同时一些农民对国家的政策制度也缺乏正确的认识，不能自觉配合，以至于至今仍有部分村民对原有老宅基地未办理使用登记，还有些在原有宅基地上翻建的房屋未办理房屋产权登记。由于没有办理集体土地使用证或房屋产权证，造成发生纠纷后一些涉案房屋权属不明，纠纷处理难度加大。
（二）在原有宅基地上翻建、新建、添附新的建筑物时，不进行规划审批，或不办理变更登记。有些村民虽然进行了宅基地使用权登记和房屋产权登记，但由于当初登记时的房屋现已老旧破乱，近几年，一些经济收入明显提高的村民为改善生活居住条件，推倒了旧房，在原有宅基地上翻建、新建、添附了新的建筑物。但翻建、新建、添附时却未办理规划审批手续，而新的房屋在结构造型、建筑高度、使用用途等方面又与相邻的其他村民的老式旧宅，在采光、通风、排水等方面引发矛盾冲突。
（三）将建在宅基地上的房屋出售给他人，不办理房产过户登记和宅基地使用权变更登记。有些村民抛弃了传统的种植业，举家搬迁到了城市里务工，原在农村的房屋逐渐闲置，最终将该房屋出售他人，但在出售农村房屋的过程中，不办理产权过户登记，甚至有的房屋几易其主却均未过户。一旦出现拆迁补偿，在巨大利益的趋动下，就出现了原房主背信悔约持宅基地使用证或房产证要求拆迁安置或返还房屋的情况。
（四）收购村民的房屋后，将一大片宅基地连贯起来后，合建、改建为商业用房或生产经营性用房。随着城乡一体化进程的加快，城镇周边的一些农村集体所有的土地迅速增值。一些村民瞅准某些有发展潜力的地段，以自己名义大量收购本村村民的住宅，由此将村民住宅连成片后，再与其他非本集体组织的人合伙开发，在所圈的土地上改建商业住宅进行出售；或直接改变原住宅用房性质，修建为从事产品生产、加工的经营性场所或商业服务性场所。
二、在农村集体所有土地上建设房屋或将农村房屋买卖过程中遇到的法律适用问题
（一）关于办理集体土地使用权登记和农村房屋产权登记的相关法律适用问题
首先，对于土地使用权登记目前法律规定还是基本完善的。根据2008年2月1日起开始实施的《土地登记办法》（以下简称《办法》）第二条第二款规定：“集体土地使用权，包括集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权（不含土地承包经营权）”。在该《办法》第十七条中指出：“集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权在集体土地使用证上载明。”同时，在《办法》第四章中，对依法取得集体土地使用权的，逐条规定了集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权如何办理土地初始登记。从而我们可以看到，在农村集体所有土地上建设房屋，大致分为两大类，一类是使用集体土地进行建设，兴办企业建厂房的；另一类是在宅基地上建住宅的。根据用途不同，需要办理不同的土地初始登记。但是，只有办理了土地登记，明确了权属，在使用集体所有的土地建房时，才依法享有受保护的权利。这在《土地管理法》第十三条和《办法》第七十条中也均有明确规定：“依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”
2008年2月25日，建设部发布第168号令，从2008年7月1日起开始施行《房屋登记办法》（以下简称《办法》），《办法》第四章对农村房屋的产权登记做了专章规定。我省建设厅也于2008年6月10日发布了晋建村字[号《关于开展村镇房屋产权登记发证工作的通知》，要求遵照《房屋登记办法》中第二章和第四章中的有关规定，按申请、受理、审核、记载于登记簿、发证等程序，对在村镇集体土地上，依法利用宅基地建造村民住房和利用其他集体所有建设用地建造房屋的产权登记发证。
（二）关于在原有土地上翻建、新建、添附新的建筑物的相关法律适用问题
村民在自己已经获得宅基地使用权的土地上翻建、新建、添附建筑物的，只要不超原宅基地使用证上登记的面积，就不再需要另行办理宅基地审批手续，否则应当重新进行宅基地使用审批。依据1994年11月8日修正发布的《山西省村庄和集镇规划建设管理实施办法》第十七条第二项的规定，由村民个人提出开工申请，经乡级人民政府核查规划选址意见书、用地批准文件和设计图纸，发给建设许可证，派管理建设的人员到现场放样、验线后，方可开工建设。也就是说，对于翻建、新建、添附建筑物未超过原宅基地使用面积的，所翻建、新建、添附房屋的结构、布局、规模也应当符合乡镇土地利用总体规划并在取得建设开工许可后施工。如果村民未经批准或违反规划的规定建住宅的，将由乡级人民政府依照该《实施办法》第二十一条的规定，责令停止建设、限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施。
我院受理的一起相邻权纠纷中，原被告系邻居，但由于被告家翻建房屋时，提高了地基，加上如今的新房在设计上都偏高大，于是原告以被告家新房遮挡自家采光，且不利于整条巷子排水为由，将被告告上了法庭。很明显，要求新房盖的与三十多年前的老房一个高度，不但不合理，也是一种倒退，但《物权法》第八十九条规定的采光权也理应受到法律的保护。然而，我国目前仅在《中华人民共和国国家标准城市居住区规划设计规范》规定：大城市住宅日照标准为大寒日≥2小时，冬至日≥1小时，老年人居住建筑不应低于冬至日日照2小时的标准；在原设计建筑外增加任何设施不应使相邻住宅原有日照标准降低；旧区改造的项目内新建住宅日照标准可酌情降低，但不应低于大寒日日照1小时的标准。而对于农村住宅的设计规范，目前却没有任何规定，审判人员仅能参考城市居住区规划设计规范中的规定，对双方当事人进行劝解，作出判决却面临无法可依的窘境。
（三）关于农村房屋买卖的相关法律适用问题
对于房屋买卖合同中的标的“房屋”，出售的前提必须是产权明析没有纠纷的房屋，这在理论界是不存在争议的。然而现行关于房屋买卖的所有法律、法规和规章都只适用于城市，专门关于农村房屋买卖的法律、法规和规章一个也没有。涉及农村房屋买卖的法律性文件只有最高人民法院（1992）民他字第8号《关于范怀与郭明华房屋买卖是否有效问题的复函》，该批复认为：农村房屋买卖按约定交付房款以及管理房屋的买卖有效。至今没有任何一条法律或行政法规禁止农村房屋的买卖。也从来没有哪一条法律或行政法规对农村房屋买卖做出了禁止性规定，所以农村房屋可以买卖是不容置疑的。
那么对于农村房屋买卖合同的效力如何认定？
在司法实践中，相当一部分人长期以来认为农村房屋买卖是无效的，这样的案例很多，如2003年2月20日《人民法院报》以《城里人乡下买房不合法被判无效》为题，报道了江苏省海安县法院审结的一起农村房屋买卖合同纠纷；又如2005年7月13日《人民日报》以《聚焦宅基地使用权转让：在农村买房，慎之！》为题，报道湖南省浏阳市一位市民购买农村房屋几年后被告知是违法等。主张农村房屋买卖无效的法官，主要依据2004年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。可是这种做法，一方面，仅允许农村居民到城镇购置房地产，而不允许城镇居民到农村购置宅基地，对城镇居民来说是不公平的；另一方面，允许城镇居民自由转让其房屋，而不允许农民自由处分其房屋，实际上剥夺了农民与城镇居民财产上的平等权利，对农民来说是不公平的，这是有违《宪法》关于“法律面前人人平等”的原则性规定的。
笔者认为，对合同的效力认定应适用《合同法》的规定，只要该类合同是双方真实意思的表示，不违反法律和行政法规，不存在合同法第四十四条、第五十二条规定的无效情形，这样的合同就对双方当事人具有法律约束力。而且，依据《最高人民法院关于适用合同法的解释》（一）第四条规定：“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”国土资源部2004年发布的《关于加强农村宅基地管理的意见》，显然不属于法律和行政法规，当然不能做为认定合同无效的依据。因而，合同的当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更和解除合同。法院就应认定农村房屋买卖合同有效，以维护交易秩序的稳定和安全。
对于城市房屋的买卖，根据《城市房地产管理法》第六十条第三款规定：“房地产转让或者变更时，应当向县级以上人民政府房地产管理部门申请房产变更登记”。此处仅仅指明“应当”登记，而对于未登记的效力如何，却没有明文规定。根据2000年《最高人民法院关于适用&中华人民共和国合同法&若干问题的解释（一）》第九条的规定，“法律、行政法规规定合同应当办理登记手续，但未规定登记后生效的，当事人未办理登记手续不影响合同的效力，合同标的物所有权及其他物权不能转移。”因此上，对于没有办理产权过户登记的农村房屋，应当认定房屋买卖合同有效，并判决责令双方全面履行合同，尽快办理产权过户手续。
然而，对于不具备农村宅基地使用审批条件的购房人，由于国土资源部2004年发布的《关于加强农村宅基地管理的意见》，无法在土地管理部门办理土地使用证的变更登记，在现行法律、行政法规没有做出相应改变前，只能通过双方当事人协商的方式依据《合同法》第九十三条的规定解除合同，造成损失的，双方当事人协商承担。目前，对于双方无法达成解除协议时，法院判决解除合同却同样面临无法可依的窘境。
（四）关于在农村集体所有土地上合建、改建房屋的相关法律适用问题
根据《土地管理法》第六十三条的规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非家业建设；但是，符合土地利用总体并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形使土地使用权依法发生转移的除外”。《土地管理法》第六十二条明确规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。而且批给村民的宅基地，是用于本集体经济组织内的村民建设自用住宅的，如果改变土地用途，依照《土地登记办法》第四十八条规定应当办理宅基地使用证的变更登记。因而如果村民将获得的宅基地用于与他人合建或改建为商业性或生产经营性用房，不但违反“一户一宅”规定，还改变了原宅基地的使用性质转为建设用地，这就属于非法占用土地的违法行为，是不会获得土地使用权的变更审批的，因而所建房屋也必然无法办理产权登记手续，依《土地管理法》第七十七条的规定，在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施将会被限令拆除。如果合建的商业住宅被非法预售，受到损害的就不仅仅是个别出资建设的村民和合建人，还有很多不知情不懂法的购房人。这种非法占地建房行为得不到即时制止，很容易引发群体性事件，造成难以估量的巨大损失。
三、针对实践中遇到的这些问题的对策和建议
（一）、司法部门还要继续深入农村普法，就农村集体所有土地上建设房屋和房屋买卖的相关法律法规做深入浅出的宣传普及，直观地让农民了解与自身相关的法律法规，增强农民的自我法律保护意识，使他们能够自觉遵守法律法规和国家的政策制度，学会依照法定程序和运用法律武器维护自身的合法权益，避免因不懂法不守法而遭受不必要的损失。
（二）、负责土地管理、城市规划和房产管理的相关行政职能部门，应改变被动的、申请式执法的工作模式，要抽出更多的时间到农村，尤其是到城镇周边经济发展较快的农村，多巡查、走访、进行执法监督，要拓宽检举通道，即早发现非法占地、违规建设、擅自售房等违法行为，即时作出处理决定并予以制止，从而有效避免损害的继续扩大，防止把个别人违法的“小问题”拖成群体性上访的“大事件”。
（三）、在市场经济日益完善的今天，限制农村房屋自由流转，人为地将农村房屋买卖从大市场中分离出来，缩小交易范围，限制交易主体，导致交易价格的降低和交易量的减少，违背市场经济的运作规律，在一定程度上限制了农民增长收入的手段。其结果是导致大量农村私宅闲置甚至毁坏，致使农村的房屋财产缺乏有力保护，最终损害了农民的利益，加大了农村居民和城镇居民的收入差距，对社会的稳定构成了威胁，不利于和谐社会的构建，不利于农村人口流动和农村经济的市场化发育。同时，在我国户籍制度已经逐步放开的情况下，城镇居民、农村居民的户籍区分已经没有太大的实际意义。强行禁止城市居民取得农村房屋及其宅基地使用权，在操作上也是十分困难的。今年11月9日召开的中共十八届三中全会，在会上审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，将改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。因而，立法部门要抓住这个时机，针对农村经济加速增长的现实需求，尽快制定适应城乡一体化建设和农民增收需要的配套法律法规，督促政府相关职能部门完善有利于农村房屋等私有财产有序合理自由流转的相关管理制度，切实保障农民的财产权。具体来说，主要有以下几点：
1、建议平等对待农村房屋和城市房屋，制订统一标准
的住宅或建筑物规划设计规范和房地产管理办法，让农村房屋的所有人与城市房屋的所有人享有平等的占有、使用、收益和处分自己财产的权利。
2、通过立法明确将土地买卖、房屋买卖、新建房屋等法律行为规范化。严格禁土地买卖，允许农村所有权属明确的房屋自由进行买卖，全面落实在有合法使用权的土地上新建房屋的规划许可和开工许可审批，规范房地产市场的有序发展。
3、建议放开农村房屋进入市场交易的自由化制度。取消与《宪法》和《合同法》相违背的相关行政通知或命令；针对购房人不具备宅基地使用审批条件的农村房屋买卖合同，通过用法律或行政法规的方式设立登记生效制度。比如，可以规定房屋买卖的双方当事人必须先向房屋所在地乡政府提出变更土地使用权登记人的申请，之后持乡政府同意的申请书到县土地管理部门，将土地的用途从宅基地变更为建设用地，办理出让手续补交土地出让金后，再依据《土地管理法实施条例》第六条：“依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效”，否则此类的农村房屋买卖合同应作为合同生效的例外情形，被认定为无效。
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